（公共管理专业论文）事业单位人事争议处理与法律适用研究.pdf

中文摘要 我国事业单位人事争议处理制度是人事管理制度的重要组成部分，是一项 在改革中发展起来的，适应市场经济要求的争议处理制度。目前，我国人事争 议处理体系亦基本形成，作为一种救济途径，人事争议处理制度有效地保护了 个人和单位的合法权益，促进了人事管理工作的法制化进程，维护了社会的稳 定，取得了显著的成效。 如何进一步完善人事争议处理制度，特别是对事业单位人事争议处理法律 适用的研究，是一个值得研究探索的课题。本文通过对事业单位及人事争议处 理制度的分析，归纳了人事争议处理主要适用的法律、法规和人事政策，并立 足于事业单位聘用制改革，对事业单位人事争议的适用劳动法律进行了论证。 全文共分六章。 第一章：论文的选题、背景、意义、研究基础和结构。 第二章：我国事业单位及其人事争议的含义、特点、分类和争议产生的原 因。 第三章：我国事业单位人事争议处理的历史发展沿革与现行人事争议处理 制度的概况。 第四章：事业单位人事争议处理所适用的法律、法规、规章及政策的归纳。 第五章：我国事业单位人事争议处理制度亟需解决的几个突出问题。 第六章：事业单位人事争议适用劳动法律的理论论证和积极作用。 关键词：事业单位人事争议聘用制法律适用 a b s t r a c t c h i n a si n s t i t u t i o np e r s o n n e lc o n t r o v e r s yp r o c e s s i n gs y s t e mi sa l li m p o r t a n tp a r t o fp e r s o n n e lm a n a g e m e n ts y s t e m , a n di ti sac o n t r o v e r s yp r o c e s s i n gs y s t e m , w h i c h d e v e l o p e di nt h er e f o r m , a d j u s t e dm a r k e te c o n o m i c a lr e q u i r e m e n t c u r r e n t l y , c h i n a s p e r s o n n e lc o n t r o v e r s yp r o c e s s i n gs y s t e mi sa l r e a d yg e n e r a lt ob e c o m e ，a sas u c c o r w a y , i tp r o t e c t i n gp e r s o n a la n du n i t s l e g a l r i g h t se f f e c t i v e l y , p r o m o t e dl e g a l i z e d p r o c e s so fp e r s o n n e lm a n a g e rw o r k , s u p p o r t i n gt h es t a b i l i t yo ft h es o c i e t y , o b t a i n i n g t os h o wr e s u l t h o wt of u r t h e rp e r f e c tp e r s o n n e lc o n t r o v e r s yp r o c e s s i n g s y s t e m , e s p e c i a l l y c o n d u c t i n ga ni n v e s t i g a t i o ni n t ow h a tl a w sa r ea v a i l a b l et oi t ，i sa l li t e mw o r t h yo f r e s e a r c ha n dd i s c u s s i o n b y a n a l y t i c a l i n s t i t u t i o na n dp e r s o n n e l c o n t r o v e r s y p r o c e s s i n gs y s t e m ，s u m m i n gu pl a w s ，s t a t u t e sa n dp e r s o n n e lp o l i c i e sa r em a j o r a v a i l a b l et o p e r s o n n e lc o n t r o v e r s yp r o c e s s i n g ，s t a n d i n ga n g l ei ni n s t i t u t i o n e m p l o y m e n ts y s t e mr e f o r m , l a b o rl a w sa d a p t e dt oi n s t i t u t i o np e r s o n n e lc o n t r o v e r s y a r ed e m o n s t r a t e d t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t os i xc h a p t e r s c h a p t e ro n e ：t i t l es e l e c t i o n , b a c k g r o u n d ，s i g n i f i c a n c ea n dl i t e r a t u r es t a t e m e n t c h a p t e rt w o ：t h em e a n i n g s ，c h a r a c t e r , c l a s s i f i c a t i o na n dt h ec o n t r o v e r s yc r e a t i v e r e a s o n so fc h i n a si n s t i t u t i o na n d p e r s o n n e lc o n t r o v e r s y c h a p t e rt h r e e ：h i s t o r yd e v e l o p m e n te v o l u t i o no fc h i n a si n s t i t u t i o np e r s o n n e l c o n t r o v e r s yp r o c e s s i n ga n dt h eg e n e r a t i o n o fc u r r e n t p e r s o n n e lc o n t r o v e r s y p r o c e s s i n gs y s t e m c h a p t e rf o u r ：s u m m i n gu pl a w s ，s t a t u t e sa n dp e r s o n n e lp o l i c i e sa r em a j o r a v a i l a b l et op e r s o n n e lc o n t r o v e r s yp r o c e s s i n g c h a p t e rf i v e ：m a n ym a j o rp r o b l e m sm u s tb es o l v e di n c h i n a si n s t i t u t i o n p e r s o n n e lc o n t r o v e r s yp r o c e s s i n gs y s t e m c h a p t e rs i x ：t h e o r yd e m o n s t r a t i o no fl a b o rl a w sa n dp o s i t i v ef u n c t i o na d a p tt o i n s t i t u t i o np e r s o n n e lc o n t r o v e r s yp r o c e s s i n g k e yw o r d s ：i n s t i t u t i o n ；p e r s o n n e lc o n t r o v e r s y ；e m p l o y m e n ts y s t e m ；l a w a p p l i c a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得苤鲞盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 一繇鸯冲马期：纠年，可日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解丕盗盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权苤鲞态堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 导师签名： 签字日期射 巩乞 年，月币 概沙 石一 月 降月 ，呕圈 名 陲 躲 柝 者 k 作 汐 一 峥 、p r e 位 字 挚 登 第一章绪论 第一章绪论 人事，即用人以治事，主要是指人的方面以及与人有关的事的方面。现代 人事管理制度中的人事主要是指人与事的关系，即人事关系。人事制度是指对 人事如何进行管理的制度，也就是用人以治事的过程中，正确处理有关人与人、 人与事之间的关系所应当遵循的一系列行为规范和工作准则。人事制度是国家 政治制度的重要组成部分，在我国古代称为官吏制度，新中国成立以后一直被 称为人事制度，亦称为干部制度。传统意义的人事制度有广义与狭义之分。广 义上的人事制度是包括所有类型单位工作人员在内的人事管理制度，即包括国 家公务员管理制度，也包括事业单位人事管理制度，还包括企业人力资源管理 制度。狭义的人事制度则是指对国家工作人员的管理制度，即干部管理制度。 现代人事管理制度主要由公务员制度和事业单位人事制度组成。 在人事管理过程中，个人与用人单位之间可能会因为某种原因而产生纠纷， 这种纠纷就是广义上的人事争议。广义人事争议处理制度，根据适用对象与范 围的不同，可以分为：适用于国家行政机关公务员的公务员争议处理制度，如 申诉、控告：适用于企业劳动者及以劳动合同为基础的劳动争议处理制度，如 劳动争议调解、劳动争议仲裁、劳动争议诉讼；适用于事业单位工作人员及以 聘用合同为基础的人事争议处理制度，如人事争议调解、人事争议仲裁、人事 争议诉讼。狭义的人事争议处理制度是指事业单位与其工作人员及其他实行聘 用合同制的单位与聘用人员之间的争议处理制度。 1 1 论文选题 2 0 0 7 年8 月中组部、人事部、解放军总政治部联合下发人事争议处理规 定。实施公务员法的机关与聘任制公务员之间因履行聘任合同发生的争议；事 业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议；社团组织 与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议；军队聘用单位与 文职人员之间因履行聘用合同发生的争议；依照法律、法规规定可以仲裁的其 他人事争议适用该规定。从人事争议处理工作实际开展的情况看，事业单位争 议是人事争议处理的主要内容。 长期以来我国事业单位人事制度是由政策与行政文件相结合建立起来的， 。杨安军，人事争议仲裁制度若干问题探析，广西民族学院学报，2 0 0 5 ，2 7 ( 5 ) ：1 3 6 1 3 9 。 第一章绪论 调整人事关系也主要依靠政策与行政文件。目前我国尚没有一部完整人事法律 规范，人事争议处理主要依据的是部门规章、地方规章、人事政策或规范性文 件。明显缺乏法律、法规层面的依据是当前人事争议处理存在的根本性问题。 所以，对事业单位人事争议处理及相关法律适用进行分析和研究，具有极其重 要的现实意义。 1 2 研究的背景与意义 事业单位是极具我国特色的社会组织，作为市场经济的主体之一，在社会 生活中起着越来越重要的作用。事业单位明显不同于政府组织，但是又与政府 组织有着极其密切的联系。事业单位受政府的领导，一般由政府出资兴办，有 的事业单位则直接承担行政职能，行使行政职权。因此，政府性是我国传统事 业单位的显著特点。 目前，我国事业单位正在全面推行聘用制改革，其目的就是实现政事分开， 改变原有计划经济体制下，用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员 的做法，建立单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的 分类管理体制。事业单位以聘用合同为基础的聘用关系是对传统人事关系的根 本性变革，是今后事业单位与其工作人员之间的主导关系，在此关系的基础上 产生的争议，也与传统的事业单位人事争议有着本质上的差别。因此，目前存 在两种事业单位人事争议：一类是未实行聘用制的事业单位与工作人员之间基 于传统人事关系产生争议；另一类是实行聘用制的事业单位与聘用制人员之间 基于聘用合同关系产生的争议。二者虽然被统称为“人事争议 ，但就其产生的 基础而言，却有着本质上的差别。这是研究事业单位人事争议处理必须把握的 客观事实。 人事争议涉及到人事管理工作的各个环节，人事争议处理制度是我国现行 人事制度的重要组成部分，是随着社会经济的发展和人事制度改革的深化，逐 步发展和演变而来的。从1 9 9 7 年人事部下发人事争议处理暂行规定到2 0 0 7 年人事争议处理规定的实施，我国人事争议处理制度体系基本形成。公务 员法第一百条关于“国家建立人事争议仲裁制度”的表述，则是对作为人事 争议处理制度的主要组成部分一人事争议仲裁制度在法律上的确认。 人事争议的处理作为救济机制，其完善程度是衡量人事制度现代化、规范 化、法制化程度高低的一个重要指标。事业单位人事争议处理涉及到三千多万 人的切身利益，所以对人事争议处理制度做深入的研究，正确适用法律及相关 第一章绪论 的法规、政策，及时、公正、合法地处理人事争议，对推进人事制度改革，促 进社会稳定和构建和谐社会具有十分重要的现实意义。 1 3 研究基础 对于事业单位人事争议处理的法律适用问题，一直是专家和学者讨论的热 点问题。对于事业单位而言，缺乏一部完整的法律规范性文件是不争的事实。 从现有事业单位人事争议法律适用研究的文献资料看，一个共同点就是研究与 探索以事业单位聘用制改革为根本出发点，对事业单位聘用合同、聘用关系的 实质进行分析，在此基础上对事业单位争议是否适用劳动法律进行研究论证。 对于如何解决事业单位人事争议的法律适用问题，目前主要有以下几种观点： 一是，适用劳动法律。持此类观点者认为，聘用合同与劳动合同虽然有不 同的地方，但本质上并无区别，不应存在两种合同用工制度，聘用关系与劳动 关系亦无本质上的差别，由此产生的争议应当纳入劳动法律调整的范畴。就当 前事业单位的现状而言，以聘用合同关系为基础的争议应当适用劳动法律，而 以传统人事关系为基础的争议则适用人事规章、政策。随着事业单位人事制度 改革的深入和聘用制的全面推行，传统人事关系将逐步在事业单位逐步消失， 最终全部实行聘用制，而事业单位人事争议将整体纳入劳动法律调整的范围。 如：1 9 9 9 年6 国家人事部副部长步正发就人事争议仲裁工作向全国人大法 工委作汇报时，法工委副主任胡康生明确表示，“劳动争议”是包括人事争议的； 1 9 9 9 年4 月全国人大法工委何山教授在湖北黄石召开的全国人事争议仲裁工作 培训研讨会上讲：“劳动法覆盖面很广，人事仲裁与劳动仲裁在法律上没有 特别的法律特征，所以当时研究把人事仲裁放到劳动仲裁里面。法律上的定位 不等于工作上的定位，由于我们内部行政机构的设置，有了一个劳动仲裁主要 是管理工人的事情，同时人事争议仲裁主要管理干部的事情，都属于特别规定。 二是，不适用劳动法律，主张人事立法。持此观点者认为，聘用合同与劳 动合同有本质的区别，不应当纳入劳动法律调整。从目前我国事业单位改革的 发展趋势看，履行公共管理职能的事业单位要变成行政机关，从事经营的事业 单位要回归企业，从事公共服务的如教育、卫生、文化、科研等事业单位，还 要保留公共服务的职能，按照事业单位进行管理。事业单位有编制、有财政拨 款。内部管理机制与企业也不一样，事业单位聘用合同在合同期限、试用期、 加班费、工资、福利、保险等方面都有自己的特殊性，都与企业不同，它与国 第一章绪论 家机关比较近似。聘用制合同与劳动合同的性质不一样，调整的手段也不一样。 如果将事业单位也纳入劳动合同法管理，将比较难以处理事业单位改革和社会 保障体系完善之间的衔接，可能产生其他新的社会问题和矛盾，会引起事业单 位管理的混乱，出现不安定因素。处理事业单位的问题，应当循序渐进，把管 理体制理顺后，再对事业单位人事制度进行立法。 三是，适用劳动法律，出台符合事业单位特点的行政法规。持此观点者， 即同意事业单位聘用合同、聘用关系适用劳动法律，又强调事业单位性质、编 制、经费、管理等方面的特点，认为事业单位在整适用劳动法律的前提下，应 当由国务院根据劳动法律的规定，制定符合事业单位特点的行政法规。这种观 点是前两种观点的有机结合。 1 4 研究思路、方法和论文框架 本文以现状分析、提出问题、分析问题、提出解决建议、进行理论论证为 基本研究思路，主要采用了列举、比较、案例分析等研究方法，阐述了我国事 业单位的含义、分类以及特点，事业单位人事争议的含义、特点及产生的原因； 概括了事业单位人事争议处理的历史沿革与现状；归纳了现行事业单位人事争 议处理主要适用的法律、法规、规章及政策；指出了当前人事争议处理制度存 在的突出问题；以事业单位人事制度改革为根本出发点，提出了事业单位人事 争议应当适用劳动法律的建议，从事业单位聘用制人员的社会劳动者的属性、 聘用合同的性质、聘用关系的实质以及司法、立法实践等方面，对事业单位聘 用关系适用劳动法律进行了论证，并对事业单位人事争议适用劳动法律的积极 作用进行了阐述。 第二章事业单位与人事争议概述 第二章事业单位与人事争议概述 事业单位是我国社会组织中的一个组织元素。我国的社会组织按照性质和 功能的不同，可以划分为政党组织、行政组织、群团组织、事业组织和企业组 织。其中的事业组织就是事业单位，它在五大组织类别中具有特殊的地位和作 用。 2 1 事业单位概述 我国的事业单位就其性质而言应当归属到公共组织。公共组织是以实现公 共利益为目的的组织，一般拥有公共权力或经过公共权力部门授权，负有公共 责任，以提供非盈利性公共服务，包括管理公共事务、提供公共产品为基本职 能的组织。公共组织通常分为三大类：事业单位、社会团体和民办非企业单位。 要分析和研究事业单位的相关问题，就必须对事业单位有一个清楚的认识。 2 1 1 事业单位的内涵 从管理学的角度看，事业单位是受国家行政领导，经费由国家拨付，不实 行经济核算，提供非物质产品和劳动服务的社会组织。主要包括科教文卫体等 部门和单位，如学校、医院、科研院所等。我国在不同的历史时期对事业单位 的解释不尽相同，最早对事业单位作出定义的是国家编制委员会关于划分国 家机关、事业、企业编制界限的意见( 草稿) ( 国家编制委员会，1 9 6 5 年5 月) ： “凡直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，生产的价值不能用货 币表现，属于全民所有制单位的编制，列为国家事业单位编制”； 关于国务 院各部门直属事业单位编制管理的试行办法( 讨论稿) ( 国家编制委员会，1 9 8 4 年3 月) ：“凡是为国家制造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、 增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为 事业单位，使用事业编制”。这些关于事业单位的定义都是基于草案和讨论稿提 出的，并没有以法律法规的形式加以确定。1 9 9 8 年1 1 月，国务院颁布事业单 位登记管理暂行条例，在法律上确定了事业单位的定义：事业单位是指国家为 了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教 育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。 我国事业单位形成及演进至现状的原因极为复杂，大体上说两个方面的因 。黄锡生刘丹，我国事业单位人事法律制度研究，中国检察出版社，2 0 0 7 ：1 4 。 第二章事业单位与人事争议概述 素起了关键作用。一是基于提高政府效率和减少财政负担的目的，必须尽量减 少政府机构和行政人员，但同时又必须提供不断增长和日益多样化的公共服务。 这是导致中国事业单位分布广、数量多、规模大的主要原因。二是基于解决经 费短缺的窘况和保障既有利益的目的，必须创造性地开展业务活动，但同时又 必须保持现有的体制构架。这是导致中国事业单位政事不分、事企不分、职能 繁杂、行为混乱的主要原因。 当前，我国的事业单位正处在改革之中，实行政事分开，走社会化、市场 化的道路是必然趋势。原有国家出资兴建各类事业单位，各方面的事务完全由 国家控制的局面已经打破。从我国事业单位的发展状况出发，事业单位较为确 切的定义应该为：依法设立的面向全社会直接为国民经济和社会生活各方面提 供具体的业务性服务，并且不以为国家积累资金为主要目的社会组织机构。 2 1 2 事业单位的特点 我国事业单位与西方的非营利组织既有相同之处，又有本质的区别。美国 约翰一霍普金斯大学组织比较研究中心将非营利组织定义为与私人部门和政府 并立的第三部门，具有组织性、民间性( 非政府性) 、和非营利性( 非企业性) 。 我国事业单位与西方非营利组织都不以追求利润为目的，具有明显的非营利性。 非营利组织的另外一个特点就是民间性( 非政府性) ，而政府性恰好是我国传统 事业单位最突出的特征之一。事业单位在我国归属于第三产业，运行范围遍及 该产业的各个领域，有着特殊的历史背景和发展历程，是具有中国特色的社会 组织。我国事业单位数量众多，类型不一，队伍庞大，截至2 0 0 6 年底，全国事 业单位总计1 2 6 万个，涉及教育、卫生、农业、文化、科研等多个领域，职工 人数近3 0 3 5 万，其中正式职工2 9 2 3 万( 包括原固定职工和使用期限在一年以上 的合同制职工) 。职工人数中，教育业占5 1 3 ，卫生业占1 4 3 ，农业占9 5 ， 文化业占5 1 ，科研占2 4 。圆我国的事业单位具有自己的显著特点： 1 事业单位以公益性为目的。从事业单位登记管理暂行规定第二条所 规定的定义看，事业单位设立是以社会公益为目的，其任务和目标是为经济建 设和社会进步提供基础保证和综合性服务。事业单位的公益性并非指事业单位 只能从事不盈利的社会活动，而是指其获得的利益不能归属于出资人，只能用 于其目的事业。 2 事业单位经费来源形式多样。在我国事业单位的经费来源分为三种形式： 嘴锡生刘丹，我国事业单位人事法律制度研究，中国检察出版社，2 0 0 7 ：1 4 。 。全国人大法工委编，中华人民共和国劳动合同法释义，法律出版社，2 0 0 7 ：1 1 2 。 第二章事业单位与人事争议概述 国家全额拨款、差额拨款和单位自收自支。对于没有收入或收入不稳定的单位 一般采取全额拨款的方式，如学校、科研院所等单位，这些单位人员费用、公 用费用均需由国家财政预算全额提供；对于一些非营利性的事业单位，如医疗 机构，则采取差额拨款方式，差额拨款单位的人员费用由国家财政拨付，其他 费用则需单位自筹。按照国家的有关规定，差额拨款单位需要根据经费自主程 度实行工资总额包干或其他符合自身管理特点的办法，促使其逐步减少国家财 政拨款，向经费白收自支过渡。随着我国的经济发展和事业单位体制改革的深 入，那些有产品和创收能力的事业单位已经采取自收自支的财政管理方式，国 家财政不再拨款。 3 事业单位职能广泛。事业单位职能的广泛性主要表现在分布范围和承担 的社会职能上。我国事业单位广泛分布在政治、经济、文化、卫生等各个领域， 直接承担着科研、教育、文化、医疗服务等社会职能。肩负着建设精神文明、 物质文明和政治文明多重责任。 4 事业单位专业性强，知识密集。事业单位作为第三产业的重要组成部分， 主要是专业技术人员的脑力劳动转化成为社会产品。目前，我国事业单位中有 2 1 9 7 8 万人从事专业技术工作，集中了我国半数以上的专业技术人员。作为人 才的重要载体，事业单位集中了大批高层次的自然科学基础研究和科技开发人 才，也聚集了大批高层次社会科学理论研究和应用人才，是实施人才战略，开 发人才资源的主要领域。 5 事业单位必须依法设立。事业单位的设立是经过政府机构编制管理部门 审查批准的，其设立程序基本上等同于国家机关，其法人资格的取得按照民 法通则的规定，需办理法人登记手续的，自登记后取得法人资格；不需办理 法人登记的，自成立之日起取得法人资格。 2 1 3 事业单位的分类 我国事业单位的范围主要包括：教育机构，医疗机构，科研机构，农、林、 牧业服务机构，水利管理机构，社会服务机构，法律服务机构，信息咨询机构， 体育事业机构，社会服务机构，文化艺术单位，广播电影电视单位，综合技术 服务机构( 气象、地震、测绘、环保、工程设计、技术推广交流服务) 等。 按照职能，一般将现有的事业单位分为三类： 1 行政支持类事业单位。主要是依据国家法律法规的规定，受政府委托承 担行政职能或为政府提供服务保障的单位。主要从事监管、资质认证、质检、 鉴证及机关后勤服务等活动。这类单位只允许政府举办，经费来源完全依靠财 第二章事业单位与人事争议概述 政拨款，有执法收费权限的单位要严格执行“收支两条线”。 2 纯公益类事业单位。主要是为社会提供公益产品，涉及公众基本利益， 承担公共事业发展职能，为社会公众提供普遍服务的单位。主要从事的是科教 文卫等社会事业和与公共基础设施建设、公用事业服务相关的活动。 3 企业经营性事业单位。主要是指为社会个体和特殊群体提供特殊产品和 服务的单位。这些单位所提供的产品和服务的特点是个人消费具有竞争性，如 非义务教育、非盈利性医疗卫生等。目前，新闻出版、广播影视、中介性服务 机构等具备有偿经营、自我发展能力的事业单位，已逐步向企业化管理方向转 变。 但是，从社会现实看，事业单位的性质是很复杂的。有的事业单位完全从 事与政府部门一样的行政管理活动，甚至拥有比一般政部门大得多的行政权力； 有些并非法定承担政府职能的事业单位，却实际上拥有由主管部门直接或间接 转移过来的行政职能；有些事业单位全额或差额由国家财政供养，但却从事着 经营活动等。 2 2 人事争议概述 2 2 1 人事争议的概念 人事争议的概念可以分为广义概念和狭义概念。 广义人事争议是指在人事管理过程中。人事关系主体双方因实现利益、履 行义务而产生的争议。 人事争议是在人事关系的基础上出现的主体双方的争议。人事关系是我国 特有的一种存在于社会特定机构内的管理与被管理关系中的一种特殊管理关系 形态。在计划经济时期特指机关、企事业单位、社会团体与其具有“干部身 份的工作人员之间的管理与被管理的关系，这种关系是由“身份所决定的。 “身份的获得、人事关系的建立是因公权力的作用所产生，因此通常情形下， 人事关系的建立不能由公民个人意愿来决定。从人事管理体制上说，公务员是 最典型的人事关系主体。随着社会进步和发展，人事关系的主体和人事管理的 内容均在发生变化，内涵和外延呈现出延伸的趋势，我国的人事管理制度在不 同的历史时期有不同的时代特点。因此人事关系主体之间在人事管理的过程中， 因为双方的权利和义务发生分歧而产生的争议，即一般意义上的人事争议。由 于不同历史时期人事关系及人事管理的含义及内容不同，因而被赋予了不同的 概念内涵，相应的人事争议也呈现出不同的时代特征。 第二章事业单位与人事争议概述 狭义的人事争议是指事业单位与其工作人员及其他实行聘用合同制的单位 与聘用制人员之间的争议，是人事关系或聘用关系双方当事人因实现人事权利 和履行人事义务而产生的纠纷。1 0 余年的实践工作证明，事业单位人事争议始 终是人事争议处理工作的重点和核心，现行的人事争议处理制度实际上是事业 单位人事争议处理制度。最高人民法院在司法解释中也明确规定“人事争议是 指事业单位与其工作人员之间因此辞职、辞退或履行聘用合同发生的争议 。 本文所指人事争议系特指事业单位人事争议，即事业单位与其工作人员之 间的争议。 2 2 2 事业单位人事争议的特点 事业单位人事争议是一种出现在社会组织内部的纠纷，具有如下的特征： 1 特定的主体。人事争议的一方是个人，一方必为事业单位，即人事关系 或聘用关系的双方当事人。 2 特定的内容。以用人单位与其工作人员之间因解除人事关系、履行聘用 合同所发生的争议为内容，表现为一方当事人对另一方当事人的行是否符合国 家规定或聘用合同的约定而提出异议。 3 是一种社会组织的内部争议。它是在人事管理过程中产生的，主体间的 地位不对等。往往体现为工作人员对单位的某项决定不服而产生争议。 2 2 3 人事争议的分类 根据不同的标准，人事争议可以分为不同的类别。我们通常将人事争议分 为以下几类： 1 按照人事争议涉及职工的人数，可分为个人争议和集体争议。个人争议 是指单个职工与单位之间的争议；集体争议是指多个职工就同一类型或基于共 同的理由与单位发生的争议。 2 按照人事争议的性质，可分为权利争议和利益争议。权利争议是指因国 家规定或聘用合同约定的权利义务发生的争议；利益争议是指对没有规定或约 定的权利义务，双方存在不同的要求发生的争议。 3 按照人事争议的内容，可以分为因流动产生的争议，包括辞职、辞退、 流动发生的争议；因履行聘用合同产生的争议，包括执行合同条款产生的争议， 聘用合同变更、终止、续聘产生的争议，解聘、辞聘的争议，违约责任的争议 西化晓晨杨志晨，事业单位人事争议处理若干问题的研究，行政论坛，2 0 0 2 ，i i ：5 6 - - - 5 8 。 第二章事业单位与人事争议概述 等：事业单位人事管理中发生的其它争议。 2 2 4 事业单位人事争议产生的原因 由于事业单位正在逐步建立和完善能进能出、适应市场经济体制的聘用合 同用人制度，这必然会触及方方面面的关系和利益，尤其是事业单位职工与用 人单位的利益问题。调整必然带来冲击，改革必然要有牺牲，在新的经济体制 和运行机制建立和完善的过程中，传统的人事关系格局因不适应新的形势需要 而逐渐被打破，当前事业单位人事争议的产生主要是以下三个方面的原因： 一、完善市场经济的过程中，单位和个人过分追求利益最大化，是产生人 事争议的根本原因。 市场经济体制下，经济主体自然要追求自身的经济利益的最大化。单位要 追求利润的最大化，而个人则追求自身价值的最大实现，这就导致由单位与个 人构成的人事关系带有一定的矛盾性，这种矛盾性在市场规则和国家法律法规 的约束下，某种程度上得以调和，即表现为人事关系的稳定，人事用工关系的 和谐。但是，随着市场经济建设进程的不断加速，利益机制发挥作用的深度和 广度在增加，使得人事关系的矛盾有增多并深化的趋势，而社会主义市场经济 建设初期法制建设不完备，法律法规的滞后，使得人事关系矛盾进一步激化， 最终表现为人事争议。 二、单位管理者法律意识淡漠，“人治取代“法治 是引起人事争议的主 要原因。 由于部分管理者法律意识淡漠，管理手段陈旧，权利与责任脱节，常常以 “法人”自居，个人意志第一，“内部规定”取代“法规 ，“人治”覆盖“法治”， 置国家法律而不顾，片面强调领导者的权力及利益，使单位管理有法不依，无 章可循，导致各种损害个人权益的事件发生。例如个别单位为限制人才流失， 自行制定无期限服务、返还工资，高额违约金等不合理条款，故而引发了矛盾， 产生人事争议。 三、单位管理不规范，当事人法律意识和合同意识的淡漠是产生人事争议 的一个重要原因。 事业单位日常人事管理不规范，是目前的一个普遍现象。单位管理的随意 性和无序性，或直接导致职工权益被侵犯，或间接造成单位因缺乏具体有效的 日常管理而使劳资双方在人事关系履行过程中产生意见分歧，导致人事争议的 产生。 人事关系双方法律意识和合同意识淡漠也是造成人事关系不稳定，产生纠 第二章事业单位与人事争议概述 纷的一个重要原因。例如：至今仍有部分事业单位不与职工签订聘用合同；单 位不依合同约定的薪金标准支付职工工资，导致报酬争议；有些职工不履行合 同约定的保密条款，泄露单位秘密；职工在聘用合同尚未到期就单方解约，不 辞而别等等，这些侵权行为都会导致人事争议的发生。 第三章事业单位人事争议处理的历史沿革和现状 第三章事业单位人事争议处理的历史沿革和现状 3 1 事业单位人事争议处理的历史沿革 人事争议自事业单位出现即有之。对于人事争议的处理，在不同时期具有 不同的方式和特点。随着事业单位人事制度改革的不断深入，对于争议的处理 也由计划经济时期以行政手段为主的处理方式，逐渐演变为现行的人事处理制 度。从时间顺序上看，大体上可以分为四个阶段。 3 1 1 事业单位人事争议内部解决 从新中国成立之初到上世纪八十年代，干部人事矛盾内部消化。人事争议 随着干部人事制度的建立之始便有之，人事工作中的矛盾、分歧与争议无时不 在，主要存在于上下级之间、人员与领导之间、人员与单位之间、单位与单位 之间，其解决方式基本上是通过党组织、行政命令、政策、领导的权力与威望 来解决。这一时期的人事争议可以概括为国家干部与所在机关、企事业单位之 间关于人事问题产生的分歧与矛盾，是计划经济时代人事干部制度的衍生体。 此时的人事争议没有任何法律上的意义，与人事矛盾的概念等同，其处理方式 基本上是单纯的行政手段和政策处理机制，矛盾内部消化，几乎从不公开。 3 1 2 人才流动争议的出现 我国以建立市场经济为导向的经济体制改革引起了事业单位人员的大量流 动。因人才流动而产生的争议随之大量出现。为化解人才流动引发的尖锐矛盾， 创造良好的人才流动环境，维护个人和用人单位的合法权益，一些省市根据形 势的发展和工作的需要，适时地、创造性地开展了人才流动争议仲裁工作。这 一时期的人才流动争议处理工作主要是围绕事业单位专业技术人员流动这一主 题开展的。如：1 9 8 4 年6 月，北京市在市人才交流中心成立了仲裁部门；1 9 8 8 年沈阳市政府颁布了沈阳市人才流动争议仲裁试行办法；1 9 9 1 年吉林省出台 了吉林省人才流动争议处理暂行规定及实施细则；1 9 9 4 年湖北省颁布实 施了湖北省人才流动争议处理暂行规定。地方政府及其人事部门的争议调解、 仲裁工作的开展，是国家人事争议处理制度的萌芽阶段。 3 1 3 事业单位人事争议处理制度基本形成 随着事业单位人事制度改革的不断深化，事业单位内部利益格局和利益关 第三章事业单位人事争议处理的历史沿革和现状 系日趋复杂，个人与单位之间的争议范围也越来越广，内容越来越复杂，已经 超出了人才流动争议所规定的范围，因而人才流动争议调解、仲裁和其他行政 手段难以解决这些争议。这样的现实情况对争议处理提出了迫切的需求。于是， 2 0 世纪9 0 年代初期，沈阳等地方从实际工作出发，率先将人才流动争议仲裁发 展成为人事争议仲裁。 1 9 9 6 年5 月国家人事部下发关于成立人事部人事仲裁公正厅有关问题的 通知( 人发 1 9 9 6 4 6 号) ，成立人事仲裁公正厅；1 9 9 7 年8 月国家人事部下发 关于印发 人事争议处理暂行规定) 的通知( 人发 1 9 9 7 7 1 号) ，同年9 月 在南京召开了第一次全国人事争议仲裁工作会议，全面部署人事争议仲裁工作； 1 9 9 9 年9 月国家人事部下发关于印发( 人事争议处理办案规则) 和( 人事争 议仲裁员管理办法) 的通知。这一时期，人事部正式提出了“人事争议”这一 用词，人事争议处理制度基本框架形成。此时的人事争议并不具有法律意义上 的特征，人事部这些文件的制定没有任何法律上的依据，更没有任何程序上、 实体上可适用的法律，仍然属于政策性文件。 2 0 0 7 年8 月中组部、人事部、解放军总政治部联合下发人事争议处理规 定，并于同年l o 月起施行。该规定是在人事争议处理暂行规定的基 础上，依据中华人民共和国公务员法、中国人民解放军文职人员条例、 以及最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定 的司法解释修改、完善而形成的，其目的是公正及时地处理人事争议，保护当 事人的合法权益。人事争议处理规定对人事争议仲裁的基本原则、受案范围、 组织机构、管辖、人事争议调解、人事争议仲裁的申请、受理、开庭审理、裁 决等基本程序及人事争议仲裁与司法的衔接及裁决的执行等做出了规定。 3 1 4 事业单位人事争议处理与司法接轨 2 0 0 2 年7 月6 日国务院颁布国务院办公厅转发( 人事部关于在事业单位 试行人员聘用制意见) 的通知，我国事业单位人事制度改革正式拉开了序幕。 依据文中关于事业单位人事争议处理的有关规定，各地开始制定关于人事争议 处理的地方法规、规章以及规范性文件。在此之前一些地方已经制定出台的相 关文件也作了必要的调整。由于人事争议处理没有法律依据，所以此项工作的 开展完全是政策指导下的行政行为。 2 0 0 3 年6 月1 7 日最高人民法院审判委员会第1 2 7 8 次会议通过的最高人 民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定( 法释 2 0 0 3 1 3 号) 规定，当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的 第三章事业单位人事争议处理的历史沿革和现状 人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼 的，人民法院应当依法受理。一方当事人在法定期间内不起诉又不履行仲裁裁 决，另一方当事人向人民法院申请执行的，人民法院应当依法执行。该司法解 释实现了人事争议仲裁与司法审判接轨，人事争议诉讼有“法可依，解决了 长期困扰人事处理工作的仲裁裁决执行难、仲裁机构当被告的问题。该司法解 释明确了人事争议的法律适用，为人事争议仲裁制度提供了司法保证，也为当 事人提供了有效的司法救济途径。 2 0 0 4 年5 月9 日，最高人民法院针对各地在人事争议案件审理过程中遇到 的有关劳动法适用、法院管辖和法院立案案由等问题，就北京市高级人民 法院关于审理事业单位人事争议案件如何适用法律及管辖的请示( 京高法 - 2 0 0 3 13 5 3 号) 做出了关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复 ( 法函 2 0 0 4 3 0 号) ，主要阐述了三个方面的内容：一是“事业单位与其工作 人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用中华人民共和国 劳动法的规定处理”是指人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用中 华人民共和国劳动法的相关规定。人民法院对事业单位人事争议案件的实体 处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容 在人事法律中没有规定的，适用中华人民共和国劳动法的有关规定；二是 事业单位人事争议案件由用人单位或者聘用合同履行地的基层人民法院管辖； 人民法院审理事业单位人事争议案件的案由为“人事争议 。 至此，事业单位人事争议当事人可以对仲裁机构裁决不服的，可以向人民 法院提起诉讼，实现了人事争议仲裁与司法审判在形式上的对接。 3 2 事业单位人事争议处理制度 人事争议处理就是解决人事争议双方矛盾、纠纷的工作，包括工作内容、 处理方式、工作依据等。正确适用有关法律法规，及时、公正、合法地解决人 事争议，对促进人事制度改革，促进社会稳定，构建和谐社会具有十分重要的 意义。 3 2 1 事业单位人事争议处理的工作内容 人事争议处理的工作内容就是处理什么，具体讲主要是解决事业单位因解 除人事关系和履行聘用合同发生争议。 辞职。辞职是事业单位专业技术人员和管理人员的一项权利，指专业技术 第三章事业单位人事争议处理的历史沿革和现状 人员和管理人员辞去所在单位工作，与所在单位脱离人事关系。专业技术人员 和管理人员辞职须按人事管理权限，向所在单位或上级主管部门提出书面申请。 辞退。辞退专业技术人员和管理人员是事业单位的一项权力，是指因法定 事由单位主动解除与专业技术人员和管理人员之间的人事关系。 辞聘。辞聘是实行聘用制事业单位工作人员的一项权利，是指因法定因由 或出现合同约定的情形，工作人员提出解除聘用合同从而解除人事关系。 解聘。解聘是实行聘用制事业单位的一项权利，是指因法定因由或出现合 同规定的情形，单位主动解除与工作人员的聘用合同从而解除人事关系。 履行聘用合同。聘用合同是事业单位于工作人员之间通过平等协商来设立、 变更、终止权利义务关系的协议。国家政策对聘用合同主体、工作原则、人员 招聘、合同订立、合同内容、合同期限、聘用考核、辞聘、解聘、经济补偿、 合同续签、合同无效、工作组织等内容作出了明确的规定。 3 2 2 事业单位人事争议处理的主要方式 目前，人事争议的解决主要有协商、调解、仲裁和诉讼四种方式，此外， 根据教育法，教师对学校侵犯其合法权益的，或者对学校作出的处理不服的， 可以向教育行政主管部门提出申诉。 一、人事争议协商 人事争议协商的概念 协商，是指当事人双方为妥善解决某些问题，采取共同商量以便取得一致 意见的行为。人事争议协商，是指事业单位与其工作人员因实现人事权利和履 行人事义务发生争议后，当事人双方就解决争议、化解矛盾、协调人事关系共 同进行商谈，达成和解的协议行为。经过协商所达成的协议体现了当事人双方 的共同意志，应当自觉履行。人事争议协商是处理和解决人事争议的重要方式。 通过协商解决争议，符合人事争议的特点，符合事业单位与其工作人员的意愿， 有利于把矛盾和纠纷消解在萌芽阶段，防止人事争议的扩大和激化。 人事争议协商的特点 i 范围广泛。人事争议协商属于和解性质的争议解决方式，不像仲裁、诉 讼，需明确其工作范围。只要争议发生，就可以采取协商的方式解决。 2 无固定程序。人事争议协商是根据争议双方的意愿进行的，如何进行协 商由双方自行决定，没有固定的程序可循。 3 协议不具备强制力。虽然达成的协议体现了当事人的共同意愿，双方应 第三章事业单位人事争议处理的历史沿革和现状 当自觉履行，但是协商达成的协议不具备强制力，当事人有权力选择是否履行 协议。 4 不是人事争议处理的必经程序。人事争议协商虽然是处理人事争议的重 要形式，但并不是争议发生后，当事人必须