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华中农业大学2 0 0 8 届博士学位论文：农地城市流转中农民福利变化研究 中文摘要 农地城市流转是中国社会经济发展的必然要求，它保障了城市建设和产业发展 的用地之需，但与此同时也产生了一些影响经济、社会平稳健康发展的问题，其中 被征地农民的生存和发展就是最紧迫的问题之一当前中国的被征地农民已经达几 千万之多，这部分人的生活由于农地城市流转而发生了很大的变化，不仅当前的经 济收益受到影响，而且多数农民未来的生活也因失地陷入了困顿。由于农地城市流 转现象在全国各地普遍存在，而且土地问题往往涉及巨额经济利益，因此，如何保 持农民福利在农地城市流转后至少不下降，继而得到进一步提高，在维护农村社会 稳定和促进农村发展中的作用就显得极为重要。本文借鉴国外福利改进的判断标准 和福利衡量方法，评估农民因农地城市流转的发生其福利的改变量：研究农民福利 变化的影响因素以及农民间福利差距的变化；探讨在静态和动态角度下农地城市流 转后福利的优化。为解决上述问题，笔者进行如下研究并得出相关结论。 ( 1 ) 对福利的概念界定、改进标准、量化方法等进行讨论，以s e n 的可行能力 理论建立了农民福利研究的主要理论框架，将农民福利界定为由家庭经济收入、社 会保障、居住条件、社区生活、环境和心理等6 个方面的功能性活动构成。以在湖 北省武汉市、宜昌市、荆门市和仙桃市实地调查所获的3 8 5 份被征地农户问卷为研 究样本，分析了被征地农民福利变化状况。研究表明农地城市流转后被征地农民福 利总体变差且福利差距拉大；构成被征地农民福利的各项功能性活动在农地城市流 转前后变化方向、变化程度各异。就湖北省总体而言，除农民居住功能指数上升外， 其他功能指数全部下降。其中，土地带给农民的社会保障功能和环境功能变化最为 显著，家庭经济收入、社区生活和心理状况指数也都有所下降，而家庭经济收入状 况在农地城市流转前就已经处在较低的水平上，农地城市流转后状况更为恶化。 ( 2 ) 根据s e n 的可行能力理论，个人、社会环境等特征在资源向福利转换的过 程中起到了不同的转换作用。本文选择了农户家庭特征和所在地区社会经济发展特 征作为被征地农民福利的转换因素，通过检验发现，农户特征：农民家庭中被抚养 人口的比重、受访者的教育水平因素以及地区社会经济特征：农民所在村距离地市 级中心的远近、本村经济实力等因素对农民福利的转换作用显著。因此政府可针对 具有不同特性的个体或群体采用相应的补偿方式，这将对改善被征地农民的福利状 况、减小福利差异、促进社会和谐发展有重要意义。 ( 3 ) 通过对被征地农民福利的衡量发现，要减少农地城市流转中农民福利的损 失，就要从根本上降低农民对土地的依赖性，就要从根本上将农民从土地上转移出 来，有能力从土地之外的渠道赚取收入，这样，增强农民的可行能力就成为必须。 中文摘要 而提高农民可行能力最关键、最本质的是使农民具备能够吸纳更多财富、创造更多 财富的能力，即提高他们的素质，增强他们参与城市社会经济活动、在新的环境下 生存发展的能力。 ( 4 ) 从静态和动态角度分别研究农地城市流转福利优化。在静态分析时，构建 包括各权利主体的社会福利函数，通过总体福利优化分析，得到以下结论：应全面 评估各主体的福利变化，特别是要全面评估农地之于农民和集体的经济效用、社会 效用和生态效用；要使农民对土地的权利在流转过程中得到充分体现；严格规范政 府征地行为，提倡经济、社会和生态三效益统筹发展。在动态分析中，通过建立动 态最优化模型，分别研究农民福利最优和区域总体福利最优条件下农地城市流转最 适路径，结论如下：若以农民福利最优为决策目标，假设农民继续保有农地的边际 效用增加，则有强烈提高补偿价格的需求；而从总体决策来看，当农民持有农地的 边际效用增加，且其边际效用大于开发商和地方政府流转农地的边际效用时，补偿 价格会增加，但可能不如农民最优决策时增加的多；在农民最优流转决策中，并未 考虑货币在不同主体之间的边际效用不同这一因素的影响，而在总体福利最优流转 决策中，当货币对农民的边际效用大于对开发商和政府的边际效用时应该提高补偿 基数或增加补偿增长速率，以使流转顺利进行，保证总体福利改进；从补偿方式来 看，补偿价格基数变动和补偿指数增长倍数的变动具有不同的补偿效果。对于被征 地农民福利补偿的实证研究，以武汉市为例，提出主要采取一定的货币补偿加安捧 养老保障的补偿思路，同时政府或集体经济组织应加强社区文化娱乐设施的配套以 及生活服务设施、安全保障设施的建设和完善，着力营造良好的生活环境。 根据对被征地农民福利变化的分析以及在静态、动态视角下社会总体福利优化 的探讨，结合中国农地城市流转实际，提出农民福利调整的制度和政策建议，包括 各地应结合当地的实际情况制定适当的补偿政策；新i t 幸1 , 偿政策应做好衔接工作； 加强对征地补偿费的监管和监督等。最后讨论了文章在福利指标体系建立、研究结 论局限性等方面的不足之处，并对未来需进一步研究的方向进行了展望。 关键词：农地城市流转；农民；阿玛蒂亚森；可行能力；福利；征地 华中农业大学2 0 0 8 届博士学位论文：农地城市流转中农民福利变化研究 a b s t r a c t r u r a l u r b a nl a n dc o n v e r s i o np l a y si m p o r t a n tr o l e si nt h ep r o c e s so fs o c i a la n d e c o n o m i ce v o l u t i o n , w h i c hs u p p l i e sl a n df o rc i t yc o u s m m f i o na n di n d u s t r yd e v e l o p m e n t h o w e v e r , s o m ep r o b l e m sa r ea l s ou n f o l d e d , s u c ha se x p r o p r i a t e df a r m e r s s u b s i s t e n c e t h e r ea r et h o u s a n d su p o nt h o u s a n d se x p r o p r i a t e df a r m e r s u pt on o wi nc h i n aw h o s el i f e i sa f f e c t e dal o tb e c a u s eo fr u r a l - u r b a nl a n dc o n v e r s i o n n c y 黜n o to n l yd i s s a t i s f i e dw i t l l t h ec o m p e n s a t i o ni nl a n dr e q u i s i t i o nb u ta l s ot h el u r c hl i f e i t ss os e r i o u st h a tg a s e so f f a r m e r sa p p e a lt oh i g h e ra u t h o r i t i e sh a v eb e e no i lt h ei n c r e a s ei na l l p a r t so fc h i n a b e c a u s eo ft h ep h e n o m e n o no fr u r a l u r b a nl a n dc o n v e r s i o ni sn a t i o n w i d e , a n dw i t hl a r g e 翻璐o fm o n e y , k e e p i n gf a r m e r s w e l f a r eu n c h a n g i n ga n dt h e ni m p r o v i n gi ta r es o i m p o r t a n tt om a i n t a i nt h er u r a ls o c i a ls t a b i l i t ya n dd e v e l o p m e n t t h i sp a p e re v a l u a t e st h e c h a n g eo ff a r m e r s w e l l - b e i n gi nt h ep r o c e s so fr u r a l u r b a nl a n dc o n v e r s i o n , a n de x a m i n e s t h ef a c t o r sw h i c hc o n v e r tt h ew e l f a r ev a r yt od i f f e r e n te x t e n t s a n dh o wt oa l l o c a t e r e s o u r c e st oo p t i m i z et h es o c i a lw e l f a r ei ns t a t i ca n dd y n a m i cs t a t e sa r ee x p l o r e d 1 1 1 e r e s e a r c hr e s u l t sa r ea sf o l l o w s ： f i r s t l y , b a s e do nd i s c u s s i n g t h ew e l f a r ec o n c e p t s , i m p r o v i n gc r i t e r i o n , a n d q u a n t i f i c a t i o nm e t h o d s ，s e n sc a p a b i l i t ya p p r o a c hi sc h o s e nt oa n a l y z et h ef a r m e r s w e l l - b e i n g a n ds i xf u n c t i o n i n g sc o n s t i t u t ef a r m e r s w e l l - b e i n g , w h i c ha r ee c o n o m i c c o n d i t i o n , s o c i a ls e c u r i t y , h o u s i n gc o n d i t i o n s ，s o c i a ll i f e ，e n v i r o n m e n ta n dp s y c h o l o g i c a l c o n d i t i o n s b ym e a n so fas u r v e yb a s e do nar e p r e s e n t a t i v es a m p l eo f f a r m e r sw h o s er u r a l l a n di se x p r o p r i a t e di nu r b a nf r i n g ea r e ao fh u b e ip r o v i n c e , t h i sp a p e ra n a l y z e st h o s e f a r m e r s w e l f a r es t a t e sa n df i n d st h a tt h el e v e lo ff a r m e r s w e l l - b e i n gd e c l i n e ds l i g h t l y t h ef u n c t i o n i n g sh a v ec h a n g e dd i f f e r e n t l y a l lf u n c t i o n i n g si n d e x e sd e c r e a s ee x c e p tt h e h o u s i n gc o n d i t i o ni n d e x a n dt h es o c i a ls e c u r i t ya n de n v i r o n m e n tf u n c t i o n i n g sc h a n g e d m o s t l y e c o n o m i cc o n d i t i o n , s o c i a ll i f ea n dp s y c h o l o g i c a lc o n d i t i o n sd r o p p e dt o o w i t h t h er u r a l - u r b a nl a n dc o n v e r s i o n ，f a r m e r s e c o n o m i cc o n d i t i o n sw o r s e n e d s e c o n d l y , a c c o r d i n gt os e n sc a p a b i l i t ya p p r o a c h ，t h ef a c t o r s , s u c ha sp e r s o n a la n d s o c i a lc h a r a c t e r i s t i c s ，c a nh e l po rh i n d e rt h et r a n s l a t i o no fc o m m o d i t i e si n t of u n c t i o n i n g s f a r m e r s f a m i l i e s c h a r a c t e r sa n dl o c a le c o n o m i c a lc o n d i t i o n sa r ei n s p e c t e da st h e c o n w r s i o nf a c t o r s a n dw eg e tt h ec o n c l u s i o n st h a tf a r m e r s w e l l b e i n gc h a n g e dv a r i o u s l y b e c a u s eo ft h ed i f f e r e n th o u s e h o l d s ，s o c i a la n de c o n o m i cc h a r a c t e r s t h e r e f o r e ，d i f f e r e n t g r o u p ss h o u l d b ec o m p e n s a t e dw i t hd i f f e r e n tp a t t e r n s t h i r d l y , s o c i a lw e l f a r ef u n c t i o nw h i c hc o n s t i t u t e db ys u b j e c t so fr i g h t si sb u i l tu p i f t h eu t i l i t yc h a n g eo fl o c a lg o v e r n m e n ta n dd e v e l o p e re q u a l st ot h ef a r m e r s a n dt h e c o l l e c t i v e s ，s o c i a lw e l f a r ew i l lb eo p t i m i z e d h a m i l t o n i a nm o d e li su s e dt ou n c o v e rt h a t h o wt oa d j u s tt h ec o m p e n s a t i o nt of a r m e r sa tad e f i n i t ec o n v e r s i o nr a t e ，w h e nt i m ei s c o n s i d e r e d w ef o u n dt h a tc o m p e n s a t i o ns h o u l db ei n c r e a s e dw i t hr u r a l - u r b a nl a n d ! i i a b s t r a c t c o n v e r s i o n , f o rt h el a n du t i l i t i e s t of a r m e r sa r cb i g g e r , w h i l em o n e y si ss m a l l e r m e a n w h i l e ，t ok e e pt h el o n g - t e r mw e l f a r eo p t i m i z e d ，t h ec o m p e n s a t i o ns h o u l db e e x p o n e n t i a l l yr a i s e d w h e ns o c i a lm a r # n a lu t i l i t yi sap o s i t i v en u m b e ra n d d i s c o u n tr a t ei s g r e a t e rt h a nt h er a t eo fc o m p e n s a t i o ng r o w i n g , k e e p i n gc o n v e r tr u r a ll a n dw i l li nf a v o ro f t o t a lw e l f a r eo p t i m i z a t i o n b 诚i fd i s c o u n tr a t ei sl e s st h a nt h er a t eo fc o m p e n s a t i o n g r o w i n g , c o n v e r s i o ns h o u l db ef o r b i d d e n a ne m p i r i c a ls t u d yo ff a r m e r s c o m p e n s a t i o ni s c o n d u c t e dt a k i n gw u h a n c i t yf o ra ne x a m p l e f o u r t h l y , i no r d e rt or e d u c et h el o s so ff a r m e r s w e l f a r ei nt h ep r o c e s so fr u r a l u r b a n l a n dc o n v e r s i o n ，w cm u s tw e a k e i lt h er o l eo fl a n di 1 1f a r m e r s w e l f a r ec o n s t r u c t i o n t h e n f a r m e r s c a p a b i l i t i e sm u s tb es t r e n g t h e n e da n dt h ei n n e rq u a l i t ys h o u l db er a i s e dt o p a r t i c i p a t ei nu r b a ns o c i a la n de c o n o m i ca c t i v i t i e s a tt h ee n do fd i s s e r t a t i o n , s o m es u g g e s t i o n sf o ra d j u s t i n gt h el a n de x p r o p r i a t e d f a r m e r s w e l f a r ea r ep u tf o r w a r d ，s u c ha sd r a w i n gu pc o m p e n s a t i o np o l i c ya c c o r d i n gt o t h es o c i a la n de c o n o m i cc o n d i t i o m ；a m e n d i n gt h ec o m p e n s a t i o ns t a n d a r dd y n a m i c a l l y , e t c i nt h ee n d ，s o m ei s s u e sa n df u t u r ew o r kf o rt h i sr e s e a r c ha r ed i s c u s s e d k e yw o r d s ：r u r a l - u r b a nl a n dc o n v e r s i o n ；f a r m e r s ；a m a r t y as e n ；c a p a b i l i t y a p p r o a c h ；w e l f a r e ；l a n de x p r o p r i a t i o n 图表目录 图表目录 图1 1 文章研究的技术路线。l l 图4 1 基尼系数计算示意图7 3 图4 2 武汉市、宜昌市农地城市流转前后农户福利的“洛仑兹”曲线7 3 图4 3 仙桃市、荆门市农地城市流转前后农户福利的“洛仑兹”曲线7 4 图5 1 农地城市流转的埃奇沃斯盒状图8 3 图5 2 农地城市流转农户福利状况变化图8 8 表3 1 农地城市流转前后农户农业年收入分组变动表3 3 表3 2 农地城市流转前后农民非农业年收入分组变动表3 3 表4 1 国外关于福利度量的指标选择5 l 表4 2 湖北省地类变化情况统计表( 2 0 0 4 ) 6 4 表4 3 农地城市流转农民福利状况的模糊评价6 6 表4 5 湖北省各功能隶属度农户比重分布7 2 华中农业大学学位论文独创性声明及使用授权书 学位论文 勿 如需保密，解密时间年 月日 是否保密 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得华中农业大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料，指导教师对此进行了审定与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中做了明确的说明，并表示了谢意 研究生签名：j 幻炽 时间：矽嘭年 多月，日 学位论文使用授权书 本人完全了解华中农业大学关于保存、使用学位论文的规定，印学生必须按照学 校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存提交论文的印刷版和电子版， 并提供目录检索和阅览服务，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位 论文本人同意华中农业大学可以用不同方式在不p i 媒体上发表、传播学位论文的全 部或部分内容，并授权中国科学技术信患研究所和北京万方数据股份有限公司将本人 学位论文收录到嵌中国学位论文全文数据库，并进行信息服务( 包括但不限于汇编、 复制。发行、信患网络传播等) ，同时本人保留在其他媒体发表论文的权力 注：保密学位论文( 印涉及技术秘密、商业秘密或申请专利等潜在需要提交保密的论 文) 在解密后适用于本授权书 学位论文作者签名：南奶、 导师签名：乡弼 签名日期：勿形年月，多日签名日期：如谴年占月, 日 注：请将本表壹接装订在学位论文的扉页和目录之间 华中农业大学2 0 0 8 届博十学位论文：农地城市流转中农民福利变化研究 1 前言 1 1 问题的提出 土地作为一种稀缺资源，是各产业发展不可缺少的生产要素。改革开放2 0 多年 来，随着城市化水平的推进和经济建设步伐的加快，中国土地利用结构变化明显， 各产业用地矛盾尖锐，实质上表现为农业用地与城市建设用地之间的矛盾与冲突。 农地城市流转如何实现合理配置土地，即满足经济建设的要求，又能体现社会公平 原则、实现可持续发展是全社会要关注的重要课题。农地城市流转在一定程度上保 证了产业发展和城市建设的用地需求，但另一方面，农地的城市流转也影响着农业 生产的发展、被征地农民的生存、农村社会的稳定、国家的粮食和生态安全等现实 问题。 中国快速的城市化进程是农地城市流转的推进器。1 9 9 9 年中国城市化水平已经 达到了3 0 8 9 ，按照一般规律，一个国家的城市化水平在达到3 0 左右以后，就 应进入城市化加速期( 沈建国，2 0 0 0 ) 。根据西方发达国家城市化的经验，城市化水 平每2 0 - 2 5 年可翻一番，那么，在未来的2 0 年里，中国的城市化水平可能达到或超 过6 5 ( 张鸿雁，2 0 0 2 ) 。随着中国城市化水平的不断提高，城市用地规模也不断增 加，城市建设用地，以建成区面积为例，增加的幅度是惊人的。1 9 7 8 年中国城市建 成区面积仅为6 0 多万h d ，2 0 年后，1 9 9 8 年增加到2 1 3 7 9 万h d ，到2 0 0 3 年底， 中国建成区面积2 8 3 0 8 万h d ，是1 9 7 8 年的4 7 2 倍1 。目前城市圈地扩张无论是其 规模，还是速度，都是中国历史上从未有过的。根据农业部和国务院发展研究中心 研究统计，从1 9 8 7 年- - 2 0 0 1 年，全国由于非农建设而占用的耕地达2 2 6 3 1 万h m 2 ， 按照规划预测，从2 0 0 0 年至2 0 3 0 年的3 0 年间，占用耕地还将超过3 6 3 3 3 万h m 22 。 农地的城市流转一方面支撑了经济的发展，为工业化、城市化提供了必要的生产要 素；另一方面，大量优质农地的低效损失，危及到粮食安全、公众健康、生物多样 性的维护，引发不可逆转的经济、社会和环境问题。 在现阶段，农地城市流转是中国经济建设的必然要求，但随着农地向城市的不 断转移，一系列亟待解决的问题随之出现，首当其冲当属征地催生出一个急速膨胀 的新社会群体一被征地农民。国务院发展研究中心农村部部长韩俊在2 0 0 3 年第二 届中国县域经济论坛上谈到，“1 9 8 7 2 0 0 1 年全国非农建设占用耕地3 3 9 4 6 万 亩，全国至少有3 4 0 0 万农民因征地失去土地。如果中国城市化水平要 1 资料来源：中国资讯行 2 资料来源：h t t p ：w w w j g n y n e t t n e w s 2 0 0 3 0 8 7 2 9 7 h t m l 前言 达到5 0 ，2 0 0 0 - - 2 0 3 0 年的3 0 年间占用耕地将达到5 4 5 0 万亩以上，失地和部分失 地的农民将超过7 8 0 0 万人 。而且，随着西部大开发如火如荼地进行，中西部地区 被征地农民也将越来越多。 中国的农民问题核心是土地问题。农村土地属于集体经济组织所有，但生产和 经营权属于农民。土地对大部分农民来说不仅具有作为生产资料获得经济收入的功 能，还具有社会保障、维护美好环境等非经济功能。在中国当前的补偿制度下，农 民一旦失地，就成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无一人群。在农地城市 流转过程中农民获得的补偿收益也只占土地转用总收益的- , b 部分。中国改革杂 志农村版2 0 0 4 年引用一项调查表明，被征土地的收益分配大致是：地方政府占2 0 3 0 ，企业占4 0 - 5 0 ，村级组织占2 5 - - , 3 0 ，而农民仅占极少部分3 。开发商和地 方政府获取了土地成本价和出让价之间的巨额增值收益。由土地征收引发的一系列 社会矛盾和社会问题已经相当严重，据国土资源部的一份资料显示，2 0 0 3 年上半年 进京上访的人群，有9 0 是农民。其中，因征地纠纷、违法占地问题上访占7 0 以 上，反映征地补偿安置又占其中的8 7 ；而在反映征地问题的上访中，又有一半多 是集体上访。 当前被征地农民反映强烈的问题主要有：征地补偿偏低，难以维持长远生计； 补偿费发放不透明；对土地增值收益分配方式不满等。农业部、发改委、财政部三 部委在2 0 0 6 年3 月8 日联合召开的“新农村建设 新闻发布会上透露，现阶段，中 国年均1 0 0 多万农民失去耕地，一些农民的生活由此陷入困顿。低价征占农民土地 现象已引起国家主管部门高度关注，农民作为新农村建设的主体，只有其基本的合 法权益得到了保障和维护，农村社会才能稳定，各项工作才能稳步开展。农村征用 地改革方案现正在制定中。 总之，在工业化与城市化的发展进程中，农地城市流转不可避免，但关键是要 确保各权利主体的福利水平不因农地的流转而降低，特别是要关注这其中的弱势群 体一一农民的福利变化，要让被征地农民仍然拥有安居乐业的基本条件，否则，征 地越多，给社会带来的不安定因素就越多。 农地资源在利用方向上的多样性使得农地城市流转导致农民福利的变化包括多 层涵义，不仅包括经济福利，而且还包括环境福利，即可享受田园景观、清新空气、 生物多样性等带来的效用，以及狭义的社会福利，即社会保障、国家粮食安全等功 能带来的效用。农地城市流转多发的城乡交错区一方面是土地后备资源丰富、生物 多样性的天然生境地带，另一方面又是生态环境的脆弱地带。若不采取恰当的管理 和控制措施，土地开发、城市漫延会引起不可逆转的生态经济问题( 张安录，2 0 0 0 a ) 。 3 资料来源：h t t p ：n e w s s o h u c o m s 2 0 0 6 0 6 s h i d i n o n g m i n l i f a 2 华中农业大学2 0 0 8 届博士学位论文：农地城市流转中农民福利变化研究 因此，进行农地城市流转决策必须非常慎重，笔者试图评价在这一过程中涉及的被 征地农民总体福利和个体福利的变化程度，分析农民福利变化的影响因素及被征地 农民福利分配状况的变化等，以期为农地城市流转决策、征地补偿政策的制定和完 善提供参考。 1 2 研究目的与意义 1 2 1 研究目的 农地城市流转是中国经济发展过程中的必然，其直接影响者就是农民。本研究 试图回答以下问题： ( 1 ) 土地是国民经济发展中不可缺少的生产资料，而农地不仅具有经济价值， 而且具有社会价值和生态价值。王克强等( 2 0 0 5 ) 的研究得出结论，认为对于农民 来说，农地不仅可以提供直接经济收益的效用，而且具有生活保障效用、提供就业 机会效用、征地后可以得到补偿效用等等。那么，农地向城市流转之后，对原本在 整个社会中生活状况就较差的农民来说，在家庭联产承包责任制的集体土地使用制 度背景下，他们的福利状况会发生怎样的变化? 损失了哪些功能? 农地城市流转又 给他们带来了哪些机遇? ( 2 ) 由于农户家庭自身特征( 如家庭成员数、成员文化程度、年龄等) 不同， 农户所在地区社会经济发展状况各异，农地城市流转对农民的影响也各不相同，不 能一概而论。那么，是由于什么因素使农户问福利变化的程度产生了差异? 主要的 影响因素是什么? ( 3 ) 长远来看，随着农地资源的不断丧失，土地对于农民来说更为珍贵，在一 定的农地城市流转速率下，应该如何调整对农民的补偿价格才能不断维护农民福 利? 最优的农地城市流转速率应该如何确定? 如何总体协调各个权利主体的福利， 以达到长期社会总体福利最优? ( 4 ) 2 0 0 7 年1 0 月1 日开始实施的中华人民共和国物权法第四十二条规定 “征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物 和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活， 维护被征地农民的合法权益。 何为“足额 ? 农民的保障费用该如何安排? 国家作 为总体社会福利的维护者如何给予被征地农民合理补偿? 农地城市流转的过程同时是农民福利变化的过程，本研究将农地城市流转与福 利相结合，以福利评估、福利补偿为主要研究内容，在“更加注重社会公平( 奚兆 永，2 0 0 6 ) 的基础上对农地城市流转问题加以分析。 3 l 前言 1 2 2 研究意义 本研究的意义主要体现在： 第一，农民福利问题是农地城市流转过程中不可避免的一个重要的社会经济问 题，研究被征地农民福利有利于维护农村社会稳定、保障土地宏观调控。 农地城市流转会导致农民福利发生变化，而且绝大多数被征地农户福利状况变 差，这已经是不争的事实。农民作为农村社会的主体，作为新农村建设的主力军， 其合法的土地权益必须得到维护。然而，一方面由于国家对征地补偿标准的规定仅 考虑了农地给农民带来的经济效益，未将农地的社会保障效益以及环境生态效益纳 入其中，而无法使他们维持从前的福利水平；另一方面，征地补偿仅以货币补偿为 主，农民长期福利难以得到保障。 2 0 0 3 年8 月至2 0 0 4 年6 月，中国社会科学院农村发展研究所国家社科基金课题 组和国家软科学重大项目课题组，联合对当前中国农民的土地维权抗争进行了专题 调研。课题组认为，农村土地纠纷已取代税费争议而成为目前农民维权抗争活动的 焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题( 于建嵘，2 0 0 5 ) 。由于征地行为 在社会中的普遍性，同时由于土地问题往往涉及巨额经济利益，因此，如何保持农 民福利在农地城市流转后不下降并得到提高，对维护农村社会稳定和促进新农村建 设顺利开展具有十分重要的意义。 与此同时，土地征收征用制度改革是国土资源部第二轮土地宏观调控的重要组 成部分。被征地农民能否得到合理的补偿，直接影响到土地调控的效果。 第二，通过对农民福利变化程度的衡量，为被征地农民的合理补偿提供依据。 中国现行c t ：地管理法规定，征地补偿标准的上限，即土地补偿费和安置补 助费的总和，不得超过土地被征收前3 年平均产值的3 0 倍4 ，同时还规定不能降低被 征地农民的生活水平。这种补偿办法仅仅是对土地价值的部分补贴，非地租补偿， 也不是地价补偿，难以准确地反映被征土地对农民的价值，也无法保证被征地农民 的生活水平不因征地而下降。 在土地征收收益分配上，农民处于弱势。c i ：地管理法规定：“按照被征收土 地的原用途给予补偿 5 ，对于农地城市流转增值收益农民分享比例较小。以长三角 为例，上海市社科院的数据表明，农村集体及农民所得到的农地征用价格大概为出 让价格的1 i o ，而农地出让价格又大概是农地市场价格的1 5 ( 范利祥，2 0 0 6 ) 。很 多学者讨论土地流转部分增值收益应该“归公 还是“归农”，对此，笔者先不讨论 土地增值收益的分配问题，而是全面评价农地城市流转前后农民福利变化量，并依 4 中华人民共和国七地管理法 第四十七条 5 同上 4 华中农业大学2 0 0 8 届博士学位论文：农地城市流转中农民福利变化研究 此为被征地农民合理补偿提供理论和实践依据。 第三，农民的土地福利内涵广泛，对其深入研究可为政府征地补偿政策的制定 提供参考。 农地城市流转使农民失去了农地承包经营权，对于农户家庭来说，这一重大变 故首先意味着原来拥有的家庭资源禀赋发生变化，承包地从有到无，农民失去了获 得持续性农业收益的机会，同时其他获利机会如非农就业机会也会发生变化，直接 导致其经济收入变化。农地不仅为农民带来经济收益，同时也提供就业等保障功能。 因此，农地城市流转不仅会导致农民的经济福利发生变化，而且会使农民丧失由土 地带来的社会保障功效。 农地城市流转使得农民的生活环境发生了巨大变化，从而使其享受的环境福利 发生改变。农地的城市流转是一种明显的美学损坏，特别是对某些相当脆弱的客体， 如环境或生态系统有较大的冲击( h a r t ，1 9 7 6 ) 。农地城市流转前，农民可方便享受 农田形成的自然景观、清新的空气等；农地城市流转后，农村自然景观遭到破坏， 空气质量下降、噪音污染等问题都可能出现，给当地居民带来负外部效用。因此， 深入研究农地之于农民的经济福利、社会福利和环境福利，有助于为政府制定全面 的征地补偿政策提供参考。 第四，尝试用福利经济学理论研究资源配置，在理论上和实践上具有十分重要 的意义。 在国外，已经有很多学者分析了税收、社会救助、健康服务改革等各种政策对 个人或集体福利的影响( a m i r ，1 9 9 5 ) t h o m a s ，1 9 9 8 ) h o y n e s ，1 9 9 9 ) b i t l c r ，g e l b a c h ， h o y n e s ，2 0 0 3 ；g e o r g e ，2 0 0 3 ；h o l d c n ，s h i f e r a w ，p e n d c r ，2 0 0 4 ) ，国内在这方面 的研究较少，主要是对福利内涵的分析以及福利手段的简单应用( 胡涵钧，俞萌， 2 0 0 1 ；胡象明，2 0 0 2 ) 陈珂，2 0 0 4 ) 赵军，杨凯，2 0 0 4 ) 学习和借鉴国外福利经济 理论，将资源环境问题、经济发展和福利分析相结合，在兼顾公平和效率的基础上 研究资源环境政策的制定、实施和评价，在理论和实践上都具有非常重要的意义。 1 3 国内外研究动态及评述 1 3 1 关于农地城市流转制度 张安录教授( 1 9 9 9 a ) 系统研究了城乡生态经济交错区农地城市流转的途径、方 式、特征及其影响，认为农地城市流转包括内在机制和人为加速流转机制，并提出 在农地城市流转管理中应引入可转移发展权的制度创新，一方面对农地城市流转加 以控制，另一方面可兼顾农地保护的公平与效率。 5 l 前言 制度缺陷。许多学者从制度规定性角度分析了中国现行土地征用制度的制度性 缺陷。一些学者认为人们对“公共目的一或“公共利益 限定不足、概念界定不清， 导致了土地征用权的滥用( 张永良等，1 9 9 9 ；李海鸣等，2 0 0 1 ) ；张圳( 2 0 0 1 ) 、汪 晖( 2 0 0 2 ) 、陈利根( 2 0 0 3 ) 等认为是法律上的矛盾和障碍导致了土地征用权滥用。 钱忠好( 2 0 0 4 ) 提出政府土地征用垄断具有经济上的诱因，因为政府在征地过程中 是获利者，而农民和厂商则是利益受损者。现行中国土地征用制度垄断的制度安排 违背了一致同意原则。在中国征地实践中，对农民补偿不合理、侵犯农民权益的情 况屡见不鲜。郑振源( 2 0 0 0 ) 认为，在计划经济时期，国家把征地补偿费压得很低的 原因是为工业化进行原始积累；而当前政府低价征用土地高价出让的做法，实际上 是国家在土地征用问题上将管理者职能与所有者职能混淆，利用管理者职权与农民 争利，牟取所有者利益( 黄小虎，2 0 0 2 ) 。黄贤金( 1 9 9 6 ) 认为，这是对农村地权歧视 的表现。 制度改革。台湾地区中兴大学教授刘详熹等( 1 9 9 5 ) 从农地流转所产生的未来 农地需求与供给的不确定性和外部性着手，利用特征价格法探讨了在社会福利最大 化的前提下，政府如何采取相应对策，使得农地流转后的社会福利损失最小。李海 伟( 2 0 0 4 ) 、柯小兵等( 2 0 0 6 ) 应用博弈理论分析了征地过程中各方的利益关系、行 为选择，得出结论，由于政府行为和市场行为的交叉和错位扭曲了市场机制，农民 和开发商无从自由参与交易，也使农民权益受损。因此，必须理顺政府和市场的关 系，形成市场主导下的竞价机制。秦兴方( 2 0 0 1 ) 分析了农村城市化过程中农民集 团的成本和收益，认为要使农民集团采取推动农村城市化的行动，政府必须通过农 村城市的科学规划与布局以及建立并完善农地市场等制度安排，保障农民集团的行 动收益大于行动成本。对于制度改革的路径，钱忠好( 2 0 0 4 ) 认为应规范政府的公 权力，明确界定公共利益，规范政府征地行为：提高土地征用补偿标准；赋予农民 国民待遇；允许非农建设用地入市。他从土地征用制度方面进行了经济学分析，他 认为中国土地征用处于非均衡状况，有必要采取切实有效的措施，加快土地征用制 度的改革步伐，实现土地征用非均衡向均衡的转变。谭荣等( 2 0 0 4 ) 对中国土地征用 进行了经济学的理论分析，关于土地供给者与使用者的社会福利分配，他的研究得 出结论，认为从长远角度看，应该控制流转速度，使农地在稳定的流转速度下非农 化，这样社会福利绝对量也将增加，同时对保护农民的长远利益和社会的可持续发 展也有很大意义；在国家与农民的社会福利分配方面，认为应按照国家参与分配的 原因确定分配的标准。 在台湾地区和西方其他国家多实行土地私有制，要行使土地征收权一般需以公 共利益的目的为前提，与中国大陆一样，也是以国家公权利为依据而进行的强制性 6 华中农业大学2 0 0 8 届博士学位论文：农地城市流转中农民福利变化研究 行政行为。通过土地的征收，实现土地所有权、地役权等权利向国家的转移，并对 原土地权益人给予公平合理的补偿。对于土地征收补偿应基于的理论基础，主要有 既得权说、恩惠说、社会职务说、公用征收说、公平负担平等说、特别牺牲说等( 陈 江龙等，2 0 0 2 ) 1 3 2 关于被征地农民补偿 被征农地价值内涵研究目前国内学者研究农地城市流转对农民的影响基本上 都是从农地价值的角度出发，揭示当前土地征用补偿费所显化的农地资源的经济价 值只是其总价值中的一小部分，社会保障价值和生态服务价值都没有体现在内，从 而损害了被征地农民的利益。计算农地的经济价值当前主要采用的是收益还原法； 对农地社会承载价值的计算是以满足被征地农民的生存和发展的需要为出发点，以 最低城市保障金为农民的月基本生活费来计算养老保险，用来代替农地对农民的社 会保障与就业的价值( 汪峰，2 0 0 2 ；霍雅勤，蔡运龙，2 0 0 3 ；郝晋珉，任浩，2 0 0 4 ) 。 农地生态服务价值的计算，有的是依据替代原则，将合理的耕地开垦费作为农地生 态服务价值的量化值；有的是选用支付意愿法来计算。肖玉、谢高地( 2 0 0 4 ) 应用 成本替代法对稻田生态系统的气体调节