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：i 匕京邮电大学硕士研究生论文摘要 中国电信业管制改革的实证研究及政策建议 摘要 电信业是国民经济中的一个重要产业，也是长期受政府管制的产 业。电信业管制制度及管制政策的相关理论和实践问题是学术界、政 府部门和电信企业共同的研究课题。 当代经济管制理论正在从强调传统的政府干预为主向放松政府 管制、引入市场力量的方向演变。本文讨论了管制改革对我国电信市 场的影响。关注我国电信业的政府管制改革历程，分两个层次进行实 证分析。一是利用产业组织分析中的赫芬达尔指数( m ) 说明管制改 革后我国电信业市场结构的变化情况；二是根据生产函数模型对影响 电信业发展水平的因素建模，并用回归分析法检验管制改革对我国电 信市场发展水平的影响。分析结果显示：电信业管制改革后，我国电 信市场结构明显改善，从垄断经营逐步过渡到初步规模的竞争格局， 但细分业务市场仍处于寡头垄断阶段。同时，管制改革推动了我国电 信市场发展水平的提高，是电信业蓬勃发展的催化剂。 可见，我国电信业的管制改革取得了初步成效，但还需要根据形 势需求进一步放松管制、引入竞争，促进有效竞争市场结构的形成， 促进电信业持续、快速、健康发展。 关键词：电信业管制改革放松市场结构有效竞争 北京邮电大学硕士研究生论文摘要 e m p i r i c a la n a l y s i sa n dp o l i c ys u g g e s t i o nf o r r e g u l a t i o nr e f o r m o nc h i n e s et e l e c o mm a r k e t a b s t r a c t a sa s i g n i f i c a n t e l e m e n ti nt h en a t i o n a l e c o n o m y ，t h e t e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t r yh a sb e e nu n d e rg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n sf o r d e c a d e s b o t ht h et h e o r i e sa n dp r a c t i c e sc o n c e m i n gt h er e g u l a t i o n s s y s t e ma n dp o l i c i e s b e c o m ec o m m o nr e s e a r c h s u b je c t f o ra c a d e m i c c i r c l e ， g o v e r n m e n td e p a r t m e n t sa n dt e l e c o m m u n i c a t i o n se n t e r p r i s e s i nt h i sp a p e r ，w ew i l ld i s c u s st h ei n f l u e n c e so fr e l a x i n gg o v e r n m e n t r e g u l a t i o n o nc h i n e s et e l e c o mm a r k e t i ti n t r o d u c e st h ep r o c e s so f g o v e r n m e n tr e g u l a t i o nr e f o r m sa n dm a k e sc o m p a r i s o nw i t hf o r e i g n c o u n t r i e s ，a n dt h e ne m p i r i c a la n a l y s e sa r ef o l l o w e do nt w ol e v e l s f i r s t ，i t i l l u m i n a t e st h em a r k e ts t r u c t u r ec h a n g e so fc h i n e s et e l e c o mi n d u s t r y a f t e rr e g u l a t i o nr e f o r m sb yhi n d e xu s e di n i n d u s t r i a l o r g a n i z a t i o n a n a l y s i s ；s e c o n d ，i t t e s t st h ee f f e c t so fr e g u l a t i o nr e f o r m so nt h e d e v e l o p m e n to ft e l e c o mm a r k e tw i t hr e g r e s s i o ni ne c o n o m e t r i c s i ti s p r o v e dt h a tt h em a r k e ts t r u c t u r eo ft e l e c o mi n d u s t r yh a sb e e ni m p r o v e d ， t h a ti s ，f r o m m o n o p o l yt oe l e m e n t a r yc o m p e t i t i o n ；w h i l e s u b d i v i d e d o p e r a t i o nm a r k e t sa r es t i l lo l i g o p o l i e s t e l e c o mr e g u l a t i o nr e f o r mh a s p r o m o t e dt h ed e v e l o p m e n to ft e l e c o m m a r k e t sa sa na c t i v a t o r t h e r e f o r e ，c h i n e s et e l e c o mr e g u l a t i o nr e f o r m sh a v em a d eg o o d r e s u l t so nt h ew h o l e ，b u tf u r t h e rr e f o r mi sn e c e s s a r y r e l a x i n gr e g u l a t i o n a n di n t r o d u c i n gc o m p e t i t i o ni st h et r e n do ft h er e f o r m ，w h i c hw i l lb e f a v o r a b l ef o rt h ef o r mo fa ne f f e c t i v e l yc o m p e t i t i v em a r k e ta n da c c e l e r a t e t h ed e v e l o p m e n to ft e l e c o mi n d u s t r y k e yw o r d s ：t e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t r y ；r e g u l a t i o n ；r e f o r m ；r e l a x ； m a r k e ts t r u c t u r e ；e f f e c t i v ec o m p e t i t i o n i i ：i 匕京邮电大学硕士研究生论文正文 1 1 研究对象及选题背景 第一章绪论弟一早珀下匕 本文以政府对电信企业的管制作为研究对象。 电信业管制是政府管制的重要组成部分，管制内容极其丰富，一直是经济学 家研究政府管制理论的一个典型产业。最早对电信业进行规范管制的是美国 1 9 3 4 年颁布的电信法，电信管制、放松管制便得如此重要是近二十年来的事。 在很长一段时间里，电信业被认为是一个自然垄断的行业，为了防止私人垄断带 来的福利损失，2 0 世纪8 0 年代以前，除美国以外的世界上绝大多数国家的电信 业都由政府垄断经营，电信企业基本上都是国有企业。美国的电信公司是私人经 营的，但政府对电信业实施了严格的管制，实际上是在政府许可的范围内由私人 企业垄断经营。8 0 年代以来，管制理论不断创新，而电信技术的进步使电信业 的技术经济壁垒大为降低，并由此引发了全球范围内的旨在开放电信业的放松管 制改革。实践中，已经有越来越多的国家和地区开始打破电信的垄断经营，逐步 开放市场。电信管制改革在英美等发达国家也取得了一些成功经验，在亚洲国家， 电信业从整体看正经历由垄断走向竞争的重大变迁。 世界贸易组织于1 9 9 7 年2 月达成的基本电信服务协议促进了电信服务 质量的提高和服务费用的降低，带来了世界电信业更为激烈的竞争。协议的主要 内容是要求各谈判成员向缔约国开放电信市场，以结束国内市场的垄断局面。这 一协议加速了各国电信业放松管制、引入竞争的过程。 随着全球经济的一体化，信息产业在国民经济中的地位越来越重要。我国“十 五”计划明确了通过信息化带动工业化，进而带动国民经济繁荣的发展战略。电 信业是信息化的重中之重，是国民经济的基础产业。在中国，改革开放2 5 年以 来，电信业是发展速度最快的产业之一，也是垄断程度较高的产业，同时，也是 中国最早实行政府管制体制改革的基础设施产业。从2 0 世纪8 0 年代的放松价格 管制到今天的逐步放松各业务领域的进入限制，其间走过了2 0 年的历程。电信 业管制改革取得了明显经济效果。中国电信行业已经开始由一个静态的、政府严 格管制的并且不能对市场需求做出有效反应的政府附属组织逐步演变为一个动 态的、具有公司特征的并且可以对市场需求变化做出反应的复杂系统。这种改变 不仅仅是结构上的，更多的是管制改革的结果。 中国传统的行业政府管制与西方国家有貌似相同之处，但更多的是本质上的 根本区别。中国传统的行政性政府管制的理论基础是计划经济，从根本上否认了 北京邮电大学硕士研究生论文 正文 市场机制的有效性，从而政府行政部门可以不受任何约束地、对几乎所有行业的 微观行为进行干预和管制。这种局面持续了三十年，其影响在短时间内难以消除。 不过，以市场经济为原则的中国电信业的管制改革已经进行t - - 十年，到目前为 止，电信管制的改革对中国电信市场的影响如何? 根据国情进行电信管制的改 革、促进电信业良性竞争，成为紧迫的研究课题。 1 2 研究目的及内容 电信业是一个国家国民经济的重要组成部分，覆盖全国的电信网络是保证其 它行业顺利发展的主要基础设施之一。因此，电信业的发展状况对其它行业乃至 整体经济产生的影响不可小视。我国电信业已经打破了原来政企合一、行政性独 家垄断的体制框架，开始形成市场多方面竞争的体制，无论从市场同业竞争、开 放程度方面，或是业务种类、业务收入方面，还是百姓受益方面都有着较为显著 的变化和改观。中国电信业管制的框架和细则是在计划经济条件下建立的，这种 社会经济背景决定了管制在中国意味着政府对企业和市场的双重控制。这与欧美 国家的电信发展历程不同，与亚洲其他国家也有所不同。在中国进行市场经济改 革二十多年以后，在电信技术日益创新和全球经济一体化的背景下，科学正确地 认识电信业的行业特点，分析国外电信业改革的经验和教训，讨论中国电信业管 制改革的过程和效果，可以帮助我们认清未来电信管制的发展方向，正确选择管 制政策。 本文研究的主要内容有：( 1 ) 电信业管制制度是如何确立的? 实践中的效果 怎样? ( 2 ) 为什么会出现放松管制的趋势? ( 3 ) 结合中国电信业进行实证分析， 评估中国电信业放松管制的效果；( 4 ) 讨论什么是适合中国电信业发展的管制方 向和政策。本文力图回答以上问题。本文最主要的创新点在于：利用h 指数分 析了我国电信业的市场结构；建立了中国电信业管制制度的改革对中国电信市场 产生影响的计量经济模型，证明了放松管制的制度选择是有效的。 2 北京邮电大学硕士研究生论文 正文 第二章管制理论概述 2 1 管制理论的发展历史 2 0 世纪7 0 年代以来，管制理论的进展非常大。归根究底，3 0 年来的管制经 济学的进展，很大程度上根源于贝尔系统( b e l ls y s t e m ) 对管制经济学研究的投资。 贝尔系统于7 0 年代初期创办了贝尔经济学和管理科学杂志，该杂志于1 9 7 5 年初改为贝尔经济学杂志，到1 9 8 4 年初，在贝尔实验室独立出来之后，经济 学研究部门从贝尔实验室剥离出来，贝尔经济学杂志改名为兰德经济学杂 志。所以，看起来贝尔系统对管制经济学的投资造就了自己的掘墓人。 贝尔系统创办的贝尔经济学杂志资金雄厚，在商学院和经济学的毕业生 尚不受欢迎的2 0 世纪7 0 8 0 年代很容易地吸引到了一流的研究人才，这些人包 括e l i z a b e t hb a i l e y 、j o h np a z n a r 、r o b e r tw i l l i g 、d a v i ds i b l e y 等，他们对7 0 8 0 年代管制经济学研究做出了很大的贡献。自从2 0 世纪7 0 年代以后，由于管制理 论的实践性较强，研究者质量也很高，所以管制经济学逐渐成为产业经济学中最 重要的分支。 在贝尔经济学杂志创办以前，管制经济学进展缓慢。最开始有a v e r c h 和j o h n s o n 对4 0 5 0 年代垄断厂商边际成本定价进行了研究，b o i t e u x 、s t e i n e r 、 w i l l i a m s o n 对高峰负荷定价进行的初步研究，b a u m o l 和b r a d f o r d 对r a m s e y 定 价理论进行的研究等。总体来说，7 0 年代以前的管制经济学研究十分简单，成 果凋零。到7 0 年代贝尔经济学杂志创办以后，管制理论成果纷呈迭出。b a u m o l 等1 9 8 2 年建立了可竞争性市场理论，管制经济学家对成本函数、多产品定价和 交叉补贴等进行了充分的研究。 到8 0 年代中期，管制理论吸收了委托代理理论、机制设计理论和信息经济 学后，有一个大的飞跃。从b a r o n 和m y e r s o n l 9 8 2 年开始对公司治理理论进行深 入的研究之后，管制经济学家开始大量采用委托代理理论。研究的最基本的假设 是管制者需要的信息总是很难得到，所以需要用管制政策来修补。但是，委托代 理理论的一个基本假设，即管制者对于被管制者的共同知识的假设是存在问题 的。例如在交易中，管制者有责任维持基本产品的价格和质量，但是，如果管制 者的关于代理人的共同知识的假设是错误的，消费者或被管制的企业将承担判断 错误导致的损失。因此，在管制经济学研究中采用委托代理理论，并不能直接把 共同知识假设引进来。另外，普通的委托代理分析中的代理人有选择签约与否的 北京邮电大学硕士研究生论文 正文 自由，但是在管制情况下，企业有大量沉淀成本的风险，不可能自由退出。机制 设计理论则是为了实现x 效率问题。 管制经济学同样吸收了拍卖理论和实验经济学的最新进展。兰德经济学杂 志在2 0 0 0 年5 月和7 月分别刊登了拍卖理论和投标理论的专辑。这些理论对 管制经济学的进展有非常大的意义。但这并不意味着特许权拍卖会全部代替传统 的管制方式，也不一定会导致管制的激烈改革。但是，相关研究给管制经济学家 提供了一些强有力的工具，会最终导致一系列的有前景的应用。 2 0 年前，接入价格很少受到关注，直到a t & t 解体后，接入价格才真正值 得大力研究。但是，对接入价格的理论贡献9 0 年代才出现。接入者与被接入者 对终端消费者进行争夺是非常复杂的问题。有效要素定价方法( e c p r ) 是第一 个对有效接入定价的探讨，主要思想是b a u m o l 和s i d a k ( 1 9 9 4 ) 提出的：最优 投入价格= 投入的直接每单位增量成本+ 一单位投入品供应的机会成本。e c p r 的问题来自式中第二部分，如果能在竞争性市场上基于可观察的价格来决定，则 e c p r 是一个有效率的方法。但是，因为瓶颈设施的存在导致了这样的竞争性价 格不能出现。e c p r 允许瓶颈供应者获得垄断租，当它是纵向整合的唯一垄断者 时将全部获得这些垄断租。当垄断者接受管制时还是允许其获得受管制的收益 率。 所有这些管制理论，在9 0 年代末逐渐引入中国，对中国的电信运营业等网 络性行业、公用事业行业的管制变革产生了重大的影响，这些影响对推进各个行 业的合理管制的巨大的积极作用，应该说刚刚开始。 2 2 管制理论的应用 管制理论极大地推进了管制实践的进展。最早的管制起源于1 8 7 7 年，美国 i l l i n o i s 州授权对电梯和仓库的收费进行管制。美国电信运营业经历1 9 8 2 年m f j ( 最终修正裁决) 之后，1 9 9 6 年颁布了新电信法，使得电信运营业各个领域 展开了全面的竞争。电力行业的放松管制方面，1 9 7 8 年美国公共设施管制政策 法案( p u r p a ) 的发布使这个过程加快，只有独立的发电公司才能被获准向电网提 供电力，这使得独立发电公司的效率大大提高，但是还是没有避免例如加州电力 危机等问题。其他的网络行业，例如自来水和邮政，也发生了类似的变化，对价 格、所有权的管制以及管制结构一直在改善。放松管制并不意味着取消管制，而 是使管制更有弹性，包括实际采取的管制行为和管制目标都更具有弹性。 放松管制的目标是获得竞争性进入的好处，避免垄断的低效率和交易成本， 避免相关的管制的低效率。在产业经济学家眼里，放松管制一般是值得鼓励的， 4 北京邮电大学硕士研究生论文正文 因为放松管制的目的是为了获得竞争性进入和避免一些垄断的低效率，避免交易 成本和其他一些相关管制的低效率，这样，放松管制就意味着减少管制。但是， 从放松管制的历史来看，任何管制的改变都能被看作放松管制，而且经常会借放 松管制为名创造一些极坏的情况。放松管制很少被管制者视为取消管制或减少管 制，因为政治家、利益集团和管制者从自身利益出发，根本就不希望废弃管制。 特别是保证交叉补贴和用户的利益经常被视为管制的独有特征。然而，正是这些 特征使得放松管制问题很多，甚至不可能实现。 对于政治家来说，管制首先是重新配置资源，目标是保护消费者免受垄断力 量导致的价格的剥削。管制者总是企图把垄断者的利润重新配置给消费者，这个 目标初看起来是合理的，也不会普遍被经济学家拒绝接受。问题是实现这个简单 的目标需要一系列的条件作为基础，例如政府应该是民主体制，政府官员能够全 心全意依人民的意愿行事等。在实际操作中，对垄断的管制往往导致寻租行为， 正如t u l l o c k 在1 9 6 7 年的经典文章中阐述的一样。寻租者将投入很多资源以获得 垄断租，这些租由政府通过管制过程控制。 北京邮电大学硕士研究生论文 正文 第三章电信业政府管制的发展路径 3 。1 电信业政府管制的实际需求 在2 0 世纪8 0 年代之前，许多国家的电信产业一直被认为是自然垄断领域， 由政府或政府委托的公司垄断经营。实际上各国电信业长期实行垄断经营有着深 刻的背景。首先，8 0 年代之前大部分国家的电信业还处于基础设施建设阶段， 需要巨大的投资，没有政府的优惠政策扶持很难发展起来；其次，电信产业作为 国民经济和社会发展的基础设施，具有全程全网和明显的规模经济优势，在市场 还不成熟的时候，垄断经营有利于集中资金获得巨大的经济效益；第三，电信产 业在国家政治和安全中发挥着重要的作用，特别是在两次世界大战和随后长达几 十年的“冷战”时期，许多国家出于政治需要加强对电信业的控制；最后，在 8 0 年代之前，电信产业的技术水平单一，提供的业务基本上都是话音业务，其 他的公司进入这个领域较难。因此，综合政府和产业自身特点的原因，在那个时 期独家垄断经营是电信产业的最佳市场结构。这种垄断经营的模式在电信业发展 初期还是需要的，促使电信业很快从一个稚嫩产业成长为一个强大的经济支柱产 业，为整个社会的发展奠定了坚实的基础。 3 1 1 电信业的技术特点 从拓扑上讲，网络由一系列的结点和结点间的联接组成。要将产品和服务传 送到广泛分布的不同的消费者中时，网络是最理想的。电信网是由电信终端( i i 户设备) 、交换节点( 交换系统) 和传输链路( 传输系统) 相互有机地连接起来， 以实现在两个或更多的规定的电信端点之间提供连接传输的通信体系。从电信技 术角度看，传统电信业存在着以下比较显著的技术特点。 ( 一) 横向的全程全网特性 一个地理区域内的电信企业无法仅以自己的力量完成电信网上全部信息的 传递，因而需要全网的配合，这就是电信网的全程全网性。全程全网是电信业在 技术上最突出的特点之一，由于局部的某点无法实现全网的信息传递和管理维 护，而是需要全网作为一个有机整体来运行。 ( 二) 纵向的强技术关联特性 电信业在纵向( 由输入到产出) 上可以细分为三个领域：电信设备( 如交换 机、基站、电信终端设备等) 制造，公共电信网络基础设施的建设和运营，以及 6 北京邮电大学硕士研究生论文正文 在电信网络之上从事电信服务( 包括基本电信服务和增值电信服务) 。由于电信 设备制造可以纳入普通的竞争性行业，在我国的行业分类中放入电子设备制造业 中，所以应该将其与后两个领域区别考虑。对于基础设施的建设和在其上提供服 务，因为这两个领域的纵向技术关联度非常紧密，各部门之间协作的要求就很强 烈，以致在网络内通常会形成纵向一体化的组织结构，所以一般电信网络基础设 施的建设者就是基本电信服务的提供者。 ( 三) 异质替代特性 指采用不同的通信技术或技术组合可以提供同样的服务或实现同样的功能。 在电话技术发展最初，所有电话线路都是由铜线连接。随着电信技术的不断发展， 涌现出许多传统通信方式的替代技术。从传输介质上看，长途通信线路逐渐由双 绞线演变为同轴电缆，随后又发展成为光纤。从通话方式看，移动通信技术的发 展，使得移动电话由最初的奢侈商品演变成为现在的普通商品。这种异质替代特 性体现在两个方面，一个是竞争性替代，另一个是互补性替代。 电信业横向的全程全网特性决定了从运营效率看，由一个企业统一经营网络 并在网络上提供服务比任何按照地理形式的分割经营效率都高，因为任何的分割 都会带来交易成本的增加。分割造成了各部分的利益主体不同，使任何一种连接 都会产生连接成本( 网络间互联互通建设成本、运营成本、管制成本等) 。由此 可见，至少在每个国家电信业建立的最初阶段，全程全网特性会对电信的运营体 制提出垄断的要求。同样，电信业纵向的强技术关联特性也为其垄断提供了便利。 电信网络和电信业务具有的自然垄断性成为各国政府对本国电信业进行严格管 制的依据。 异质替代特性，即不同通信方式之间具有互补和竞争的双重特性，使得人们 对电信市场到底是垄断经营还是竞争性经营争论不休。从竞争性替代的角度看， 长途通信市场应该是竞争性比较强的，而在本地电话市场存在着固定电话和移动 电话之间的竞争；从互补性角度看，由一家企业同时经营移动电话和固定电话， 似乎又能带来更多的范围经济性。如何在垄断带来的规模经济、范围经济效率和 竞争带来的竞争效率之间做出权衡? 如何在垄断带来的消费者剩余的损失与竞 争带来的规模经济效率的损失之间做出比较和抉择? 这些，都是电信业管制需要 考虑的问题。 3 1 2 电信业的经济特点 长期以来，由于传统的电信业具有资源稀缺性( 如频率资源有限) 、巨大的 沉淀成本、显著的规模经济性、范围经济性和网络外部性等特点及其在国民经济 中的作用和地位，各国政府一直将其视为自然垄断行业。 7 北京邮电大学硕士研究生论文正文 ( 一) 规模经济和范围经济性 电信业的规模经济和范围经济性特征，使电信业具有鲜明的自然垄断性，尤 其是在其成立初期。电信业的规模经济性是指每用户成本会随用户规模增加而递 减；范围经济性是指电信运营商追加新产品( 服务) 时的联合生产的成本，i 要低 于单独生产新产品( 服务) 的成本。这一点可以从电话网上实现传真业务的例子 来解释。现在传真业务已经相当普及，在任何一条电话线上都可以接上传真机来 发传真，传真业务和电话业务是共用一个电话网来实现的。传真传递的是图文信 息，电话提供的是语音业务，电话和传真属于两种不同的业务。电话公司只需在 已有的电话网上增加必要的设施就可以提供传真业务，而一家新公司从理论上讲 需要新建个网络才能提供传真业务。很显然，第二家公司提供传真业务的成本 要远远大于第一家公司。 由于规模经济性的存在，电信业在发展初期很难在业内维持多家企业的同时 生存，当一个用户拥有了一条电话线后，就不需要也没必要再接入另外一家公司 的电话线来接受完全相同的电话服务。因此，用户一旦选择了某个电话公司就很 难再成为另一个公司的用户。此外，由于电信业的初始投资很大，且资金一旦投 入也难以转为他用，即具有投资的“沉淀”性，因此，电信行业外也极少有企业 愿意投资于该行业。由此可见，在这种情况下，电信行业只有在一家企业垄断经 营时，效益才能达到最高。即使是有两家规模接近的企业同时存在，为了争夺用 户，双方只能在平均成本以下制定价格来挤压对手，长此以往，两家企业都无法 回收沉淀资本，从而形成“毁灭性竞争”，最终只有组成垄断集团，合并经营。 由此可见，在这样的行业中，独家垄断不仅效益最高，而且也是惟一稳固的产业 组织形式。 需要指出的是，这种自然垄断性并不一定是可持续的，自然垄断性并不是电 信业的永久特性。因为规模经济或范围经济性与企业或行业的技术水平和需求规 模密切相关，技术进步和需求规模的扩张都可能使得网络的自然垄断性减小甚至 消失。 ( 二) 网络的外部性 自然垄断指的是电信的供给特征，而网络外部性是对电信的需求而言。网络 外部性是指消费者消费某种网络产品的价值会随着消费与该产品相兼容产品的 其他消费者数量的增加而增加。一个网络上的用户越多，就越吸引新的用户加入 该网络，而新的用户的进入，又使原来的用户在不用增加付费的情况下，增加了 可连接性，这就是网络的正外部性效应。对于电信服务潜在的新用户来说，用户 评估一个电信网络的优劣在很大程度上依赖于既有网络上用户数目的多少。 电信网络的正外部性使得原来拥有基础电信网络的企业对新进入的企业拥 北京邮电大学硕十研究生论文正文 有压倒优势。当新进入者的电信网络不能够与老电信网络连接时，没有用户愿意 加入新企业的电信网络。而规模小的电信网络通过与规模大的电信网络连接，可 以迅速增加自身电信网络的价值。因此，政府在制定管制政策时应该考虑到这种 正外部性。如采取一定的措施鼓励新用户使用现存的通信网络系统，并对电信业 实行联网管制，促使各竞争企业的通信网络进行联网，保证电信网络的互联互通， 以获得网络规模经济。 另一方面，因为许多通信服务受网络容量的限制，通信网络的“拥挤性”会 导致负外部性。由于通话率大小是反映通信服务质量的一个重要指标，又由于通 信服务需求在时间上的多变性和随机性，因此，政府允许企业实行高峰负荷定价 法，以尽可能平缓需求波动高峰，提高通话率。 ( 三) 顾客惯性 顾客惯性使进入电信业的新竞争者难以吸引顾客。构成顾客惯性的主要因素 有两个：一是顾客从原有的电话公司转到另一个电话公司时，不能保持原来的电 话号码而必须改号。因此，许多顾客为了避免因改号而带来的麻烦和承担有关成 本，宁愿承受现有电话公司所提供的价格较高、服务质量较低的服务，而不愿购 买新企业的服务。二是新企业进入产业后，不能和原有企业享受使用长途、国际 通信网络的同等权力，这也使顾客不愿转向新企业。这两方面实际上构成了新企 业进入电信业的进入壁垒。为了促进竞争，以提高经济效率，要求政府对电信业 实行进入管制，以尽可能减少新企业进入电信业的各种低效率障碍。 ( 四) 信息不对称 这里的信息不对称指市场交易者之间存在的问题，是由于相关方对同一信息 的掌握程度不一致、不对称而产生的。信息不对称会在市场交易发生的前后产生 逆向选择和道德风险问题，从而导致市场失灵。g e o r g ea k e r l o f 为研究逆向选择 问题奠定了理论基础，他的旧车市场模型也成为经典例子。由于买者和卖者的信 息不对称而引起逆向选择，最终造成“劣质产品驱逐优质产品”，劣质产品泛滥 的机制。道德风险一般指交易双方达成一项合同或契约后，交易一方在单纯追求 自身利益时做出对另一方不利的行动。 电信业是一个技术性非常强的行业，随着技术进步和业务的多样化，电信运 营商相对于用户而言，对电信技术、服务质量、业务成本等拥有绝对的信息优势； 另外，主导电信运营商相对于非主导电信运营商而言，在客户情况、网络资源、 互联成本等方面具有信息优势，能有针对性地制定经营战略。所以，在电信业存 在的信启、不对称而引发的逆向选择和道德风险都会严重影响消费者福利水平和 公平竞争，由于单纯利用市场机制难以缓解信息不对称问题，客观上就有进行电 信管制的要求。 北京邮电大学硕士研究生论文 正文 ( 五) 普遍服务 电信服务是具有生活必需性的服务，因此电信网络有社会公共资本的特点。 但是电信业的一个鲜明的经济特点是人口越密集的地区，电信成本越低，而业务 收入越高；人口越稀少的地区，如山区及偏僻的乡村，网络铺设成本高，使用率 低，在这些地区提供电信服务往往无法收回成本。但是，向人口稀少的地区提供 普遍通信服务和提供紧急通信服务是电信企业应该履行的义务，电信企业不能在 郊区和农村等高成本地区收取更高的价格，也不能从这些区域收缩相关的服务。 电信管制机构必须要保证电信业普遍服务功能的实现，并且通过适当的政府干 预，采用税收或其他方式为电信普遍服务筹集费用，使提供这些服务的企业能够 得到成本补偿并取得正常利润。 3 2 电信业政府管制的放松和原因 发达国家推行放松管制有着其深厚的社会政治经济背景。一方面，信息技术 及其它高新技术的迅猛发展，为在原有的自然垄断领域中引入竞争奠定了技术基 础。技术变革促使了传统的自然垄断部门的产业链发生了巨大的变化，原有企业 内规模经济的产业可以通过企业之间的分工和专业化进一步扩大和加深产业的 发展。另一方面，实践和理论都广泛地存在对现有管制方式的批判，如对政府决 策能力的怀疑、管制方式的低效率以及管制执行的代价等。另外，2 0 世纪7 0 年 代发生的严重的石油危机，致使全球经济处于停顿状态。各国政府为了缩减庞大 的财政赤字，纷纷裁减开支巨大的政府管理部门，尽快提高政府管制下的诸多产 业和企业的效率，促进经济增长。同时，国际经济交往的不断加深，全球经济一 体化的逐步兴起，也要求放松管制，以利于生产要素在被管制的领域内进行国际 流动。 3 2 1 技术进步 1 、接入网的竞争性增强 固定接入方式多样化。固定接入从传统的窄带接入发展到目前的a d s l 、以 太网等宽带接入，以及未来的光纤接入。 无线接入成为固定接入的重要竞争力量。移动电话、无线市话等无线接入发 展迅速，成为语音和低速数据业务重要的接入方式。正在兴起的3 g 和w l a n 等 无线宽带接入成为高速数据业务接入的重要方式。 有线电视接入网成为固定接入的潜在竞争力量。有线电视接入网经过技术改 造可以同时承担电视节目的传输和电信业务。美国有线电视接入网已经成为家庭 l o ：汜京邮电大学硕士研究生论文正文 宽带接入的主要方式。 虽然不同接入网在功能和经济性方面存在一定的差异，他们之间存在很强的 替代和竞争关系。长期被看作瓶颈设施的接入网因此有可能引入一定的竞争。 2 、网络成本下降促进了基于网络的竞争 实践中总结出的摩尔定律和光纤定律分别描述了电子产品和光纤产品的发 展规律，基于电子技术和光纤技术的电信设备在一年左右的时间内容量增加一 倍，成本下降一半。光纤、交换机、基站等电信设备成本的快速下降为电信网络 的一定程度的重复建设创造了条件，促进了基于网络的竞争。 3 、新技术和新业务促进了电信竞争 技术进步促使新业务层出不穷。i p 电话业务的推出彻底打破了固定长途电 话业务的垄断地位，其效果超过了传统长途电话之间的竞争。“小灵通”等基于 固定电话网络的无线市话业务对固定电话业务和移动电话业务都形成了一定的 竞争压力。 电信技术的快速发展大大增强了电信业务的竞争特性，对电信业的市场结构 和管制产生了重大影响。 3 2 2 管制失效 尽管有许多外界环境要求放松管制，但真正促使其加速实现的最主要原因还 是与管制失效相联系。由于管制的实际效果与政府所宣称的或传统的管制理论所 认为的保护公众利益、提高效率和制约企业的不正当获利行为的管制目标并不一 致，也就是说，行政管制的实践结果在大多数情况下是失败的，产生了所谓的管 制失效。具体表现在： 1 、管制政策的对策性低效率 不论政府采取何种类型的管制政策，被管制企业都会相应地采取对策，以寻 求自身利益最大化。这种行为实际上扭曲了原来政策的导向和效果。2 0 世纪7 0 年代，各国政府为满足普遍服务的目标，维持低价格，使许多被管制企业出现亏 损，这部分亏损通常由政府补贴。给定政府必然补贴的条件，由于企业内部的成 本不能得到完全地证实，被管制企业就会有意维持和扩大亏损，以进一步索取补 贴。因此，如果补贴是建立在有效率的定价基础上，补贴是一种正常的结果，但 如果补贴对企业产生了低效率，则补贴政策本身就出现问题。 从生产角度看，这种对策性结果反映出被管制企业经营状况和努力程度低 下。由于许多被管制企业长期处于产业的垄断地位，缺乏竞争意识出现了被管 制企业的管理成本高，生产能力不能充分利用等等问题。从配置角度看，低效率 表现为被管制企业根据投资回报率管制的目标和限制，实行对策性策略，使企业 北京邮电大学硕士研究生论文 正文 产生过度资本化的倾向，采取扩大资本投资，缩小劳动人数的方式，导致了低效 率的配置结构。 2 、管制执行的代价 由于管制政策大大影响了厂商和消费者的利益分配，被管制企业就可能通过 寻租对立法机构、参议员游说，以影响管制政策的制定。这种行为从总体上看没 有配置价值，而是一种资源浪费，这直接导致了社会福利的损失。p o n s e r ( 1 9 7 6 ) 考察了美国的情况，其租金占国民收入的比重达3 。另一方面，获得了垄断、 限制或特权的企业不必经过激烈竞争就能获得垄断利润，往往缺乏尽可能降低成 本的动力，导致管理松懈。 管制的代价还体现在政府机构的效率损失中，由于政府管制机构的决策和行 为的垄断优势，不仅仅表现为政府的裁决权力( 包括立法和司法机构) ，还体现 在管制机构在具体政策执行中的处置权力，这种管制机构的处置权很少也很难受 到完全的控制和监督，因此权力滥用成为各国管制机构服务效率低的特征。 管制的结果往往是效率的损失和大量的收入再分配，1 9 8 8 年，美国电信业 管制的收益为零，成本为1 4 1 亿美元，所以净收益为1 4 1 亿美元，收入再分配达 到4 2 3 亿美元( 按1 9 8 8 年价格计算) ( s a m u e l s o n & n o r d h a u s1 9 9 9 ) 。美国的经 验表明，一旦减少管制，引入竞争，就能带来巨大的经济收益。 这些由于管制机制导致的效率损失，称为管制失效或管制失灵。管制本来的 目标是消除垄断势力和保证社会福利，但由于管制失效，管制政策本身却成为政 府过度干预和垄断市场的维护者，体现了管制机制的内在矛盾。 因此，在管制行业中引入竞争可以带来很多好处，首先消费者会因为资费的 降低而受益，在最极端的竞争情形，企业的超额利润将随着竞争而消失；其次纳 税人会受益，因为他们不必再为庞大的公共投资承担税收负担；更重要的是政府 也会从中受益，由于缺少信息，管制机构很难计算出管制企业提供的产品或服务 的正确价格，因此不得不让企业得到相当数量的信息租金，而引入竞争可以节省 这部分租金成本。 1 2 北京邮电大学硕士研究生论文正文 第四章发达国家电信业政府管制的发展历程 4 1 发达国家电信业管制的历程分析 科学技术的进步和市场需求的扩大导致了电信业自然垄断条件的削弱，如果 再沿用自然垄断的观念来管制电信业，将可能阻止技术进步和创新。同时，由于 政府和企业的信息不对称，政府不可能了解市场的供需和企业内部成本的详细情 况，这就造成了管制的失灵，推动了政府对电信业放松管制的趋势。2 0 世纪8 0 年代以来，西方各国纷纷进行了以打破垄断、引入竞争为核心的电信管制体制改 革。这种在电信领域逐步开放市场的进程即为“放松管制”的过程，其核心是逐 步开放以往对电信领域市场进入的限制，打破原来由一个经营者垄断电信市场的 格局，将电信市场从垄断推向竞争。由于各国原有的管制制度和所在国家政治制 度的差异，在电信管制改革方面所选择的道路也不相同，其中以美、英两国采取 的放松管制政策最具代表性。 4 1 1 美国电信业管制的历程分析 到2 0 世纪6 0 年代，美国的电信业仍主要由一家庞大的、垂直一体化的、受 规制的垄断者a t & t 运营，除了一些同样处于受保护的合法垄断状态的独立电 话公司提供大约2 0 的本地业务外，a t & t 提供了几乎全部电信服务。 从1 9 7 4 年开始的关于a t & t 的垄断诉讼案，经行政部门与a t & t 之间的多 次谈判，于1 9 8 2 年形成了一个一致同意的法令最终判决修正案( 或称 m f j ) ，它导致了a t & t 在1 9 8 4 年的解体。a t & t 被拆分为7 个地方性贝尔运营 公司，贝尔系统业务的区域被分成1 9 2 个l 触阪，在每个区域内地方性贝尔运营 公司可以提供本地和短途电话服务，但区域间不允许提供长话业务。即：7 个被 分离出来的公司被限制在市话业务领域。a t & t 保留了它的长途业务，而且a t & t 可以不受经营范围的限制，也被允许进入其它市场。即：l a t a 之间的长途业务 由a t & t 和m c i 、s p r i n t 等交换运营商提供。 这期间美国电信规制的改革其实是对电信业务进行重组和分割，其特点：( 1 ) 将电信市场水平分割为长话市场和市话市场；( 2 ) 除限制地方性贝尔运营公司的 业务范围外，允许各电信运营商各自向新市场发展和渗透( 长话运营商可以发展 市话业务，市话运营商可以发展长话业务) 。通过在位运营商业务的相互渗透和 进入，引入竞争；( 3 ) 采取不对称管制，管制主导运营商。如，限制地方性贝尔 北京邮电大学硕士研究生论文 正文 运营公司的业务范围；a t & t 分解后的长途业务仍处于政府管制之下，即在拆分 时，a t & t 拥有9 5 的局际交换业务市场，它的主导地位似乎表明了政府持续管 制的必要性。 此次改革使得美国长话市场a t & t 的主导地位很快发生了变化，t a y l o i ( 1 9 9 3 ) 的研究发现其长话市场需求翻了1 倍，实际价格减半，意味着竞争不但是潜在的， 而且是实实在在存在的。 1 9 9 6 年1 月，美国颁布了新的电信法取代了1 9 3 4 年的电信法，这 部电信法最突出的特征之一在于它强调了对本地网络所有组成部分全部实行分 类计价且基于成本的定价，而不是仅仅针对本地环路的瓶颈设备和呼叫接通。同 时，该电信法还构想了3 种市话市场的进入方式：自备设施、转售和分项租用； 对互联规定了基于成本的定价方法；对称的接入资费和非歧视性的互联互通。 可见，1 9 9 6 年的电信法在美国电信业的演化中迈出了重要的一步，标 志着美国电信业从垄断行业转变为竞争性行业。对网络互联互通的重视，进入方 式的放松，较合理的接入定价模式的建立等政策显示了美国电信管制变革已经致 力于在本地网络引入竞争，并进一步推进产业融合和电信业的全面竞争。 通过改革，美国电信业取得了显著的市场绩效。a 1 陋t 解体后，1 9 8 4 2 1 9 8 9 年，长话资费下降了3 8 ：同期m c i 和s p r i n t 的长话资费下降4 0 。 。- y - 4 1 2 英国电信业管制的历程分析 英国电信业在1 9 8 4 年私有化以前，一直由一家公营的运营企业垄断。即： 原来的英国电信公司完全垄断了所有电信业务。 英国1 9 8 1 年的电信法将邮政和电信分离，从此，英国电信走上了放松管制 之路。1 9 8 2 年，由私人控股的小公司m e r c u r y 获得了英国政府颁发的电信运营 许可证，政府允许其建立国内第二个固定电话网络，与英国电信公司在国内展开 竞争。1 9 8 3 年，英国政府明文规定国内只允许英国电信与m e r c u r y 两个通信公 司建设固定网络和经营基本电信业务，英国的电信产业形成了事实上的“双寡头 垄断”格局，这个格局一直维持到1 9 9 1 年。此后，其他运营商才得以进入英国 电信产业的固定网络市场。 1 9 8 4 年，英国政府又通过了新的电信法，并且根据该电信法建立了独立 的电信管制机构电信管理局( o f t e l ) ，英国电信作为电信基础网络的唯一 所有者，受o f t e l 的管制监督。1 9 8 5 年，在固定电话领域的双寡头垄断政策得 到稳定和巩固后，英国政府开始在移动通信业务领域引入双寡头垄断，这一政策 使英国在移动领域展开了一定程度的竞争。 1 9 9 1 年，在双寡头垄断政策实施了8 年后，英国政府颁布了题为“竞争与 1 4 ：i 匕京邮电大学硕士研究生论文正文 选择：2 0 世纪9 0 年代的电信政策”白皮书，正式终止了双寡头垄断政策。从此， 英国的本地电信业务和国内长途业务完全开放，放松了市场准入，任何符合 o f t e l 最低接入标准的运营商都被允许提供电话业务；已经拥有全国家庭用户 2 3 的有线电视公司可以不经过o f t e l 批准和不租用英国电信、m e r c u r y 的网络， 就可以提供电话服务；经营移动通信业务的公司可以经营固定通信业务。从1 9 8 4 年到1 9 9 6 年，英国电信公司的本地、国内长途和国际长途资费分别下降了3 5 、 7 5 和7 8 。 4 2 管制改革的历程与电信市场结构变化的关系 通过对英、美两国电信业放松管制过程的简单描述和分析，可以进一步探讨 放松管制的路径与电信市场结构变化的相互影响关系。 美国通过分割垄断市场，对垄断厂商进行重组的管制改革，将垄断一体化的 市场结构转变为两个分割的市场，形成了垄断的市话市场和垄断的长话市场。要 打破垄断，必须在垄断最薄弱环节引入和培养竞争者，竞争特性较强的长话市场 成为了首选目标。美国电