（公共管理专业论文）市辖区政府职能定位研究以西安市新城区为例.pdf

1 r ! 油 今 摘要 i lr l li iif l ll ll lt iiu l y 18 4 5 813 市辖区是中国城市行政区划中一个基本建制，市辖区政府是中国城市政府体系中的 基层政府。受我国在计划经济时期形成的各级政府职责同构的影响，目前宪法和组织法 只将市辖区政府职能等同于县级政府职能，没有体现出市辖区政府的城市性和从属性。 在推进行政管理体制改革的宏观背景下，如何明确定位市辖区政府职能对推动市政体制 改革和规范地方政府关系有着现实的意义。 本文对市辖区和市辖区政府的职能等概念进行了解释，并对目前我国的市辖区进行 了分类，基本概括了市辖区政府目前所具备并履行的职能。同时，以西安市新城区为例， 对市辖区政府在履行政府职能中存在的四方面问题进行了分析，并找出形成这些问题的 四大类原因。 最后，根据公共管理学的政府间关系理论、新公共服务理论和公共产品理论，按照 政府职能配置的八个原则，提出了合理划分权力和责任、科学界定事权、建立权限争议 协调机制、理顺市区条块关系四个解决对策，并在结论中初步总结出市与市辖区政府的 职能定位。 市辖区，政府职能，定位 关键词 v 卜 吨 铀 沪 a b s t r a c t t h eu r b a nd i s t r i c ti sab a s i cs y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o n so fc h i n e s ec i t yd i s t r i c t s ， t h eg o v e r n m e n ts y s t e mo f g r a s s r o o t sg o v e r n m e n t s u n d e rt h ep l a n n e de c o n o m yp e r i o di nt h e f o r mo fi s o m o r p h i cr e s p o n s i b i l i t yg o v e r n m e n te n t i t i e sa ta l ll e v e l s ，t h ec o n s t i t u t i o na n dt h e l a ww i l lo n l yd i s t r i c t sg o v e r n m e n tf u n c t i o n ，n o te q u a lt oc o u n t yg o v e r n m e n tf u n c t i o n so f u r b a nd i s t r i c t sg o v e r n m e n tr e f l e c ta n dd e p e n d e n c y i nt h er e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v es y s t e m u n d e rt h em a c r ob a c k g r o u n do f , h o wt oc l e a r l yp o s i t i o n i n go fm u n i c i p a ld i s t r i c t sg o v e r n m e n t f u n c t i o n so fr e g u l a t i n gs y s t e mr e f o r ma n dt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nl o c a lg o v e r n m e n t sh a v e r e a l i s t i cs i g n i f i c a n c e t h i sp a p e rd i s t r i c t so ft h eg o v e r n m e n t sf u n c t i o nd i s t r i c t sa n dc o n c e p t s ，a n dt h e e x p l a n a t i o nf o rt h ec u r r e n td i s t r i c t sa r ec l a s s i f i e d ，s u m m a r i z e st h eb a s i cd i s t r i c t sa n dp e r f o r m t h ef u n c t i o n s m e a n w h i l e ，f o re x a m p l e ，t ot h en e wx i a nd i s t r i c t si np e r f o r m i n gt h ef u n c t i o no f t h eg o v e m m e n ti nt h ef o u ra s p e c t so ft h ee x i s t i n gp r o b l e m sa r ea n a l y z e d ，a n df i n do u tt h ef o u r c a t e g o r i e so ft h e s ep r o b l e m s f i n a l l y , a c c o r d i n gt ot h er e l a t i o n s h i pb e t w e e np u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dt h et h e o r yo f n e wp u b l i cs e r v i c et h e o r ya n dt h et h e o r yo fp u b l i cp r o d u c t s ，a c c o r d i n gt ot h eg o v e r n m e n t f u n c t i o n ，a n dp u t sf o r w a r dt h ep r i n c i p l eo fe i g h tp o w e ra n dr e s p o n s i b i l i t y , r e a s o n a b l ed i v i s i o n p o w e r s ，e s t a b l i s has c i e n t i f i c d e f i n i t i o np e r m i s s i o n sd i s p u t ec o o r d i n a t i o n m e c h a n i s m ， r a t i o n a l i z eu r b a nt i a o k u a ir e l a t i o nf o u rc o u n t e r m e a s u r e s ，a n ds u m m e du pt h ec i t yw i t h d i s t r i c t sg o v e r n m e n tf u n c t i o no r i e n t a t i o n k e y w o r d s d i s t r i c t s ，t h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n ，p o s i t i o n i n g q - q b 。 第1 章 1 1 1 2 1 3 第二章 2 1 2 2 第三章 3 1 3 2 第四章 4 1 理论依据j 2l 4 1 1 政府间关系理论一2 1 4 1 2 新公共服务理论2 2 4 1 3 公共产品理论2 2 4 2 国内学界对市与市辖区定位的讨论2 3 4 2 1 强化职能论2 3 4 2 2 弱化职能论2 4 4 3 职能配置原则2 4 4 3 1 职能法定化原则一2 4 4 3 2 量制赋能原则2 4 4 3 3 职能下属化原则2 5 4 3 4 合理分权原则2 5 4 3 5 权责利对称原则2 6 4 3 6 精简、统一、效能原则2 6 4 3 7 公民权利至上原则2 7 4 3 8 市场取向原则2 7 4 4 职能定位的基本思路2 8 4 4 1 科学规范市与市辖区的权力和责任2 8 4 4 2 合理划分市与市辖区事权3 l 4 4 3 建立市与市辖区权限争议的协调机制3 2 4 4 4 理顺市辖区条块关系3 5 结论3 6 参考文献3 7 致谢词4 0 两北大学硕1 ：学位论文 1 1 问题的提出 第l 章绪论 市辖区是中国城市行政地方的基础行政区划单位，市辖区政府是城市政府体系中的 一个基础层级，属于基层地方政府。2 0 世纪8 0 年代以来，随着中国城市化进程的飞速 提升，中国设区城市的数量通过“地市合并”、“县改区”或“市改区( 一般指县级市) ” 等方式得到快速增加，同时导致市辖区的数量迅速增长。随着城市管理面积的扩大和市 场经济条件下对公共服务要求的增加，市辖区在城市中的地位和作用日益突出。以现行 市政管理体制为标准，市辖区作为市政体制中重要和基础环节，在城市建设和管理中发 挥着不可或缺的作用。在目前广为推行的“两级政府、三级管理”的市政体制下，市辖 区政府不仅是城市建设与管理的中间层，也是城市构架中的基层政权。 中共十七大报告中指出，“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”，同时提出， 要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。在中共十七届二中全会上通过的关 于深化行政管理体制改革的意见，将行政管理体制改革的总体的目标确定为“通过改 革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本 转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政 运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意 政府。”这为研究这一课题提供了宏观背景。 从现实角度观察，改革开放3 0 年来，随着形势的发展变化，现行市辖区政府的职 能定位以及随之产生的机构设置、人员编制、条块分割等问题与市场经济条件下科学合 理的地方政府体制和市政管理体制存在着许多不相适应的地方，主要表现在：一，市辖 区政府在市场经济条件下的职能转变问题：二，在现行“两级政府、三级管理”的市政 体制下，市辖区政府与所在城市的市政府如何合理划分职责的问题。实际上，上述问题 均可归结为市辖区政府如何与市政府的职能定位问题。 目前，在部分省级政区进行“省直管县”体制改革或扩权强县的试点基础上，通过 对己掌握的资料的分析和判断，笔者认为，国内学界目前已经就减少政府层级，合理界 定政府职能，全面推进行政体制改革达成了基本共识，得到了最高决策层的认可，并已 经开始付诸实施。主要思路是：以财政体制的省直管县改革为开端，带动全方位的省管 国中共中央关于深化行政管理体制改革的意见，新华网，2 0 0 8 年3 月4 同 第i 章绪论 县体制改革，同时逐步虚化乡镇一级政权、强化服务功能，弱化管制功能，在全国除了 民族区域自治地方外，基本形成中央一省一县( 市) 三级政府体制，改变目前事实上存 在的中央一省一设区的市一县( 市辖区) 一乡镇五级政府体制。 在此背景下，学界普遍承认在目前市政府与市辖区政府在职能定位上，存在着很多 问题，需要进行改革。但在改革的方向上还存在着许多争论，缺乏整体设计，意见也不 统一，尚未达成广泛共识。这也是开展本课题研究的微观背景。 研究市辖区政府职能定位，旨在使得这一数目众多、面向基层的政府定位更加明晰， 组织配置更加规范，责任更加明确。从而实现党的十七大报告中所提出的行政体制改革 目标。 1 2 国内外研究现状 总体而言，国内外迄今对市辖区政府职能定位研究较为缺乏，可资借鉴的成果较少。 从国外研究文献来看，由于国外( 主要是西方发达国家) 的城市基层政府设置与 我国市辖区政府设置的理念、方法、职能等方面有着根本性的差别，因此无法找到可以 对应的蓝本。从国内来看，改革开放前，由于我国政治学、经济学以及管理学等学科 发展的滞后，有关市辖区的机构设置、制度建设、职能定位等长期几乎无人问津，只是 行政实践的过程中将市辖区一级政府简单的与县一级政权同等对待，致使相关研究明显 滞后，没有可资借鉴的分析框架。改革开放后，随着我国行政学的重建和长足发展，以 及城市规划、市政管理、区域经济学等学科的繁荣进步，对市辖区管理体制有了一定的 研究，并对一些在实践中棘手的问题进行了深入的讨论。从目前大量的资料可以看出， 学界对市辖区与街道办事处行政管理体制进行了比较深入研究，并提出了两种相反的观 点：一种观点认为，在市政管理体制中，街道办事处实际上已经成为了一级政府，承担 了大量区政府所交办的工作，事实上成为了一级政府，建议强化街道办事处的地位和职 能。另一种观点则截然相反，认为从合理设置市政层级的角度上讲，不宜将街道办事处 强化为一级政府。市政管理的特点决定了街道办事处难以具有完整的政府职能。在我国 目前的情况下，街道办事处的存在是必要的，但发展趋势应是不断弱化而不是强化。这 些理论观点，都不同程度的的触及市辖区体制改革的方向和对策。 近几十年来，两方围家为适应人都市区的发展需要，同时兼顾备市镇的利益，纷纷和人都市区进行管理体制改革。 往市政府下设分区政府，彼此分t 拂作管理城市公共事务。如纽约市政府主要负责城市规划、基础设施、交通管理、 环境保护和 l 会治安。区政府主要负责环境i i 生、社区管理和小区绿化等。再如，巴黎市共设有2 0 个区，区既是行 政单位，又是选举单位，区议会主席兼任区长，区长既执行区议会决议，又办理中央政府和巴黎市长委托事务。区 长的行为受巴黎市长的监督。参见杨宏山编著：市政管理学，中国人民人学：l 版社，第8 0 贞。 两北人学硕l ：学位论文 此外，国内许多文献资料也从不同侧面对市辖区行政区划设置，市辖区职能定位 以及如何合理确定市区两级财权和事权进行了专门探讨。 刘君德、张俊芳、马祖琦( 2 0 0 2 年) 提出，大城市政府区级政区( 市辖区) 功能 定位，要克服市条条与区块块的矛盾，统筹市域和区域在经济发展、招商引资、社会建 设、城市规划等方面的工作，规划功能定位，既要维护城市系统的完整性和统一性，又 要充分发挥区级政府的职能，实现区域竞争力的提高。 杨海涛( 2 0 0 3 ) 在论及市辖区政府经济职能时，提出了通过对市辖区管理组织的优 化、市辖区规划与建设的统一、市辖区政府社会管理职能与经济管理职能的明确界定， 来明确市辖区政府的职能。 马祖琦、刘君德( 2 0 0 3 ) 提出，国外大都市城区政府多为地位平等，职权分工各有 侧重，区级政府职能体现了双重属性。建议中国的城市政府和市辖区两级政府要注重职 权的合理划分，并要通过一些列综合改革，推动城市的一体化管理和自治的发展。 林涛( 1 9 9 7 ) 在研究英国伯明翰大都市区行政组织的发展中，通过对伯明翰市区行 政组织的介绍和评价，客观的评价了通过成立联合委员会，协调市辖区利益关系的优劣 之处，并提出对我国市区政府改革的借鉴意义。 针对市、区两级政府职能权限的划分问题，马祖琦指出，“市辖区政府职能的演变 方向应该是在有限的领域有所增强，而不是在面上全部铺丌，把握好市辖区政府全能扩 张的合理强度。” 总而言之，我国市辖区政府职能定位作为市辖区体制改革的一个重要内容，在理论 研究上虽然取得了一些成果，但总体上仍然相对薄弱，缺乏全面深入分析。本文拟以西 安市新城区为例，从市辖区政府职能定位这一关键问题入手，进行深入探讨，并提供可 供操作的模式选择和解决办法。 1 3 课题研究的主要内容和创新点 本课题研究将市辖区政府职能定位置于历史与现实，宏观分析与微观解析的坐标上 来进行研究和探讨，按照解释概念、阐述理论、立足现实、着眼长远的思路，综合运用 政治学、行政学、管理学、法学的理论成果，以理论阐述和实际例证结合的方法，反映 市辖区政府履行职能的真实状况，以期为在市场经济条件下、在中地关系面临新形势的 背景下，为市辖区政府职能定位改革调整提供一个可借鉴的思路。 在具体研究路径上，首先通过对一些列概念的科学界定和历史考证，引导出市辖区 第l 章绪论 政府职能的现有状态；其次，联系西方政府职能理论、地方政府职能理论和市政职能理 论，通过比较，找出我国市辖区政府所存在的问题。最后，基于研究，提出改革的对策。 本课题的研究方法，将在充分借鉴国内外理论的基础上，充分运用调研成果，注重 采用社会调查法、文献法、比较研究法、案例剖析法等常规方法。 本课题的创新点： 第一，紧扣改革主题，着眼中地关系和市政体制，突出职能配置，具有较强的政治 性和紧迫性。 第二，将体制创新和改革路径紧密结合，提供可供选择的改革取向，填补国内研究 的空白，具有理论的创新性和前沿性。 第三，基于市辖区政府履行职能的实践，系统详细的阐述市辖区政府职能定位的问 题和成因，借鉴国内外有效地观点和思路，从实践层面提出深化改革的见解，具有较强 的针对性。 第四，抓住职能配置这个关键问题，结合历史传统和现实状况，进行理性思考，以 市辖区政府和所在城市政府的职能权责划分的突破口，明确这两级政府职能的定位，具 有一定的可操作性。 4 两北人学硕 ：学位论文 2 1 市辖区的相关概念 2 1 1 行政区划 第二章概念的界定 在对市辖区的概念进行界定之前，首先，要明确行政区划这一概念。中国大百科 全书认为，“行政区划”是国家行政机关实行分级管理的区域划分制度，即国家为了 实现自己的职能，便于进行管理，在中央的统一领导下，将全国分级划分成若干区域， 并相应建立各级行政机关，分层管理的区域结构。 从政治学角度来讲，行政区划是国家“对领土进行分级划分而形成的领土结构”， 其实质是为了统治和管理居民而划分的区域。 结合各种观点，本文认为，行政区划是国家根据政权建设、经济建设和行政管理的 需要，遵循法律规定，充分考虑经济、政治、地理、历史、民族、人口、文化和心理感 情等多方面因素，将全国领土划分为若干层次、大小不同的区域单元，设置相应的国家 机关，实施行政管理。 2 1 2 市辖区 市辖区是我国设区的市管辖的一级行政区域单位。 根据我国宪法和有关行政法规，设置市辖区的标准是：( 1 ) 直辖市设市辖区；( 2 ) “较大的市”设市辖区，“较大的市”包括省会城市和大部分地级市。( 3 ) 人口在2 0 万以下的地级市，一般不设市辖区，有特殊情况，须经省级政府批准。( 4 ) 在地级市附 近的工矿基地，如果人口规模不大，但在经济上与市的联系密切，可划为市辖区。( 5 ) 县级市一律不设市辖区。 设置市辖区的权限是：直辖市政府关于设置市辖区的决定和地级市政府关于设置市 辖区的决定经省级政府审批后，均报国务院批准。 中国人订科全书，中围人订科伞书 版社，1 9 9 7 吲“较大的市”是中固大陆的一种特殊的政区级别，虽然在宪法和多部法律中都有涉及，但足始终没 有统一的定义。“较人的市”足一个法律概念，足指除直辖市以外有就法杈的城市，包括省会城市、特区 城市和罔务院特批的设区城市。 在中罔行政地位相当十地区或自治州一级的建制市。1 9 8 3 年正式将市分为地级市和县级市。地级市一般都设区。截 止2 0 0 9 年1 0 月，中圈人陆省辖2 8 3 个地级市，仅有广东省东莞市、中山市，”肃省嘉峪关市、海南省三 亚市等四个地级市小设市辖区。 杨宏山：市政管理学，中国人民人学出版社，第1 0 l 1 0 2 贞。 第- 二章概念的界定 2 1 3 市辖区的分类 l 、设置在主城区的市辖区 绝大多数市辖区都属于这种类型。市区处于城市的核心位置，是城市的重要组成部 分，是城市中人口密集，工商业、服务业、交通运输业、文教卫生业比较发达的地区， 包括市中心和周围连片的城市区域。城区是相对于郊区而言的，城区和郊区的有机组合 构成一个完整的城市。城区具有两个特征：各种建筑连片、集中，以人文景观为主； 以非农业生产为主。如西安市的新城区、碑林区、莲湖区。 2 、设置在城市近郊的市辖区 ； 指城市辖区内除城区以外的地域，是城市周围在政治、经济、文化和国防事业上与 城区有密切联系的区域，是城市不可分割的重要组成部分。与城区相比，郊区人口密度 和建筑密度低，建筑物分散，大部分地区为田园和绿化带。现代的郊区是城市的有机组 成部分，其功能主要表现为：园艺业和畜牧业，为城市提供蔬菜和乳品等不宜长距离 运输和不易贮存的农产品；安置占地面积大或有特殊要求而不宜布置在城区的工矿企 业和其他设施，如铁路编组站、飞机场、污水处理厂、垃圾填埋场、化工厂等；郊区 住宅区；风景区、公园、森林、疗养地、水源保护区、防护林带等，改善城市生态系 统、提高环境质量、提供城市居民游憩场所。此外，有些城市的郊区还分布着科学研究 机构和高等教育院校。如西安市的雁塔区、未央区、长安区。 3 、其他类型 设置在城市管理管辖范围内的其他城区，而主体城区被城市郊区隔开的市辖区。 这些地方往往是一个港口或是一个大型企业及其家属区，实际上是做独立的城市，只是 从建制上被列为城市的一部分。最典型的就是西安市的阎良区。 2 1 4 市辖区政府 市辖区政府是我国城市政权体系中最低一级地方政府回。地方政府是一个国家政治 制度的重要组成部分。它存在于一个国家的有限区域内，具有从属性；地方政府由选举 产生，拥有一定权限，包括征收地方税或决定预算的权力。本文所指的市辖区是城市的 基层行政区划，市辖区政府则是城市基层政权，执行上级政府政策、方针、政策，完成 上级政府的各项任务，维护区域稳定，根据辖区的资源状况，发展经济并提高居民福利， 地方政府，任单一制固家。是中央政府的分支机构；4 j 联邦制图家，足成员政府的分支机构。对地方政府的解释还 有广义1 j 狭义解释。广义解释认为，地方政府即地方国家机关：狭义的解释认为，地方政府就足地方的困家行政机 关，奉文所指的市辖区政府足狭义的地方政府。 6 西北人学硕一l j 学位论文 为辖区内公民提供公共产品和公共服务。 2 2 政府职能的概念 2 2 1 政府职能 在职能一词中，“职”有“分内应执掌之事”的意思。而作为词语的“职能”是 近代才出现的。在汉语大词典里，职能的含义是“事物、机构本身具有的功能或应起的 作用”。 而对于政府职能的界定，学术界众说纷纭。世界银行在其1 9 9 7 年发展报告中将每 一个政府的核心使命概括为五项最基本的责任，大体上反映了现代政府所行使的职能。 一是确定法律基础；二是保持一个未被破坏的政策环境，包括宏观经济的稳定；三是投 资于基本的社会服务和公共基础设施；四是保护弱势群体；五是保护环境。 国内知名学者张国庆这样界定政府职能：“行政职能又称公共行政职能，在某些条 件下宜称为政府职能。概括的说，行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的职能， 是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价 值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过 程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力的主体地位而产生，并 由宪法和法律加以规定的国家行政机关各种职责的总称。”这是一种在公共行政视野下 的“任务和职责”说。还有把政府职能归结为“政府在国家和社会生活中所承担的职责 和功能”。 总之，从历史的观点来看，政府职能是一种社会历史现象，是随着社会历史发展的 不断变化而变化的。因此，政府职能就是“政府在一定的历史时期内，根据国家和社会 发展的需要而承担的职责和功能”。 在界定政府职能时，人们更多的关注的是中央政府职能。各种论述基本上是围绕中 央政府展开的。对于地方政府如何定义没有统一说法。笼而统之，地方政府职能时在一 定历史时期内，地方政府对社会发展和公民需求所承担的职责和功能。 作为一级地方政府，市辖区政府也具备着一般意义上地方政府的特征，具体来讲就 是法定性、变动性、层次性和多样性。 用通俗易懂的说法来讲，政府职能反映了政府的实质和活动的内容。政府职能要回 国辞源第三册，2 5 3 7 页，北京，商务印书馆，1 9 8 l 。 圆汉语人词典，7 l1 页，北京，汉语人词典出版社，1 9 9 1 。 錾张困庆：行政管理学概论，8 4 页，北京，北京人学出版社，2 0 0 1 。 7 第二章概念的界定 答两个问题：一是管什么，二是怎么管。前者是指管理的内容，后者是指管理的方式， 两者缺一不可，共同构成政府职能的内在逻辑结构。从表面上看，政府职能是政府对自 己活动领域的规定，然而究其实质而言，政府职能体现的是社会对政府的权威性管理方 面的要求。 政府的职能实际上是一种社会对政府管理的要求，政府职能所反映的只能是特定社 会历史文化条件下政府与社会、市场、企业、公众之间的关系，也即政府的行政范围和 社会、市场、企业、公众的自治范围之间的划分与衔接，政府职能的消长变迁背后实际 发生着的是政府与社会、政府与市场、政府与企业、政府与公民这四大关系的变化；随 着经济和社会生活的发展变化，也随着人们对自身权利和能力认识的变化，政府的职能 将发生相应地调整与转变，这是政府重新适应新的行政环境的一种根本性努力，也是政 府保持其对经济社会生活发展之推动作用的前提条件。 2 2 2 市辖区政府职能 按照目前我国的法律规定和行政运行传统，笔者初步总结出，目前市辖区政府的 职能主要包括法定职能、经济职能和社会职能。 1 、法定职能 市辖区的法定职能是指宪法和相关法律法规赋予的职能。中华人民共和国宪法 第一百零七条规定：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域 内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、 民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考 核和奖惩行政工作人员。 中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第五十九条 规定，县级以上的地方各级人民政府行使以下职权：( 一) 执行本级人民代表大会及其 常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和 命令；( 二) 领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；( 三) 改变或者撤销所属各工 作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；( 四) 依照法律 的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；( 五) 执行国民经济和社会发 展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境 和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生 中华人民共和国宪法，第1 2 页，北京，法律出版社，2 0 0 4 年 两北人学硕1 ：学位论文 育等行政工作；( 六) 保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保 护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权 利；( 七) 保护各种经济组织的合法权益；( 八) 保障少数民族的权利和尊重少数民族的 风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮 助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；( 九) 保障宪法和法律赋予妇女的男 女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；( 十) 办理上级国家行政机关交办的其他事 项。 应当指出，受我国各级政府“职责同构”现实因素的影响，上述法定职能是我国各 种类型市辖区的共有法定职能，同时，也是市辖区、县和县级市的共有法定职能。这种 职能确定只是一种在法律上的原则确定，与政府职能定位的关系并不密切。 2 、经济职能 中国在2 0 世纪9 0 年代初期明确建立社会主义市场经济体制后，学界在探索政府职 能转变的过程中，通过对西方发达国家在应对2 0 世纪7 0 年代经济危机的主要做法以及 相关政府职能理论如服务型政府理论、治理理论的学习和借鉴，逐步形成了对市场经济 条件下政府职能的概括性总结，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能。 对于这四大职能的第一次公开表述出现在2 0 0 3 年温家宝总理的一次公开讲话中。 笔者以此为依据，结合市辖区的特点和实际，将市辖区政府目前行使的职能分为两 类：一是经济职能；二是社会职能。 市辖区政府的经济职能是随着社会经济的发展而产生和扩张的，这与市场经济条件 下政府经济职能的发展相同步。经济和财富的增长为政府履行经济职能准备了物质条 件，而各种问题的出现也为政府干预市场提供了合法性理由。目前，市辖区政府的经济 职能主要有以下四个方面： 第一，鼓励引导区域经济发展职能。当前中国执政党的指导思想依然是以经济建 设为中心，发展经济自然成为了各级政府的首要职能。作为城市组成部分的市辖区，多 是工商业发达的都市区，兼有行政中心和商业中心的双重地位，在整个市域经济中起着 先导和领头雁的作用。如，西安市新城区的社会消费零售品总额，多年来位居西安市首 位，占西安市社会消费品零售总额的三分之一左右。市辖区政府，通过产业发展规划、 财政税收物价等调控手段对辖区的经济产生影响，使得辖区经济的发展体现出政府的调 控意图，克服市场自发力量所造成的市场缺陷和市场失灵，保证经济总量的扩大和经济 中华人民共和围地方各级人民代表人会和地方各级人民政府组织法，第1 3 页，北京，法律 j 版社，2 0 0 5 年 第- 二章概念的界定 质量的提高，并汲取一定数量的财政收入用于公共产品的供给和公共服务的提供。 第二，建立和维护市场秩序的职能。市辖区政府建立和维护市场秩序的职能体现 在遵照国家法律和上级政府的规章政策，结合区域内市场体系建设，制定市场规则，严 格公正执法，保证各种市场规则的严肃性和公正性。作为执法主体的市辖区政府，建立 和维护市场秩序的职能履行的好坏，对区域经济的健康长远发展起着举足轻重的作用。 第三，提供公共服务的基础设施的职能。市辖区政府提供公共服务和基础设施的 职能，主要表现在，凭借自身的经济和政治力量参与公共部门经济互动，降低公共服务 和基础设施的社会成本，从而为经济发展和市民生活创造必要的和良好的基础设施条 件。如市区道路交通设施建设，背街小巷改造，环境卫生的清扫和保洁、环境保护等等。 第四，管理国有资产的职能。市辖区政府作为一级政府，根据国家法律规定，承 担者保证市辖区属国有资产的保值增值责任，履行监管职责，优化资产结构，确保保值 增值，防止资产流失。 3 、社会职能 市辖区政府的社会职能主要指在除了经济领域之外的其他领域，诸如治安管理、基 层民主、危机管理、社区管理、社会保障、科学普及、教育卫生等方面的职责和功能， 这种职能不同于经济职能，包括了以往学界认定的政治职能和文化职能，笔者认为用社 会管理和公共服务两点概括比较准确。主要以社会公共福利为取向，多是服务性和非盈 利性的。具体内容是： 第一，维护社会治安和社会秩序。市辖区政府作为公共权力组织，必须是社会治 安管理的主导者，必须调动一切可以利用的资源，并发动和组织社会力量，依法最大限 度的打击犯罪，公正协调不同地域、不同种族、不同行业之间的冲突，确保社会治安良 好，社会秩序井然。 第二，管理辖区内各项社会事务。如文化体育、教育卫生等社会公共事业。这类 事务既是社会和公民之福利，也是体现社会公平的基本承载物，是市辖区政府义不容辞 的责任。 第三，制定和实施社会保障的制度和措施，提供社会福利、保险、救济。现代社 会的保障职能尽管很多都由市场来承担，但政府提供的社会保障是基本保障，也是基础 保障，是维护社会稳定，防止社会断裂的底线。市辖区政府处在一线，提供的各类社会 保障产品维护着社会的基本公平与公j 下。 第四，促进社会组织的发展和监管。随着市场经济的发展和公民意识的提高，城 市社区的建设和发展 经济领域还是在社会 市辖区政府在社会组 除上述职能外， 辖区作为城市整体的 城市事务管理和服务 整体利益出发，为市 第三章市辖区政孵履行职能的现状分析 第三章市辖区政府履行职能的现状分析 3 1 西安市新城区概况 西安市新城区位于西安市中心区域东北部，是三大中心城区之一。总面积3 1 平方 公罩，辖区总人口6 3 万人，城镇化率1 0 0 ，下设9 个街道办事处和9 0 个社区居委会。 区内党政机关、金融机构、大中型企事业单位众多，教育、医疗等服务设施齐全，是陕 西省政府所在地，也是陕西乃至西北地区的“商品集散中心”和“军事工业基地”。2 0 0 9 年新城区地区生产总值完成2 8 1 8 4 亿元；社会消费品售总额完成2 6 5 1 5 亿元；固定资 产投资完成2 0 3 6 6 亿元；规模以上工业增加值6 7 7 7 亿元；城镇居民人均可支配收入 1 9 0 4 9 元；实际利用外资3 7 4 0 万美元；实际利用内资2 0 8 8 亿元。辖区经济以工业、商 贸业、服务业为主体，在西安市的经济社会发展中占有重要地位。 从上述资料可以分析得出，西安市新城区属于完全城区类型的市辖区，产业类型以 二产、三产为主，是一个比较典型市辖区范本。 3 2 市辖区政府履行职能中存在的突出问题 长期以来，市政府与市辖区政府之间受政治体制、经济体制和传统管治思维的影响， 围绕着权力的集中与分开，主体地位的独立和依赖产生了许多摩擦和矛盾。 3 2 1 法律定位不准确，缺乏应有的行政地位 1 9 5 4 年宪法规定了市辖区的行政建制，奠定了新中国城市设立市辖区的合法地 位。1 9 7 9 年的地方人民代表大会和地方人民政府组织法首次明确了市辖区作为地方 县级行政单位的法律地位。此后，1 9 8 2 年宪法对市辖区作为县级行政地位予以维持， 始终没有改变。但这种法律规定或是定位是原则性的且是笼统的，从实际运行的情况看， 存在着一些问题。 第一，从市辖区的立法概况来看，目前国家有关市辖区的法律依据只有宪法中 所规定的“直辖市和较大的市分为区、县”。规定得过于笼统宽泛，甚至直到目前，所 谓“较大的市”是一个什么标准，应具备哪些条件，各项法律法规都没有给出明确的规 定。涉及市辖区建制的行政文件也只有1 9 8 5 年国务院关于行政区划管理的规定第 四条：“自治州、县、自治县、市、市辖区的设立、撤销、更名和隶属关系的变更以及自 治州、县、自治县、市人民政府驻地的迁移由国务院审批。 从法律规定来看，有关市 两北人学硕l j 学位论文 辖区的规定笼统，缺乏可操作性。而实际情况则是，在改革丌放前，受连年政治运动和 计划经济体制的影响，市辖区的变更无论在名称变动还是在管理范围方面都变化的较为 频繁。以西安市新城区为例，笔者查阅了新城区志，仅从1 9 4 9 年至1 9 7 9 年，新城区的 管辖范围、区名称谓就有四次较大的变动。 第二，从市辖区的履行自身职能的状况来分析，市辖区自出设之始，其实际行政地 位就低于与其架构基本同等的县级政府。用地方政府功能机构理论划分，县级政府为 一般区域性地方政府，而市辖区政府属于城市型地方政府。从政府自主性角度来判断， 市辖区政府自主性相对较低，在市政格局中主要以协助角色出现，其地位、权力、利益 均处于弱势，具有强烈的依附性；另外，从财政支持角度看，县级市和县同时能够得到 省、市两级资金的支持，而市辖区却难以得到省一级的直接支持，市辖区财政利益多与 市政府财政进行利益划分。受市与市辖区上下级的因素影响，在市与市辖区的财政体制 中，市辖区的主要收入多被市政府划转为市本级财力，而市对市辖区的转移支付和财力 支持也要视市本级财力决定。 3 2 2 职能配置不对称 长期以来，市与市辖区在职能和权限的划分上一直没有明确具体的法律规定，( ( 1 9 8 2 年宪法仅笼统的指出，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下， 充分发挥地方的主动性、积极性的原则。在实际中，面对坚持统一管理和分级负责的 两难选择，市与市辖区职能多数由各省、市自行确定，各地的收放程度不一，有的收大 于放，有的放大于收，随意性很大。 以西安市新城区为例，按照法律的规定，新城区应享有本行政区域内的经济、计划、 城建、社会事务等行政管理权限，并获得对等利益。然而在实际运行过程中，一方面， 市辖区政府在诸如相关经济事务的决策权、区级资源的使用权、城市同常管理权等许多 方面受到西安市发展整体性的掣肘，很多决策或是需要报请市政府审批，或是无条件服 从市政府的管理，市辖区的行政管理权被相应截留，发展因而受到制约。如，西安市近 年来大规模丌展城中村改造，在市和市辖区两级政府罩都设立了城中村改造办公室，负 责此项工作开展。新城区城改办目前承担的主要工作任务就是组织动迁，拆迁，规划， 但城中村改造过程中最核心的土地变性和审批权力集中在陕西省和西安市相关部门，作 为身处工作一线的新城区政府，只是一个“二传手”，被动做着大量工作，权责严重不 中华人民共和困宪法，第3 页，北京，法律出版社，2 0 0 4 年 1 3 第三章市辖【x 政府履行职能的现状分析 符，大大影响改造工作的进程。 另一方面，市与市辖区同处一城引发的市区争利让责现象，影响了市辖区的健康发 展。受长期的计划经济体制影响，目前城市管理高度集中、纵向封闭的印迹依然较为明 显，城市管理的主要权力集中在市政府各职能部门，许多市政管理事务有的由市政府职 能部门“条条”垂直直接管理，有的虽然由市区双重管理，但职责分配的主动权在市， 市辖区往往责任大权力小。比如，在市局和区局均具有独立的机关法人资格，且地域上 同城，职能上一致的情况下，行政执法主体的执法能力就受到诸多限制与约束，从而造 成政出多门、多头执法、难以执法的局面。在城市管理中，市与市辖区管理的对象都是 市区，很容易导致有利可图的事争着管、无利可图的事互相推诿的现象。这种市区争利 现象在城市公用设施管理等方面尤其明显，既影响了市辖区的积极性，也不利于城市整 体功能的发挥。笔者在新城区机构编制委员会办公室了解得知，目前，西安市城市下水 管道的井盖管理集中统一在西安市市政公用局下属的市政设施管理局，新城区政府和街 道办事处无权管理。众所周知，井盖从采购到更换，都有其自身的利益链条。但仅仅一 个井盖，由西安市统一管理，表面上体现了市政府的统一管理的决心，实际上，则导致 工作程序过于冗长，一个井盖的更换从社区到街道办再到区政府有关部门，再到西安市 相关部门，通过层层请示、上报再由西安市相关部门审批、再到落实，往往事倍功半， 反证出了市与市辖区争利让责问题的严重性。 3 2 3 机构设置不合理 机构是政府职能的载体，通过对机构设置的分析，可以看出政府职能的定位和履行 情况。受计划经济体制的长期影响，我国市辖区的机构设置普遍强调上下对口、统一设 置，职责同构带来机构重复设置，有些机构有职无权，甚至无所事事。 以西安市新城区为例，2 0 1 0 年，根据根据新城区最新政府机构改革方案，新城区政 府设置2 4 个工作部门( 含区监察局) ，直属事业机构4 个，派出机构2 个，直属机构3 个。分别是： 区政府工作部门： ( 1 ) 区人民政府办公室( 区信访局、区人民防空办公室设在区人民政府办公室) ( 2 ) 区发展和改革委员会( 区物价局设在区发展和改革委员会) ( 3 ) 区经济贸易局 ( 4 ) 区教育局 1 4 两北人学硕f ：学位论义 ( 5 ) 区科学技术局( 挂区科学技术协会牌子) ( 6 ) 区民族宗教事务局 ( 7 ) 区监察局( 与区纪律检查委员会机关合署办公，列入区政府机构序列，不计 入区政府机构个数) ( 8 ) 区民政局 ( 9 ) 区司法局 ( 1 0 ) 区财政局 ( 1 1 ) 区人力资源和社会保障局 ( 1 2 ) 区建设和住房保障局 ( 1 3 ) 区城市管理综合行政执法局( 挂区城市管理综合行政执法支队牌子) ( 1 4 ) 区市容园林局 ( 1 5 ) 区招商局 ( 1 6 ) 区文化体育局 ( 1 7 ) 区卫生局 ( 1 8 ) 区人口和计划生育局 ( 1 9 ) 区审计局 ( 2 0 ) 区统计局 ( 2 1 ) 区安全生产监督管理局 ( 2 2 ) 区文物旅游局 ( 2 3 ) 区食品药品监督管理局 ( 2 4 ) 区政府研究室( 挂区发展研究中心牌子) 区政府派出机构： ( 1 ) 西安火车站广场管理委员会 ( 2 ) 西安高新技术产业开发区新城科技产业管理办公室 区政府直属机构： ( 1 ) 西安市新城区人民政府金融工作办公室( 西安新城基础设施建设投资有限公 司) ( 2 ) 西安市新城区企业资产经营管理公司 ( 3 ) 西安市新城区城中村管理办公室 区政府直属事业机构： 第二章市辖区政府履行职能的现状分析 ( 1 ) 区市场建设管理服务中心 ( 2 ) 区城中村( 棚户区) 改造办公室 ( 3 ) 区爱国卫生运动委员会办公室( 区“四城联创”工作领导小组办公室) ( 4 ) 区政府政务服务中心 除此之外，按照现行体制，新城区还有l o 个驻区分局： ( 1 ) 西安市新城区国税局 ( 2 ) 西安市地方税务局新城分局 ( 3 ) 西安市质量技术监督局新城分局 ( 4 ) 西安市工商行政管理局新城分局 ( 5 ) 西安市国土资源局新城分局 ( 6 ) 西安市规划局新城分局 ( 7 ) 西安市环境保护局新城分局 ( 8 ) 西安市粮食局新城分局 ( 9 ) 西安市公安局新城分局 ( 1 0 ) 西安市公安局站前分局 在上述垂直管理机构中，新城区国税局为中央垂直管理，地税分局、工商分局、 质监分局为陕西省垂直管理，其余机构为西安市垂直管理。 从机构设置上看，新城区的政府工作部门基本上做到了与西安市政府机构设置的 一一对口。在这里要说明的是，尽管机构数量和市政