（土地资源管理专业论文）土地储备中的金融风险分析及其防范——以温州市为例.pdf

摘要 1 9 9 6 年，上海建立了中国第一家城市土地储备机构，随后杭州、南通等城市 相继建立了城市土地储备机构，并出台了有关土地储备的地方性法规，由此土地 储备制度得到了一定的推广和运用。作为一种制度上的尝试，可以说当前的土地 储备无论是在理论研究还是实践上都尚处于初步阶段，存在许多亟待研究解决的 问题。其中，在土地储备金融风险方面的研究，在一定的程度上可以说尚未形成 系统的、能直接指导实践的研究。因此，基于这样的背景条件，本文试图通过理 论探索与案例的研究的结合，对城市土地储备的金融风险进行有针对性的研究， 以为政府土地储备的决策提供参考。 全文主要内容共分七部分。第一章为绪论，阐述了此项研究的背景及意义， 在此基础上，提出了本文的研究方法，内容框架和技术路线；第二章为研究的文 献综述，笔者在分析国内、外土地储备现状的基础上，概括了土地储备的风险研 究理论基础和成果；第三章，对土地储备中的风险进行分类别分析，定性地将风 险分为五大类以研究土地储备中风险的影响因素，并在此基础上运用了层次分析 法从风险发生的频率、损失程度以及防范成本三个维度，分析土地储备中的主要 风险。其结果表明金融风险是现阶段土地储备过程中所面临的最大挑战；第四章， 以温州市案例研究区域，在分析温州土地市场的现状和存在问题的基础上，预测 了温州市2 0 1 0 年土地的需求数量及其对土地储备资金需求；第五章，运用v a r 风险管理模型对温州市土地储备中心的金融风险进行了度量，定量分析了未来一 个月内土地储备中心的金融风险损失可能值。其结果表明温州市土地储备中心在 未来一个月内的损失超过1 2 6 7 9 万元的可能性为5 ，损失超过3 9 8 6 万元的 可能性为1 0 ；第六章，基于前文的理论与案例研究，提出了以降低土地储备 风险的融资模式为主的金融风险防范体系；第七章为研究结论和展望。 关键词：土地储备；金融风险；资金需求；多渠道融资；风险防范 a b s t r a c t t h ec u r r e n tu r b a ni a n dr e s e r v es y s t e mo fc h i n aw a se s t a b l i s h e di n19 9 6 ，w h e nt h e f i r s tc h i n e s eu r b a nl a n db a n k i n go r g a n i z a t i o n ，s h a n g h a il a n dd e v e l o p m e n tc e n t e r , w a sf o u n d e d a f t e rt h a t ，h a n g z h o ua n dn a n t o n ga l s oe s t a b l i s h e dt h e i ru r b a nl a n d b a n k i n go r g a n i z a t i o n sa n di s s u e dr e l e v a n ts t a t u t e sf o rl a n db a n k i n g n o w a d a y s ，t h e u r b a nl a n db a n k i n g s y s t e mh a sb e e na p p l i e da r o u n dc h i n a a sas y s t e mo fi n n o v m i o n ， t h el a n db a n k i n gs y s t e mi ss t i l li nt r a n s i t i o n s t u d i e so nb o 廿li t st h e o r ya n di t sp r a c t i c e h a v ej u s ts t a r t e d ，晰t l ln u m e r o u sp r o b l e m sl e f tt ob es o l v e d r e s e a r c ho nt h ef i n a n c i a l r i s km a n a g e m e n to fu r b a nl a n db a n k i n gs y s t e mi se s p e c i a l l yl i m i t e df o rt h el a c ko f s y s t e m a t i ca n di n s t r u c t i v es t u d i e s c o n s e q u e n t l y , t h i st h e s i sa t t e m p t st os t u d yt h e f i n a n c i a lr i s km a n a g e m e n to fu r b a nl a n db a n k i n gt h r o u g ht h ei n t e g r a t i o no ft h e o r e t i c a l a n de m p i r i c a la n a l y s e s i ta l s ot r i e st o p r o v i d es o m ep o l i c y i m p l i c a t i o n sf o rt h e d e c i s i o nm a k i n go fl a n db a n k i n g t h i st h e s i sc o n s i s t so fs e v e nc h a p t e r s c h a p t e r1i n c l u d e st h ei n t r o d u c t i o n ， b a c k g r o u n d ，a n ds i g n i f i c a n c eo fr e s e a r c h ，a sw e l la sr e s e a r c ha p p r o a c h e sa n dt h e p r o j e c tf r a m e w o r k c h a p t e r2i st h el i t e r a t u r e sr e v i e w i nc h a p t e r3 ，t h ei m p a c tf a c t o r s a n dt h ee x t e n to fl a n db a n k i n ga r ea n a l y z e dr e s p e c t i v e l y r i s k sa r ea n a l y z e db y a n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s sc o n s i d e r i n gt h ep r e v e n t i o nc o s t ，f r e q u e n c y , a n de x t e n to f t h el o s s t h er e s u l ti st h a tf i n a n c i a lr i s kh a st h el a r g e s tw e i g h ta n ds h o u l db ep r e v e n t e d f i r s t c h a p t e r4s e l e c t sw e n z h o uc i t ya sas t u d yc a s ea n da n a l y z e st h el a n dm a r k e t s t a t u sa n dp r o b l e m s m o r e o v e r , t h et h e s i sa l s op r e d i c t st h et r e n do ft h el a n dm a r k e t a n df u n d sd e m a n df o rl a n db a n k i n gi n2 010 ，p r o v i d i n gb a s i ci n f o r m a t i o nf o rf u r t h e r r e s e a r c h c h a p t e r5m e a s u r e st h ef i n a n c i a lr i s ko fw e n z h o ul a n db a n k i n gc e n t e ra n d a n a l y z e st h eg r e a t e s tl o s sw i t h i nam o n t h ，b a s e do nv a rm o d e l i nc o n c l u s i o n ，t h i s t h e s i ss u g g e s t st h a tt h e r ea r es e v e r a lf i n a n c i a lr i s k si nl a n db a n k i n gf o ran o n p r o f i t i n s t i t u t i o ni nw e n z h o uc i t y c h a p t e r6 ，a c c o r d i n gt ot h ea b o v ea n a l y s i s ，p r o p o s e sa f i n a n c i a lr i s kp r e v e n t i v es y s t e mm a i n l yb a s e do nt h em u l t i c h a n n e lf i n a n c i n g ，t o r e d u c et h er i s ko fl a n db a n k i n g f i n a l l y ，t h ec o n c l u s i o n sa n d p r o s p e c t sf o rf u t u r ea r e p r o v i d e di nc h a p t e r7 k e yw o r d s ：l a n db a n k i n g ；f i n a n c i a lr i s k ；f u n dd e m a n d ；m u l t i c h a n n e lf i n a n c i n g ； r i s kp r e v e n t i o n l v 浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得逝姿叁堂或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：签字日期： dp 年 6 月i o 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解逝鎏盘堂有权保留并向国家有关部门或机 构送交本论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权逝姿盘堂 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：导师签名： 卞据傣 签字r 期：知吁年 月o 同 签字日期：嬲年多月旷同 致谢 时光飞逝，转眼间两年的研究生生涯已经过去了。回顾当初，从 一个对土地管理毫无所知的初生牛犊，到现在的一名快要毕业的硕士 研究生，这其中个人的变化是明显的。尤其对于我这样一个跨专业的 学生，在学习、生活、家庭等各方面的压力都是巨大的，如今可以顺 利地完成学业，可谓是来之不易啊。可以说，这短短的两年已经改变 了我的人生发展道路。此时此刻，我借此对帮助、关心我的老师、同 学及家人致以最诚挚的谢意。 首先，诚挚地感谢导师叶艳妹教授，她悉心的教导使我得以一窥 土地管理领域。本论文是在叶老师的精心指导下完成的，导师在论文 的选题、资料收集、文章撰写直至最终定稿的整个过程中，都倾注了 大量心血，让迷茫的我，终于有惊无险地完成了学业。在叶老师的严 格要求下，本人的专业理论知识和动手实践能力都得到了提高，她严 谨的治学、敏捷的思维以及豁达的为人，无形中给我树立了榜样，对 我以后的为人处世都将产生深远的影响。 同样的感谢要献给吴次芳教授，感谢他在研究生期间给我不断的 鼓舞和关怀，渊博的知识、宽宏的气度，富于创造性和预见性的见解， 为我能顺利完成学业奠定了坚实的基础，并将使我受益终生。 本论文在选题以及写作过程中还得到了浙江大学公共管理学院土 地管理系的刘卫东教授、吴宇哲副教授、汪晖副教授、张蔚文副教授、 沈兵明副教授、童菊儿副教授、岳文泽副教授、韩昊英讲师等老师的 热心指导和关怀，本文研究才能够得以顺利完成，在此表示衷心的感 谢。 感谢师兄( 杨志荣、韦仕川、刘勇、冯科、张恒义等) ，师姐( 任 丽燕、郑娟尔、杨杨、李剑、吴丽、梁红梅等) ，同窗学友( 陆张维、 段洲鸿、严栋、郭瑞、金晓云、高辉、赵恒坤) 以及师弟师妹们，他 们在学习和生活上都给了我极大的帮助，在一起的学习和讨论使我受 益匪浅，不仅让我增长了知识，也为我的论文写作提供了思路。 向上面没有提及的对本论文顺利完成提供过帮助的人们表示感 谢! 感谢论文评审委员会的老师们百忙之中认真对我的论文指正! 最后，特别感谢我的家人，有了你们的支持，才有了现在的我。 “华家池水深千尺，不及大家对我情”，各位老师、同学和朋友， 有你们，我的学生生涯才算完整。 张晟伟 20 。0 8 年6 月于华家池 浙江大学硕士学位论文土地储备中的金融风险分析及其防范以温州市为例 1 绪论 1 1 研究背景和意义 1 1 1 研究背景 土地作为经济活动中重要的自然资源，是人类一切活动的载体和赖以生存的 基础，也是城市生存和发展的物质前提。土地作为三大生产要素之一，在社会经 济可持续发展战略中起着重要作用。作为一种稀缺的不可再生资源，土地已经成 为当今世界最令人关注的重大社会经济问题之一。 由于历史和现实的原因，我国土地市场的运行机制还未完善，土地市场管理 存在许多漏洞。在我国不断推进社会主义市场体制建设的大背景下，通过土地市 场的制度创新来推动这些问题的解决是必然的选择。在改革不断深入的过程中， 由于受传统体制的惯性作用及改革尚处于初步阶段，不仅诸如土地闲置或浪费等 历史遗留问题难以得到有效解决，而且由于土地管理各项制度及政策工具的不完 善，使得体制转轨过程中又引起了诸多新的问题。 自1 9 9 6 年上海成立我国第一家土地储备机构以来，土地储备制度已在各地 实施，经过多年的发展，已经在旧城改造、企业改制、腾笼置业等方面取得了一 些成绩。土地储备是各地政府针对土地市场存在的缺陷以及传统计划经济体制遗 留问题而采取的积极干预市场的一种重要手段。 1 1 2 研究的意义 1 9 9 6 年，上海建立了中国第一家城市土地储备机构，随后杭州、南通等城市 相继建立了城市土地储备机构，并出台了有关土地储备的地方性法规。通过统一 土地收购、土地征用和垄断土地一级市场供应政策等，将城市存量土地和增量土 地纳入土地储备体系。土地储备制度的建立是城市政府为弥3 1 、现有土地市场的不 足，实现对土地市场的宏观调控，盘活企业存量土地资产，优化土地资源配置， 理顺政府与企业之间土地收益分配，有效解决土地无偿使用制度下产生的诸多历 史遗留问题而主动进行制度创新的产物，并已成为推进中国土地制度和土地使用 制度改革的新的尝试。 但作为一种制度上的尝试，可以说当前的土地储备无论是在理论研究还是实 践上都尚处于初步阶段，存在许多亟待研究解决的问题。其中，在土地储备金融 浙江大学硕士学位论文土地储备中的金融风险分析及其防范以温州市为例 风险方面的研究，在一定的程度上可以说尚未形成系统的、能直接指导实践的研 究。这个问题已引起了学术界和实际工作者的广泛关注，并对其进行了讨论，但 这些讨论往往拘泥于某一个方面，对风险控制和风险管理的专项研究很少触及。 然而风险可能伴随着土地储备制度的实施而存在，因此，土地储备实施过程中的 风险管理研究应成为以后研究的焦点问题之一。 在市场经济条件下，风险与市场是一对孪生兄弟，从来没有无风险的市场。 土地储备的风险管理研究具有以下重要意义： 1 、以往的研究较少涉及金融方面，其政策、法律设计可能具有一定的局限 性，本文将从金融风险的角度来分析，更好地完善土地储备制度。 2 、对资金需求的科学分析，有利于土地储备机构及时把握资金供求状况， 提高资金使用效率，使土地储备机构以较低的成本避免或减少金融风险可能造成 的损失。 3 、通过金融风险防范策略的研究，可以创新土地储备融资模式，减少金融 风险，促进土地储备的可持续发展。有效的土地储备资金管理可以稳定机构的现 金流量，保证生产经营活动免收风险因素的干扰，并提高资金使用效率。 4 、有效的金融风险管理为储备机构做出合理决策奠定了基础。一方面，这 为储备机构划定了行为边界，约束其扩张冲动，从而避免将社会资源投入存在重 大风险、缺乏现实可行性的项目之中。另一方面，也有助于土地储备机构把握市 场机会。 5 ，一个拥有健全的风险管理体系的机构在社会公众中可以树立良好的形象， 培育和规范城市土地市场，推进城市化进程。 1 2 研究的技术路线 根据本论文的研究背景、国内外现状和拟解决的问题，通过对数据的调查、 整理和比较分析，进行我国土地储备的金融风险研究，其技术路线图如下： 浙江大学硕士学位论文土地储备中的金融风险分析及其防范以温州市为例 图1 1储备中心金融资本的直方图 1 3 研究的内容与方法 1 3 1 研究内容 本文研究的主要内容如下： 通过分析土地储备的现状，以温州土地储备中心为例，主要探讨土地储备过 程中的金融风险问题。为此，文章首先运用层次分析法分析土地储备中的风险因 素；其次，分析了温州土地市场的现状和存在问题，进而预测土地市场发展趋势 和土地储备资金需求；再次，重点研究了土地储备机构储备资金的构成，以及利 率风险对土地储备的金融风险影响；最后构建了以降低土地储备风险的融资模式 为主的金融风险防范体系。 浙江大学硕士学位论文土地储备中的金融风险分析及其防范以温州市为例 l 。3 1 2 研究方法 作为一种制度创新，当前土地收购储备尚处于初步阶段，理论研究落后于实 践，而且对土地储备风险的研究起步较晚，尤其是风险管理方面的研究仍存在一 些空白，多局限于定性分析。本文拟采用定性分析和定量分析相结合的方法，例 如各个土地储备风险的a h p ( 层次分析法) ，以及金融风险分析时用到的成本收 益分析和v a r 模型，来分析我国土地储备的风险并探讨相应的防范措施，为我 国进一步完善土地储备制度，有效规避土地储备过程中的金融风险提供部分参考 与借鉴。为了解决这些问题，需要阅读大量的相关中外文献，并展开实地调查， 获取第一手的数据，并与老师和同学展开讨论，争取找到解决的方案。 4 浙江大学硕上学位论文土地储备中的金融风险分析及其防范以温州市为例 2 土地储备的研究综述 2 1 土地储备的相关概念 土地储备制度是由受城市政府委托的城市土地储备机构依照法律程序，通过 征用，收购、置换、回收等形式从原土地所有者或土地使用者手中取得土地，由 城市土地储备机构或其委托机构组织进行前期开发、整理并予以存储，根据土地 利用总体规划、土地供应计划、城市规划等因素，有计划地以协议、招标、拍卖、 挂牌等方式将土地投入市场，以实现土地资源优化配置与土地利用可持续发展的 土地使用与管理制度( d o z d e n a ，1 9 8 8o 土地储备制度的建立是城市政府为了实现对土地市场地宏观调控，促进存量 土地进入市场，盘活企业存量土地资产，优化土地资源配置，理顺政府与企业之 间土地收益分配，有效解决土地无偿使用制下产生的诸多历史遗留问题等而主动 进行制度创新的产物，是政府加强垄断土地供应的政策工具( 欧阳安蛟，2 0 0 2 ) 。 2 2 土地储备现状分析 随着城市土地储备机构在我国大多数省市的建立和运营，土地储备制度已经 显示出其旺盛的生命力，产生了巨大的社会经济效益，进而也引起了国内外大多 数专家、学者的注意。综合来看，大部分的研究主要集中于对土地储备的功能、 运作机制与模式、储备资金来源等方面，既有总结性研究，又有个案性分析；既 有理论的研究，又有方法的探讨，取得了一定的成果。 ( 1 ) 国内的土地储备制度 国内土地储备的功能 关于土地储备制度的功能定位主要有三种观点： 一是增加财政收益论，通过土地储备促进城市土地收益的最大化，从而为城 市建设和发展筹集资金( 陈章喜，2 0 0 4 ) 。 二是土地市场健康发育论，着眼于解决土地市场存在的问题，纠正市场失灵， 促进土地市场的发育，所以其功能首先是政府垄断一级市场，调控土地的供给总 量，进而促进土地二级市场的发育与完善。 三是城市土地利用论，认为通过城市土地储备经营，以“看得见的手”结合“看 不见的手”来引导城市化进程，以避免滥用行政权力干预市场的运作而造成城市 浙江大学硕士学位论文土地储备中的金融风险分析及其防范以温州市为例 土地利用的不合理( 毕宝德，2 0 0 1 ) 。 从目前的研究来看，土地储备的正面作用是主要的，但一些学者同时指出， 城市土地储备尚处于探索和逐步完善阶段，在实际运作中难免出现一些问题和负 面作用，如储备土地的利用不够充分，土地储备可能引起地价上升，土地储备的 成本高，一些地区在土地储备运行中片面追求高地价，单纯追求土地收益等( 韩 冰华，2 0 0 3 ；许莉俊，2 0 0 6 ；卢新海，2 0 0 5 ) 。 我国土地储备的运作程序 土地储备运作的主要内容是：土地储备机构计划选择拟储备土地，并向政府 行政主管部门提出拟储备土地的可行性报告；政府行政主管部门对可行性报告进 行审查，确认可储备的地块，并发文批准；土地储备机构对经批准的储备土地进 行前期开发，经报政府国土行政主管部门验收合格后进入土地储备库；需要投放 市场出让的报经政府国土行政主管部门批准后通过土地交易市场实施出让( 许 仪，2 0 0 4 ) 。 贾生华、张宏斌认为杭州、上海、青岛、南通等城市土地储备运作方式大体 相同，在运作中都分为三个主要阶段，即收购一储备一出让，但是在具体操作中 又各具特点( 贾生华，张宏斌，2 0 0 1 ) 。杨继瑞、朱仁友就土地储备的运作主体、 运作程序以及运行模式的建立与优化问题进行了分析，认为运作主体可考虑成立 土地储备与开发公司这类中介机构，应根据我国各大中城市的具体情况，采取灵 活多样的储备形式，建立和形成一个分层次、多形式的储备体系( 杨继瑞，朱仁 友，2 0 0 2 ) 。欧阳安蛟等认为土地储备的运行由三个主要环节组成，即收购、储 备和出让。收购有四种形式：征用、收购、置换、回收，储备包括两部分，即开 发( 再开发) 和储备，土地出让一般采取出售与出租两种方式( 欧阳安蛟等，2 0 0 2 ) 。 因此可知，我国土地储备的运作大体包含三个环节：土地收购一土地储备一 土地出让。 国内土地储备资金的来源 资金和土地是土地储备机制运作中的两大基本要素。土地储备过程既是土地 的流转过程，也是资金的循环过程。在实际运作中，没有巨额资金加以支撑和驱 动，是难以有效运作的。土地储备资金是指土地收购及土地前期开发等所需要的 有关费用，包括启动资金和流动资金，资金是实施土地储备的重要条件。 韩三为认为土地储备资金主要依靠银行贷款存在着两大问题，一是土地储备 浙江大学硕士学位论文土地储备中的金融风险分析及其防范以温州市为例 是政府行为，而银行贷款是市场行为，存在着政府行为与市场运作的矛盾，从市 场取得的贷款，必然要求贷款人按市场规则运作，迫于偿还银行本息的压力，储 备土地不得不很快出手，从而不能有效的调控土地市场；二是风险过大( 韩三为， 2 0 0 0 ) 。贾生华、张宏斌认为，由于资金不足，使土地储备量较小，储备时间较 短，有些城市的储备机构甚至有意控制“吃进”的土地数量，储备量小、储备期短， 土地储备制度的优势难以充分发挥( 贾生华，张宏斌，2 0 0 1 ) 。朱寅传认为土地 储备需要投入大量资金，目前资金来源大多是政府小量的启动资金及银行贷款。 资金来源以银行贷款为主，融资渠道单一( 朱寅传，2 0 0 2 ) 。孔凡文，曲长令从 目前我国城市土地储备制度运行实践看，土地收购储备资金来源渠道主要有：政 府财政拨款、商业银行贷款、土地出让金返还等资金来源( 孔凡文，曲长令，2 0 0 3 ) 。 总结可知，目前各地城市土地储备机构的资金基本上有如下几种渠道：一种 是财政拨款作为启动资金；二是银行货款，这是目前城市土地储备收购资金的主 要来源；三是预收土地款；四是城市土地出让后收益的一部分作为城市土地储备 机构的发展基金。由于土地储备资金的主要来源是银行贷款，这就会造成一旦收 购储备机构手中的土地因当地经济发展能力或是土地市场过于饱和等原因不能 及时上市获得土地收益，所贷运作资金就不能及时返还，占用银行大量资金的情 况发生。并且城市国有土地资产市场的土地需求量充满了弹性，大量收购土地， 一旦房地产市场发生大起大落，土地储备机构所购的土地不能按时出让，就会占 压大量银行资金，带来金融风险。因此，这种较为单一的融资模式不利于土地储 备资金稳定而有效地运作，在实践过程中将面临诸多风险。 国内土地储备模式 自1 9 9 6 年上海建立了中国第一家土地储备机构开始，土地储备工作在国内 普遍展开，由于国家并未对此做任何原则性的规定，各城市纷纷结合当地土地管 理实际，自主创新，尝试建立土地收购储备制度，并在实践中加强理论研究，不 断完善城市土地收购储备制度的运作模式。由于各城市间的差异，各地建立的城 市土地收购储备制度的功能定位和目标不同，实际运作模式也有所不同。综合分 析目前国内正在实施的城市土地收购储备制度的运作模式及机构设置特点，可以 将其分为三类：市场主导型、政府主导型和政府市场混合型。 上海的市场主导型，政府规定了储备土地的范围，但是对于范围内的土地收 购并不具有强制性，这种模式的优势是，可以有效的保护土地权利人的财产权益 浙江大学硕士学位论文土地储备中的金融风险分析及其防范以温州市为例 ( 冯庆福，2 0 0 6 ) ，并且土地储备机构的职能定位明确，权利义务的设定都基本 在当前法律框架范围内。但是由于土地的收购以市场为主导，相应的土地储备的 成本就高一些，而且储备的土地主要考虑经济效益，不能有效地抑制“隐性土地 市场”，增加了土地市场供应的不可预见性，削弱了政府对土地市场的垄断，不 利于实现土地一级市场的集中管理。 杭州的政府主导型，把土地储备作为一种政府对市场的宏观调控手段，而将 其市场经营行为置于其次，由此很好地保证了政府对土地一级市场的高度控制。 而且其双结构模式优势明显：土地储备委员会作为决策层充分研究各项政策，有 效协调各部门关系，对土地储备机构起到领导和监督的作用；而土地储备机构， 作为具体实施的单位，成为连接政府和土地市场的桥梁( 张伟科，2 0 0 6 ) 。但是 由于强制要求储备范围内的土地全部要求纳入储备体系，巨大的收储量给储备中 心带来了巨大的资金压力和风险。 武汉的土地储备制度是土地储备与土地交易许可的密切配合，土地交易许可 制度的出台，活跃了土地二级市场，并且很好地解决了非经营性房地产开发用地 以及属于储备范围但不宜收购土地的问题，这种有选择的储备土地大大减轻了储 备机构的资金压力。但缺点与市场主导型类似，增加了土地市场供应的不可预见 性，削弱了政府对土地市场的调控能力，不利于实现土地一级市场的集中管理。 南通的土地储备机构具有强制性，所有准备交易的土地必须由土地储备投资 中心统一储备后再投放给市场，政府禁止用地者直接交易土地，从而实现了政府 对土地市场的高度控制。但是，由于机构额外承担了土地资产管理的职能，易造 成在实际运作过程中土地储备机构的性质功能定位不清，政府的行政管理职能与 土地所有权职能容易混乱，出现政企不分现象，从而影响运行效果。 综合来说，本文通过表2 1 来说明国内这几类土地储备制度的情况： 浙江大学硕士学位论文土地储备中的金融风险分析及其防范以温州市为例 表2 1我国主要的土地储备模式的对比情况 ( 2 ) 国外的土地储备制度 国外土地储备制度主要是通过建立土地银行来实现，土地储备制度被政府作 为干预市场的一种重要手段。土地银行是指代表城市政府集中进行土地征购、整 理、开发、储备、供应的专门机构，是政府参与和调控土地市场的基本工具，它 在土地资源配置和土地资产增值方面具有类似商业银行在金融市场中的地位和 作用。 在城市土地经营模式方面，国外起步很早，这与其经典的市场经济和产权制 度是密不可分的。荷兰的阿姆斯特丹市白1 8 0 0 年始，即在工商界的支持下，由 市政府出面收购土地进行储备( p a r k sp j ，k r a m e rr a1 9 9 5 ) 。此后，法国、瑞典、 英国等国的许多城市市政府也成立了类似机构，如英国成立了土地发展公司。随 着时间的推移，土地储备的功能也日臻完善，美国和欧洲许多国家己把这种储备 机制称为“土地银行( 1 a n db a n k ) ”。荷兰从计划型的土地储备发展到全面型的土 9 浙江大学硕士学位论文土地储备中的金融风险分析及其防范以温州市为例 地储备；瑞典是从最狭义的土地储备发展到广义的土地储备；德国则兼具最狭义 的和广义的两种土地储备形式；法国实行的虽是广义的土地储备，但同时也体现 出狭义土地储备的“发展、保育”作用。d o nt j o h n s o n 等( 1 9 9 7 ) 对公共部门的 土地储备行为进行了研究，探讨了土地储备中应考虑的经济因素，认为地方政府 经常面临着与房地产有关的土地储备决策，地方政府可以在公开的市场交易中及 时购进所要储备的土地，或者凭借他们特殊的权力在以后的任何时候再获得所要 储备的土地，是现在购买还是将来购买土地，作者通过成本效益分析与现金流量 分析，为地方政府的土地储备决策提供了一个决策模型。 在城市土地资产产权管理方面，o m a rm 和r a z z a z ( 1 9 9 1 、1 9 9 3 ) ，p l o t k n s ( 1 9 8 7 ) 对城市土地产权与公共用地供给、住宅投资开发，土地配置效益的关系 进行了研究：n o r am e s a 和b a r o s s p ( 1 9 8 6 ) 运用经济学、产权学和行为经济学 的理论和方法，对哥伦比亚城市住宅用地供给模式进行了实证研究；1 9 9 4 年也 有学者对美国城市c b d 地区住宅用地供需关系与住宅价格变化的关系进行了分 析。 在土地定价方面，国外学者们在运用土地收益、土地市场均衡、土地效用、 土地稀缺和级差地租等土地决定论的前提下，引进数学工具构建数学模型，具体 而详细地分析土地价格的确定方法，主要有收益法，市场比较法、剩余法以及投 标地价方法等等，如a l o n s ow ( 1 9 6 4 ) 提出投标地价，k a z o os a t o ( 1 9 9 5 ) 对市 场比较法提出补充，针对日本的城市土地利用进行了实证分析。野1 2 悠纪雄 ( 1 9 9 7 ) 也对土地价格的对策作了理论和实证研究。在土地金融方面，主要着眼 于土地融资方法的研究。美国现代土地经济学的奠基人伊利在土地经济学原理 一书中总结了土地信用的三种主要形式：抵押单、不动产抵押债券以及土地契约， 实际上不动产抵押就是现在的不动产证券化的一种具体形式。2 0 世纪8 0 年代以 来，不动产证券化成为以美国为代表的西方国家不动产金融市场上的重要融资手 段。其主要形式有：不动产抵押投资凭证，不动产投资信托再证券化、抵押贷款 组合证券化。j a r c h a ws p 、p a v a lc 、h e n d e r s o nj 、s t o n el d ( 1 9 7 9 ) 和c h i n l o y p ( 1 9 8 4 ) 不动产金融、信贷、土地信托、抵押贷款、不动产证券化等作出研究。 在政府干预方面，a e n d e r s o n h d ( 1 9 8 4 ) 、p a u l n b ( 1 9 8 5 ) 、p l a t k i n s ( 1 9 8 7 ) 、 b a r l o w e r ( 1 9 7 8 ) 和野1 2 悠纪雄( 1 9 9 7 ) 对土地问题及政府干预的长期和短期 对策、交易规制政策及政策的社会、经济效果作了深入的研究。j a r c h o w s d 浙江大学硕士学位论文 土地储备中的金融风险分析及其防范以温州市为例 ( 1 9 8 4 ) 和y u k i on o g u c h i ( 1 9 8 2 ) 对土地、不动产税收及其影响、经济效果、 性质、转移、改革问题作了细致深入的研究。t e s e r y c ( 1 9 9 8 ) 认为香港政府 对土地的持有对香港易变的住房价格具有一定的稳定作用，但香港政府所持有土 地的出售对住房价格的影响并不明显，土地供应与住房价格之间没有因果关系。 政府持有土地对住房价格的稳定作用要大于政府出售土地所带来的对住房价格 的抑制作用。s h a i b ub a l ag a r b a 、s a a da i m u b a j y e d h ( 1 9 9 9 ) 根据对当前世界发 展中国家城市土地资产管理问题进行分析提出使用于发展中国家城市土地登记、 储备和管理的科学体系。关于政策对城市土地价格的影响作用，美国学者a n i l r u p a s i n g h aa n ds t e p h a nj g o e t z ( 2 0 0 1 ) 作了深入的研究，他们用微观经济学的 方法来分析政策对城市土地价格影响。正因为政策对城市土地价格或住房价格有 如此重要的影响，国外许多房地产研究机构在政府和一些基金会的资助下，对政 策与城市土地价格关系、政策与土地市场效率等问题进行广泛的研究，成为城市 土地价格问题研究的一个重点。其中，有关土地使用规制( l a n du s ep l a n ) 、城 市规划( u r b a np l a n n i n g ) 、城市增长控制( u r b a ng r o w t hc o n t r 0 1 ) 和税收( t a x ) 等政策对城市土地价格影响的研究最多。其主要代表人物有野口悠纪雄、m a n c h o 、t c k o o p m a n s ，m j b e c k m a n 等。 西方国家基本上实行的是土地私人所有制或私有制与公有制并存的模式，政 府储备土地的初始动因是为保证政府公益设施建设或关键行业建设的需要。对国 外土地储备制度进行客观地分析借鉴，无疑对构建符合我国特色的土地储备制度 是有益的。 分析国外土地储备制度的设立和发展，与我国土地储备制度建立的起因和目 标存在较大的差距。为了实现不同时期地价的均衡波动，平衡地产供需矛盾，这 些国家或地区都实行了土地储备制度( 见表2 2 ) ，旨在通过调控土地供求关系， 抑制地价过度上涨，创造良好的城市发展环境，持续供应城市发展的土地尤其是 住宅用地，从而推进城市的建设与发展。 浙江大学硕士学位论文土地储备中的金融风险分析及其防范以温州市为例 表2 2 各国土地储备比较 总体来看，国外是在土地市场机制建立后由于投机严重、地价上涨而采用土 地储备制度弥补市场缺陷；而我国是在土地市场机制还没有完全建立起来、隐性 市场广泛存在、地价受到抑制的情况下，希望通过土地储备制度来弥补市场的不 足，促进市场成型。综合考察各国的土地收购储备制度，不少经验值得我国借鉴： 土地储备是政府积极干预土地市场的重要手段，对于非完全市场形态的土 地市场，政府必须以积极的态度进行干预。这种积极干预出发点在于通过政府干 预以完善市场机制、弥补市场缺陷。国外的土地储备基本采取的是通过土地储备 与规划、城市规划的配合介入土地市场的供应，起到调控整个土地市场的作用。 因地制宜，制度与国情相配合。不同的国家由于国情相异，采取的土地储 浙江大学硕士学位论文土地储备中的金融风险分析及其防范以温州市为例 备制度也存在很大差别。西欧的国家有土地公有的传统，国家一直拥有大量土地， 人们容易认可政府实行的土地储备制度。法国、美国等土地私有的国家，法律对 私有财产权利有严格的保护规定，政府实行土地储备的角色的合法性问题经常受 到人们质疑，因此在操作层面上更加注重获取国民的支持。我国土地储备制度的 制订，也必须考虑到我国的土地所有制的特点以及相关的法律规定。 法律保障的重要性。为使土地收购储备计划顺利实施，相关的立法机构必 须先行制定颁布一系列法律加以配合。这些法律应规定政府对土地拥有征购权和 优先购买权，并就土地征购的补偿问题做出相应规定。 金融支持的必要性。土地收入是城市财政的一大收入来源。要建立土地储 备制度，必须有巨额的资金作为支持，这样才可以将一部分土地储备起来，等时 机成熟时再出让。如何突破目前单一的银行货款方式，多渠道筹集资金是保证我 国土地储备制度按其设计思路实现目标的重要保障。 建立有效的利益协调机制。土地储备制度的推行实质上是对政府各部门和 社会机构利益的再调整，需要确定权益、核算成本，在各级政府、各部门和社会 机构之间合理分配利益，才能保证制度的顺利运行。 2 3 土地储备风险研究综述 作为一种制度创新，我国当前的土地储备尚处于起步阶段，理论研究落后于 实践。国内的相关文献对于土地储备风险的研究起步较晚，土地储备风险管理方 面的研究仍存在一些空白，研究主要集中于土地储备中风险的识别及风险控制两 个方面。 在土地储备的风险识别方面，母小曼概括的较为全面，认为城市土地储备开 发过程中主要存在七种风险：国家政策不稳定带来土地储备的政策风险；缺乏有 效的土地权证；借款人主体资格问题；土地储备中心对土地出让金没有支配权； 房地产市场波动带来风险；土地储备中心的运营风险；抵押土地的拍卖处置风险 ( 母小曼等，2 0 0 3 ) 。而按照不同的分类标准，其他学者也提出了相应的观点， 如刘兆云认为，我国土地储备制度实施的风险包括内部风险和外部风险两大类 ( 刘兆云，2 0 0 3 ) 。内部风险包括土地储备的收购风险、土地储备的开发风险、 土地储备过程中的风险和土地的出让风险。土地储备的外部风险主要有地产泡沫 浙江大学硕士学位论文土地储备中的金融风险分析及其防范以温州市为例 风险和政府干预失败风险。而苗春霖认为，土地储备的前期风险包括收购风险和 开发风险；土地储备的中期风险是指已经进入土地储备库的土地，由于不能及时 盘活，推向市场而引起的一系列风险，主要表现为积压风险和财务风险并存；土 地储备的后期风险主要是出让风险( 苗春霖，2 0 0 5 ) 。 较多的学者对于土地储备中由资金引起的风险进行了研究，相关研究主要集 中在以下几个方面：韩三为认为土地储备资金主要依靠银行贷款存在着一定的问 题，即是土地储备是政府行为，而银行贷款是市场行为，存在着宏观指导与市场 运作的矛盾，从市场取得的贷款，必然要求借款人按市场规则运作，迫于偿还银 行本息的压力，储备土地不得不很快出手，从而不能有效的调控土地市场( 韩三 为，2 0 0 0 ) 。贾生华、张宏斌认为，由于资金不足，使土地储备量较小，储备时 间较短，有些城市的储备机构甚至有意控制“吃进”的土地数量，储备量小、储备 期短，土地储备制度的宏观调控优势难以充分发挥( 贾生华，张宏斌，2 0 0 1 ) 。 朱寅传认为土地储备需要投入大量资金，目前资金来源大多是政府少量的启动资 金及银行贷款( 朱寅传，2 0 0 2 ) 。资金来源以银行贷款为主，不仅融资渠道单一， 且利率高、风险大。各地土地储备机构的资金以银行贷款为主，因此成本很高， 如在土地储备稍不谨慎，会造成资金恶性循环( 许仪，2 0 0 4 ) 。为此，既要科学 分析土地供需关系及其演变，又要重视对市场风险、规划风险、利率风险、汇率 风险等风险的分析，建立完善风险规避机制，近期建立土地储备专项资金，长远 发行土地证券，以分散土地储备经营风险。 相关文献在对土地储备风险进行定性的分析基础上，主要从以下几个方面来 对城市土地储备风险控制的对策：加强基础理论研究，提高土地储备运作模式 的科学性、规范性；适应社会主义市场经济体制改革，调整规范政府职能与行 为( 崔永亮，2 0 0 3 ) ；加快配套政策设计研究，推动收购储备储备立法工作， 为城市土地储备运作提供法律和政策保障( 欧阳安蛟，2 0 0 2 ) ；城市土地储备 机构的资金管理方式也要向现代企业制度财务管理方式转变，对项目进行财务分 析，减少土地储备的风险( 徐建春，2 0 0 2 ) ；应用资金“封闭管理”，避免还款 风险；运用市场杠杆，合理调控市场价格，减少政府干预，规划主导收储( 母小 曼等，2 0 0 3 ) ；应该积极开拓土地储备的资金来源，进行多渠道融资，不仅可 以增加资金供应的稳定度，而且可以降低投资风险( 吴次芳，谭永忠，2 0 0 1 ) ： 除了政府前期注入的少量的启动资金外，可以考虑以下途径来筹措资金，积极争 浙江大学硕士学位论文 土地储备中的金融风险分析及其防范以温州市为例 取国家的财政支持；发行债权性土地开发债券；争取银行商业贷款( 喻俊华， 2 0 0 2 ) ；设立土地储备基金专户，专款专用，确保土地储备基金的合理使用，并 不断增值( 贾生华，2 0 0 1 ) ；制定收购供应计划，做好土地储备运作的风险分 析，把握好土地的获取时间问题( 杨遴杰，2 0 0 2 ) ，建立多种模型对土地储备量 进行预测( 沈兵明，2 0 0 2 ；张毅，2 0 0 4 ；陈卓咏，2 0 0 5 ) 。 总的来说，整体上的风险控制措施是：克服市场主体的非理性、减少信息不 对称、降低交易费用；具体环节的风险控制包括：在土地收购环节建立合理可行 的补偿标准，在土地储备过程中合理控制土地的储备量与储备时间，在土地出让 过程中，应公平合理进行市场交易( 王福生，2 0 0 6 ) 。 2 4 相关文献启示 综上所述，国内对土地储备风险研究的文献研究涉及土地储备的很多，并取 得了一定的进展，总结土地储备中的存在以下几种风险：社会稳定风险、城市发 展风险、规划调整风险、财务资金风险、经营风险、操作运营风险、地产泡沫风 险以及政府干预风险