（土地资源管理专业论文）我国耕地保护制度研究.pdf

摘要 论文的研究对象是始于改革开放以来的耕地保护制度，至今已有近3 0 年历 程，它虽然为确保我国粮食安全做出了巨大贡献，但是，随着经济的快速发展， 现行的耕地保护制度逐渐显现了一些问题。在当前耕地保护严峻形势下，研究如 何创新和完善耕地保护制度，实现耕地保护的长期目标更加迫切。随着新制度经 济学研究的进展，相对于传统的研究方法，利用新制度经济学的相关理论研究耕 地保护制度进行在技术上具有不可比拟的优势。 在广泛阅读大量国内外相关文献的基础上，运用新制度经济学理论对耕地保 护制度进行分析。文献综述从制度构成的角度，即非正式制度、正式制度和实施 机制三个方面进行论述。对耕地保护制度的形成和演变从路径依赖的角度进行论 述。在此基础上，运用新制度经济学中的路径依赖理论、产权理论和交易费用理 论对耕地保护制度的内容从不同侧面进行分析，从而为耕地保护制度的完善和创 新提供政策建议，并建立了耕地保护制度的配套政策体系。 得到结论如下： ( 1 ) 土地征收征用过程中存在既得利益格局，地方政府为了堆砌g d p 的虚假 繁荣，不借牺牲城市周围优质耕地转为非农建设用地，使得耕地保护制度没有得 到很好地贯彻落实。( 2 ) 片面的耕地保护评价体系使得地方政府足以与中央政府形 成博弈格局，不惜牺牲耕地进行经济建设；而中央政府对于违法用地的责任人较 少依刑律进行惩处，不足以威慑潜在的违法用地主体和潜在的违法用地行为。( 3 ) 建立中央政府与失地农民之间畅通、有效、及时的沟通渠道，降低农民依法维权 的成本，及时有效地保护农民合法的权益、切实保护耕地。( 4 ) 耕地保护制度的形 成过程存在路径依赖，允许公众参与到制度和政策的制定和执行过程，可以减少 耕地保护制度制定和执行的行政成本，有利于耕地保护制度的实施。 关键词：耕地保护制度；新制度经济学；制度创新 a b s t r a c t t h i st h e s i si st os t u d yt h ea r a b l el a n dp r o t e c t i o ni n s t i t u t i o n sw h i c hc a nb e b a c k w a r dt ob e g i n n i n go fr e f ；d n na n do p e n i n gp o l i c y i th a sb e e nf 0 r2 l b o u tt h i n y y e a r sa n d ，i th a dm a d eg r e a tc o n t r i b u t i o n sf o re n s u r i n gf o o ds e c u r i t yi nc h i n a ，b u t w i t hr a p i dd e v e l o p m e n to fe c o n o m i c ，t h ea r a b l el a n dp r o t e c t i o ni n s t i t m i o n sh a v e s h o w ns o m ep r o b l e m sw h e nc a r r y i n go n i ti ss ou r g e n tt or e s e a r c hh o w t oi 衄o v a t e a n dp e r f e c tt h ea r a b l el a n dp r o t e c t i o ni n s t i t u t i o n st og e ta1 0 n gg o a lf b rp r o t e c t i n g a u r a b l el a i l du n d e rc u r r e n tg r i ms i t u a t i o n a sw i t hp r o g r e s so fn e wi n s t i t u t i o n a l e c o n o m i c s ，r e s e a r c h ，t h en e wi n s t i t u t i o n a le c o n o m i c st h e o r yi su s e d t os t u d y 默a b l e l a n dp r o t e c t i o ni n s t i t u t i o n sw i t hu n p a r a l l e l e da d v a n t a g e si nt e c h n o l o g y ，c o i n p a r e d w i t ht r a d i t i o n a lr e s e a r c hm e t h o d s a r e rr e a d i n gal o to fr e l e v a n tl i t e r a t u r ea th o m ea n da b r o a d ，t h e o d ，o ft h e n e wi n s t i t u t i o n a le c o n o m i c si su s e dt oa n a l y z ea r a b l el a n dp r o t e c t i o ni n s t i t u t i o n s l i t e r a t u r er e v i e wi sf r o ms y s t e m sm a k e u pp e r s p e c t i v e ，t h a ti s ，i n f o r m a ls y s t e m ， f o m a ls y s t e ma n di m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s m s i td e a l sw i t hf o m a t i o na n d e v o l u t i o no fa r a b l el a n dp r o t e c t i o ni n s t i t u t i o n sf r o mv i e wo fp a t hd e p e n d e n c e o n t h i sb a s i s ，t h ep a t hd e p e n d e n c yt h e o i y ，t r a n s a c t i o nc o s t st h e o r ya n dp r o p e r t yr i g h t s t h e o r vo ft h en e wi n s t i t u t i o n a le c o n o m i c sa r eu s e dt oa n a l y z et h ea r a b l el a n d 佛o t e c t i o ni n s t i t u t i o n s c o n t e m sf r o mv a r i o u sa s p e c t s ，s oa st op r o v i d ep o l i c y r e c o m m e n d a t i o n sf o ri n n o v a t i n ga n dp e r f e c t i n gt h e 甜a b l el a i l dp r o t e c t i o n i n s t i t u t i o n sa n d 。e s t a b l i s hr e l a t e dp 0 1 i c i e so ft h ea r a b l el a n dp r o t e c t i o ni n s t i t m i o n s t h em a i o rc o n c l u s i o ni s ： f i r s t ， l a n de x p r o p r i a ，t i o np r o c e s se x i s tv e s t e d i n t e r e s t s l o c a lg o v e m m e n te x p r o p r i a t e dh i g h - q u a l i 够a r a b l el a l l dn e a rt o w nf o r e c o n o m i cc o n s t m c t i o nt og e tt h eg o a lo fg d p si n c f e a s ew h i c h d i d n tc 邺7o u tt h e a r a b l el a n dp r o t e c t i o ni n s t i t u t i o n si nd e e d s e c o n d ，o n e s i d e da r a b l el a n dp r o t e c t i o n e v a l u a t i o ns y s t e mm a k e sap a t t e mo fg 锄eb e t w e e nt h ec e n t r a lg o v e m m e n ta l l d l o c a lg o v e m m e n ta 1 1 d ，t h el o c a lg o v e m m e n tc a r r i e so u te c o n o m l cc o n s t r u c t l o na t t h ec o s to fa r 百b l e1 a n da n d ，t h ec e n t r a lg o v e r m n e n tp e n a l i z e sp r i n c i p a lo fi l l e g a l l 锄du s el e s si na c c o r i l a n c ew i t hl a w ，w h i c hi sn o te n o u 曲t oo v e r a w ep o t e n t i a l i i i n e g a ll a n du s ea n di t sp r i n c i p a l t h i r d ，e s t 由l i s hs m o o t h ，e f f e c t i v ea n dt i m e l y c o m m u n i c a t i o nc h a i l i l e l sb e t w e e nt h ec e n t r a lg o v e m m e ma n dt h el a n d l e s sp e a s a n t s ， r e d u c et h ec o s to fs a f e g u a r d i n gp e a s a n t s r i g h t sa n di n t e r e s t si na c c o r d a n c ew i t h l a w ，p r o t e c tt h el e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so fp e a s a n t st i m e l ya n de f 拜c i e n t l y a n d ，p r o t e c ta r a 【b l e l a n di nd e e d f o u r t h ，f o r m a t i o no fa r a b l el a n dp r o t e c t i o n i n s t i t u t i o n se x i s tp a t hd e p e n d e n c e a l l o w i n gp u b l i cp a n i c i p a r t ei nt h ea r a b l e1 a n d i n s t i t u t i o n sa n dp o l i c yf o m u l a t i o na i l di m p l e m e n t a t i o np r o c e s sc a l lr e d u c ei t s a d m i n i s t r a t i v ec o s t sa n d ， i sc o n d u c i v et ot h e i m p l e m e n t a t i o n o fa r a b l el a n d p r o t e c t i o ni n s t i t u t i o n s k e vw o r d s ：a r a b l el a n dp r o t e c t i o ni n s t i t u t i o n s ；n e wi n s t i t u t i o n a l e c o n o m i c s ：i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n i 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位中请。本人郑重声明：所里交的学住论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所儆的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。， j ，一 ， = ， ； ： ?， 学住申请入、( 学位论文作者) 鎏名：2 亟至羔： 夕o j _ ，j ? ：、| - 一：一 。 夕j ? 。，。7 ，：j 7 | 。7 y ；。2 d - j 牟 凋 目 。，； ，j ，杉 ：。 。 7 ： 一 一。 i一一- 毫。i 毫j ? ；r j i 。j 。? | 。j ，。j 。 j 谚il 曩i i 譬。| j _ | 。0 j 誓t 、j jj | 7 ：j 。一 ，簟；，。， ，关于学位论文著作权使用授权书多 ， - i ? ? j j 。”| 。 i i ：? 一_ 。_ _ j ： ? 7ij i j j ? j lj，、jj。j ， 本人经河南大学审核批准扳子硕士学位。作为学住论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论竟钓要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公焱检索、查溷。本人授权河南大学出于室扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的，可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 签名：么尘兰： 2 0 学位论文指导教师签名： 2 0 1 绪论 1 1 研究背景 土地作为人类生存的最基本条件和生产的最基本要素，历来为人类社会所 关注。威廉配第曾提出“劳动是财富之父，土地是财富之母 ，马克思提出“土 地是一切生产的源泉”。 随着社会经济发展和人民生活水平的日益提高，随着我国工业化、城市化 进程加快，大量包含耕地以及基本农田在内的集体土地经强制性征收征用转为 国家建设用地。我国耕地保有量大量减少，耕地本身所具有的重要的经济功能、 确保粮食安全功能也日益显现。而形成于计划经济时代的土地征收征用制度赖 以生存的制度环境和服务目标已经改变，如何构建新时期的耕地保护制度、保 护农民合法拥有的耕地不被非法征收征用已成为一个亟待解决的问题。之所以 选择这个题目，除了切身感受到我国农村人均耕地面积骤减、粮食安全受到影 响之外，更多的是新时期耕地保护过程中出现的问题表现出新的特点，这些问 题的解决有待于我们进一步进行研究和探讨。 “十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地是我国的一项基本国 策。在新时期，耕地保护涉及的问题很多而且很复杂，对于这些问题的解决， 必须结合现今国情，深入剖析问题存在的缘由，切实采取最严格的耕地保护措 施，真正达到耕地保护的目的。我国学者近十年来的研究成果表明，耕地保护 的重要性分析地透彻，完善耕地保护的措施也提出诸多合理的建议，而对于耕 地保护中存在的制度缺陷却少有研究。因此，本文尝试在充分学习已有研究成 果的基础上，运用新制度经济学的相关原理，进一步完善耕地保护制度。 耕地保护工作是一项系统工程，事关国家经济建设和粮食安全。我国农业 人口占绝大多数、多数以种植业为生，农业、农村、农民的“三农”问题始终 是经济发展中的首要问题，而“三农”问题的核心是土地问题。土地问题主要 表现为政府低价征收征用或非法征收征用农民合法承包经营的耕地甚至基本农 田，导致农民的合法权益得不到保护、耕地保护制度不能得到贯彻落实。因此， 完善耕地保护制度，解决好耕地尤其是基本农田被非法征收征用、非法占用、 切实保护耕地的问题，将会促进农业发展、农民增收、农村稳定，将有助于“三 农 问题的解决，也将有力地推动城市化进程。在我国耕地资源相对紧缺，土 地征收征用行为又伴有违法征收征用耕地尤其是基本农田的情况下，完善耕地 保护制度，增强耕地保护制度对抗非法征收征用的免疫力已成为燃眉之急。 1 2 研究目的和意义 基于中国人多地少、确保粮食安全的基本国情，在经济的快速发展导致用 地需求猛增的情况下，研究耕地保护制度具有十分重要的理论意义和实践意义。 1 2 1完善耕地保护制度 首先，完善的制度可以增进秩序。如前所述，耕地保护一种十分重要的活动， 关系到每个公民的生存发展，是关系粮食安全的群策群力的群体性行为，群体性 行为要正常进行，就必须协调每一个个体的行为，建立一定的秩序，而秩序必须 依赖制度才能维持。其次，完善的制度可以减少合作成本。要维护耕地保护共同 体的正常运转，需要完善的制度加强成员之间的合作，减少合作成本，从而共存、 共赢。再次，完善的制度既保护又限制个人领域自由【。耕地保护制度的提出是 基于我国人多地少的基本国情，经济发展迅速需要占用耕地满足建设的需要， 占用耕地与保护耕地的矛盾进一步凸显。在现行的社会保障体制下，一旦耕地 的经营者失去土地，生活质量很难保持原有的水平。只有完善现行的耕地保护 制度及其相关配套制度，加大耕地保护的执行力度，耕地的经营者的合法利益 才能得到保障，无序用地才能受到约束，耕地保护工作才能真正落到实处。 2 1 2 2 落实耕地保护工作 耕地保护是实现可持续发展的前提。在现代化建设中，必须把实现可持续发展 作为一个全局性的重大战略，必须把控制人口、节约资源、保护环境放到重要位 置。在农村，保护土地资源尤其是耕地资源，是实现可持续发展的基础。对耕地 任何形式的破坏、浪费，实际上就是损害耕地资源的可持续发展。 耕地保护是稳定发展农业的一项根本性措施。耕地是粮食生产的根本，人类消 费的大部分热量和蛋白质的9 5 以上来自土地，其中8 0 以上的热量和7 5 以上 的蛋白质又取自耕地提供的粮食。早在春秋时期，孔子就将“足食”放在处理政 ， j 务的三项先决条件的首位；革命时期毛泽东曾指出“不抓粮食很危脸。不抓粮食， 。 总有一天要天下大乱”；邓小平指出“只要人民吃饱肚子，一切就好办了 ；面对 “谁来养活中国的言论，江泽民同志更是反复强调“要高度重视保护和提高粮 食生产能力 ，明确指出“中国的粮食问题不仅现在要自给，将来也要立足于自给”； 以胡锦涛为首的新一届领导集体，也始终把“三农”问题作为全党工作的重中之 重，更是把国家粮食安全问题列入中华人民共和国农业法，将粮食安全问题法 律化【2 j 。 耕地保护是社会经济持续发展的根本保证。我国人口众多，粮食安全始终是 第一件大事，因此，各地都应做到粮食自给或基本自给，不能单纯依靠外地调运， 更不能把耕地保护尤其是基本农田保护的重任转移到另一些地区。同时，耕地不 仅可以为当地居民及周围地区提供必需的农产品，还可以调节生态环境，充分发 挥其生态服务功能与景观文化功锹3 1 。保护耕地对每一个地区都具有十分重要的经 济、生态和社会意义。 1 2 3 切实保护农民权益 耕地保护是解决我国“三农问题的基础。农民占我国人口的大多数，即使 城市化能够顺利推进，能够缓解农村发展面临的困难，按照既有的城市化进程 预测，2 0 2 0 年农村至少还会有5 亿以上的人口，2 0 3 0 年至少还会有4 亿以上的 3 人口，农村、农业和农民问题仍然是中国经济和社会发展中的重大问题【4 】。而要 做好这三方面的工作关键是要保护好农民的各种利益和积极性。从农民的经济 利益来说，土地尤其是耕地是农民最根本的经济利益。保护好了耕地，就保护 了农民最根本的利益，有利于调动农民的生产积极性和主动性，发挥其创造性， 有利于农村工作的顺利开展，促进广大农村的社会主义现代化建设，为和谐社 甍立奠定强大的物质基础，最终有利于“三农”问题的根本解决，实现广 ，急定、健康、协调、持续发展，创建社会主义和谐新农村【5 】。 4 2 耕地保护制度研究综述 耕地保护制度的研究是一个热门课题，是国内外学术界关注的焦点，诸多学 者对其进行多角度的研究，研究成果以近年来发表的学术论文、出版的学术专著、 学位论文等为主。从发达国家( 地区) 和国内两个层面的研究进行阐述，以充分 把握该问题的最新研究进展。 2 1发达国家( 地区) 研究综述 从2 0 世纪5 0 年代，国外就有学者开始研究耕地保护的问题，7 0 年代以后大 量的研究成果出现。根据收集的资料，按照新制度经济学理论，从正式制度和实 施机制方面进行阐述。 2 1 1 正式制度方面 首先是通过土地利用规划对农田进行保护。美国的土地利用规划如俄勒冈州 颁布有全州的1 9 条土地利用政策，并作为全州各县应当遵守的土地利用规划政策 【6 】。马里兰州未来收成规划( f 劬u r eh a r v e s tp r o i e c t ) 是全国最具策略性的农田保护 规划，这个规划包括一系列基于计算机系统的可以识别国家策略性的农田规划【| 7 1 。 加拿大的农田保护是依据农业用地的土地利用规划，实行依土地等级高低限制变 更制度1 8 j 。英国控制城市增长的规划工具主要是绿带政策，绿带内的土地利用类型 并不仅限于农业用途，通常还包括一些娱乐设施和公共设施 9 】【1 0 1 。新西兰城镇 和乡村规划法则要求各级地方政府分别制定区划方案。地方规划把土地划分为 不同用途，明确规定每个区中什么活动是允许的，什么活动是不允许的【l l 】。 其次是法律手段。台湾地区经“行政院”核定实施了农地释出方案，在保护 优良农地的原则下，释出生产力较低的农地作为非农业之用【1 2 1 。美国1 9 6 5 年加州 土地保护法，1 9 7 4 年密执安农地和开敞空间保护法和1 9 6 4 年新泽西农地评价法， 1 9 8 1 年联邦“农地保护政策法案 等，这些法律从规划、税收等角度规范着美国 的农地非农化和农地保护【1 3 】。在美国所有州都采用的农地保护手段是“耕作权 立法，即如果农场主或牧场主持续地将其土地用于农业用途，他们将会得到一定 的奖励，如在引起伤害时可免于诉讼等【lo 】。荷兰颁布土壤保护法以保护土壤 质量【1 4 】。1 9 6 5 年加利福尼亚州通过了“威廉森法案”，利用税收优惠鼓励农民保护 耕地。大不列颠哥伦比亚( 加拿大) 通过立法授权建立农地储备，严禁其非农利用 【1 1 】。2 0 世纪6 0 年代以来，英国政府对农业和农地保护相当重视。特别是二战后， 英国为了扭转农业发展的衰落局面，于1 9 4 7 年实施了战后的第一个农业法。此后， 在1 9 5 7 年、1 9 6 4 年、1 9 6 7 年、1 9 7 0 年、1 9 7 4 年多次颁布了鼓励、确保农业政策 的法令【1 0 1 。 2 1 2 实施机制方面 张安录研究认为美国的农地城市流转以优质耕地为主，建议加强对流转的优 质农地进行控制，并对其重点保护，使农地保护适应市场的要求【1 5 】。美国的农地 保护不仅仅是政府，农地所有者、农民、专家及志愿者等都积极参与到农地保护 的项目中，采取的保护措施既得到公众认可，又满足社会用地要求6 】【9 】【1 5 】【1 6 1 。 2 2 国内研究现状与趋势 2 0 世纪9 0 年代以来，国内学者对于耕地保护制度给予了极大的关注，按照新 制度经济学相关理论，从非正式制度、正式制度和实施机制等角度对耕地保护问 题进行了深入的研究。 2 2 1 非正式制度方面 我国著名社会学家费孝通先生研究指出，中国社会的基层是乡土社会，是一 6 种“没有法律的社会，是依“礼而治，自动维持正常秩序的社会。“礼”的本 质是儒家思想用以协调社会各阶级、各等级之间的利益均衡和维系社会经济关系 和谐的道德秩序，是植根于家族体系的礼仪、宗教、伦理和法律之中的社会价值 观念和组织形式。提出包干到户的想法就是基于农村乡土社会浓重的家族观念中 的利他主义，使得大包干这一信息在家族内以及跨地区的家族成员之间迅速推广 而不被政府及有关人员所知。而之所以这种“激进式”的制度变迁能够得以成功， 既使农民家庭拥有农地的使用权，又保持了土地的集体所有权，也取决于集 权主义对农地产权制度的影响。这一点深为农民所知：如果动摇了农地的所有权， 不仅会招致政府的反对和强令禁止，而且还会使农地承包制得不到政府承认【l 列。 而按人头承包农地正是农村平均分配的价值观念的体现。 2 2 2正式制度方面 耕地保护制度中正式制度的研究是众学者研究的重点和热点。 首先是耕地保护制度设计方面。陈百明通过研究1 9 9 6 2 0 0 3 年全国耕地资源变 化的格局，提出重建耕地价格机制，建立行之有效的耕地保护机制，改进基本农 田损失补偿制度，提高保护的技术支撑能力【l 引。朱德举探讨了基本农田保护区的 划定“划远不划近，划优不划劣”的根源，认为农地保护制度相关法规对农地的 保护力度不足，建议将农地可持续利用战略作为农地保护制度发展建设的指导思 想，农地保护制度发展建设要与资源法律体系建设同步进行【1 9 1 。臧俊梅等将“需 求供给 这一经典的理论框架引入基本农田保护政策的分析，并分阶段对建国以 来的基本农田保护政策的演变过程、影响因素、绩效进行研究，研究认为我国 基本农田保护政策演变具有供给主导型制度变迁的特点，基本农田保护政策演变 的路径依赖不容忽视，地方政府、利益集团和农民是现阶段基本农田保护政策演 变的主要影响因素，基本农田保护政策的演变过程是一个利益结构不断调整的过 程【2 0 】。唐健分析了基本农田保护中存在的问题，提出对策建议，包括：强化基本 农田保护制度的执行和监督、强化基本农田的质量保护和区位保护、加快调整土 7 地产权制度、形成基本农田保护的激励机制、建立和完善保护基本农田的领导责 任制、加强基本农田保护法制建设【2 l 】。 其次是耕地保护制度失灵原因方面。钱忠好认为农地保护政策可能的目标失 误及执行的不完全性导致了政府的农地保护政策失灵【2 2 】。吴次芳等从影响耕地保 护的制度因素出发，认为耕地占用补偿制度侧重于“治患于已然”，法律后果缺漏 或过于简单，未能体现耕地保护的立法本意【2 3 j 。刘涛等人认为中央政府在耕地保 护政策设计过程中存在的缺陷和地方政府在政策的执行过程偏离政策设定的目标 是导致耕地保护政策不能完全发挥其作用的最重要的原因【2 4 1 。刘志仁等具体研究 分析了西北地区的基本农田保护工作，认为基本农田保护制度存在缺陷，需要完 善基本农田保护的执行监督体系，引入基本农田保护的利益调整机制【2 5 1 。 再次是耕地总量动态平衡方面。艾建国研究认为耕地总量动态平衡缺乏科学 的评价依据和标准，也缺乏适应土地资源分布差异的合理保护措施和适应市场经 济的耕地保护机制，并提出评价依据和标准、依据土地资源分布采取不同的措施， 建立适应市场经济形势的耕地保护机制，完善耕地保护制度的配套政策【2 6 1 。h o n g y 觚g 等研究了中国近2 0 年来耕地变化情况，认为农业结构调整和建设用地占用耕 地是耕地减少的主要原因。由于占用的耕地集中在东南沿海地区，而补充的耕地 主要在西部省份，基于中国长期粮食安全的考虑，这样的占补平衡是有害无益的 1 2 7 1 。李秀斌利用国家、省、县三级行政单位的统计和普查数据分析我国近2 0 年耕 地变化的趋势、空间特征和驱动因子，认为减少的耕地主要分布在东部地区质量 较好的耕地，增加的耕地主要是质量较差的边际土地，提出尽快从行政区的耕地 总量平衡向基本农田的有效保护转移的政策措施【2 8 1 。倪绍祥等从耕地质量在耕地 总量动态平衡中的重要性出发，提出制定耕地质量评估制度【2 9 1 。 2 。2 。3实施机制方面 在耕地保护制度中，非正式制度和正式制度给定了人们的行为标准，而实施 机制解决的是怎样执行、执行的激励问题。 首先是制度实施途径方面。谭峻等认为应该依据中国1 ：1 0 0 万土地资源图 中对耕地的评价，将区位好、质量高的耕地划入基本农田保护区；现行基本农田 数量分解基数以1 9 9 6 年土地变更调查数据为准对不同地区的影响不同，因为1 9 9 6 年之前发达地区经济建设已经占用了大量耕地，小城镇建设已经初具规模，而落 后地区经济才刚起步，因而同样的保护率对各地经济建设的影响大不相同，故应 平衡因管制带来的发展机会不平等【3 0 1 。此外，还研究评价了耕地总量动态平衡政 策对不同区域发展、农业生产与农民生活的实际影响，认为应鼓励把提高耕地质 量水平和综合生产能力作为耕地补充指标，保障耕地生产能力的平衡【3 1 | 。 其次是制度的运行效果方面。叶艳妹等研究认为经济发展客观的需要和丰厚 的比较利益及国家对集体所有权弱约束和农户使用权的膨胀，驱使农户或集体组 织把农地转成非农地，使得农转非的制裁乏力，因此要明确土地产权的主体并界 定各权力主体的责、权、利口2 】。李明艳等运用新制度经济学理论对耕地保护制度 的供给和需求机制进行分析，认为现有的耕地保护制度是供需双方以及供给方内 部成员依据各自的影响力博弈的结果，处于利益非均衡状态，且有向均衡移动的 趋势，但是只能达到地方政府和中央政府博弈后的均衡，而不会达到中央政府所 预期的均衡。应改变激励与约束条件，从而促使供需状况从当前的利益“非均衡 向“均衡状态移动【3 3 】。翟文侠等通过分析1 9 8 4 1 9 9 9 年期间我国耕地保护政策 的运行效果，认为1 9 8 6 年以来的耕地保护制度的实施保护了相当于1 9 9 9 年耕地 面积0 8 7 的耕地数量；1 9 9 7 年以来的耕地保护制度保护了相当于1 9 9 9 年耕地面 积0 7 6 的耕地数量，研究表明迸一步强化耕地保护制度实施效果的难度较大【3 4 1 。 纪昌品等从国家、农民和可持续发展等角度，对当前我国耕地保护政策的合理性 与公平性进行分析，认为不规范的征地行为导致了耕地保护政策部分失效【3 5 】。 c h e n 鲫d 证g 对包括耕地保护政策在内的一系列土地政策改革的效果进行评价，研 究认为，中国土地政策面临的重要挑战是城市扩张对耕地的需求与耕地保护之间 的矛盾【3 6 】。 再次是土地违法行为的查处方面。保护耕地问题专题调研组的研究认为，地 方政府的土地违法行为难以查处，法律规定地方土地管理部门负责对土地违法行 q 为的查处，因其隶属于同级政府而难以行使，相关的法律制度已明显不适应保护 耕地的需要1 3 7 j 。 最后是农民参与耕地保护制度实施方面。马彦琳等研究认为农民有保护耕地 的动机，以政府为主导的耕地保护制度应该明确农民的土地权益，建立农民土地 政策制定参与制度、土地权利申诉制度，让农民通过正式渠道参与耕地保护，以 全面保护农民的承包经营权【3 8 】。 综上所述，我国的耕地保护制度研究尚处在起步阶段，理论研究和实践工作 还存在诸多不足，目前的研究多集中于正式制度的研究，对于实施机制还有待进 一步深入研究，对于影响耕地保护制度实施的非正式制度更有待加大力度进行深 入剖析。如，耕地保护制度的概念需要进一步明确；非正式制度如何影响正式制 度的实施、非正式制度在实施机制中的作用和影响；耕地保护实施的评价缺乏科 学的评价方法和指标体系；在实施耕地保护措施时如何了解农民对于保护耕地的 真实想法，如何提高农民参与耕地保护的积极性；如何抑制违法占用耕地等等。 2 3 耕地保护制度研究中存在的问题 以上的研究表明，以往的研究大多只关注了耕地保护制度的正式制度和实施 机制，缺乏对其根基的探讨，使得现有的研究不够深入和透彻。此外，鉴于我国 悠久的历史，社会通行的非正式制度也应加强研究。 首先是非正式制度方面。非正式制度对整个制度的影响还没有得到全面深刻 的研究。究其原因，一方面，在改革开放日益深化的今天，沉淀下来、影响深远 的非正式制度主要表现为家族观念以及意识形态，由于对其十分熟悉但认识不够 深刻，更不能将其升华到非正式制度的高度认为其仅仅是落后的思想、旧风 俗，往往采取一棒子打死的做法，以达到消除其对整个制度的影响的目的。另一 方面，国内土地资源管理及其相关专业学者对发源于国外的新制度经济学研究还 不够深刻，因而还有待进一步研究，使将新制度经济学的相关理论与中国耕地保 护制度有机结合。 l o 其次是正式制度方面。耕地的产权不明晰、耕地保护制度设计中法律法规对 耕地的保护力度不足、低价征收征用耕地高价出让的价格机制是耕地大量减少的 主要原因，同时耕地保护制度的监督机制不够、耕地保护制度演变过程中对利益 结构的调整均不容忽视；耕地保护制度失灵的主要原因是耕地保护制度制定的目 标失误和地方政府在制度的执行过程中与中央政府进行博弈，从而偏离了制度设 定的目标。此外，耕地总量动态平衡缺乏科学的评价依据，现行的耕地总量动态 平衡仅保证了数量不减少，而不能确保耕地的质量耕地的生产能力。不完善 的正式制度加大了制度实施的行政成本，造成了耕地保护制度失灵，以至于耕地 数量大量减少、耕地质量急速下降的情况得不到好转。 再次是耕地保护制度的实施机制方面。经济发展对耕地的客观需求和丰厚的 比较利益是地方政府不规范征地、占地的主要原因，导致了耕地保护制度的部分 失效：同时，由于长期以来土地违法案件的处理部门隶属于同级政府部门，即使 在国土管理部门实行垂直管理从而独立于政府部门之后也难以独立行使土地违法 的查处权，造成现行耕地保护制度是供需双方以及供给方内部依据各自的影响力 博弈的结果。为此，应改变激励和约束的条件，明确农民的土地权益，允许农民 通过正式渠道参与耕地保护以全面保护农民的承包经营权，促使供需状况从当前 的利益非均衡状态向均衡状态移动。 3 耕地保护制度的形成和演变 耕地保护问题的提出已有一段时间，人们习惯于把为保护耕地所采取的一 切法律、政策等的措施统称为耕地保护制度，但是还没有耕地保护制度的确切 的统一的定义。朱德举在研究中依据农地保护的内容和制度的内涵，将农地保 护制度定义为：农地保护制度是以实现农地的可持续利用为目标，所建立的约 束、规范人们在农业生产活动中利用农地的一切行为准则【1 9 】。依据新制度经济 学中制度的构成，耕地保护制度是指为了确保粮食安全，为保证耕地的持续利 用，在非正式规则影响下形成的耕地保护的法律、规范、政策的总称，以及对 违犯耕地保护相关法律规章行为进行党纪、政纪、法律的处罚规定。 鉴于耕地保护中存在的主要问题直指耕地数量减少从而影响粮食安全和失 地农民合法利益得不到保障、生活水平下降的民生问题，因而对于耕地保护制 度的形成和演变从家庭联产承包责任制建立后写起。现阶段耕地保护制度的形 成是基于建国后至七十年代末耕地面积下降的国情，耕地保护制度的形成和演 变经历了比较曲折的发展进程，可以划分为不同的阶段，但还没有统一的标准。 已有较多文献对我国耕地保护制度的历史演变做了较为系统的回顾。综合这些 文献的研究结果，将我国耕地保护制度的形成和演变分为四个阶段。 3 1耕地保护制度的孕育时期( 1 9 7 8 1 9 8 5 年) 这一阶段是我国农村经济体制改革和市场经济建立与发展的初期阶段。调 查统计资料表明：1 9 4 9 年全国耕地为9 7 0 0 万公顷，1 9 5 8 年为“2 0 0 万公顷，1 9 8 0 年下降为9 9 0 0 万公顷。耕地面积的急剧减少引起了党和国家的高度重视，国务 院于1 9 8 1 年下发了关于制止侵占耕地建房的通知，1 9 8 2 年颁布了国家建设 用地条例、村镇建房用地管理条例，1 9 8 3 年1 0 月发出了关于制止买卖、租 1 2 赁土地的通知。这些条例和文件明确规定，各级政府要采取一切措施保护耕地， 制止乱占滥用和破坏耕地的行为。在此期间，经过农村经济制度的改革，我国 建立了家庭联产承包制度，确立了新型的耕地产权关系和农村经济关系。由于 农地承包到户，农民获得了农地承包经营权，一方面大大调动了农民的生产积 极性，大大降低了制度运行费用即交易费用，同时也印证了新制度经济学中产 权的一个主要功能，那就是引导人们实现将外部性较大的内在化的激励【3 9 】；另 一方面，由于经济实力的增强，一段时间内基本建设事业的迅速发展，也产生 了大量的耕地占用现象，从而导致了耕地面积的大量减少。但是由于此阶段经 济发展水平较低，经济发展与耕地保护的矛盾不十分突出，加之农地承包到户 改革所带来的粮食增产，使得耕地减少的问题并不十分突出【4 0 1 。 这一时期，虽然针对耕地保护出台了一系列文件和政策，但是耕地保护问 题还没有上升到法律的高度，耕地保护政策及其实施还不得力。所以，准确地 说，这一时期只能是我国耕地保护制度的孕育阶段。 3 2 耕地保护制度的产生时期( 1 9 8 6 1 9 9 6 年) 1 9 8 6 年3 月2 1 日，中共中央、国务院发布中共中央、国务院关于加强土地 管理制止乱占耕地的通知 中央( 1 9 8 6 ) 7 号文件】，指出我国人多地少、耕地 后备资源不足的基本国情；十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是 我国必须长期坚持的一项基本国策。同年6 月，中华人民共和国土地管理法 颁布，该法明确规定：“国家建设和乡( 镇) 村建设必须节约使用土地，可以用 荒地的，不得占用耕地；可以用劣地的，不得占用好地。 使得我国土地管理加 强耕地保护的力度，尤其是耕地保护工作进入了新的阶段。1 9 8 7 年4 月，国务院 制定了耕地占用税暂行条例。1 9 8 8 年1 1 月，国务院发布土地复垦规定。 1 9 8 8 年1 2 月第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了关于修改 的决定。这些法律和规章制度的颁布和实施，使 得我国耕地面积数量减少的局面开始受到控制，减少的趋势也渐趋缓。 然而，1 9 9 1 年以后，随着我国市场经济的进一步发展，我国社会经济进入 迅猛发展的新阶段，错误的政绩观使得各地政府认为只要大兴土木就会财源滚 滚，于是全国范围内普遍形成“开发区 热，耕地占用和转用规模也急剧增大， 因此，在这一时期，耕地面积减少趋势开始出现急剧上升趋势。为此，1 9 9 2 年 1 1 月1 8 日发出了国务院关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知；1 9 9 4 年7 月4 日国务院颁布实施了基本农田保护条例，对基本农田的划定、保护、监 督等具体政策问题做了规定，我国开始实施以耕地保护为目标的基本农田保护 制度。1 9 9 6 年3 月1 日土地违法案件查处办法的出台为土地违法案件的处理 提供了法律依据，但该办法第十一条：“上级人民政府土地管理部门在必要时， 可以查处下级人民政府土地管理部门管辖的土地违法案件，也可以将自己管辖 的土地违法案件交下级人民政府土地管理部门查处，下级人民政府土地管理部门 对其管辖的土地违法案件，认为需要由上级人民政府土地管理部门管理的，可 以报请上级人民政府土地管理部门决定。 该条款对于土地违法案件管辖的模糊 对定，为政府违法占用土地得不到及时处理埋下了伏笔：上级人民政府土地管 理部门必要时可以查处下级人民政府土地管理部门管辖的土地违法案件，上级 人民政府土地管理部门不查处下级人民政府土地管理部门管辖的土地违法案 件，又该有谁来进行查处? 正式制度的建立使得耕地保护有了制度保障，同时 不完善的正式制度使得以人民政府及其土地管理部门为主体的土地违法案件得 不到及时查处。 这个阶段的最重要标志之一是1 9 9 4 年出台的基本农田保护条例，这为今 后的耕地保护工作尤其是优质耕地基本农田的保护提供了法律法规依据。 但是耕地保护制度还有待迸一步发展和完善。 3 3 耕地保护制度的发展时期( 19 9 7 19 9 9 年) 1 9 9 1 年后普遍兴起的“开发区热 使得此后几年间的耕地数量大量减少， 引起了政府的高度重视。因此，1 9 9 7 年3 月1 4 日全国八届人大五次会议修订刑 1 4 法，增设了“破坏耕地罪 、“非法批地罪 、“非法转让土地罪。1 9 9 7 年4 月1 5 日中共中央、国务院发出了关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知 中 央( 1 9 9 7 ) 1 1 号文件】，通知要求大城市的城市建设用地和人口规模应控制在经批 准的总体规划的近期规划范围内，不得再扩大；同时要求采取治本之策，“进一 步严格建设用地的审批管理 ，对农地和非农地实行严格的用途管制，重点教育 广大干部特别是领导干部，增强土地忧患意识；1 9 9 9 年2 月2 4 目国土资源部发布 土地利用年度计划管理办法和建设用地审查报批管理办法；1 9 9 9 年4 月2 日国务院办公厅发布的关于印发全国土地利用总体规划纲要的通知；1 9 9 8 年 8 月第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议再次对中华人民共和国土 地管理法进行修订。1 9 9 9 年国务院办公厅颁发了关于加强土地转让管理严 禁炒卖土地的通知针对以开发“果园”、“庄园”为名炒卖土地、非法集资的 情况，以防止出现新的“炒地热”。 从1 9 9 9 年1 月1 日，开始进一步执行新的土地管理法中的有关规定，新 法与旧法在指导思想上有所不同，对于耕地保护的体制进行了调整，以期有效 控制耕地资源的占用，同时保证建设用地管理供应为主转变为保护耕地为主。 尽管如此，由于工业化、城市化迅速发展的惯性作用，耕地保护制度虽然初步 建立，但是由于缺乏相关的制度保障作为支撑，从而不能避免耕地的数量和质 量仍然在持续下降，尽管下降幅度明显降低。 这个阶段，我国耕地保护工作蓬勃发展，颁布实施的涉及耕地保护制度的 诸多法律、文