（土地资源管理专业论文）铜川市城市土地集约利用问题研究.pdf

翼y 攀1 7 炒9 9 6 5 3 学位论文 是否保密匆 如需保密，解密时间年月日 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得华中农业大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料，指导教师对此进行了审定与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中做了明确的说明，并表示了谢意 研究生签名：弓各砑缟 时间： 为肜年舌月 乡日 学位论文使用授权书 注：保密学位论文( 即涉及技术秘密、商业秘密或申请专利等潜在需要提交保密的论 学位论文作者签名：骆均绍导师签名：彭趁势 u 签名日期：加加年多月多日 签名日期：。) 形 年多月乡日 注：请将本表直接装订在学位论文的扉页和目录之间 华中农业人学2 0 1 0 届硕七学位论文：铜川市城市土地集约利用问题研究 目录 摘要。i a 】i i s t r a c t i i l 弓i 言1 1 1 研究背景1 1 2 研究目的和意义1 1 3 国内外研究综述2 1 3 1 国外城市土地集约利用问题的相关研究2 1 3 2 国内城市土地集约利用问题的相关研究4 1 4 技术路线和研究方法7 1 4 1 技术路线7 1 4 2 研究方法8 1 5 论文可能的创新8 2 研究区概况9 2 1 铜川市概况9 2 2 铜川市新区概况1 0 2 3 铜川市土地利用状况1 l 2 3 1 铜川市土地利用现状l l 2 3 2 铜川市城市土地集约利用情况l l 3 城市土地集约利用系统分析及评价1 4 3 1 城市土地集约利用的系统分析1 4 3 2 城市土地集约利用程度评价1 5 3 2 1 城市土地集约利用评价指标体系编制原则1 5 3 2 2 城市土地集约利用影响因素1 6 3 2 3 城市土地集约利用综合评价模型构筑l8 3 3 本章小结2 5 4 铜川市城市土地集约利用评价2 6 4 1 资料的收集及整理2 6 4 1 1 资料收集的内容2 6 4 1 2 资料数据的整理2 6 4 2 铜川市城市整体土地集约利用评价2 7 目录 4 2 1 评价指标体系的构建2 7 4 2 2 权重值的确定2 8 4 2 3 评价指标标准化2 9 4 2 4 评价分值的计算3 0 4 2 5 评价结果分析3 2 4 2 6 集约利用的动态趋势3 3 4 3 铜川市新区土地集约利用现状评价一3 4 4 3 1 新区土地利用现状3 4 4 3 2 新区土地集约利用评价3 5 4 3 3 评价结果的分析4 0 4 4 本章小结一4 0 5 铜川市城市土地集约利用政策建议4 2 5 1 科学合理规划，宏观控制引导一4 2 5 2 全程监管建设项目用地一4 2 5 3 加大闲置和空闲土地政府储备力度4 3 5 4 建立健全土地市场，全面提升土地利用效率4 3 6 结论与讨论4 4 6 1 结论4 4 6 2 讨论4 4 参考文献4 6 j c 谢4 8 华中农业大学2 0 1 0 届硕士学位论文：铜川市城市土地集约利用问题研究 图表目录 图1 1技术路线图7 图2 1 铜川市地理区位图一9 图2 2 铜川市行政区划图9 图4 1铜川市城市土地集约利用二级指标权重比较图3 2 图4 - 2 2 0 0 0 2 0 0 8 年铜川市城市土地集约评价二级指标分值动态变化图3 3 图4 3 2 0 0 8 年铜川市新区土地利用类型分布图3 7 表3 1 城市土地集约利用评价指标体系1 9 表3 2 土地集约利用水平评价等级层次2 2 表4 - 1 铜川市城市土地集约利用评价指标体系2 7 表4 - 22 0 0 0 2 0 0 8 年铜川市城市土地集约利用指标数据值2 8 表4 - 3铜川市城市土地集约利用评价指标权重值2 8 表4 - 4 铜川市城市土地集约利用评价指标标准化值3 0 表4 5 铜川市城市土地集约利用评价指标集约分值31 表4 - 6陕西省同类经济开发区建成面积比例比较表3 5 表4 7 新区土地集约利用度评价指标体系3 5 表4 - 8 评价指标现状值、权重、理想值及其实现度统计表3 8 表4 9 土地集约利用评价指标权重区间表3 9 表4 一l o 铜川市新区土地利用集约度评价汇总分值表4 0 - - 一 华中农业大学2 0 1 0 届硕士学位论文：铜川市城市土地集约利用问题研究 摘要 铜川市作为西部地区一个欠发达的资源型城市，近些年随着城市建设进程的加 快，建设用地的需求不断增加，然而，在城市土地集约利用方面却存在很多问题， 城市范围内闲置空闲及低效利用问题严重。本文旨在通过分析评价铜川市城市土地 集约利用的状况，寻找驱动铜川市城市土地集约利用的关键因素，为在最后提出有 针对性的政策建议奠定基础。 本文首先对城市土地集约利用的理论进行了介绍，在此基础上采用多因素综合 评价方法设计城市土地集约利用水平的指标体系，借助熵值理论和层次分析法理论 确定权重的计算方法，为后文对铜川市城市土地集约利用进行分析评价提供理论支 持。最终，通过评价和分析，本研究得到如下结论：( 1 ) 2 0 0 0 2 0 0 8 年铜川市城市土 地整体的集约利用水平不断得到提高，在七方面的评价指标中，市场化程度对其贡 献最大，土地利用方面未能发挥其应有的权重效应。( 2 ) 铜川市新区2 0 0 8 年土地集 约利用水平低于铜川市城市总体水平，主要归因于城市土地的闲置空闲及低效利用 问题严重。( 3 ) 根据前文评价分析结果，本文认为要提高铜川市土地集约利用水平， 就要加强铜j l i 市城市土地利用的规划引导，对建设项目用地进行全程监管，加大闲 置和空闲地的政府储备力度，建立健全土地市场，全面提高土地利用效率。 关键词：铜川市新区城市土地集约利用 a b s t r a c t a b s t r a c t t o n g c h u a na sal e s sd e v e l o p e dr e s o u r c e b a s e dc i t y i nw e s t e r nr e g i o n ，w i t ht h e a c c e l e r a t e dp r o c e s so fu r b a nc o n s t r u c t i o ni nr e c e n ty e a r s ，t h ed e m a n do fc o n s t r u c t i o nl a n d i si n c r e a s i n g h o w e v e r ，t h e r ea r em a n yp r o b l e m si nt h eu r b a nl a n di n t e n s i v eu s e ，t h e p r o b l e mo ft h ei d l ea n di n e f f i c i e n tu s ei ss e r i o u sw i t h i nt h ec i t yl i m i t s b ya n a l y z i n ga n d e v a l u a t i n gt o n g c h u a nu r b a nl a n di n t e n s i v eu s e ，t h ep u r p o s ei st os e a r c ht h ek e yf a c t o r d r i v e nl a n di n t e n s i v eu s ei nt o n g c h u a na n dp r o p o s et a r g e t e dp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n si n t h ef i n a l t h i sa r t i c l ei n t r o d u c e su r b a nl a n di n t e n s i v eu s et h e o r ya tt h eb e g i n n i n g ，o nt h i sb a s i s d e c i d e dt ou s em u l t i f a c t o re v a l u a t i o nm e t h o dt od e s i g ne v a l u a t ee v a l u a t i o ns y s t e mo f u r b a nl a n di n t e n s i v e u s e ，d e t e r m i n i n gw e i g h tw i t he n t r o p yt h e o r y a n dt h ea n a l y t i c h i e r a r c h yt h e o r y ，w h i c hc a np r o v i d et h e o r e t i c a ls u p p o r tf o ra n a l y s i sa n de v a l u a t i o no f t h e u r b a nl a n du s ei nt o n g c h u a na tt h ee n do ft e x t f i n a l l y ，c o n c l u s i o n so f t h i ss t u d ya r ea sf o l l o w sb ye v a l u a t i o na n da n a l y s i s ：( 1 ) t h e l e v e lo fu r b a nl a n di n t e n s i v eu s ea saw h o l ef o r t o n g c h u a ni si m p r o v i n g i n 2 0 0 0 2 0 0 8 t h ed e g r e eo fm a r k e th a st h el a r g e s tc o n t r i b u t i o ni ns e v e na r e a so fe v a l u a t i o n i n d e x l a n du s ei sn o tc a np l a yi t sd u ew e i g h te f f e c t ( 2 ) t h en e wd i s t r i c tl a n di n t e n s i v e u s ei n2 0 0 8w a sl o w e rt h a nt h eo v e r a l ll e v e lo ft o n g c h u a nc i t y ，m a i n l yd u et ot h ei d l e l a n da n di n e f f i c i e n tu t i l i z a t i o n ( 3 ) a c c o r d i n gt ot h e e v a l u a t i o no ft h ep r e c e d i n ga n a l y s i s ， t h i sp a p e rp r o p o s e sp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n sf o ru r b a nl a n di n t e n s i v eu s eo f t o n g c h u a n ： s t r e n g t h e nt h el a n d u s ep l a n n i n gg u i d a n c e ，s u p e r v i s ec o n s t r u c t i o np r o j e c ts i t e st h r o u g h o u t t h ea p p l i c a t i o n ，a p p r o v a la n du t i l i z a t i o n ，e f f o r tt oi n c r e a s et h e g o v e r n m e n tl a n dr e s e r v e s ， e s t a b l i s ha n di m p r o v et h el a n dm a r k e t a n dc o m p r e h e n s i v e l yi m p r o v el a n du s ee f f i c i e n c y k e yw o r d s ：t o n g c h u a nc i t y ；n e wd i s t r i c t ；u r b a nl a n di n t e n s i v eu s e n 华中农业大学2 0 1 0 届硕士学位论文：铜j i i 市城市土地集约利用问题研究 1 引言 1 1 研究背景 从我国目前城市土地利用状况看，大多数城市都存在着城市用地规模扩展过快， 城市用地结构不合理，土地利用效率低，城市生态环境较差等问题。近十年来，铜 川市经济社会持续快速的发展，工业化、城市化水平显著提高，对建设用地的需求 也不断增长。与此同时，铜川市存量建设用地在使用中粗放、低效利用的现象也很 普遍。铜川市城市用地存在的问题主要表现在：第一，人均建设用地数量逐年递增， 建设用地增长的速度远大于人口增长的速度。根据统计数据，2 0 0 8 年铜川市人均建 设用地面积9 7 5 平方米，是2 0 0 0 年的1 7 3 倍。在此期间，该市城市人口增加了 2 2 0 7 ，而建设用地增加了5 4 4 1 。第二，各种复杂的历史原因造成大量土地闲置 和空闲。为了打破铜川市城市发展的用地瓶颈，经批准1 9 9 2 年市政府在耀州区建立 新区。新区在解决城市发展空间问题的同时，也引发了一系列潜在的问题：一方面 政治中心南迁后，老市区行政事业单位原办公用地闲置、国有企业低效利用原划拨 用地、城市规划区范围内部分单位、企业闲置土地状况严重；另一方面新市区建设 之初历史遗留问题的存在，导致目前在新区建设用地极度缺乏的状况下，仍有大量 的建设用地不能得到有效的利用。针对这一问题，2 0 0 4 年以来，地方政府及土地行 政管理部门采取了一系列的政策措施，做了大量的工作，虽取得了一定的成效，然 问题没有得到根本的解决。2 0 0 8 年初铜川市国土资源局对全市城市规划区范围内的 闲置、空闲及低效利用土地进行了一次全面调查。调查发现，全市城市规划区范围 内闲置、空闲及低效利用土地现象严重。第三，该市新区“批而未用 问题严重。 2 0 0 9 年底铜川市政府组织展开了新一轮闲置空闲地的清查工作。结合第二次土地大 调查铜川市对城市规划范围内的“批而未用 土地进行了全面的排查。排查发现，“批 而未用 现象在新区十分严重。 铜川市城市土地粗放利用根本原因在哪里? 政府和土地管理机构要制定什么样 的制度，采取什么样的对策，才能从根本上解决问题? 为此，本文期望通过准确科 学地分析评价铜川市土地集约利用中存在的问题，找出缓解城市用地矛盾的方法途 径。 1 2 研究目的和意义 铜川市地处关中平原和黄土高原的边缘，地貌以残垣沟壑为主，国土面积3 8 8 4 l 引言 平方公里，是西部地区欠发达的资源型城市。研究铜川市城市土地集约利用状况、 演变规律及其影响因素，找出影响城市集约利用水平的主要因素，寻求该市土地最 有效利用的途径，为政府制定土地集约利用政策，建立全面、科学、合理的用地管 理和决策体系提供理论依据。另外，科学合理的土地集约利用评价有助于制定出有 效的制度政策遏止城市土地的粗放利用，实现城市土地可持续利用。 1 3 国内外研究综述 基于对土地集约利用问题的认识和城市可持续发展的考虑，各国政府和国内外 学者们对城市土地集约利用问题进行了深入系统的研究，在政策研究和学术研究两 个方面都取得了大量的研究成果。 1 3 1 国外城市土地集约利用问题的相关研究 土地是人类生产和生活的物质基础，随着社会历史的不断演进，它由单纯的自 然物演变为跟人类发生各种各样复杂关系的社会物。当前，土地资源的集约化利用 与管理，成为各国在土地利用中应当遵守的基本准则。1 8 世纪古典经济学家杜尔格、 安特生等在研究农业地租问题中，最早提及土地集约利用问题，研究发现了农地集 约耕作中的报酬递减规律，并认为集约利用是级差地租产生的原因( 王慎刚等， 2 0 0 6 ) 。对于城市土地集约利用，目前国外还没有直接的定义或表述，但经济学地租 地价理论、产权理论、区位理论及城市规划理论等都较早涉及了它的内涵。 地租和地价理论是城市土地集约利用的基础理论，对该理论的较好把握和应用 有利于指导城市土地在利用中获得多方面的综合效益。第一，城市土地级差收益的 客观存在，必然导致各类经济要素的空间分布差异，使城市产业布局呈现出明显的 区位特征。第二，开展城市土地经济评价揭示级差地租的分布差异，参考评价结果 对建成区范围的现有土地进行适当的调整，可以实现城市土地的合理利用。第三， 地租地价是调整土地收益的重要因素，也是判断土地合理利用和有效利用的重要指 标( 董黎明，2 0 0 5 ) 。美国著名土地经济学家理查德t 伊利阐明了人口、土地资源 的稀缺性、地价等要素对土地集约利用影响，他认为：“地价昂贵的第一个后果是， 人们不得不高度集约利用土地。”( 理查德t 伊利等，1 9 2 4 ) 在产权理论研究方面，新制度经济学派罗纳德科斯以及巴泽尔等人从市场及 2 晰产权的途径 学家们从如何 提出了农业区 德国经济学家 生产区位，进 业用地最高集 产生了很多的 模式、扇形模 一是以霍华德 传统的“天人 代表的现代城 人类主要活动 ， 的正常进行，并强调城市的有机组织，生活环境与自然环境相和谐，因此反映了城 市土地集约利用在生产、生活方面的具体内涵。 上世纪7 0 年代经济合作与发展组织提出的可持续发展理念，使土地集约利用分 析在理论上真正得到升华。自此之后，随着可持续思想被人们逐渐接受，城市规划 思想产生了很大的变化，从早期的强调功能、追求城市形态的城市规划理念，发展 到具有可持续特点的欧美城市新的改建计划。2 0 世纪9 0 年代以来，“精明增长、“内 填式发展”、“紧凑式发展”等城市规划思想的产生就是很好的例证( 詹姆斯布朗， 2 0 0 7 ) 。这些思想对于解决城市无序蔓延，城市土地低效利用等城市发展问题很有借 鉴意义( 吴郁玲，2 0 0 7 ) 。 在城市土地集约利用的制度与政策研究方面，世界各国都纷纷通过立法和制度 的实施等措施来促进城市土地的集约化利用，实现对城市土地资源的保护和合理利 用。2 0 世纪5 0 年代以来，美国将其土地用途管制的内容从最初的只保护优质农地， 转变为既要保护农地又要控制城市规模。为了实现城市土地集约化利用，英国建立 起了中央集权性的土地规划体系，制定了多种鼓励政策，同时成立了专门的开发机 构来解决对空闲地、工矿废弃地的循环利用及绿化带的保留问题( 但承龙等，2 0 0 2 ) 。 除此之外，美国、日本、韩国、英国、法国等国还通过设置较高的建设用地占用农 地门槛，或是利用土地利用规划计划对土地使用权进行某些限制等方法，控制城市 建设用地规模，促进土地的集约利用。由此可见，各国对通过土地利用制度促进土 l 引言 地节约集约利用的认识是一致的。 1 3 2 国内城市土地集约利用问题的相关研究 借鉴国外城市土地集约利用理论，学者们对我国城市土地及利用理论和实践的 发展也进行了深入了思考，取得了不少的研究成果。 1 城市土地集约利用的概念及内涵 关于城市土地集约利用的概念和内涵，研究者从不同角度给予了阐述。从不同 空间尺度出发，一些学者认为城市土地集约利用涵义应包括宏观( 白冰冰等，2 0 0 3 ) 、 中观和微观三个层次，比较具有代表性的学者有陶志红( 陶志红，2 0 0 0 ) ，赵鹏军( 赵 鹏军，2 0 0 1 ) 等。部分学者从城市土地集约利用的影响因素的内容出发，形成了五 方面的观点，包括土地投入程度观、产出效益观、利用强度观、利用布局结构观及 市场化程度观。这里的土地投入包括资本，劳动力及技术三个方面的生产要素。在 产出效益观点方面，则从最初的只基于经济效益的观点发展到基于经济、社会和生 态综合效益的观点。比较具有代表性的学者有丘金峰( 丘金峰，1 9 9 2 ) ，谢正峰( 谢 正峰，2 0 0 2 ) ，彭德福( 彭德福，2 0 0 5 ) ，汪波( 汪波，2 0 0 5 ) ，谢敏( 谢敏，2 0 0 6 ) ， 杨树海( 杨树海，2 0 0 7 ) 等。在利用强度方面，很多学者认为集约利用土地的科学 内涵，不应寻找最高的土地利用强度，而应寻找最优集约度或最佳集约度。另外， 部分学者就城市土地集约利用是否应包含合理的城市布局与用地结构也进行了深入 地讨论。还有的学者主张使用土地有效利用的概念，原因在于土地利用效率在经济 学中有一定的计量标准，达不到或者超过这个标准，都会导致土地利用效率的损失 ( 曹建海，2 0 0 5 ) 。城市土地集约利用是一个相对性概念，这表现在两个方面：一方 面城市土地集约利用概念是相对于传统的粗放用地模式提出的；另一方面城市土地 集约利用是一个动态过程，随着经济发展水平和科学技术的进步，城市用地效率将 会不断提高，不同历史时期城市土地利用集约度的内涵也不一样。随着城市土地利 用实践的深入和研究的深化，城市土地集约利用的内涵和外延不断扩大，但迄今为 止，关于城市土地集约利用的概念和内涵尚未达成共识。 2 城市土地集约利用的定量评价 目前，我国城市土地集约利用研究的核心工作主要集中在对城市土地集约利用 水平的定量评价方面，包括评价指标的选取，指标体系构建、评价方法与模型和技 术应用等内容。依据城市土地集约利用的内涵和目标，按照一定的评价原则确定评 价单元，选择评价指标。指标选取的方法，目前较为常用的方法是理论分析法和专 家咨询方法。然而，以这两种方法确定的指标往往带有一定的主观性。也有学者通 4 华中农业大学2 0 1 0 届硕士学位论文：铜川市城市土地集约利用问题研究 过主成分分析等定量化的方法，期望能借此选择出较为客观的评价指标。在评价方 法和指标体系构建方面，随着人们对城市土地集约利用内涵认识的不断深入，对其 评价经历了从单指标单目标评价到多指标多目标综合评价的转变过程。同时由于认 识的差异，学者们构建的指标体系设计的依据和标准也不一致，构建的指标体系也 不尽相同。有些学者从不同空间尺度建立了宏观、中观和微观层次土地集约利用评 价指标体系( 龚义，2 0 0 2 ) 。根据评价指标内容的不同，主要有“投入一产出指标 体系、“经济一社会一生态 指标体系等。评价的方法和模型主要有多因素综合评价法、 模糊综合评价法、极限条件法等。其中，多因素综合评价法较为常用。在土地集约 利用评价的技术应用方面，随着g i s 和大型数据库技术的发展，一些学者在土地集 约利用潜力评价信息系统的建立方面做了探讨，把g i s 技术和大型数据库技术引入 到评价中来，建立了城市土地集约利用评价信息系统，并已经应用于南京、苏州、 长春等城市土地集约利用评价中。 3 城市土地集约利用的区域实证研究 近些年来，从不同空间尺度出发，针对城市土地集约利用这一研究课题，学者 们在全国、省和不同类型城市范围内做了大量实证研究，取得了很多的研究成果。 有的学者从城市职能角度出发，基于1 9 9 8 年的相关统计数据，将我国6 6 7 个城 市分为6 个不同的职能类型，比较各类型的城市人均用地水平，分析了各类型的城 市用地集约水平。立足省域空间，结合区域特征，学者们对黑龙江、四川、山东、 湖南、江苏等省域范围的城市土地集约利用进行了系统的分析研究。有的学者以我 国的3 0 个特大城市为例，计算了每个城市的土地集约利用的综合分值，然后利用得 到的评价结果，分析得出城市土地集约利用水平与人地关系、经济发展水平和城市 规模成正相关关系。有学者以上海市为例作了城市扩展与土地集约化的研究，认为 依靠占用城郊土地来扩充上海市城市规模的粗放式发展道路己难有潜力可挖，提出 要控制市区人口规模、建设卫星城以分流城市中心地区的人口，进而对城市用地结 构进行调整，对产业结构进行升级，从而达到城市土地集约化利用的目的。还有的 实证研究，包括以海口市为例做的沿海开放地区城市土地集约利用研究，以无锡市 为例进行的城市建设用地集约利用评价研究，分别对邵阳市、临沂市、济南市等内 地城市所做的实证研究，均以单个城市作为研究对象。还有学者以西安市大庆路为 例，对具体的地域单元从用地结构、企业状况、建筑状况、交通状况、商服繁华度、 基础设施6 个角度分析了西安市大庆路我国城市土地利用中的问题，提出了开发措 施和建议( 刘咏梅等，2 0 0 2 ) 。这些实证研究往往从研究对象的问题入手，对国家和 区域城市的发展方向以及具体城市土地集约策略进行了的探索，有些成果则可以直 1 引言 接为城市规划编制所借鉴。 4 城市土地集约利用的实现途径研究 随着土地集约利用相关研究的兴起，更多学者从我国实际情况出发，探讨实现 城市土地集约利用途径的问题。有学者认为城市土地集约利用与城市发展水平、城 市土地市场调节能力、政府宏观调控机制及公众参与机制完善程度有关，应从这几 方面入手，实现突击集约利用。还有学者提出应从行政、法律、经济和技术等方面 着手寻找解决问题的对策。这里需要说明的是，处于不同地理区位的东中西部区域 城市，其土地利用表现出不同的特征，则选择的集约利用土地的途径也是有差异的， 然而节约集约利用土地是都应该遵循的基本原则。 在政策研究与实践方面，城市土地集约利用当前取得了长足的发展。城市土地 集约利用评价是新一轮( 1 9 9 9 - 2 0 0 5 ) 国土资源大调查的重要组成部分，也是我国首 次开展的城市土地集约利用潜力评价工作。1 9 9 9 年“国土资源大调查”项目设立了 “城市土地价格调查和土地集约利用潜力评价”子课题，先后选择了福州、包头、 长春、南京、义乌、天津、济南7 个试点城市开展城市土地集约利用潜力评价工作。 2 0 0 1 年5 月，国土资源部土地利用司和中国土地勘测规划院联合制订了2 0 0 0 - 2 0 0 1 年试点城市土地集约利用潜力评价成果要求，提出要定量与定性相结合进行城市土 地集约潜力评价，在内容上分为宏观、中观和微观潜力评价。2 0 0 3 年，国土资源部 在关于印发国土资源“十五计划纲要的通知中提出了全面开展城镇土地集约 利用潜力调查与评价的任务。然而，由于土地集约利用评价涉及因子多，数据量大， 并且评价单元具有空间属性和非空间属性，使得常规的工作方法效率低下，各地方 土地集约利用评价各具特色，可比性差，目前在全国并没有形成一套统一的可以施 行的评价标准和指标体系。 5 开发区土地集约利用研究 在我国，国家批准设立的各类开发区承担着吸引外资、发展工业和出口创汇的 责任。自1 9 8 4 年国家创立开发区以来，开发区在推动城市区域经济发展方面收到了 很好的效果( 吴旭芬，2 0 0 0 ) 。但与此同时，在一些城市开发区也是土地粗放利用和 闲置现象表现较为典型的区域( 许佩倩，2 0 0 4 ) 。伴随城市土地集约利用问题研究的 进一步深入，开发区土地集约利用问题也引起了广大学者及政府部门的关注。潘锡 辉等从土地利用基本情况、土地投入、土地产出效率和土地利用结构四方面构建了 开发区土地集约利用的评价指标体系。基于城市土地集约利用研究的成果，很多学 者深入具体的研究了市场状况，产业结构及地价等与开发区土地集约利用的内在关 系( 顾湘，2 0 0 7 ) ( 尹剑，2 0 0 9 ) 。在集约利用实现途径方面，一些学者通过比较国内 6 时依据层次分析法理论计算出主观权重。采用标准差标准化法对原始指标进行标准 化，加权求和计算2 0 0 0 2 0 0 8 年铜川市城市土地集约利用综合分值。在m a p g i s 平台 图1 - 1 技术路线图 f i g 1 - l t e c h n o l o g yg u i d e l i n eo ft h i sp a p e r 7 1 引言 下，以铜川市新区1 9 9 7 2 0 0 9 年的土地利用规划图及相关规划建设资料为基础，依据 开发区土地集约利用评价规程 的要求，建立铜川市新区土地集约利用评 价的指标体系，测算出2 0 0 8 年铜川市新区土地集约利用的综合分值。针对前文评价 分析的结果，提出促进铜川市城市土地集约利用的政策建议。 1 4 2 研究方法 本文的研究中拟采用方法包括多因素综合评价法、定性与定量相结合的方法、 运用m a p g i s 和e x c e l 应用软件进行数据图件的处理和分析。 1 5 论文可能的创新 ( 1 ) 在对城市土地集约利用进行系统分析的基础上，从城市土地投入水平、管 理绩效、利用强度、市场化程度、产出效益、利用结构和持续状况7 个方面筛选指 标构建了城市土地总体宏观集约利用评价指标体系。 ( 2 ) 结合运用熵值法和层次分析方法确定评价指标权重，充分考虑主客观两方 面因素对评价结果的影响。 ( 3 ) 参考已有研究成果，结合铜川市及其新区城市土地集约利用现状，从城市 规划，建设项目监管，土地储备及土地市场建设四个方面提出了针对性的政策建议。 8 图2 - 1 铜川市地理区位图 帆硝t o n g c h u a ng e o g r a p h i c t o c a t i o nm a p 图2 2 铜川市行政区划图 呻埘l d n 面鼬伽v em 叩o f n g c i i 岫n 铜川地处鄂尔多斯台地与消河断线盆地的过度地带，属黄土高原南缘的残原区， 横跨两个地质构造单元，海拨f ；i 度6 5 卜1 7 0 0 米之问，最高峰舾山1 7 3 4 2 米。铜川 市位于渭北旱原，系关中平原与陕北高原的过度地带，属暖温带大陆季风气候，四 季分明，冬长夏短，雨热同季，雨鼙较多，温度偏低，地l x 差异明显，灾害比较频 繁。境内河流分为石川河和洛河两大水系石川河水系牛要山漆、沮河_ 水组成，市 9 2 研究区概况 内流域面积2 2 4 0 8 平方公里。洛河为铜川东北部的界河，境内流程3 5 公里，流域面 积1 6 4 8 8 平方公里。 铜川市是一个城市化水甲高、工业基础雄厚的资源型城市。2 0 0 8 年全市总人n 达到8 6 万人，其中非农业人口4 5 万人，占全市总人门5 2 ；农业人口4 l 万人，占 全巾总人口4 8 ，城巾人口密度7 0 3 6 人平方公里。2 0 0 8 年以来，面对全球经济危 机带来的一系列影响，铜川市坚持以科学发展观，大力实施工业强市、项目带动和 可持续发展战略，令市经济平稳快速发展，g d p 不断攀升，第_ 产业所占比例逐年上 升。根据统计资料，2 0 0 9 年铜川市财政总收入2 1 0 6 亿元，较2 0 0 7 年增长3 1 5 ， 地方财政收入1 0 0 8 亿元，增长3 4 3 ，提前一年实现了省委、省政府捉i f 的“十一 五”末财政总收入达到2 0 亿元的奋斗h 标；全市同定资，弦投资达到8 8 1 2 亿元，增 长3 9 ；城镇居民人均可支配收入1 3 7 1 7 元，增长2 4 6 ；农民人均纯收入3 9 6 8 元， 增长2 0 5 。 2 2 铜川市新区概况 铜川市经济技术开发区，即铜川新k ，位于铜川市耀州i 超西南部，北距铜川老巾 区2 5 公里，南到富甲县2 9 公里，三原县4 2 公里，两安7 6 公里，西距淳化县3 0 公 里，东到蒲城县6 7 公里。崩地甲坦开阔，集中完整，西有赵氏河川沟，东侧有沮河 川沟，地震裂度为7 度，海拔高度6 8 卜7 9 0 米，高差南北最大1 0 0 余米，东西2 7 米，由西：l l l 南j 东南倾斜，自然条件优越。西安咸阳国际航空港距新区约6 0 公里，并 有2 1 0 及2 0 8 国道和梅七铁路从新区东侧通过，便利的交通网络己使开发区的物质、 原材料、产品的运输具备了伞方位的便利条件，对资源开发、信息传输、发展外向 型经济起到了巨大的推动作用。新区土地利朋总体规划范围几经变迁，2 0 0 2 年确定 其土地利用总体规划面积1 9 7 5 公顷。 为了能拦脱狭窄川道对城市发展的制约，解决城市经济发展及居民用电、用水 和环境容量等诸多城市问题，满足调整产业结构的需要，1 9 9 2 年铜川市人民政府通 过全方位调研最后决定在铜川市耀州区下高埝乡建设新区。1 9 9 3 年1 1 月陕两省人民 政府批准建设铜川市经济技术开发区，并享受省级经济技术开发区的一切优惠政策， 列入陕西省“一线两带”建设核心层。2 0 0 2 年国务院正式批准市人民政府迁入新区， 按照建设现代气息浓厚，建筑风格独特、产业支撑力强、人与自然和谐的园林式城 市的总体目标，坚持大手笔、高起点，着眼未来发展的原则，进行了新区规划编制 工作，并得到国家建设部的批准。 l o 表2 - 12 0 0 8 年铜川市城市土地利用现状数据 t a b l e2 - 1l a n du s ed a t ao ft o n g c h u a nc i t yi n2 0 0 8 陕西省 枯竭， 动战略 经济规 2 3 2 铜川市城市土地集约利用情况 2 0 0 8 年二调结果显示，铜川市城镇土地总面积4 8 4 4 2 5 公顷，其中城市用地面 积3 1 7 0 5 8 公顷，建制镇用地面积1 6 7 3 6 7 公顷。分区域面积中，王益区城市总面积 1 1 7 8 7 5 ，占全市城市总面积的3 7 1 7 ，印台区城市总面积3 0 3 5 5 公顷，占全市总面 2 研究区概况 积的9 5 8 ；耀州区( 包括新区) 城市面积1 6 8 8 2 8 公顷，占全市城市总面积的5 3 2 5 。 调查结果中城市用地共分了八类，包括商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共 管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地及其他用地。 按照国土资源部及陕西省国土资源厅关于开展全国城镇存量建设用地情况专项 调查工作的要求，2 0 0 4 年1 1 月至2 0 0 5 年3 月，铜川市政府对于该市范围内的城镇 存量建设用地情况进行了专项清理调查。调查结果显示，三个辖区( 包括新区) 都 存在闲置或空闲存量建设用地，而且主要分布在王益区。在排查出的五百多亩闲置 空闲地中，有超过8 0 的闲置空闲地分布在王益区。 2 0 0 8 年初为缓解城市用地供需矛盾，市政府又一次组织对市区范围内的闲置、 空闲及低效利用进行了全面的调查。调查结果显示，截止2 0 0 8 年初，全市城市规划 区范围内闲置、空闲及低效利用土地有上千亩，主要有以下几种类型：第一种是城 市政治中心南迁至新区，为了响应市政府加快新区建设步伐，提升新区人气的号召， 许多原在北市区办公的企事业单位也随之搬迁，致使原有的办公用地闲置。主要有 王益区委原办公院、市粮食局原办公院、市轻工局原办公院、铜川教育学院原用地、 市公安局原办公院、市武警支队原办公院、市工商联空地等，上述用地基本属机关 办公用地。由于历史原因，原用地单位未依法办理土地登记手续，但实际占用和长 期使用。单位搬迁后，一部分土地被闲置，一部分土地被原用地单位改变用途出租 用于商业经营，收益未作为政府非税收入上缴财政，严重影响了土地管理正常秩序 和收支两条线管理规定。第二种是由于企业经营不善或其他原因致使企业处于倒闭 停产或濒临倒闭停产状态，厂区用地大量空闲。主要有市燃料公司北关站、市日化 厂、市热电厂、印台钢铁稀土总厂等企业用地。第三种是由于以前国有企业用地大 多是以划拨方式取得土地使用权的，企业在办理用地手续时抱着想用多少就要多少 的态度，从不把土地计入生产成本，缺乏土地集约节约利用观念，往往占地面积较 大，实际用地面积较少。另外，划拨土地的无期限性，使得一些企业往往认为企业 的土地就是单位的“私有财产”，想怎么利用就怎么利用，从未考虑土地的产投比， 致使土地的利用效率低下，与土地的区位条件、赋租能力严重失衡。这种类型土地 利用情况占到调查总面积比例超过了6 0 。第四种是新区城市规划区范围内部分单 位、企业多占多圈的闲置土地。新区在以前的开发建设中，由于地价体系尚未建立， 以优惠地价招商引资的现象时有发生，致使一些用地单位、企业想方设法多批地、 多占地，导致土地囤积闲置。 新区的发展关系铜川未来，铜川市今后发展的重点在新区，近几年新区新增建 设用地量平均占到全市新增用地总量的8 0 ，然而在新区“批而未用”，低效利用土 地问题不容忽视。今年年初，二调成果显示在新区范围内存在大量“批而未用图 斑，面积近五千亩。 1 2 华中农业大学2 0 1 0 届硕上学位论文：铜川市城市土地集约利用问题研究 综上所述，铜j l i 市城市土地粗放利用现象十分突出，在一定程度上已经影响了 城市社会经济发展对建设用地的需求。新区作为该市今后发展的重要区域，其土地 集约利用问题也是关注的焦点问题。鉴于此，对该市城市建设用地集约利用情况进 行系统分析评价，找出促进集约利用的途径，对于解决该市城市建设用地供需矛盾， 提高土地集约利用的效益，促进城市发展有很重要的现实意义。 3 城市土地集约利用系统分析及评价 3 城市土地集约利用系统分析及评价 3 1 城市土地集约利用的系统分析 城市土地作为城市活动的载体，关系着城市发展的各个方面，包括城市居民的 住房价格，城市产业的发展，城市环境保护以及居民生活水平的提高等等。合理配 置城市各项建设用地数量，对城市各项事业用地进行合理的规划布局，是集约高效 利用城市土地的前提。长期以来，对城市土地集约利用的问题的研究，取得了不少 的成果，然而很大一部分研究都是就土地论土地，没有把土地这一城市发展不可或 缺的要素，放置于城市系统这样一个大的框架里去分析研究。鉴于此，有必要对城 市土地集约利用进行系统的分析。 随着资源节约社会理念的逐渐形成，以及人类自身对生态及社会发展重要性的 认识，城市土地集约利用的系统目标呈现出多元化的要求，具体要求包括经济有效， 生态安全，社会可接受以及三者之间的协调发展等。 城市土地集约利用系统是城市人口、自然资源、社会与经济等多个子系统耦合 而成的空间交互影响的复杂巨系统。人是城市土地集约利用系统发展的内在驱动力， 是城市土地利用的能动主体和核心要素。人口数量的多少与素质的高低直接影响着 城市土地集约利用系统的发展状况。自然生态环境是城市土地利用赖以存在和发展 的物质基础，其构成要素直接或间接地影响着区域的土地利用状况。社会经济子系 统主要是社会、经济和技术等多种要素的有机结合，这些要素对城市土地的联合作 用，直接影响着城市土地集约利用的强度，关系着城市土地集约利用目标的实现。 合理的政治体制、良好的社会伦理道德以及稳定的社会环境等社会因素是人口、资 源环境和经济协调发展的关键，也是实现土地集约利用的保证