（公共管理专业论文）我国政府采购问题研究.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文 中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或 撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作 了盟确的声明并表示了谢意。 作者签名：驻 论文使用授权声明 & 强；。善一暑。j 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：丝址导师签名：蛾 日期：宴棚 内容摘要 本文在分析政府采购制度形成背景的基础上，介绍并比较了国外实施政府采 购的积极作用，同时指出我国现阶段政府采购权力集中，效益低下、监督缺位等 问题，引出政府采购问题研究的重要性。从政府采购范围、规模、政策功能、法 制建设、国际化进程等方面，概括了目前国内理论界对政府采购制度的研究成果。 笔者以政府采购中政府扮演的“经济人”、“公益人”和“理性人”的角度为基点， 结合我国政府采购制度的形成、发展实践，在对我国目前政府采购中存在的问题 进行深入分析的基础上，围绕着我国政府采购的观念、法律环境、程序控制、从 业队伍等方面揭示出这一系列问题的严重危害性及产生根源，从理论角度探讨了 政府采购的经济、社会、环境效益，总结出一些具有普遍性意义的政府采购经验， 并结合对美国、德国和韩国等不同类型国家的政府采购制度及实践，借鉴国际经 验，对相关问题逐一提出切实可行的解决方案，为我国的政府采购的具体实施提 出基本思路，以期标本兼治，使政府采购制度真正步入正常的发展轨道，发挥出 应有的作用，为树立廉洁高效的政府形象，建设和谐社会做出贡献。 本文一共分为六个部分。第一部分为导论，介绍了研究背景、国内相关理 论成果和本文研究的方法及理论基点；第二部分提出了我国政府采购的基本宗 旨，回顾了我国政府采购的形成和发展历程；第三部分总结分析了我国实施政府 采购的主要形态、成效以及存在的问题，并对产生问题的根源进行了深入的探讨； 第四部分介绍了美国、德国和韩国政府采购的先进经验，并对三国经验的共性进 行了分析总结；第五部分在借鉴国外经验的基础上，有针对性地提出解决我国政 府采购现存闯题的对策和建议。 关键词 政府采购；国际经验；观念认识；法律环境；程序控制；从业队伍 中图分类号：f 8 1 0 4 5 l 一导论 根据中华人民共和国政府采购法的相关条文，所谓政府采购，是指各级 国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录 以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。 1 问题之由来 政府采购制度最早形成于1 8 世纪末的西方自由资本主义国家。1 7 8 2 年英国 政府首先设立文具公用局，作为特别负责政府部门所需办公用品采购的机构。美 国政府采购历史可以追溯到1 7 9 2 年。但直到1 9 4 9 年，美国才逐步完善了政府采 购法律体系，确立了集中采购的管理体制，建立了较完善的政府采购制度。完整 意义上的政府采购制度是现代市场经济发展的产物。在近代市场经济阶段，由于 市场经济国家奉行“看不见的手”的理论，政府基本上不参与、不干预国民经济 活动，政府直接承担的公共工程和物资采购十分有限，因而政府采购市场不发达、 不完善。而到了现代市场经济阶段，市场经济国家的政府广泛运用经济手段和法 律手段干预国民经济活动，其重要手段之一就是利用财政支出兴办公用事业，这 就促使政府采购制度才得到不断发展和完善。目前，政府采购制度已经成为西方 市场经济国家控制和执行政府预算，加强支出管理，实现宏观调控的一种行之有 效的手段。 政府采购制度作为公共财政的重要组成部分，是社会经济发展到一定阶段的 必然要求，有其存在的重要意义。参照西方发达国家多年来的实践证明，建立政 府采购制度，特别是充分发挥政府采购机构的优势和作用，对实现政府采购的经 济和社会效益具有重大意义，具体表现为： 第一，有效发挥规模优势，有利于提高财政资金使用效益。长期以来，我国 一直采取以货币形式向预算单位逐级拨付经费，各预算单位自主购买所需物品或 支付劳务费用的分散采购方式。在这种制度下，财政只能对各部门支出的总额进 行控制，对各部门的具体支出情况则难以监督。政府集中采购制度把财政资金的 分配与使用结合起来，实现了国家对财政资金由价值形态向实物形态的延伸管 理，加强了对财政资金使用的监控，有助于实现节约财政资金、提高财政资金使 用效益的目的。在政府集中采购制度下，政府可以通过集中批量招标采购，引导 供应商参与竞争，形成规模效应，从而降低政府采购成本。据有关专家估计。世 界上许多国家实行政府采购，使采购成本下降了1 0 至2 0 。2 0 世纪8 0 年代初， 英国政府将长期由国家包揽的福利性服务和市政维修工程向私入企业集中统一 招标，引起新一轮的招标竞争热潮，致使英国整个服务业价格降低5 7 ，政府 节省采购开支2 5 。与之形成鲜明对比的是，我国过去由于实行分散采购，不仅 形成统一市场，也有利于冲击和瓦解行业协定及其垄断价格，改善我国的经济运 行质量和竞争秩序。 我国政府采购行为历来就存在，在计划经济时期，政府采购行为是通过计划 进行管理的。改革开放后，随着计划手段的淡化，我国并没有及时建立起适合我 国社会主义市场经济体制的政府采购制度，政府采购行为缺乏相应的约束，从而 导致了盲目采购，重复采购等现象。但摆脱财政困境、预防贪污腐败、加强宏观 调控、促进企业发展、加入世贸组织、实施环境保护，都迫切要求我们从实际出 发，借鉴国际经验，建立符合我国实际的政府采购制度。 正是基于以上的认识，在广泛借鉴国际经验的基础上，我国于1 9 9 6 年开始 了国际上通行的政府采购试点工作，1 9 9 8 年试点范围逐步扩大，2 0 0 0 年试点工 作迅速在全国范围内推开，并最终通过颁布中华人民共和国政府采购法，将 政府采购作为一项财政制度加以固定。从试点到现在，我国政府采购已经取得了 一定的政治、社会与经济绩效，但在意识、制度、机构、程序等方面还存在一些 问题，需进一步改革和完善。从近年来实行的政府采购新举措来看，其初衷主要 是为解决原先预算支付体制下的财政僵硬和采购腐败问题，加上采购改革的其他 相关举措，我们对政府采购一度抱有极高的期许一政府采购可以通过集中采 购、公开竞争，降低采购成本，提高资金使用效益，从而创造出非凡的制度效益 许多西方国家有着这方面的成功经验。 但事实上，新采购制度推行的这几年来，所谓“制度效益”并没有完全实 现：既没有有效堵住商业贿赂的道路，也没有制止采购成本的不适当上升以及纳 税人金钱的浪费。其原因有多方面，但有一点是可以肯定的：即使是一种初衷良 好、本身也设计合理的制度，仍需要配套因素的支持和制衡，否则所谓“阳光采 购”在不合理的体制环境下，也将有可能成为薪的腐败和浪费的温床，所谓“制 度效益”也无从发挥。 有鉴于此，我们有必要对现行的政府采购制度进行一下梳理和反思，以政 府采购法为讨论基础，对当前的政府采购现状进行研究和分析，以期为政府采 购制度的不断完善做出一点贡献。 2 国内相关理论研究的文献综述 政府采购是加强财政支出管理，建立公共财政的一项重要内容。我国政府采 购从1 9 9 6 年开始试点以来，采购规模迅速扩大，政府采购法制建设不断完善， 政府采购的理论研究也全面展开，国内学者对政府采购的范围、政策功能、经济 学分析、法制建设和管理、对外开放和国际经验借鉴等方面，都进行了较深入的 探讨。 第一，有关政府采购的范围和规模。在对政府采购的范围和规模的研究上， 国内学者的讨论主要集中在采购主体范围上，对于国有企业是否纳入政府采购范 围，成为学者关注的焦点，而适时扩大政府采购实施的范围和规模已成为学界普 遍的共识。 楼继伟对政府采购进行了定义，政府采购是指各级政府及其所属机构为了开 展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、 方法和程序，对货物、工程和服务的购买“1。 政府采购范围包括采购主体范围和采购对象范围。从法律规定来看，我国政 府采购对象范围与国际通行做法基本一致，所以国内学者的讨论主要集中在采购 主体范围上。国家机关、社会团体和政党组织纳入政府采购范围，这一点已形成 共识。对于国有企业是否纳入政府采购范围，这是学者关注的焦点：曹富国”1 、 甘培忠1 认为应根据竞争性标准来确定，竞争性的国有企业要排除在外，具有 垄断意义的则应纳入；王士如认为，从原则上讲，国有企业不应纳入，但对全部 资本来自财政拨款的国蒙独资企业和不以营利为难一目的的企业则应考虑“。 对于政府采购的规模，李安泽认为一个国家政府采购规模受到经济发展水 平、政府职能和经济开放程度等因素影响，政府采购的合理规模要从供给与需求、 衡量政府采购规模的绝对和相对指标、财政资源配置的内外舍比例性等角度进行 衡量“1 。国内学者普遍认为我国的规模太小，影响了政府采购应有功能的发挥， 如刘小川认为，我国现有政府采购规模小，政府采购每年5 0 0 亿元的增长速度过 慢，要达到国际上公认的g d p 的1 0 还要相当长的时间，因此应当采取措施扩大 政府采购规模”1 。 第二，有关政府采购的政策功能。政府采购具有经济功能、政治功能和社会 功能。国内学者大多重视政府采购多种功能的发挥，认为政府采购不仅能提高财 政资金使用效益，调节宏观经济总量和经济结构，还具有反腐倡廉的政治功能， 其多种社会功能，如保护民族产业和中小企业、促进落后地区的发展、节能环保、 支持高新技术和技术创新等也不容忽视( 杨灿明、张得让9 1 、马海涛“”王金 秀“) 口 也有部分学者侧重于其中的某些功能，如于安认为，政府采购的公共政策功 能分为宏观经济管理和采购合同授予原则两类，前者在政府采购具体制度运用上 的意义不大，后者才是研究的重点，无论在我国还是国际上，节省开支和提高商 业效率都被奉为政府采购的主导原则，我国建立政府采购制度的一个主要原因是 为了建立市场经济体制，在提高公共政策功能的领域，目前更重要的是支持自主 技术创新、实现国民经济增长方式转变“”。 第三，政府采购的经济学分析。 国内学者运用经济学理论，广泛分析了政府采购的经济学含义，这些研究为 6 我国政府采购法制建设和制度设计提供了理论依据。 裴育探讨了在封闭经济和开放经济条件下，分散采购模式与集中采购模式的 资源配置效应，比较了两种模式对国内资源总量以及对政府部门和民间资源数量 的影响“”。俞杰从福利经济学的角度出发，主张通过政府采购制度安排的比较 效率来界定政府采购的适度规模、范围和比重；认为中国政府采购制度创新的核 心问题是要打破政府垄断，按照公共品生产与提供分开的思路，有序地向国内外 开放公共品供给市场，以形成公与私以及各自内部的竞争性格局，这样才能大幅 度提高公共品采购效率，增进社会公共福利”“。 国内部分学者从制度经济学的角度展开分析。尹海涛认为政府采购有商业性 和公共性两重根本属性，与公共性相伴生的公共权力运作不但会伤害商业性所内 在要求的经济有效，同时也会伤害公共性所内在要求的公开、公平和公正，所以 建立政府采购制度时要将这种伤害降到最低限度“”。邹进文认为，现代政府采 购制度作为古代政府采购制度的变更或替代，是一种典型的诱致性制度变迁，是 由民主政体中政治家在巩固自身的过程中自发倡导、组织和实行的，引起制度变 迁的原因主要有：制度选择集合改变、制度服务的需求改变、其它制度安排的改 变“”。郭小东从交易费用的角度，探讨了我国政府采购改革后成本反而上升的 原因，认为应区别对待、合理处理，不能简单地否定改革的正确性“”。刘大洪 等认为，政府采购法是政府采购各主体，包括政府、财政部门、采购实体和供应 商之间的博弈均衡的结果，政府采购各主体间利益关系和社会经济环境的变化， 引起了政府采购法的变迁，政府采购法总处在均衡一不均衡一均衡的不断优化过 程之中。 更多的学者是从信息经济学和博弈角度进行分析。聂常虹等建立了简单的得 益矩阵博弈模型，说明在现代政府采购中，采购实体与供应商之问的博弈己由传 统的合谋型合作博弈变为囚徒困境型非合作博弈，这种转变提高了财政资金的使 用效益和社会福利水平“”。朱小梅等采用l a f f o n t t i r 0 1 e 的基本框架，对政府 采购体制中间接代理制的激励机制作了理论上的分析。并与直接代理制的激励效 果相比较，得出间接代理在总的激励效果上要劣于直接代理制的结论“1 。张雷 宝对政府采购监管作了完全信息静态博弈分析“。陈迅等利用委托代理理论的 道德风险模型，分析了对称信息条件下政府采购委托代理关系中最优风险分担条 件恤1 。李银分析了集中采购和分散采购下的委托代理关系，以及委托代理中易 出现的败德行为、腐败行为和共谋行为”。 利用寻租经济学理论分析政府采购也是研究的热点。彭文兵等通过得益矩 阵博弈模型分析了政府采购代理中寻租的形成过程及其外溢效应，认为寻租造成 财政资金的浪费、阻碍竞争、形成集体和行业腐败“”。夏杰长等以w i l l e n b r o c k 7 段采取不同的救济方法，设计不同的救济机制，其中在采购方式选择和操作阶段 采用行政救济，在合同履行阶段采用民事救济”。 对于政府采购的具体管理，国内研究主要是从供应商管理、评标、监督和绩 效评价等方面进行探讨。如韩薇等主张将a h p 法应用于政府采购招标以解决评标 指标权重确定问题m ；何红锋等认为应制订具体的规则对技术规格的选择进行 约束汹1 ；何朝盛等主张引入反拍卖控制技术嘲；王家林认为应发挥供应商、用 户、公证、仲裁机构和司法机关在监督中的作用；谷历文等探讨了第三方检 测问题“；姜美娟探讨了政府采购资金使用效率的评价内容、标准和评价方澍删； 陈相富等设计了一系列政府采购的绩效评审指标“”。 第五，政府采购的经验总结和分析。发达国家的政府采购历史较长，积累了 许多成功经验值得我国借鉴。国内学者( 刘小川等1 、刘慧“1 、江涝1 ，詹静 涛) 对美、加、欧盟各国以及日、韩、新加坡等国的政府采购进行了详尽的 剖析，总结出的经验主要有： 坚持竞争、公平和透明的政府采购原则。如美国规定及时公布政府采购信息、 签约商家名称与数量，允许对政府采购记录进行查阅；各国都强调公开招标等- 重经济、政治和社会等政策功能的发挥。各国早期往往强调政府采购节约资 金和预防腐败的功能，后来不断重视经济调控、产业结构调整、保护本国工业、 支持中小企业发展、保护环境等社会功能。 不断扩大政府采购的范围。早期的政府采购主要局限于政府部门使用政府预 算购买货物、工程和服务项目，后来扩展到涵盖了公共机构和部门所有的采购活 动，并且凡涉及国家利益和社会公共利益的项目，即使是向私人融资或是由私人 企业承办，都必须实行政府采购。 建立健全政府采购法制体系。各国既制订了政府采购基本法，又有与政府采 购相配套的法律，还制订了相关的实施法令和规则。 采购模式经历了由集中采购向分散采购方式的发展。 采购人员专业化程度高。如美国对政府采购人员实行培训上岗和资格认证注 册制度。 大力发展电子化政府采购。如美国利用网络公布法律制度，发布信息，其小 额采购已基本上实现了电子商务化；德国要求从2 0 0 6 年起，联邦一级政府的所 有通用货物和服务必须通过政府统一开发的电子平台采购；韩国己形成由电子招 标、电子订货、电子合同和电子支付构成的一个完整的电子化政府采购系统。 政府采购对外开放，但注意渐进性和次序性。如加拿大和韩国都是在本国完 全成为外向型经济国家后才加入政府采购协议；美国加入政府采购协议 后，在电信等领域仍不对国外供应商开放。 ( 1 ) 采购活动经济性的要求。政府利用财政资金在市场中的购买行为是一 种经济行为，这种经济行为表现在采购是一种交换、选择、管理等几个方面。首 先，政府采购是一种交换。与其他市场主体一样，政府在市场上购买的货物、工 程和服务，都是按等价交换的原则进行的。其次，政府采购是一种选择。如果在 购买人能力范围内只有一种货物，就无所谓选择问题。但是，在商品经济中，可 供政府购买时选择的机会是很多的，怎么买、买什么、通过什么途径买、以什么 样的代价买等等，都是一个选择问题。因此，政府采购是一个决策过程，而且是 一个如何“花钱”的决策过程。再次，政府采购还是一种管理。采购资金、过程、 机构、人员、合同的管理等，都与管理密不可分。管理的水平直接影响着资金的 使用。 ( 2 ) 采购预算约束的要求。任何国家的任何一级政府，其采购活动都始于 编制采购预算。采购预算的编制工作实际就是财政资源的分配过程。采购预算是 根据政府的财力，以满足政府日常政务活动之需和向公众提供公共产品之需为基 础编制的，采购预算一旦确定，表明该年度政府用于采购的资金就被确定。因此， 政府采购要受采购预算的约束。在采购资金定的条件下，如果采购资金使用合 理，那么，通过采购丽提供的社会共同事务的需求就能得到满足，反之，则社会 共同事务的需求就难以满足，由此会影响社会的发展。因此，如何使用好有限的 采购资金，是政府必须面对和要解决的问题。 ( 3 ) 公众的要求。政府为了实现政府职能和向公众提供公共服务、向纳税 人征税从而形成了公共资金( p u b l i cf u n d ) 。政府在分配和使用公共资金的过程 中履行的是公共托管人( s t e w a r d _ s h i pf u n c t i o n ) 的角色。公众要求政府在化 “税金”时必须讲求经济效益，是缘于他们对政府的不信任“。公众不信任主 要有两个原因：公众认为政府购买是在花他们的钱；人们认为公共 部门的官员不会像个人和私人企业那样具有谨慎的使用资源的动机。与私人部门 不同，公共部门官员的财务状况并不因他们的错误或损失受到直接影响。在支出 态度上，公共部门的工作人员与公众是截然不同的。公共部门的工作人员，包括 具体从事采购预算、执行采购的人员，往往倾向于扩大在采购事务上的支出。而 公众则希望采购应该尽可能地花费最少并且采购资金的运用要精打细算。 第二，“公益人”角色。公共选择理论的特点是将市场经济理论和“经济人” 分析应用于公共决策领域，从而解决了政府行为分析中的一些难题。然而，无论 是公共决策领域还是在市场交换领域，政府不仅仅是“经济人”，还是“公益人”。 陆3 公益人”与“经济人”是相对应的概念，只具有“经济人”特性的政府是一 个不健全、不能长久的政府。因此，“公益人”角色分析应该成为分析政府行为 的一个不可或缺的前提。 政府采购中的“公益人”角色是指在采购活动中，政府承担着为社会提供公 共产品和公共服务的角色。亦即政府使用公共资金，通过采购这一手段，为满足 社会共同需要购买公共产品和公共服务的行为。与厂商、私人等采购主体相比较， 政府在其采购活动中必须以实现社会效益为己任，把社会效益最优摆在突出位 置。政府之所以在采购过程中要扮演“公益人”的角色，其理由是： ( 1 ) 采购资金来源的要求。政府采购资金来源于政府财政拨款，即由纳税 人的税收所形成的公共资金( p u b l i cf u n d ) 。政府是为了实现政府职能和向公众 提供公共产品、服务才向纳税人征税的，这种“取之于民，用之于民”的使命， 决定了政府在采购中必须以社会共同需要为导向，将公众利益放在首位。 ( 2 ) 满足社会共同需要的要求。国内外经济学家都一致认为，提供必要的 公共产品和服务，是市场经济条件下国家财政的应有职能，而政府采购则是政府 实现这职能的重要手段。因为具有使用上的“非排他性”( n o n e x c l u d a b 订i t y ) 和利益上的“非占有性”( n o n 呷i v a l n e s s ) 特征的社会公共产品、服务，正是 市场调节、市场机制所不能及的，也是“市场失灵”的典型表现。比如国防安全 服务、街区照明服务、消防服务、铁路等公益性产品和服务，就是市场上无入提 供，而又为国家、社会所必需的。政府利用公共资金，通过向市场购买这一形式， 满足了公共和社会的需要。 ( 3 ) 承担社会责任的要求。政府的采购行为要承担社会责任( s o c i a l r e s p o s i b i l i t y ) 或公共责任，需要向国家和社会负责。政府要买什么、怎么买， 应该以国家和社会的利益为目标。比如，政府采购不但要满足社会在某一时期对 一种产品和服务的需要，同时还有考虑环境问题、就业问题等其他对社会的影响。 就社会责任这一点来讲，其他任何经济组织在其采购活动中所承担的角色，都无 法于政府相比。 第三，“理性人”角色。政府在其采购活动中的“理性人“角色是指，政府 在采购活动中，承担者节约采购资金，保护公众利益和保护环境等方面的职责， 即在追求经济效益、社会效益和环境效益相统一的过程中所扮演的角色”1 。“经 济人”的行为模式有两个特征：利己性( s e l 卜i n t e r e s t ) 和理性( r a t i o n ) ”1 。 “公益人”的行为模式特征也有两个：利它性和理性。“理性人”的行为模式特 征是：能够利己，也能利它。“经济人”更多地是从经济的角度来作出决策，而 “理性人”则把社会因素、文化因素等考虑进来，更多地是从社会角度来作出决 策。 “理性政府”与“理性人”是相对应的概念。“理性政府”也可以说成是政 府理性。政府理性是说政府在参与经济活动的过程中，其行为是理性的或合乎理 性的，它的表现显示是把追求一定的利益作为自己的行为目标。由于政府是一个 非盈利组织，因此，它不能只把追求政府组织自身的经济利益作为自己的行为目 标。即一种是作为非盈利组织的政府，它要追求的利益不仅是经济利益，还包括 社会利益、公众利益等。这种利益包括经济利益、社会利益在内的各种利益的集 合体，是一个利益群，即社会福利的最大化。另一种是政府所追求的利益，不应 该只是政府机构自身的利益，还应包括政府所代表的并为其服务的社会公众的利 益。“1 这两点是政府有别与社会中其他经济组织的根本标志。即，理性政府在追 求社会福利最大化的过程中，其行为不应该是完全自利的。综上所述，“理性政 府”是指在经济活动中，对既定目标寻求最优决策，以满足社会和公众需要的政 府。在政府采购活动中，“理性政府”是指，政府以市场主体身份参与市场交换 活动时，其行为是富有理性的，这种理性表现在其所追求的目标是多方面的。 比如，通过采购实现消费、投资、调控经济和保护环境等目标。政府实现这些目 标的途径是通过其履行不同的角色来达到的。如消费者角色、投资者角色、调控 者角色和环境保护者角色。 4 研究方法和内容安排 本文研究的思路是从政府“经济入”、“公益人”、“理性人”的角色假设出发， 在综合借鉴国际政府采购先进经验的基础上，回顾总结我国政府采购的形成发展 轨迹，从而分析我国政府采购现存的诸多问题，并试探性地提出解决问题可能的 基本路径。本文从政府采购的经济、社会、自然性的复合观点出发，以我国政府 采购实践为背景，以国际政府采购经验为指引，着眼于完善我国政府采购的目标， 运用经济管理学、公共管理学的有关理论，在分析政府采购的有关文献资料的基 础上，综合运用例证法、数字法、解剖法、阐发法、概述法等方法，进行比较论 述。 本文一共分为六个部分。第一部分为导论，介绍了研究背景、国内相关理 论成果和本文研究的方法及理论基点；第二部分提出了我国政府采购的基本宗 旨，回顾了我国政府采购的形成和发展历程；第三部分总结分析了我国实施政府 采购的主要形态、成效以及存在的问题，并对产生问题的根源进行了深入的探讨； 第四部分介绍了美国、德国和韩国政府采购的先进经验，并对三国经验的共性进 行了分析总结；第五部分在借鉴国外经验的基础上，有针对性地提出解决我国政 府采购现存问题的对策和建议。 二我国政府采购的基本宗旨及发展过程 实施政府采购制度，有效体现公开、公平、公正和诚实守信的原则，有利 于规范市场行为，引导和促进国内企业的健康发展，改善我国的经济运行质量和 竞争秩序。正是基于以上的认识，我们从9 9 年后大力推进政府采购的试点工作， 并最终通过颁布中华人民共和国政府采购法，将政府采购作为一项财政制度 加以固定。我国政府采购从1 9 9 6 年开始试点起，其范围、规模逐步扩大，经历 了初步形成阶段和壮大发展阶段，呈现出快速增长的势头。 1 基本宗旨 我国政府采购法在其第一章第一条即开宗明义地指出“为了规范政府 采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护 政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法”。政府采购法的这段 描述正是对我国开展政府采购工作基本宗旨的高度概括和准确定位，概括起来主 l 要有： 第一，经济有效性。经济有效性是我国政府采购最基本和首要的政策导向。 同时，国际上的政府采购规则也都把促进政府采购的经济有效性作为其首要目 标。政府采购的经济有效性是指以最有利的价格等条件采购到质量合乎要求的货 物、工程或服务。根据经济学的理论，不论是哪一种性质的采购，都是一种市场 行为，因而都必然受到价值规律、交易成本最小化、经济利益最大化、满足消费 偏好和市场均衡等经济规律的支配。政府采购属于公共部门采购，坚持政府采购 是政府对公共经济的一种运作行为。作为市场经济中的一个采购主体，政府的每 一项采购活动或行为都必须充分考虑到经济性和效率性，而不适宜政治的或其它 非经济性的影响和考虑。这是因为：政府采购同私人采购相比较，其重要的差别 之一主要表现在政府采购属于公共性采购，具体表现在三个方面：首先，政府采 购的资金来源具有公共性。政府采购的资金主要来源于国家财政性资金；其次， 政府采购的主体具有公共性。政府采购的主体只能是代表公共利益的政府而不是 其它任何组织和个人；再次，政府采购的方式具有公开性。政府采购的实施是依 靠完善的政府采购立法和有效的政府采购制度来保证，而且政府采购的所有活动 都可以接受公共审查和监督，仅就作为缴纳政府公共性资金的所有纳税人而言， 客观上都要求公共资金应以他们认为公平和公正的方式来花费；最后，政府采购 的目的具有公共性。政府采购是国家为了向本国的教育、国防、公共基础设旆、 公共健康和安全等提供公共产品而进行的采购，采购的目的不具有任何私人性和 单纯的商业性。因而，政府的公共资源是有限的，这就要求政府必须以最有利的 市场环境、市场价格和政策环境等条件采购到质量合乎要求的货物、工程或服务， 实现采购资金的节约和合理使用，实现政府活动的经济性和效率性目标。 第二，维护国家、公共利益。政府采购政策能够实现政府的各项重大政策 目标，维护国家和公共根本利益。政府采购是以政府为主体，运用财政资金为满 足社会公共需要而进行的采购活动。政府采购具有典型的公共性特征和巨大的市 场影响力，不仅是采购公共物品与服务的重要手段，而且是一种有效的政策工具。 政府采购的公共利益宗旨首先体现在政府对某些重点行业发展的直接支持和刺 激。作为公共采购，政府可以从社会公共利益出发，综合考虑政府采购的社会效 果和经济效果，通过制订政府采购政策、确立采购对象等，控制公共采购资金的 使用，规定优先采购什么、禁止采购什么、向谁采购和由谁采购等一系列政策措 施，直接影响供应商的生产和销售行为以及投资选择，促进政府多种社会经济政 策的贯彻实施。通过大量的政府采购，政府通过对某些商品的示范性采购，对这 些行业的发展起到一种间接导向的作用，比如扶持新兴产业或高技术项目等，可 在社会上产生示范效应，从而鼓励和刺激其发展。其次，政府采购是政府弥补市 场缺陷的手段之一。市场不是万能的，它本身也存在缺陷。市场波动会直接影响 产品的供求关系和价格变化，在此种情况下，如果政府不采取必要的手段，就会 损害生产者和消费者的利益。政府采购对经济的宏观调控，在总量上表现为政府 根据宏观经济冷热程度及其发展态势，在可利用的弹性区间内适时、适度地安排 政府采购，并产生政府采购支出的乘数效应，调节内需、稳定物价、促进就业并 可以引导全社会公平竞争环境的形成。同时，政府采购客观上对于不同产品和行 业具有一定的选择余地，可以据此体现不同的政策倾向。通过采购规模及购买结 构的调整，扶持和促进国内产业的建立和发展，保护民族工业，通过建立政府节 能环保采购清单，通过价格优惠和采购招标过程设置节能环保因素评价等方式， 落实环境保护。通过先有资金后采购、及时兑现采购款项、采购合同明确规定供 应商不得拖欠劳动者工资等强制性政策条款，保障供应商和劳动者权益。因此， 从一定意义上讲，公共支出管理被看做是一个长的价值链，政府通过公共支出向 人们提供公共产品与服务，并以此实现公共资源的合理配置，实现对宏观经济的 有效调控。 第三，公开公平公正。根据寻租理论分析，腐败的产生与利用政府所产生 的“寻租”行为密不可分，可以说，行政权力的腐败在很大程度上源于“寻租” 行为的发生。政府采购制度的核心内容之一就是充分引入竞争机制，按照公开、 公平、公正的原则，通过公开招标方式进行“阳光下的交易”，使政府采购活动 在透明的环境中进行，防止“暗箱操作”和“权力寻租”。结合我国政府采购 法对采购主体、方式、程序、质疑与投诉等的规定来看，政府采购的公开、公 平、公正原则贯穿始终。首先，公平竞争要求在竞争的前提下公平地开展政府采 购活动。我国政府采购法中规定了供应商参与政府采购活动的条件，并规定 符合条件的供应商可以自由地进入政府采购市场，政府采购信息应当统一在监督 管理部门指定的媒体上公告。其次，公正原则明确要求保护政府采购当事人的合 法权益，在保护采购机构合法权益的同时，也要保护供应商和中介机构的合法权 s 布。在1 9 9 9 年中纪委召开的第四次全会上，把推行政府采购制度列入了反腐倡 廉的一项治本措施。 试点向全面推行转变阶段：2 0 0 0 年6 月 机构的调整和完善。2 0 0 0 年6 月，财政部对内机构进行改革，政府采购的 管理职能由预算司调整到新组建的国库司，国库司内设立了政府采购处，负责全 国政府采购的管理事务。各省、市、自治区财政厅局内部也相应建立了政府采购 管理机构。新机构组建以来，在继续扩大政府采购范围和规模的同时，主要任务 是抓规范化建设，从制度上、管理上和操作上规范采购行为，提高采购活动的透 明度。 我国的政府采购规模增长很快。到2 0 0 1 年，我国政府采购规模已达6 5 3 亿 元，比1 9 9 8 年的3 1 亿元增长了2 0 多倍。与此同时，政府采购范围也趋于扩大。 政府采购法制化建设取得重大突破。2 0 0 2 年6 月2 9 日，全国人大常委会第 二十九次会议通过了政府采购法，这是中国政府依法理财的一个重要标志， 是财政改革取得的重大成果。政府采购法颁布后，全国政府采购工作开始步 入新的发展时期，政府采购制度进入了全面推行阶段。 第二，我国政府采购的完善。我国政府采购制度改革历时1 1 年，取得了阶 段性进展，制度体系基本成形，社会影响逐步增强。 ( 1 ) 政府采购制度框架初步形成。 法规体系日臻完备。加强法制建设是我国建立政府采购制度的首要任务。自 我国开展政府采购试点工作以来，财政部着力构建政府采购制度框架，根据试点 工作要求，陆续颁布了政府采购管理暂行办法、政府采购招标投标管理暂行 办法、政府采购合同监督暂行办法、政府采购品目分类表、政府采购信息 公告管理暂行办法、政府采购运行规程暂行规定以及政府采赠资金财政直 接拨付管理暂行办法等一系列规章制度。这些规章制度对政府采购的范围、管 理机构、采购模式、采购方式、招标投标程序、采购合同签订、采购资金拨付以 及采购监督等有关问题做出了原则性规定，并对政府采购业务代理机构( 即中介 组织) 准入政府采购市场的条件、程序、政府采购合同的履约和验收，政府采购 预算编制，政府采购资金的支付方式，政府采购信息管理以及政府采购的运行程 序等，都做出了具体规定。全国绝大部分地区依据财政部的规定制定了相应的办 法。中央和地方政府采购法规、规章的出台，标志着推动我国政府采购试点工作 制度初步形成体系，为依法开展采购活动提供了法律保证。特别是我国的政府 采购法已于2 0 0 2 年6 月全国人大审议通过，并于2 0 0 3 年1 月1 日起正式实施。 这标志着我国已基本形成了一整套推动和规范政府采购工作的法规体系，政府采 购工作步入了法制化管理轨道。 监督管理机制初步建立。目前，基本上形成财政部门、纪检监察部门和审计 部门分工协作、各司其职、共同监督的行政监督管理机制。财政部门作为我国政 府采购的监督管理部门，对政府采购活动实施全面监督。监督管理方式主要是： 编制政府采购预算，制定政府采购计划，审批公开招标以外的采购方式，要求采 购单位提交采购文件备案，审核采购资金支付等，促使采购单位按照制度规定开 展采购活动。纪检监察部门主要是从廉政建设角度，实施对采购活动的监督，包 括到现场活动监督开标等行为，扩大政府采购范围，不断拓宽监督面。审计部门 主要是通过对采购资金使用情况进行审计，对未按照规定开展的采购活动，作为 违反财经纪律进行处理，从而督促采购单位自觉开展政府采购活动。随着政府采 购工作的深入开展，供应商的监督意识日益增强。供应商是政府采购的利益主体， 由于采购机会具有排他性，供应商对采购合同的授予最为关注。因此，在事前、 事中和事后，供应商都自觉参与监督，一旦发现违法违纪行为，就会向采购单位 或者招标机构进行质疑，甚至诉诸于法律。实践表明，政府采购监督机制的建立， 有效促进了政府采购规范化建设工作。 透明度建设取得重要进展。公开透明是政府采购制度的灵魂，透明度需要通 过适当的载体来体现，这些载体通常是指面向社会公众的各种媒体。1 9 9 9 年， 财政部指定中国财经报为全国政府采购信息的发布媒体，在2 0 0 0 年和2 0 0 1 年又分别建立了“中国政府采购网”，创办了中国政府采购杂志，并规定有 关政府采购的规章制度即招标、中标等信息必须在这些媒体上公开发布。三位一 体的信息披露体系，对政府采购透明度建设发挥了积极作用，从而奠定了政府采 购“阳光工程”建设的基础。 机构和队伍建设日益加强。在我国推行政府采购制度，首先要加强机构建设， 通过专门机构管理和推动政府采购工作。同时，要建立集中采购机构，承担集中 采购事务。截至目前，各地都在财政部门建立或明确了政府采购管理机构。其中， 3 0 个省( 区、市) 专门设立了政府采购处或政府采购管理办公室，另6 个省( 区、 市) 的政府采购管理事务则由国库处负责。大多数省( 市、区) 成立了政府采购 中心，执行集中采购任务。市、县级政府的政府采购机构建设工作也在有序推进。 机构的建立和队伍的充实为政府采购工作的深入开展提供了强有力的组织保障。 ( 2 ) 政府采购实践取得了丰硕成果。 政府采购工作迅速推进。主要表现在三个方面：首先，覆盖面迅速扩大，各 地基本上覆盖到了县( 市) 一级。与此同时，中央单位的政府采购实施步伐加快， 采购规模实现了与地方同步增长的目标。其次，采购范围不断拓宽。试点初期， 政府采购范围主要是标准通用商品，如计算机、复印机、小汽车等、随着试点工 作的推进，采购范围迅速扩大，由货物扩大到工程和服务领域，采购品目或项目 向多样化方向发展。其中，工程采购的比重逐步提高。1 9 9 8 年和1 9 9 9 年，工程 采购还停留在个案试点阶段，2 0 0 0 年工程采购规模占全国采购规模的2 3 ，2 0 0 1 年提高到2 9 。最后，采购规模呈现出快速增长的势头。我国对政府采购的统 计工作始于1 9 9 8 年，1 9 9 8 年政府采购规模为3 l 亿元，1 9 9 9 年为1 3 0 亿元，2 0 0 0 年为3 2 8 亿元，2 0 0 1 年为6 5 3 亿元，2 0 0 2 年为1 0 0 9 4 亿元，2 0 0 3 年为1 6 5 9 4 亿元，2 0 0 4 年为2 1 3 5 7 亿元，占当年g d p 的2 ，2 0 0 5 年全国政府采购规模达 2 9 2 7 6 亿元，占当年g d p 的1 6 。照此发展趋势估算，2 0 0 6 年全国政府采购规 模将有可能达到或超过4 0 0 0 亿元，占当年g d p 的2 左右“”。 政府采购工作的实施措施更加完善。财政部每年会同监察部、审计署联合制 定推行政府采购制度的工作方案，提出年度目标和具体任务，指导和促进了政府 采购工作的深入开展。许多地方和部门编制了政府采购预算，制度了政府采购计 划，增强了采购活动的计划性和监督管理的针对性。与此同时，国库集中支付制 度的建立，使政府采购资金也逐步采用财政直接支付方式，减少了中间环节，提 高了办事效率，增强了透明度，有效防止了腐败现象的发生。 政府采购经验得以累积。如为了解决经常性采购项目重复采购、成本高、工 作效率低、用户缺乏自主权等问题，中央单位对计算机、打印机和复印机实行了 政府采购协议供货制度。针对地县级政府采购规模不经济、专业人才缺乏等问题， 湖北省建立了全省统一市场制度，开展联合采购，做到资源共享。在政府采购范 围拓展方面，上海市率先对公共工程实行了政府采购；湖南、甘肃等省则分别将 农电改造、农业机械等关系到社会公共利益、在群众中影响较大的采购项目，纳 入了政府采购范围。为理顺管理体制，深圳市率先按照政府采购法的要求，将集 中采购机构从财政部门分离出来，独立设置为市政府直属机构。为了克服工作阻 力，江苏、北京、山东等地积极向纪检监察部门寻求支持，迅速打开了工作局面。 此外，河南在政府采购制度宣传、重庆在供应商投诉处理等方面也相继采取了一 些切实可行的措施，取得了明显成效。”1 三对我国实施政府采购的基本解析 1 政府采购的若干形式 我国政府采购主要有竞争性招标采购、竞争性谈判采购、单一来源采购、询 价采购这四种方式。我国政府采购法也将上述四种方式列为我国政府采购的 主要方式，并指出公开招标应作为政府采购的主要采购方式。 竞争性招标采购方式。竞争性招标采购方式是指采购方根据已经确定的采购 需求，提出招标采购项目条件，邀请所有有兴趣的供应商参加投标，最后由招标 人通过各投标人所提出的价格、质量、交货期限和该投标人的技术水平，财务状 况等因素进行综合比较，确定其中最佳的投标人为中标人，并与其最终签订合同 的过程。它具有竞争性、公开、公平等特点。其采购程序是：招标；投标；开标； 评标；决标；授予合同。 竞争性谈判采购。竞争性谈判采购，是指采购机关通过与多家供应商进行谈 判，最后从中确定中标商的一种采购方式。其采购程序为：成立谈判小组，制定 谈判文件；谈判；确定成交供应商。 单一来源采购，是指采购机关向供应商直接购买的采购方式，是一种没有竞 争的采购方式。其采购程序为：确定采购需求：预测采购风险；确定单一来源采 购方式。 询价采购，是指采购单位向国内外有关供应商( 通常不少于三家) 发出询价 单，然后对供应商提供的报价进行比较，并确定中标侠应商，以确保价值具有竞 争性的采购方式。其采购程序是；成立询价小组；确定被询价的供应商名单；发 出询价单；评价比较；签订合同，履行采购。 上述方式在精神实质、操作程序、适用对象等方面各有不同，在具体的政府 采购实践中，需要根据不同的情况，选择相应的方式，现比较分析如下： 竞争性招标采购被认为能引起最大范围的竞争，最能体现现代民主竞争精 神。具体来说，它具有以下优点：首先，能有效地实现物有所值的目标。通过广 泛的竞争，使采购实体能够得到价廉物美的商品、工程、服务；其次，能促进公 平竞争，使所有符合资格的潜在供应商都有机会参加竞争；再次，能促进供应商 进行技术改造、提高管理水平，以降低成本，提高产品、工程和服务质量；最后， 公开办理各种采购手续，防止徇私舞弊的产生，有利于加强公众监督，减少腐败 现象。由于竞争性招标采购具有以上特点和优点，因而成为政府采购的主要方式。 竞争性招标虽有上述优点，但也有一些不利方面。主要有：首先，程序和手 续较为复杂，耗费时间，从发布招标通告到最后合同的签署有时需要长达几个月 的时间，因此，对一些紧急需要的货物比较难以适用。其次，采购需要的文件非 常繁琐，而且很难考虑周全，有时采购实体不得不在已耗时做了大量工作后宣布 废标。再次，采购缺乏弹性，竞争性招标采购的最大特点就是其具有不可更改性 质，有时签订的合同并不一定是采购实体的最佳选择。最后，可能出现中标的供 应商靠降低产品质量来降低价格，导致采购方采购了劣质产品。 由此可见，若采购产品的性质不具有竞争性或由于采购情势的要求，竞争性 招标采购并不是政府采购之有效目标的最佳方法。总的来说，不适合竞争性招标 采购的情况主要有以下几种：采购的商品不存在竞争的情况或要求采购的产品具 有垄断性，缺乏广泛竞争条件；采购物质价值太低，采用竞争性招标会增加成本； 2 方式、组织实施、招标采购、资金支付、合同审核等方面的管理程序、审批环节 更加严谨透明。最后，专家管理更加科学。按照“统一条件、分级管理、随机抽 取、管用分离”的原则，建立了中央政府采购专家库，许多地方也建立和完善了 政府采购专家库，加强了对采购评审活动的管理，评审专家执业行为得到进一步 规范，跨地区抽取专家的人次明显增加，提高了政府采购评审工作质量。 第二，政府采购的经济效益逐步显现。政府采购强化了支出管理，提高了 财政资金的使用效益。由于在财政支出中引入了竞争机制，我国每年政府采购的 节约率都在1 l 左右。从采购对象结构看，工程和服务的资金节约率较高，工 程项目的资金率一般都在2 0 以上，有的甚至高达5 0 左右。实践表明，建立 政府采购制度后，实行财政直接支付制，使采购机关、供应商和资金管理部门三 者的内存目标一致起来：对采购机关来说，要优中选优，获得价格质量更好的货 物、工程和服务；对供应商来说，要使其适应市场要求，提高竞争实力，更好地 为消费者服务；对资金管理部门来说，有利于提高资金分配和使用的透明度，节 约支出。这就克服了过去层层下拨资金，环节多、周转慢、漏洞大的弊端，在一 定程度上有效地控制了财政资金流量的流向，明显提高了资金使用效益，真正做 到“少花钱多办事”。正是由于实行政府采购做到了少花钱，多办事，预算单位 开展政府采购活动自觉性逐步增强，一些中央部门及许多地县尤其是经济欠发达 地区，开展政府采购工作的积极性日益高涨，政府采购的范围、规模进一步扩大。 与此同时，编制政府采购预算和实行政府采购资金财政直接拨付制度，进一步促 进了预算编制的细化，为预算定员定额提供了参考标准，为国库集中支付改革探 索了经验，从而在一定程度上也支持了部门预算和国库管理制度改革。 第三，政府采购有效地促进了反腐倡廉工作。政府采购被誉为“阳光下的 交易”，由于透明度不断提高，以及采购制度日益健全，既方便了社会各界的监 督，也使过去单位采购中一些不规范的行为得到有效遏制，从源