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华中农业大学2 0 0 9 届硕士学位论文：集体建设用地流转问题及制度创新研究 摘要 随着城市化、工业化进程的不断推进，我国大量非农建设用地都在自发流转， 客观上集体土地市场已经形成，但在制度和政策上并没有建立起来。国家相关法律、 法规和政策的模糊以及学术界理论研究上的匾乏，使得各地的集体建设用地流转管 理混乱，带来了一系列诸如土地利用混乱、交易不安全等社会、经济问题。因此， 规范集体建设用地流转是当前土地管理理论和实践中急需解决的现实问题。集体建 设用地流转制度创新的意义，不仅仅在于可以更加合理有效地配置土地资源、提高 土地利用率、加快农村城市化的步伐，它还可以通过盘活存量建设用地，达到保护 耕地的目的：通过重新建立土地收益分配机制达到促进农村经济发展、农民增收和 社会稳定的目的；并且可以推动农村土地产权制度、土地产权的实现形式、征地制 度等方面的一系列改革。 本文共分为六个部分，第一部分主要介绍研究背景及意义、国内外研究现状、 研究方法与技术路线，为后面的进一步分析做铺垫。第二部分是理论基础，主要是 介绍制度及制度变迁理论、博弈理论，这些理论将综合运用于本文的分析研究当中。 第三部分概括并分析了现阶段集体建设用地流转的现状，以北京市为例分析了集体 建设用地自发流转的不争事实，并在此基础上提出集体建设用地隐形流转所带来的 负面影响，同时对现阶段具有代表性的集体建设用地流转试点的创新实践进行评析， 从而为论文的进一步研究奠定实践基础。第四部分通过模型化考量，对集体建设用 地流转禁而不止现象进行反思，从而找出集体建设用地流转禁而不止现象的根源。 该部分首先对集体建设用地流转过程中涉及的各个利益主体进行分析，然后构建了 博弈模型进行相关分析，为集体建设用地流转制度创新进一步提供理论支撑。第五 部分在分析相关理论对集体建设用地流转制度创新的启示的前提下，提出集体建设 用地流转制度创新的目标与总体思路及在制度创新过程中需明确的关键因素，并相 应地构建了完善集体建设用地流转的相关机制。第六部分对全文进行总结并给出研 究的结果，指出研究不足之处和今后进一步努力的方向。 关键词：集体建设用地；流转；博弈；制度创新 a b s t r a c t w i t ht h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o n , i n d u s t r i a l i z a t i o nw a st op r o m o t e i no u rc o u n t r yt h e c o n s t u r c t i o nl a n dh a sb e i n go nt h em o v ew i t h o u tg o v e r n m e n t a lp e m r i s s i o n ，w h i c he m b o d y t h el a n dm a r k e ti nt h ec o u n t r yh a sb e e ne s t b a l i s h e d t h ev a u g e n e s so ft h er e l a t i v en a t i o n a l l a w s ，r e g u l a t i o n sa n dp o l i c yt o g e t h e rw i t ht h ed e f i c i e n c yo ft h et h e o r e t i c a lr e s e a r c h e so n t h i sp r o b l e mi na c a d e m i cg r o u p sh a v ec a u s e dal o to fp r o b l e m s ，s u c ha st h ed i s o d r e ri n c o n s t u r e t i o nl a n d - u s e ，t h eu n s a f ei nt h et r a n s a c t i o no fl a n d - u s er i h g ta n ds oo n h o wt o r e g u l a t ec o n s t u r e t i o nl a n di st h eu r g e n tp r o b l e mt h a tn e e d st ob es o l v e di nt h et h e o r ya n d p a r e t i c eo fl a n da d m i n i s t r a t i o n t h ei n n o v a t i o no fs y s t e mf o rr u r a lc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o n l a n dc i r c u l a t i o np l a y sag r e a tr o l ei nr a t i o n a ld i s p o s i n gl a n dr e s o u r c e s ，i m p r o v i n gl a n d u t i l i z a t i o nr a t i oa n dq u i e k e n i n gt h es t 印o fr u r a lu r b a n i z a t i o n i tc a na l s op r o t e c t i n g c u l t i v a t e dl a n db ym o v i n gr e s e r v e dc o n s t r u c t i o nl a n d , p r o m o t i n gr u r a l e c o n o m y d e v e l o p m e n ta n di n c r e a s i n gp e a s a n t s i n c o m e ，p u s h i n gf o r w a r das e r i e so fr e f o r m a t i o no f r u r a ll a n d e dp r o p e r t yf i g h t si n s t i t u t i o na n dl a n dr e q u i s i t i o ns y s t e me t c n ep a p e ri sc o m p o s e do fs i xp a r t s i nt h ef i r s tp a r t ，s o m e t h i n ga b o u tr e s e a r c h b a c k g r o u n da n ds e n s e ，c u r r e n ts i t u a t i o n a th o m ea n da b r o a d ，r e s e a r c ha p p r o a c h e sa n d t e c h n i c a ll i n e w h i c hw i l ll a yf o u n d a t i o nf o rf u r t h e ra n a l y s e s t h es e c o n dp a r ti sa b o u t b a s i ct h e o r i e s ，i n c l u d i n gs y s t e ma n ds y s t e mc h a n g et h e o r y , g a m et h e o r y , w h i c ha r e c o m p r e h e n s i v e l ya p p l i e dt oa n a l y s e sr e s e a r c hi n t h i sp a p e r t h et h i r dp a r ts u m m a r ya n d a n a l y s et h ec o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n dt r a n s f e ra tt h i ss t a g et h es t a t u so ft h es i t u a t i o n , a n a l y s et h ei n d i s p u t a b l et r u t ha b o u tc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n ds p o n t a n e o u sc i r c u l a t i o nt o b e i j i n ga sa ne x a m p l e o nt h eb a s i so fw h i c hm a d ean e g a t i v ei m p a c to fc o l l e c t i v e c o n s t r u c t i o nl a n ds t e a l t hc i r c u l a t i o n a tt h es a m et i m e , a p p r a i s et h ep r a c t i c eo fi n n o v a t i o n f o rc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n dc i r c u l a t i o n s oe s t a b l i s h i n gb a s i cf o rf u r t h e rs t u d yo ft h e p a p e r i nt h ef o u r t hp a r t , c o n s i d e r a t i o no ft h ea d o p t i o no fm o d e l ，t or e f l e c to nt h e p h e n o m e n o na b o u ts t e a l t hc i r c u l a t i o no ft h ec o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n d i n0 r d e rt o i d e n t i f yt h er o o tc a u s e so ft h ep h e n o m e n o n t h ei n t e r e s ts u b j e c ti n v o l v e di nt h ep r o c e s so f c i r c u l a t i o no ft h ec o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n de x p r o p r i a t i o na r ef i r s t l ya n a l y z e d t h e ng a m e m o d e li sc o n s t r u c t e da n dt h e ne q u i l i b r i o u s l ya n a l y z e d ，l a yt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o nf o r f u r t h e ra n a l y s e s m i l ei nt h ef i f i l lp a r t , u n d e rt h ep r e m i s eo fa n a l y z i n gt h ee n l i g h t e n m e n t o ft h er e l e v a n tt h e o r i e sf o ri n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o no fc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o n l a n d c i r c u l a t i o n p o s et h eo b j e c t i v e sa n dt h eg e n e r a lc o n c e p to fi n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o no f c o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n dc i r c u l a t i o n a sw e l la st ob ek e yf a c t o r si nd e t e r m i n i n g a n dt o b u i l das o u n dm e c h a n i s mf o rc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n df l o wp a t h t h e nt h el a s tp a r t s u m m a r i z e st h ew h o l ep a p e ra n di l l u s t r a t e st h er e s u l to fr e s e a r c h ，f r o mw h i c hw ec a l ls e e d e f i c i e n c yo ft h er e s e a r c ha n dt h ed i r e c t i o no ff u r t h e re f f o r t s k e yw o r d s ： c o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n d ；c i r c u l a t i o n ；g a m e t h e o r y ；s y s t e m i n n o v a t i o n i l 华中农业大学2 0 0 9 届硕十学位论文：集体建设用地流转问题及制度创新研究 图1 1 图3 1 图3 2 图3 3 图3 _ 4 图3 5 图3 6 图3 7 图4 1 图禾2 图4 _ 3 图4 - 4 图5 1 表3 1 表3 2 表3 3 表3 4 表4 _ l 表4 _ 2 表4 3 表4 4 图表目录 论文研究技术路线图一9 2 0 0 5 年各利益集团利益分配结果图1 5 现行集体建设用地隐形流转分析图1 6 居民点用地面积变化图18 独立工矿用地面积变化图l8 建设用地总量变化图1 8 2 0 0 0 2 0 0 4 年北京市集体建设用地流转与出让面积对比图2 0 2 0 0 0 2 0 0 4 年北京市集体建设用地流转与出让总价款对比图2 0 地方政府和农民的收益矩阵图2 9 集体建设用地流转博弈树3 0 集体建设用地流转三方利益博弈过程图3 3 集体建设用地流转政府利益博弈过程图一1 l 3 3 集体建设用地流转机制完善路径图4 2 2 0 0 4 年北京市建设用地规模与结构表1 6 2 0 0 4 年北京市集体建设用地规模与结构表1 6 1 9 9 2 2 0 0 4 年北京市农村集体建设用地总量变化情况表咖1 7 ， 2 0 0 0 2 0 0 4 年北京市城乡结合部集体建设用地流转情况表。19 博弈主体偏好表2 9 地方政府与农民对于集体建设用地流转的博弈关系表3 0 集体建设用地流转农民和地方政府双方博弈表3 2 集体建设用地流转过程中三方的利益博弈模型表3 4 华中农业大学学位论文独创性声明及使用授权书 学位论文 如需保密，解密时间年月日 是否保密 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得华中农业大学或其他教育机构的学位 或证书而使用过的材料，指导教师对此进行了审定与我一同工作的同志对本研究 所做的任何贡献均已在论文中做了明确的说明，并表示了谢意。 研究生签名：汗侉旗时间：歹年 月6 日 学位论文使用授权书 本人完全了解华中农业大学关于保存、使用学位论文的规定，即学生必须按照 学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存提交论文的印刷版和电 子版，并提供目录检索和阅览服务，可以采用影印，缩印或扫描等复制手段保存、 汇编学位论文本人同意华中农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学 位论文的全部或部分内容，同时本人保留在其他媒体发表论文的权力 注：保密学位论文( 即涉及技术秘密、商业秘密或申请专利等潜在需要提交保密的 论文) 在解密后适用于本授权书 学位黼粼：。秽谚、摊名：扩 签名日期训夕年6 月拶日 签名日期：如1 月l s 日 华中农业大学2 0 0 9 届硕士学位论文：集体建设用地流转问题及制度创新研究 1 导论 1 1 研究背景及意义 1 1 1 研究的背景 土地是人类赖以生存的基础，是人类最基本的生产资料。人类社会发展的每一 次变革无不与土地有着紧密的联系。以土地的占有为标志形成了人与人之间种种的 权利关系，这些权利关系的总和构成土地制度。可以说，土地制度是人类社会最基 本的制度，而土地产权制度又是土地制度的核心，在很大程度上影响和规范着社会 历史发展进程。自1 9 9 0 年城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例正式颁布实 施以来，我国城镇国有土地使用制度改革不断深化，城市国有土地市场经过1 0 多年 的发展，取得了显著成效。国有土地市场的建立为城市发展筹集了大量资金，使城 市基础设施建设走上了良性循环之路。而农村集体土地，在国家法律、法规的限制 下至今仍然不能进入土地市场，使用权的流转受到严格限制，使得农村集体土地市 场发育不健全，严重滞后于国有土地市场的发展。特别在农村经济发展缓慢，城乡 居民收入差距逐年扩大的背景下，集体土地作为重要的生产要素，却无法合法地参 与市场流动。同时土地是城市发展不可或缺的资源，城市经济的发展、城市建设的 进行及城市人口的增加，必然会使建设用地需求增大，单纯的城市内部用地不可能 满足这一需求，因而城市用地规模的扩张不可避免，许多城市( 如北京、上海、天 津、广州等) 周围的若干区县已建设成为城市新区。在此进程中，土地征收成为国 家建设用地的主要增量来源，该制度对保证国家经济建设、促进经济发展起到了重 要的作用，但也直接导致了我国城郊耕地面积的大量减少，城市扩张与耕地保护的 矛盾越来越突出，从而影响到城乡统筹发展。据统计，全国耕地面积由2 0 0 0 年的1 2 8 万平方公里，减少到2 0 0 5 年的1 2 2 万平方公里，耕地净减少6 2 0 0 0 公顷，其中建设 占用耕地1 0 9 4 0 公顷。同时，随着经济发展，集体建设用地的资产性质逐渐显现出 来，而目前的征地补偿不能体现土地的价值，造成征地补偿与集体土地价格间的巨 大差额。在比较利益驱动下，一些地区特别是经济发达地区，集体建设用地隐形交 易市场大量存在。据统计，珠三角地区通过流转的方式使用建设用地的超过5 0 ， 在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过2 0 。1 2 0 0 4 年1 2 月，国务院在国务 院关于深化改革严格土地管理的决定中指出在符合规划的前提下，村庄、集镇、 建制镇中的农民集体建设用地使用权可以依法流转。2 0 0 6 年3 月，在国土资源部下 发的关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知中， 1 贾艳慧集体建设用地流转与统筹城乡发展城市【j 】，2 0 0 7 ( 6 ) ，5 5 5 6 l 1 导论 要求稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用 地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善。2 0 0 6 年8 月，国务院 又下发了国务院关于加强土地调控有关问题的通知，强调农民集体所有建设用地 使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。另外，国土 资源部在江苏苏州、安徽芜湖、浙江湖州、广东省等地进行了集体建设用地流转试 点，形成了许多成功的改革模式。广东省还率先实行全省集体建设用地流转，并出 台了广东省集体建设用地使用权流转管理办法，将集体建设用地流转制度改革向 前推进了一大步。 温家宝总理曾指出要“坚守1 8 亿亩耕地的红线”，但保护耕地并非不让一分耕 地转为建设用地，而是指在城市化、工业化过程中，首先要大力挖掘现有建设用地 的潜力，使其最大限度地发挥作用，尽可能少占用耕地。而且，从世界各国发展的 道路及我国的现实出发，我们不难看出，集体建设用地流转已是一种必然趋势。 目前，虽然国家已经对集体建设用地进入市场流转的政策有所放宽，但有关集 体土地使用权出让、转让的全国性法规至今没有出台，使得农民无法合法获得其相 应的财产主体地位，分享社会发展的成果。旧的制度框架已无法适应经济发展后对 集体建设用地流转的需求，集体土地使用制度创新成为广泛关注的热点、难点。虽 然国内一些专家和学者提出改革我国农村集体建设用地制度势在必行，但对集体建 设用地入市还持有不同看法。因此，集体建设用地能否入市流转，以及如何进一步 对集体建设用地流转进行规范，建立完善的流转机制和明确相关法律规定，促进集 体建设用地有序、规范地流转是值得我们研究的问题。而集体建设用地作为市场中 的一种特殊资产，其商品属性也逐渐被人们所认识，其进入市场流通，受市场机制 调节也成为一种必然。尤其在我国人地关系紧张的形势下，在无法提供新土地而又 能够缓解上述人地矛盾的唯一办法，就是搞好土地的合理利用，对土地资源进行合 理配置，让土地充分发挥其效能。而发挥土地的这一功效正好可以通过规范集体建 设用地有序流转予以实现。 1 1 2 研究的意义 随着社会经济飞速发展，工业化、城市化步伐日趋加快，各种利益冲突愈加频 繁，在我国人多地少的现实情况下，利益协调机制就凸显出其重要作用。研究集体 建设用地流转问题也正是协调各利益团体在该问题上的利益分歧，这对于我国和谐 社会的构建、社会主义新农村建设及城乡统筹发展、农民利益保护和用地结构的协 调统一等都具有重大的意义。 第一，集体建设用地流转有利于城乡统筹发展和农民权益的保护。农村和农业 本身就处于弱势。而在早期促进城市和工商业高速发展的同时，农村和农业自身却 2 华中农业大学2 0 0 9 届硕士学位论文：集体建设用地流转问题及制度创新研究 不断萎缩，造成了国民经济发展的严重失衡，并随着全球经济一体化发展日益成为 国民经济健康发展的制约瓶颈。据有关专家测算，改革开放后通过各种形式的征收 价格剪刀差，国家从集体和农民身上至少拿走近5 万亿元( 也有部分专家认为扣除 政府对农村的建设投入等，从农村和农业提取用于城市和工业的剩余价值大约为2 万亿元) 。2 国家通过征收集体土地后再出让获得的高额差价利润，通常被用于城市的 公共建设投资，集体和农民往往得不到直接惠及。集体和农民的权益受到国家和工 商业的联合侵犯，为一系列的社会问题埋下了隐患。在社会与国民经济协调、持续 发展的内在需求和全球经济一体化的外在压力下，党中央、国务院适时提出了构建 和谐社会、统筹城乡发展的战略部署，要求在实现社会现代化的进程中切实保障农 民的合理利益，让他们平等分享现代化的建设成果；不断促进农业发展，加强其基 础地位；壮大集体经济，实现城乡统筹、国民经济的协调发展。因而集体建设用地 流转具有了其时代意义。 第二，集体建设用地流转有利于加快社会主义新农村建设，缩小城乡居民收入 差距。集体建设用地流转通过出租、出让等形式盘活集体土地资产，吸引本地或外 地资本兴办各类企业，合理解决企业进镇的用地问题，推进农村工业化进程；在城 乡结合部，通过宅基地置换，可促进分散农村居民点从自然形态向规划形态转变， 引导农民有序进城，全面改善农民的居住环境；同时，农村集体建设用地流转收益 为农村基础设施建设和农村社会事业发展提供了资金来源，还使农业劳动生产率得 到提高，有利于实现农业的现代化、产业化，从而促进农村集体土地利用结构和农 业产业结构的合理调整，进一步促进城乡经济的协调发展，加快社会主义新农村建 设。此外，实行集体建设用地流转，确立农民集体建设用地使用权的财产权主体地 位，不仅使集体土地体现了市场价值，农民集体因保有土地所有权还将不断享有流 转收益，而且让失地农民有了生产、生活保障。因此，集体建设用地流转有利于消 除失地农民的后顾之忧，有利于保障广大农民的根本利益，缩小城乡居民收入差距。 第三，集体建设用地流转有利于保障城乡用地结构的协调统一。随着城镇化的 发展，每年都有很多农民进入城镇居住，甚至不少农民在城镇购置了新房。但是在 城镇用地不断扩展的同时，农村居民点用地不仅没有减少，反而在继续增加，导致 大量宅基地闲置，造成了土地资源浪费。据统计，从1 9 9 6 年到2 0 0 5 年，我国城镇 人口增加1 8 亿人，城镇住宅面积增加5 3 3 8 亿平方米；而同期，农村人口减少了 1 0 5 亿人，农村住宅面积却增加了7 6 3 5 亿平方米。通过建立和规范农村集体建设 用地流转机制，能有效降低农村居民点的人均用地，不仅可以减少滥占耕地现象， 还能将闲置或低效使用的土地整理、复垦、盘活，大大提高土地的利用效率，还能 保障城市建设用地需求和农村耕地占补平衡，缓解建设用地与耕地保护的矛盾，进 而实现城乡用地结构的协调统一，促进城乡统筹发展。 2 宋斌文等失地农民问题是事关社会稳定的大问题调研世界【j 】，2 0 0 4 ( 1 ) ，2 2 - 2 5 3 l 导论 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内研究现状 国内学者对农村集体建设用地流转的研究，主要集中于对农村集体建设用地自 发流转的原因、必然性及作用、意义的分析，并对流转的形式和特点进行了相关的 总结和描述；还有一些学者则主要是针对农村集体建设用地在流转中所出现的一些 问题，在集体土地的法律和产权方面、农民财产权益的保护及流转管理政策方面， 进行了理论的探讨并提出了相关的对策性意见。 1 2 1 1 关于农村集体建设用地自发流转的原因、必然性及意义的分析 叶伦文、黄利宏和艾南山( 2 0 0 3 ) 认为，农村集体建设用地不论法律是否承认、 表现形式是否公开，从本质上看，终归是一种经济现象，因而他们认为首先应从经 济学的角度对农村集体建设用地流转的原因进行分析，即经济的发展是流转的内在 动力；姚志坚、陈宇( 2 0 0 4 ) 认为在一定意义上农村集体建设用地进入市场是农村 经济发展的必然要求和结果；徐旭、蒋文华、应风其( 2 0 0 2 ) 则认为是由于广大农 民、村集体、各级政府以及工商业主等几股力量共同推动了土地的流转：顾海英、 赵德余( 2 0 0 3 ) 则侧重于从法律的角度来对流转的原因进行分析，认为由于我国现 有的法律对农村土地所有权代表以及农村土地( 使用权) 流转规定得不够明确具体， 尤其缺乏操作性，而这又内在地影响了农民对土地产权的行为能力，从而使得问题 更加复杂化。对于农村集体建设用地流转的意义，甘藏春、束伟星( 2 0 0 1 ) 认为农 村集体所有建设用地流转适应了社会主义市场经济发展的客观要求；有利于盘活存 量土地，实现土地的集约利用；可以增加农民收入，妥善安置农民的生活；可以减 少城市建设的一次性投资，加快城市化进程；可以推进与土地相关制度的改革。 1 2 1 2 关于农村集体建设用地流转的形式及特点 吴群、史晓云( 2 0 0 2 ) 认为，目前农村集体建设用地的流转方式主要有出让、 出租、抵押、转让、入股和联营等；李植斌( 2 0 0 3 ) 认为集体建设用地流转的特点 主要表现为两个方面：一是流转形式多样，二是流转活跃度与当地城市化水平密切 相关；陈勇( 2 0 0 3 ) 认为应包括流转主体多元、经济关系复杂、流转价格自由度大 和经济补偿随意性大等特点。 1 2 1 3 关于农村集体建设用地流转存在的问题 师晋英( 2 0 0 2 ) 认为主要存在以下一些方面的问题：法制不完备，对农村集体 建设用地流转形成制约；农村集体建设用地流转的产权无保障，交易不安全以及集 体土地所有权得不到应有的保障，土地产权关系混乱等；陈勇( 2 0 0 3 ) 则强调指出 集体土地所有权的抽象性是造成流转障碍的根源，而现行土地管理体制难以适应农 村集体建设用地流转管理的需要则是流转的现实障碍；廖富洲( 2 0 0 4 ) 认为，集体 4 华中农业大学2 0 0 9 届硕士学位论文：集体建设用地流转问题及制度创新研究 建设用地流转中还存在着流转的随意性大、流转的效益不高、流转的收益分配不规 范、流转的中介组织不健全及缺乏流转市场等问题。 1 2 1 4 关于农村集体建设用地流转的法律和产权问题 顾海英、赵德余( 2 0 0 3 ) 认为，首先应继续寻求现有法律对农村集体土地所有 权主体、所有权代表和相应的权利和义务的明确规定，赋予并保护农民的集体建设 用地的财产权；谭术魁( 2 0 0 2 ) 则更加明确地提出了集体资产包括集体土地资产的 所有权，更适合放在村一级的农民集体，而所有权代表则应该是根据 ：中华人民共 和国村民委员会组织法普遍建立且依法管理集体所有的土地及其他财产的正式组 织村委员会，而且村委会也应该按照现代企业制度的要求进行改革，即村委会 改造成为独立的法人，相应的村委会主任则是其法人代表；刘剑( 2 0 0 1 ) 强调了要 加强集体土地的确权、登记和发证工作，要有效解决土地所有权主体不清、使用权 人数多、权利人变更频繁等困难，为集体建设用地流转创造良好的产权环境。 1 2 1 5 关于农村集体建设用地流转的利益分配 谭术魁( 2 0 0 2 ) 认为，农村集体建设用地流转产生的收益应该在两个层面上进 行分享：第一个层面是土地所有者、使用者、其他投资者间的利益分割；第二个层 面是政府与农村集体建设用地流转各方之间的收益分割；程久苗( 2 0 0 2 ) 也提出要 合理确定地方人民政府、农村集体经济组织和土地所有权人( 或承包经营者) 之间 收益分配的比例，具体比例则是根据各地情况而定；吴群、史晓云( 2 0 0 2 ) 认为， 在农村集体建设用地流转交易过程中首先要体现所有者的权利，其次是土地使用者 利益的体现，第三是政府利益的体现。 1 2 1 6 关于农村集体建设用地流转的管理问题 陈勇( 2 0 0 3 ) 提出，首先要规范源头管理，严格控制新增建设用地总量，还要 完善土地利用规划，发挥规划在流转管理中的基础作用：谭术魁( 2 0 0 2 ) 认为要明 确政府的角色定位及其管理内容，主要是强调政府的服务和监督职能；廖富洲( 2 0 0 4 ) 还提出要强化规范管理，健全规章制度，即要明确流转的形式、数量、年限、条件 及双方的权利、责任、义务等，全面建立农村土地的流转登记制度，使流转工作正 常化、规范化；顾海英，赵德余( 2 0 0 3 ) 则认为还要加快农村集体土地使用权的登 记发放工作，明确土地所有权的主体，这是增强农民与集体经济组织对土地所有权 行为能力的关键；王小映( 2 0 0 3 ) 也同样强调要制定和颁布专门的不动产登记法， 完善农村土地登记发证制度，逐步建立城乡统一的土地财产权利登记体系；甘藏春、 束伟星( 2 0 0 1 ) 提出要完善土地相关制度的改革，其中涉及到土地管理制度、土地 产权制度、土地征收制度以及土地利用规划等相关方面的改革。 总体来说，国内对集体建设用地流转问题的研究远远落后于实践的发展，上述 研究多是从实践中总结出的一些做法，理论成分尤显缺乏。并且，近几年随着集体 5 1 导论 建设用地流转形势在全国的进一步扩大，存在的问题并没有得到很好的解决。在集 体建设用地流转范围的确定、流转收益的分配以及相关制度的衔接方面，缺少系统 的理论支持，因而需要我们在考察新形势的基础上，对集体建设用地流转问题作进 一步的探讨。 1 2 2 国外研究现状 集体建设用地流转是土地流转研究体系中的组成部分。在国外土地经济学和土 地法学的研究中，很少使用土地流转这个词汇，而且由于国外建立市场经济体制较 早，所以在国外，土地流转被称作“买卖、租赁、抵押 等土地交易。国外学者对 农地流转的研究体现在土地交易中。地租理论、农地流转模型研究和有关农地流转 市场化研究理论是土地交易的前提和基础。 1 2 2 1 关于地租理论的研究 英国古典政治经济学的创始人配第最早提出地租理论，而且第一个提出级差地 租的概念，并有创见地确定了土地价格。亚当斯密最先系统地研究了地租，他认 为：“作为使用土地的代价的地租，自然是租地人按照土地实际情况所支付的最高价 格。3 真正的地租理论的创始人是安德森英国的农场主兼农业经济学家，他认为： “不是地租决定土地产品的价格，而是土地产品价格决定地租，虽然土地产品的价 格在地租最低的国家往往最高”。4 大卫李嘉图建立了比较完备的地租理论，最突出 贡献就在于用劳动价值论的原理研究地租问题。马克思创立了绝对地租理论，并在 批判前人的基础上对级差地租理论加以完善。地租理论的逐渐完善对指导集体非农 建设用地流转具有重大的意义，是集体非农建设用地流转合理、有序发生的理论前 提。 1 2 2 2 关于农地流转制度研究 科思对农地制度进行较早研究，他认为：如果交易费用等于零，则不管农地产 权制度如何，市场交易均能实现资源的有效配置；如果交易费用大于零，则不同农 地产权制度安排具有不同的资源配置效率。a l c h i a n 和d e m s e t s ( 1 9 7 3 ) 对地权稳定 性进行了研究，他们认为地权稳定性是土地所有者进行长期投资的关键，这些权利 受到的限制越多，投资激励就越弱，相应土地产权的稳定性就越低。例如，终身持 有的产权在激励作用上不如可继承的土地产权，3 0 年土地使用期限比1 0 年的土地使 用期限有更大的激励作用。f e d e v 和f e e n y ( 1 9 9 1 ) 认为农地制度是由正式制度、非 正式制度构成的，产权的价值与农地市场的功能主要依靠一种正式明确和强制执行 这种产权的制度，包括法院系统、政策、合法的农地调查、登记和公告的代理机构， ：【摹j 亚当斯密( a d 枷s m i t h ，l l d ) 著，郭大力，王亚南( 译) 国民财富的性质和原因的研究【m 】北京：商务 印书馆，2 0 0 5 2 5 2 7 4 高鸿业西方经济学( 第三版) 【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 7 ，1 6 - 1 8 6 华中农业大学2 0 0 9 届硕士学位论文：集体建设用地流转问题及制度创新研究 同时还包括那些社会规范、信仰、习俗等非正式制度。日本学者关谷俊作( 2 0 0 4 ) 对日本的农地制度进行了全面、系统研究，并详细阐述了日本农地流转的历史措施。 1 2 2 3 有关农地流转市场研究 j w a n o l s o nl a n j o u w ( 1 9 9 9 ) 利用一般租借均衡模型来说明农村土地市场和信息 是否有效。j o h nm k e r r ( 1 9 9 9 ) 根据印度两个村庄的调查，分析限制土地交易对土 地投资、耕种抉择及农业贷款的影响。d o u g l a sc m a c m i l l a n ( 2 0 0 0 ) 从经济学的角度 分析土地市场，认为土地可以在公开市场进行自由交易。但是在交易过程中可能会 发生市场失效，造成土地利用的动荡，因此政府应干预市场以弥补市场缺陷。m a t t h e w g o r t o n ( 2 0 0 1 ) 通过对m o l d o v a 地区现有小规模土地经营现状的分析，认为允许农 业生产的联合经营会减少土地交易的障碍，但如果没有界定清楚的土地所有关系和 正式授权的土地证书，土地市场的功能仍然是微弱的。e l i z a b e t hb r a b e ca n dc h i p s m i t h ( 2 0 0 2 ) 认为在农业土地利用实践中，农地流转会造成农地利用方式的改变和 农地规模的变化，从而导致农地生产结构的改变。而目前农地生产细碎分割是各地 区发展规模农业、提高农地产出效率和农产品竞争力的最大障碍。 总之，因为国外土地的产权清晰，有完善的土地市场，他们的研究多是关于如 何解决土地市场面临的一些问题或土地交易中的负面影响等，如土地、资源和环境 等相关保护问题。而国内的研究是在我国土地产权的特殊性条件下去进行的，如果 不考虑会引起社会动荡，直接搞农地市场化，其制度变迁成本是非常大的，因此国 内的研究观念具有渐进特性，先采取土地使用权在市场上流转，在一定程度上使土 地达到优化配置和充分利用。这些国外关于土地市场和土地交易等研究对我国完善 和创新集体建设用地流转机制有较大的借鉴作用。 1 3 研究方法与技术路线 1 3 1 研究方法 1 3 1 1 系统分析法 关于集体建设用地流转制度创新问题应该进行系统性研究，而不能单独进行， 要结合其变迁和创新的背景，必须将集体建设用地流转制度创新问题与社会经济发 展的各种影响因素综合起来进行相应的研究，并纳入社会经济发展的整体系统中来， 以便更准确地找出这种制度变迁和创新的路径。 1 3 1 2 实证分析与规范分析相结合 实证分析与规范分析是科学研究的两个组成部分，实证分析是客观地描述现象， 回答“是什么 的问题，规范分析则在于形成一种解释这些现象的理论，回答“应 该是什么 的问题。在研究本论文中的这- n 度创新时，必须运用这一方法，不但 7 1 导论 要对问题进行理论上的研究，探索其变化的轨迹，而且更要结合实践进行分析，最 终找出现实中的正确答案。 1 3 1 3 定性分析与定量分析相结合 本文通过理论等定性描述了集体建设用地流转的现状及存在的问题，并结合一 定量的数据，定量的分析了集体建设用地流转的现状，并评析了一些地方集体建设 用地创新流转的实践效果。 1 3 1 4 比较分析法 本文通过以北京市集体建设用地利用及流转现象为例进行分析，找出集体建设 用地流转现状中存在的问题。同时建立博弈模型对在集体建设用地流转过程中涉及 的利益主体进行博弈分析，得出博弈结论与集体建设用地流转现状进行比较分析， 从而得出集体建设用地制度创新和流转机制完善的相应政策建议。 1 3 2 可能的创新点 论文在界定集体建设用地及其流转相关概念的基础上，以北京市为例分析了集 体建设用地流转的不争事实，并结合现阶段集体建设用地流转试点的实践，重点探 讨了现行制度框架下集体建设用地流转存在的问题。 论文依据博弈论，通过模型化考量剖析集体建设用地流转存在问题的根源。在 分析集体建设用地流转过程中涉及的利益分配及利益主体的前提下，构建了完全信 息下地方政府和农民利益博弈模型、不完全信息下地方政府和农民的利益博弈模型 以及三方利益( 地方政府、转出者、转入者) 的博弈模型，得出相应的博弈结论并 使其与流转现状进行对照分析，为集体建设用地流转制度创新提供相应的理论启示。 论文在理论基础和实践基础的支撑下，提出了以效率和公平相统一为目标的集 体建设用地流转制度创新的总体思路与关键因素，并构建了促进集体建设用地规范 流转的法律支撑机制、规范供求价格机制、合理收益分配机制、有效的政府调控机 制、整合性的流转中介机制，作为集体建设用地规范流转的相应支撑机制。 华中农业大学2 0 0 9 届硕士学位论文：集体建设用地流转问题及制度创新研究 1 3 3 技术路线 本文的技术路线如图卜1 ： 图1 - 1论文研究技术路线图 f i g 1 - 1 t h er e s e a r c ht e c h n i c a ll i n eo ft h ep a p e r 9 2 集体建设用地流转的理论基础 2 集体建设用地流转的理论基础 2 1 相关概念的界定 2 1 1 集体建设用地的界定 土地管理法的第4 条规定：“建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包 括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施 用地等”。其中，建筑物一般主要是指人们进行生产生活或其他活动的房屋或场所， 如农业建筑、工业建筑、民用建筑和园林建筑等。而构筑物只是指人们一般不直接 在内进行生产和生活活动的建筑，如堤坝、栈桥、囤仓、水塔、蓄水池等。建设用 地利用的是土地的承载力、操作场地和空间，把土地作为生产、生活场所，土地不 是直接参与生产的要素，其利用的结果是非生态性的附着物。 农村集体建设用地包括农业建设用地和非农建设用地两大部分。建设用地按土 地的所有权又可划分为国有建设用地和农村集体所有建设用地。其中，。国有建设用 地包括：城市市区的土地、铁路、公路、机场、国有企业、港口等国家所有土地中 的建设用地，也包括原属于集体所有已征为国有的建设用地。 我国一直没有对“农村集体建设用地 做确切的定义，“集体建设用地 一词只 是实践中的概括性提法，在土地管理法中并没有使用，但土地管理法在有 关条文中对与之相关的问题作了若干规定5 ，从相关的规定可概括集体非农建设用地 为农民集体所有的、一般是地处农村的、并经依法批准使用的兴办乡镇企业用地、 村民住宅用地、乡( 镇) 村建设公共设施和公益事业建设用地，也称之为“农村集 体非农建设用地 ( 本文简称为“集体建设用地 ) 。其具体含义是指：它不是国有 土地；它不是农用地；它不是未利用地；它一般不是城市土地( 目前在大中 城市郊区和小城市地域内有少量的农民集体所有土地用于非农建设) ；它一般是依 法经批准由农用地转成的建设用地，是合法的而不是非法的建设用地；该建设用 地的所有权属于农民集体，而不是属于国家。本文的研究对象集体建设用地，在研 究中主要指非农建设用地，以下如无特别说明，文中所称集体建设用地流转即指集 体非农建设用地流转。 集体建设用地的内涵是相对固定的，但其外延是一个变化的概念。在不同时期 5 其相关规定为：第l l 条第2 款规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的、由县级人民政府登记造册， 核发证书。确认建设用地使