新预算法修订案解读-2.doc

第二部分 预算管理职权各级人民代表大会的职权：审查权、批准权、变更撤销权； 各级人大常委会的职权有：监督权、审批权、撤销权。 各级财政部门的职权：（具体工作）编制、执行、提案、报告。 各部门、各单位的职权：编制、执行本部门、本单位预算、决算草案；按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出，并接受国家有关部门的监督，定期向本级政府财政部门报告执行情况。 新预算法增加了全国人大财政经济委员会（地方人大专门委员会）的职权：预算草案初步方案及上一年预算执行情况、预算调整初步方案和决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。 第三部分 预算收支范围收入 税收一般公共预算收入 行政事业性收费收入 国有资源（资产）有偿使用收入 转移性收入和其他收入 一般公共服务支出，按功能分 外交、公共安全、国防支出， 农业、环境保护支出， 教育、科技、文化、卫生、体育支出， 社会保障及就业支出和其他支出 一般公共预算支出 工资福利支出、按经济性质分 商品和服务支出、 资本性支出和其他支出。第四部分 预算的编制一、预算编制的细化 立法部门权威人士介绍说，实践中预算审查监督存在一个突出问题，“就是预算编得太粗，代表看不懂。” w 为此，新预算法在预算编制阶段，要求各级预算支出应当按照功能分类和经济分类编制，通过功能分类反映支出方向（如是教育支出还是科技支出），通过经济性质分类反应支出用途（如是工资支出还是购买商品或服务支出），二者结合可以全面完整的反映政府支出，便于审查和监督。 同时还要求报送人大审查和批准的预算草案，本级一般公共预算支出，要按其功能分类编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算按其功能分类应当编列到项。 二、地方性政府债务 原预算法规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成了较大规模的地方政府债务。而且这些债务多数没有纳入预算管理，脱离政府和同级人大监督，存在一定的风险隐患。 对于地方债务，一味的采用堵的方式，已经没有效果。所以新预算法确立了堵疏结合的原则，即在为地方政府举债“开正门”的同时，也设置了若干安全阀来“堵偏门”。新预算法在第35条中从六个方面确立了地方政府举债的基本规则。 关于地方政府债务的限制性规定 一、举债主体：规定只能是经国务院批准的省级政府可以举借债务； 二、用债方向：举借债务只能是用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。 三、债务规模：举借的债务，列入本机预算调整方案，报本级人大常委会批准。 四、风险控制：应当有偿还计划和稳定的资金来源。并且规定了有关的债务风险评估预警机制等。 五、债务方式：举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。 六、法律责任：明确规定了违规举借债务或为他人债务提供担保的法律责任。 第五部分 预算审查和批准一、审查体系的完善： 关于预算审查体系，新预算法第二、五、六、八各章的相关条款中，根据预算审查的功能定位，形成了人大审查、政府财政部门审查、审计部门审查以及公众审查为一体的全方位预算审查体系。 审查主体： 人大代表会议，负责预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查。人大常委会，负责预算调整方案审查。全国人大财政经济委员会（地方人大专门委员会），负责预算草案初步方案的初步审查。政府财政部门，负责对部门与单位决算及决算草案进行审核与审定。审计部门，负责对各级政府决算进行审计。人大代表和社会公众，有权在审查预算草案前提供相关意见。 增加了人大对预算的初步审查： 预算审查专业性太强，常委会会议和大会时间有限，要提高审查质量，就需要强化初步审查。法律规定，所有的预算、预算调整方案、决算都要进行初步审查，明确了开展审查的机构、提交初审机构的时限、对初步审查意见及时反馈、审查时要发挥人大代表的作用等内容。 二、审查重点的转移原预算法规定预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。这既不利于依法征税，也会影响政府“逆周期”调控政策效果。 根据十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，新预算法增加规定，各级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。为确保收入预算从约束性转向预期性，新预算法要求各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接；各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。 三、审查时间的调整 为了提高预算审查的效率，新预算法将两会前全国人大财经委初审中央预算草案时间从会前30天提前到45天，给审查以充分的时间，而对地方人大的预算审查，时间还是提前30天，但是要采取多种形式广泛听取社会意见。这些具体化的修改强化了对预算监督审议的力度，有利于提高预算的科学性和民主性。 四、 审查的八项内容（一）上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求；（二）预算安排是否符合本法规定；（三）预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；（四）重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；（五）预算的编制是否完整，是否符合本法第四十六条的规定；（六）对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当；（七）预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；（八）与预算有关重要事项的说明是否清晰。第六部分 预算的执行在预算执行的方面，新预算法第61条正式确立了国库集中收付制度，并明确政府全部收入和支出都实行国库集中收付管理。2001年国库集中收付制度改革以来，逐渐形成了国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度，推动了预算资金支付的透明、安全和高效。目前，全国已有55万多个预算单位实现了国库集中支付，基本上实现了全覆盖。新预算法对这一改革成果进行了巩固。 第七部分 预算的调整新预算法增加了有关“预算调整”的规定，其中第67条限定了执行中允许调整预算的四种情况（1）需要增加或减少预算总支出的、（2）需要调入预算稳定调节基金的、（3）需要调减预算安排的重点支出数额的、（4）需要增加举借债务数额的。第70条则明确规定，除69条规定的程序，“各级政府不得作出预算调整的决定。”约束预算，还需要严肃追责。第92条明确，“违反本法规定，进行预算调整的”，将对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任；第94条则更加严格：违反本法规定“挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。” 新预算法第68条还增加规定：在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。这也体现了国家“坚持厉行节约，硬化预算支出约束。”的规定。 第八部分 决算新预算法强调决算的环节，对决算的审查重点做出了规定，主要包括：预算收入情况；支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况；结转资金的使用情况；资金结余情况；本级预算调整及执行情况；财政转移支付安排执行情况；经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况；本级预算周转金规模和使用情况；本级预备费使用情况；超收收入安排情况，预算稳定调节基金的规模和使用情况；本级人民代表大会批准的预算决议落实情况；其他与决算有关的重要情况。 第九部分 监督除了原来的监督体系，新预算法还增加了社会监督。第89条规定对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。第91条规定公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。接受检举、控告的国家机关应当依法进行处理，并为检举人、控告人保密。任何单位或者个人不得压制和打击报复检举人、控告人。 这实质上进一步的要求预算的公开透明。全观预算公开的规定中可以看出，新预算法规定的预算公开，不只是预算草案的公开，而是预算编制、执行和决算等整个财政运行过程的公开；不只是政府层面的公开，而是各级政府及组成部门全方位的公开。通过全过程、全方位的预算公开，把政府预算的钱袋子晒到了阳光之下，把预算的“黑箱”变成了“透明箱”。 第十部分 法律责任在这部分，新预算法加大了责任追究力度，详细规定了各种法律责任。 一、对违反预算法的规定进行预算编报、预算调整、开设财政专户，违反规定设立政府性基金项目等六种违法行为追究政府及其有关部门负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的行政责任。 二、对政府及其有关部门、单位虚列收支，违法征收，截留、占用、挪用或拖欠应当上缴国库的预算收入，违法改变预算支出用途，擅自改变上级政府专项转移支付资金用途等六种违法行为负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分。 三、对政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金，或在预算之外及超预算标准建议楼堂馆所的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。 四、对政府有关部门、单位及工作人员以虚报、冒领等手段骗取预算资金、违规扩大开支范围、提高收支标准等各种违反财政管理规定的行为依法给予处理处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。 第十一部分 附则在这部分，新预算法还未深化改革留下了空间。要求编制政府综合财务报告。 根据三中全会决定关于“建立权责发生制的政府财务报告制度”的要求，新