（公共管理专业论文）我国地方政府公共危机决策能力提升研究.pdf

内蒙古人学公共管理硕i ：( m p a ) 学位论义 原创性声明 l i i itii r1 11 11f l lll iiii y 18 8 8 0 5 8 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包含为获得凼苤直太堂及其他教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了 明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名i 三二j 够指导教师签名：互逝 日 期匆斟f _ ：盘 同 期： 业重l 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的舰定，即：内蒙古 大学有权将学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论 文的复印件和磁盘，允许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其 他复制手段保存、汇编学位论文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间 取得的研究成果属于内蒙占大学。作者今后使用涉及在学期间主要研究内容或研 究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于发表论文，版权单位必 须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名三班 指导教师签名：舷扳 内蒙古人学公共管理硕i j ( m p a ) 学位论义 我国地方政府公共危机决策能力提升研究 摘要 当前我国正处于社会转轨和经济转型的关键期，一系列的矛盾和 危机不断出现，严重影响了社会经济的快速发展和社会秩序的维系。 各种各样的公共危机事件日益成为束缚我国和谐社会建设的绊脚石。 政府作为社会服务的提供者、社会稳定的保障者，必须针对一系列的 危机事件进行有效地管理。而在危机管理过程中，危机决策就显得特 别重要，政府应该不断提升公共危机决策能力，本文就这个话题进行 了分析和探讨。 论文主要由四个部分组成。论文第一部分阐述了公共危机决策能 力的概念以及公共危机决策能力的构成。论文第二部分分析了我国地 方政府公共危机管理的现状。论文第三部分就地方政府公共危机决策 能力不足的原因进行了分析。论文第四部分主要阐述了提升公共危机 决策能力的路径，指出要从不同侧面进行探索，即培养正确的危机决 策意识、完善危机决策信息系统、提升决策者的综合素质、建立危机 决策机构、优化危机决策工具和手段、完善危机决策的法制。 关键词：地方政府，公共危机，决策能力，互动合作，政府责任 一 j 内蒙占人学公共管理硕 ：( m p a ) 学位论文 t h er e s e a r c ho ne n h a n c e m e n to fp u b l i cc r i s i s d e c i s i o n m a k i n ga b i l i t yo f l o c a lg o v e r n m e n t si nc h i n a a b s t r a c t a tp r e s e n tc h i n ai si nt h es o c i a la n de c o n o m i ct r a n s f o r m a t i o no ft h e c r i t i c a lt r a n s i t i o n p e r i o d ，as e r i e s o fc o n f l i c t sa n dc r i s e sc o n t i n u et o e m e r g e ，as e r i o u si m p a c to nt h er a p i dd e v e l o p m e n to fs o c i a le c o n o m y a n d s o c i a lo r d e rm a i n t a i n e d av a r i e t yo fp u b l i cc r i s i sb e c o m i n gb o u n d s t u m b l i n gb l o c kt ob u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t yi nc h i n a g o v e r n m e n t a sp r o v i d e ro fs o c i a ls e r v i c e s ，s o c i a ls t a b i l i t ya n ds e c u r i t yw i l lb er e q u i r e d f o rar a n g eo fe f f e c t i v ec r i s i sm a n a g e m e n t i nt h ep r o c e s so fc r i s i s m a n a g e m e n t ，c r i s i sd e c i s i o n - m a k i n g i s e s p e c i a l l yi m p o r t a n t ，t h e g o v e r n m e n ts h o u l dc o n t i n u et oi m p r o v ed e c i s i o n m a k i n g c a p a c i t yo f p u b l i cc r i s i s t h e r e f o r e ，t h i sa r t i c l e o nt h i st o p i ca r e a n a l y z e da n d d i s c u s s e dt h ec r i s i sf o r l o c a lg o v e r n m e n ti n p u b l i cd e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s st os o l v et h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h ep a t h t h ef i r s tp a r td e s c r i b e st h ec r i s i so f p u b l i cd e c i s i o n - m a k i n gc a p a c i t y o ft h eb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c e a sar e p r e s e n t a t i v eo f p u b l i ci n t e r e s t ， p u b l i cs e r v i c ep r o v i d e r s ，p u b l i cp o l i c ym a k e r s ，p u b l i ca f f a i r sm a n a g e r , t h e d e f e n d e r so fs o c i a lo r d e r t h o s ew h oe x e r c i s ep u b l i cp o w e r , g u a r a n t o ro f s o c i a ls e c u r i t y , e t c ，t h eg o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n ts p e c i a ls t a t u si n t h eg o v e r n m e n t sa b i l i t yt od e a lw i t hp u b li cc r i s e se v e n t sa n dl e v e lo ft h e i m a g eo fa d i r e c t i m p a c to nt h er e p u t a t i o n o ft h eg o v e r n m e n t ，t h e l e g i t i m a c yo ft h eg o v e r n m e n tp o s i t i o n ，i n f l u e n c et h ec o u n t r y sp o l i t i c a l s t a b ili t ya n ds u s t a i n e d ，r a p i da n dh e a l t h yd e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m y c a ne v e ns a yt h a td i r e c t l yr e l a t e dt ot h es t a b i l i t yo ft h er e g i m ea n d 4 内蒙古人学公共管理硕i ：( m p a ) 学位论义 s u r v i v a l m e a n w h i l e ，t h ec r i s i si nt h ew e s ta b o u tt h ed e c i s i o n m a k i n g c a p a c i t yo ft h ep u b l i ct os o r to u ta n ds u m m a r i z et h es i t u a t i o na n dp u t f o r w a r dt h et h e o r yo ft h i sp a p e r , t o o l sa n dr e s e a r c hm e t h o d s t h es e c o n d p a r t d e s c r i b e st h e c o n c e p t o f p u b l i c c r i s i s d e c i s i o n - m a k i n ga n dd e c i s i o n m a k i n gc a p a c i t y o fp u b l i c c r i s i s ，t h e c o m p o s i t i o no fp u b l i c c r i s i s d e c i s i o n m a k i n gc a p a b i l i t i e s i n c l u d et h e a b i l i t y t o i d e n t i f y i n f o r m a t i o n c a p t u r ec a p a b i l i t i e s ，f a s td e c i s i o n s ， f l e x i b i l i t yo fr e s p o n s ec a p a b i l i t i e sa n dc r i s i sd e c i s i o n m a k i n gc a p a c i t y t h et h i r dp a r to ft h eo b j e c t i v ea n a l y s i so ft h el o c a lg o v e r n m e n tp u b l i c c r i s i so fl a c ko fd e c i s i o n m a k i n gp e r f o r m a n c e ，a n dt h e nt h ef o u r t hp a r to f t h ep r o b l e mt h a tl e dt ot h er e a s o n t h ef i f t h p a r t i st h em a i n b o d y o fp a p e r s ，m a i n l yo nt h e d e c i s i o n m a k i n gc a p a c i t yt oe n h a n c et h ep a t ho fp u b l i cc r i s i s ，w h i c hi s d i v i d e di n t o s i xp a r t s ，t oe x p l o r ed if f e r e n ta s p e c t s ：d e v e l o p m e n to fa p r o p e r s e n s eo fc r i s i s d e c i s i o n m a k i n g ， a n d i m p r o v e c r i s i s d e c i s i o n m a k i n gi n f o r m a t i o ns y s t e mt oi m p r o v et h eo v e r a l lq u a l i t yo f d e c i s i o n m a k e r s ，t h ee s t a b l i s h m e n to fc r i s i sd e c i s i o n m a k i n gb o d y , o p t i m i z i n gc r i s i sd e c i s i o n - m a k i n gt o o l sa n di n s t r u m e n t s ，a n di m p r o v e c r i s i sd e c i s i o n m a k i n gr u l eo fl a w k e y w o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n t ，p u b l i cc r i s i s ，d e c i s i o n m a k i n g ， i n t e r a c t i o na n dc o o p e r a t i o n ，g o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t y 5 内蒙古人学公共管理坝f ：( m p a ) 学位论文 目录 引言9 ( 一) 选题目的和意义9 1 研究目的9 2 选题意义9 ( 二) 国内外研究现状1 1 1 国外研究现状1 1 2 国内研究现状1 2 ( 三) 研究思路1 4 ( 四) 理论工具和方法1 4 1 理论工具1 4 2 研究方法1 5 ( 五) 论文可能的创新点1 5 一、地方政府公共危机决策能力的涵义及构成1 7 ( 一) 地方政府公共危机决策能力的涵义1 7 ( 二) 地方政府公共危机决策能力的构成2 0 1 公共危机识别能力2 0 2 危机信息捕获能力2 1 3 危机快速决断能力2 1 4 灵活应变与协调能力2 2 5 危机决策研究能力2 2 二、我国地方政府公共危机管理的现状2 2 ( 一) 我国地方政府公共危机管理的主体与客体2 3 1 地方政府公共危机管理的主体2 3 2 地方政府公共危机管理的客体2 5 ( 二) 我固地方政府公共危机管理取得的成效2 5 ( 三) 我国地方政府公共危机管理存在的问题2 6 1 我国地方政府公共危机预警能力欠缺2 6 2 我国地方政府公共危机控制能力偏弱2 7 3 我国地方政府公共危机善后能力缺失2 8 4 我国地方政府公共危机管理财力匮乏2 9 5 我幽地方政府公共危机管理存在虚假治理3 0 6 内蒙古人学公共管理硕l j ( m p a ) 学位论文 三、影响我国地方政府公共危机决策能力提升的原因3 0 ( 一)决策者危机意识淡薄3 0 ( 二) 危机决策信息系统欠完善3 1 1 信息系统落后3 l 2 信息报告制度不规范3 1 3 信息搜集范围较窄3 l 4 信息机构人员数量不足3 2 ( 三) 危机决策机构存在缺陷3 2 ( 四) 缺乏有效决策工具和手段3 3 ( 血) 危机决策法制环境不完善3 3 ( 六) 危机决策者的综合素质相对较低3 4 1 责任心不强3 4 2 心理素质较差3 4 3 知识面较窄3 4 四、提升我国地方政府公共危机决策能力的路径分析3 5 ( 一) 培养正确的危机决策理念3 5 1 危机理念3 5 2 机遇理念3 6 3 责任理念3 6 4 学习理念3 6 ( 二) 完善危机决策信息系统3 6 1 完善信息机构的管理体制3 7 2 提高信息搜集能力3 7 3 完善信息报告制度3 7 4 建立危机信息处理系统3 7 5 强化危机信息公开制度建设3 8 ( 三) 建立危机决策机构3 8 1 设立统一的常设性公共危机决策核心指挥机构3 8 2 建立常设性的综合协调机构3 9 ( 四) 优化危机决策工具和手段3 9 1 创新决策工具4 0 2 灵活运用多种决策手段4 0 ( 五) 完善危机决策法制4 1 1 进一步制定相关法律4 1 2 进一步完善公共危机决策责任追究制度4 2 ( 六) 提升决策者的综合素质4 2 1 培养决策者良好的心理素质4 3 2 养成良好的道德素养4 3 3 培育良好的沟通能力4 4 4 增强决策者的学习能力4 4 7 内蒙古人学公共管理硕i ：( m p a ) 学位论文 结语4 5 注释4 7 参考文献5 0 致谢5 2 8 内蒙古人学公共管理硕l ：( m p a ) 学位论文 引言 ( 一) 选题目的和意义 1 研究目的 随着全球化浪潮的不断推进，各种公共危机事件层出不穷，人类社会似乎已 经进入了公共危机事件的频发期。危机不仅对各国政府管理体制提出了严峻挑 战，还关系到社会的稳定和国家政权的生死存亡。各国政府应重视培养危机意识， 建立和完善危机管理的组织体系和机构以及社会支持系统，依法加强危机管理。 在这样的时代背景下，加强政府危机管理研究的力度，就成为一项具有理论与实 践双重意义的重大课题。通过对政府危机管理的研究，目的在于加强我国地方政 府的公共危机管理，提高地方政府危机管理能力，减少危机带来的损失。 2 选题意义 公共危机爆发具有突然性、时间短、波及面广、破坏性大等特点以及由此可 能导致社会失控问题，这就要求公共危机应对部门必须迅速做出高效决策，尽最 大努力降低损失。可见公共危机决策在政府公共危机管理中处于核心地位，危机 管理是以危机决策为前提和基础。危机决策的正确与否，直接关切到危机管理目 标能否顺利实现，危机决策水平影响到危机管理工作的稳定程度。提升政府公共 危机决策能力是政府公共管理的重要内容，是新世纪我国进一步深化经济政治体 制改革的迫切需要，也是进一步转变政府管理职能客观要求，是提高政府效能的 重要组成部分，也是有效提升政府统治合法性的需要和责任。提高我困政府公共 危机决策能力，对于国家成功避免和驾驭各种风险和危机，保障国家和社会安全 和稳定，推动经济社会的健康平稳发展，具有十分重要的现实意义。同时也为社 会主义和谐社会建设的顺利进行，为社会主义现代化目标的早r 实现起奠基作 用。具体体现在以下几个层面： ( 1 ) 正确及时的公共危机决策，可以有效地减少因公共危机导致的人、财、 9 内蒙占人学公共管理硕l j ( m p a ) 学位论文 物上的直接损失。2 0 0 8 年四川的汉川地震、2 0 1 0 年青海玉树地震、甘肃舟曲泥 石流，顷刻间数以千计的房屋倒塌，几力人被自然灾害夺去生命，很多儿章成了 孤儿，一幕幕令人震惊。由于公共危机的一些特殊特点，决策者在进行危机决策 时没有先例可循，因此，时l 、日j 特别紧，及时迅速决策就显得很重要。政府能够在 第一时问采取有效措施，及时控制危机蔓延，避免因危机产生连锁反应，致使社 会公众更多伤亡和财产损失，甚至可以避免因危机给人们造成心理上和精神e 的 伤害。如果政府处理不当，就可能给幽家和社会公众造成极大的负面影响，房屋 倒塌、道路受阻、通讯不畅、人员伤亡、经济受损甚至会造成社会失控。因此， 提升我国地方政府危机决策能力是减少或降低国家和人民生命财产损失的重大 举措。 ( 2 ) j 下确快速的公共危机决策，可以有效维护社会公众权益、维持公共秩序、 保持稳定。公共危机事件的发生一般情况下没有任何显在的征兆，一旦危机发生， 所造成的损失通常无法预料，尤其当人们在相对安定的环境中遇到突如其来的危 机就会表现为手足无措，心理恐慌，情绪不稳定，甚至失去理智，此时可能会做 出一些过激的行为，造成社会秩序混乱，导致社会不稳定。在这个关键时刻，就 要求政府及时出面解决，采取有效措施，安扰民心，减少损失，恢复人们i f 常的 生产和生活秩序，以人为本的理念保障社会群众的权益和利益，社会公众的情绪 会逐步稳定，公共秩序就会逐步恢复，进而保持社会稳定。 ( 3 ) j 下确灵活的公共危机决策，可以维护政府形象，提高政府的公信力。当 社会出现公共危机事件时，人们第一思维想到的就足政府会怎么做。政府作为社 会秩序的维护者，人民权益的保障者，在危机出现的紧急关头，就应该发挥其职 能，及时调动社会资源，灵活应对，果敢有力，积极决策，切实树立起“时刻把 人民利益放在第一位”的责任政府形象。政府应对公共危机事件的好与坏很能影 响其在人民心目中的地位。一旦政府表现为犹豫不决、举棋不定、延误决策或决 策失误将导致民众对政府能力提出怀疑，影响政府权威和公信力。正确灵活的应 对公共危机事件，将有助于提升政府在人们心中的形象，增强政府与社会公众之 问良好的信任感，巩固政府权威和合法性统治基础。 ( 4 ) j 下确高效的公共危机决策，可以提高政府执政能力，维持政权稳定。由 于目前我国j 下处于社会转型期，传统道德文化体系失衡，社会贫富差距较大，社 1 0 内蒙古人学公共管理顾l j ( m p a ) 学位论义 会不公平现象凸显，财富分配不均衡等等，导致社会不稳定不和谐的因素增加， 在这种情况下，很容易发生一系列错综复杂的社会问题，致使各种危机事件频发。 另外我国是一个各种灾害频繁发生的国家，据民政部统计，一般年份，全国受灾 害直接影响的人口近两亿人，因灾死亡数千人。高效应对一系列的公共危机事件 就摆在了政府面前，政府应该充分发挥其作用，发挥其职能，站在人民利益的高 度处理危机问题。政府进行i f 确的公共危机决策可以很好地改善人民生活，提升 人民群众的生活水平，维护社会稳定和和谐，促进社会持续快速健康发展，提升 政府的执政能力，带领人民群众积极进行社会主义现代化建设。 ( 二) 国内外研究现状 1 国外研究现状 危机理论足西方政治学研究的传统课题之一。对自然灾害的研究是传统危机 研究的聚焦点，当时还没有作为一门独立的学科来研究。2 0 世纪6 0 年代的国际 环境引起西方学者对危机研究的高潮。二战后尤其是在2 0 世纪7 0 年代后，在美 苏两级对峙的格局下，由于国际冲突和各种危机事件此起彼伏，当时各困政治、 经济、民族、宗教矛盾呈现不断加剧之势，严重影响各国的政治稳定和国际关系 的和谐发展，一系列的危机事件让众多西方学者意识到必须把危机作为一门独立 的学科深入研究。“危机管理”概念的提出以及2 0 世纪6 0 年代初，哈佛大学肯 尼迪政府学院阿利森( g a l l i s o n ) 根据1 9 6 2 年古巴“导弹危机”撰写成的决 策的本质一书，开辟了研究危机管理理论的先河，为很好地研究危机拉开了序 幕，危机管理理论在国际学术领域4 正式作为一门独立的学科。n 1 2 0 世纪6 0 年 代至8 0 年代仞，西方学术理论界出现了危机理论研究的高潮，并在政治学和国 际政治关系学等领域取得重大突破。研究的主要领域有：国际危机、灾难、冲突、 危机中的个人、团体与组织关系等。随着科学技术的进步和研究方法的持续不断 更新，诸多学者们希望构建起全新的危机分析框架和危机理论体系。 2 0 世纪8 0 年代中期，危机的研究结构发生了重大调整和变化：由原来的对 单一危机事件进行单独分析转而对多个危机事件的横向、纵向比较的、多角度的 综合分析，这样就大大拓宽了研究的维度，同时研究的领域得到进一步拓展和延 内蒙古人学公共管理硕i j ( m p a ) 学位论义 伸。2 0 世纪8 0 年代末，危机管理逐渐分解为两个重要分支领域：社会公共危机 管理理论和企业危机管理理论。随着2 0 世纪9 0 年代苏联的解体和国际形势多极 化格局的变化，全球化进程进一步加快，世界经济形势及社会系统同益复杂起来， 不确定因素陡然增加，国际和各国国内一些深层次矛盾竞相以公共危机的形式频 繁的表现出来，而且花样迭出，极大地影响世界各国局势的稳定和政治秩序的维 系。危机管理研究也随着各种矛盾的出现而不断发展，涉及行政学、经济学、法 学、公共关系、传媒学、国际关系学等，并取得丰硕成果。 进入2 l 世纪，全球化趋势呈现不可阻挡之势，国际范围内的各种危机事件 呈显上升念势，尤其是在美国发生的“9 1 1 ”事件，引起了全球的极大关注， 更多学者和专家把目光投注在危机研究这一领域。欧文e 休斯公共管理导论 瞳3 、盘和林哈佛危机管理决策分析及经典案例1 ，g e o r g ed h a d d o w 、j a n e a b u l l o c k ，i n t r o d u c t i o nt oe m e r g e n c ym a n a g e m e n t h 1 。2 0 0 1 年2 月北京 太平洋国际战略研究所出版了应对危机一美围困家安全决策机制一书( 从“历 史透视、结构一功能、体制运行”等三个层面对美国的国家安全决策机制作了全 面、深入、细致的剖析和研究) 。瞄1 当前国外关于危机管理研究主要集中在固际 关系以及企业危机管理等领域，而指涉政府公共危机决策能力方面的专著比较 少。 综合以上分析，笔者初步总结出西方对政府公共危机决策能力的研究趋势， 主要体现在以下几个方面：首先，研究内容的多角度。由于整个世界是一个相互 联系的大系统，任何一个领域或社会都不是孤立存在的。一个领域的危机很可能 引发其他领域的危机，一个社会的公共危机事件很可能引发其他国家产生危机事 件。因此，由原来的纯粹的对政治危机研究拓展到社会各个领域，由国内危机研 究延伸到国际范围的危机研究，决策研究的内容和层次呈现不断扩大和加深态 势。其次，研究方式的综合多样化。定性研究和定量研究相结合，采用政治学、 管理学、社会学、统计学、经济学、数学等多学科的研究方法。再次，研究协作 的全球化。多个国家和地区问相互协作共同探讨进行危机决策方面的研究。最后， 许多学者进行公共危机决策研究而提出的危机应对理论只局限在理论层面，缺乏 可行性和可操作性。 2 国内研究现状 内蒙占人学公共管理硕i ：( m p a ) 学位论文 与西方相比，我国学者对危机管理的研究比较晚且基础薄弱。2 0 世纪9 0 年 代以前，我国的危机研究主要集中在国际政治领域，尤其注重对国际危机的经验 研究。我国在真正意义上对公共危机决策研究是在美国“9 1 1 ”事件之后，尤 其是在2 0 0 3 年的s a r s 事件之后。由主要对国际危机研究转向对国内危机研究的 转折点是许文惠与张成福合编危机状态下的政府管理一书的出版，其对危机 管理与政府责任方面问题涉及的领域进行深入的剖析，涉及的主题有：公共卫生 事件、食品安全事件、特大洪涝灾害、恶性生产交通安全事故等哺3 。这一时期的 研究课题大量涌现，主要有薛澜等主持的“社会变革中突发事件应急管理”课题、 胡鞍钢、王绍光等主持的课题，主要对社会彰显的不平等、不公平、不稳定及其 它相关危机问题进行探索，并且提出以圈家基本制度建设为中心的构想，以此达 到消灭社会危机的目的。此期间的成果有：杨继平、郑建君情绪对危机决策质 量的影响盯1 ，何芳浅谈危机管理中决策者的心理压力及其决策碑3 ，江兴、 赵瑜借金融危机之“机”促推我国公共决策体制改革呻3 ，罗雪明基于信息 论的政府危机决策系统的效率评价n 引，陈晓剑、刘智、熊宇基于危机信息的 公共危机决策治理结构安排1 ，陈仁芳危机决策中领导认知心理的障碍误区 及其优化路径“引，钟丌斌危机决策：一个基于信息流的分析框架n 引，程卫 星、李彩云公共危机决策能力分析州，信强危机决策中的美国府会互动模 式n 引，中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心出版困际危机管理 概论一书，该书对俄罗斯、美国、韩国、以色列、同本等五囤的危机决策机制 进行梳理和介绍，而且列举了1 3 个典型的危机决策案例并予以仔细分析，是一 本全面介绍国外危机决策机制的著作”引。最近有不少学者提出构建危机管理学的 设想，这体现了专家学者们意识到加强危机管理的重要性，而且将这一重要性提 升到学科建设的高度。我认为这种提议很符合当自仃国内的需要，具有可行性和可 操作性。综上分析：由于我国的特殊国情，当自订国内学者对危机管理的研究仅仅 停留在理论层面，对危机应对的实践性层面缺乏探讨，同时进行跨学科研究较少， 加上研究的起步晚、时问短，跟不上改革丌放以来我国社会发展实践的客观要求， 另外对涉及政府危机决策能力的研究不多，大多局限在类似口号式或制度层面的 研究，缺乏实证研究。针对当前的实际，必须加强政府的危机决策能力研究，以 适应现代化建设的需要。 内蒙古人学公共管理硕l j ( m p a ) 学位论义 ( 三) 研究思路 本文以中国地方政府公共危机决策能力为研究对象。文章共分为五个部分。 第一部分：引言。阐述论文的选题目的以及选题的重大意义，结合国内外公共危 机决策能力研究的现状进行综述，同时指出论文的研究方法，确定论文进一步研 究的方向。第二部分：阐述地方政府公共危机决策能力的内涵及构成，为后文的 研究打下基础。第三步，分析我国当前的地方政府公共危机管理现状。通过对我 国地方政府公共危机管理现实前提进行分析，了解当自仃我国地方政府公共危机管 理主体客体的现状。在肯定我国地方政府公共危机管理建设成绩的同时，提出了 在管理中存在的一些问题。第四部分主要分析影响中国地方政府公共危机决策能 力提升的原因。第五部分是提升我国地方政府公共危机决策能力的路径探索。针 对地方政府公共危机决策能力存在的问题提出合理的对策，以期提升地方政府危 机决策能力，提高应对危机的实效，减少危机的发生，促进社会和谐。 ( 四) 理论工具和方法 1 理论工具 本文运用的主要理论基础是公共危机管理理论。公共危机管理就是公共管理 机构通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要的措施，防范、化解危机， 恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动，维护社会稳定，促进社会和谐 健康发展。公共危机管理是公共管理的一种特殊状态和特殊形式。政府作为公共 危机管理的主要机构和组织者，在公共危机应对中占据主导地位，政府管理职能 的发挥直接决定着公共危机管理的最终成果。因此除了参与常规管理之外，居安 思危，积极应对公共危机也是现代政府的职责所在。本文以公共危机管理中政府 决策能力作为研究对象，通过分析理论指导实践。 决策理论也是本文的理论基础。美国著名经济学家和政治学家查尔斯o e o 林 德布罗姆提出了渐进决策模型，这种模型足根据实际决策的特点，从“实际上如 何做”而不是“应如何做”的角度出发建立的一套有特色的决策模型。渐进决策 模型把政策形成看作是对以往政策行为的不断修讵的过程。这一决策模型的中心 思想是，政策决定是根据过去的经验，在现行政策的基础上实现渐进变迁，依据 1 4 内蒙古人学公共管理硕l ：( m p a ) 学位论文 现有的政策方案，经过小范围的调试、修订与完善，获得新政策。德洛尔在其代 表作公共政策制定的再审查一书中提出了最优化决策模型。他认为现实很难 满足理性决策模型所要具备的那些条件，因而理性决策难以实现。渐进决策模型 过于保守，妨碍社会的真正进步。他提出的最优化决策模型特点为：用科学方法 识别某些政策目标、价值与决策标准；通过比较研究和历史研究等研究方式，强 调理论工作者与实践工作者的紧密结合，积极探索新的备选方案；通过估测出有 限备选方案的期望成本，选择出风险最小的最优方案。 2 研究方法 ( 1 ) 文献研究法。通过搜集、查阅、整理国内外关于政府公共危机决策能力 的各类学术专著、论文、期刊、报刊杂志等文献资料进行归纳总结，了解公共危 机管理领域的研究现状和研究成果，把握该理论的前沿动态和发展趋势。 ( 2 ) 比较研究法。比较研究法是指对两个或两个以上不同的对象，通过相互 比较的方式研究它们之间的相关关联性、差异性以及各自的特征。在研究政府公 共危机决策过程中，利用此研究方法不仅审视国内的状况，还密切关注国外相关 国家的具体情况，然后进行比较分析，取其长补己短，寻求有益的借鉴。 ( 3 ) 实证分析法。此法由哈佛大学于1 8 8 0 年开发完成，后被哈佛商学院用于 培养高级经理和管理精英的教育实践，逐渐发展到今天的“案例分析法”，又称 个案研究法。案例分析法是指把实际工作中出现的问题作为案例，大家一块研究 分析。将此方法运用到这篇文章中可以增强文章的说服力和可信性。 ( 五) 论文可能的创新点 本文可能的创新点在于针对当前我国实际提出的提升我国地方政府公共危 机决策能力的路径具有可操作性。当前，我囤理论界比较注重对公共危机管理理 论层面的研究，并且侧重整体研究，而对公共危机管理中的公共危机决策能力研 究较少，本文试图从这一角度着手，从不同侧面分析我国地方政府公共危机决策 能力不足的原因，并重点探讨提升我国地方政府公共危机决策能力的各种对策， 提出了优化决策工具和手段的方法如电子政务和遥感技术。同时本文提出了提升 地方政府公共危机决策能力的“多快好省模式。“多 是指由多个危机决策参 与主体，吸纳更多的社会专家学者以及公众为决策者提供智力支持；“快”足指 内蒙古人学公共管理硕i ：( m p a ) 学位论义 在危机发生后跟时间赛跑，危机决策者快速迅捷地做出决策，确保决策能很快为 实践服务；“好”是指决策者所做出决策的质量好。快速决策时要保证决策的质 量，以确保应对危机的高效率；“省”是指决策者要节省成本，花更少的钱制定 出更好的决策。 1 6 内蒙古人学公共管理硕h ( m p a ) 学位论文 一、地方政府公共危机决策能力的涵义及构成 ( 一) 地方政府公共危机决策能力的涵义 从字源上考究，危机一词源于希腊语，它原来是医学术语，原意为决定病人 走向死亡还是逐渐恢复的关键时刻，即指人濒临死亡、游离于死亡之间的那种特 殊状态。危机一词包含两层意思即“危”为“危险”，“机”为“机会、机遇”， 是事物“转化与恶化的分水岭”。汉语大词典中对“危机”的解释为“潜伏的 祸害或危险”。三国时魏国吕安在与稽茂齐书中记载“长空风波潜骇，危机 密发。”n 7 1 后来，危机的含义不断拓展，它的释义逐渐发生变化。罗森塔尔 ( r o s e n t h a l ，1 9 8 9 ) 等人认为危机是严重威胁社会系统的基本价值和行为构架， 由于危机具有时间紧迫性和不确定性等特点必须对其做出关键性决策的事件。 c f 赫尔曼( h e r m a n n ) 认为：危机是这样一种情景状念即决策主体的根本目标受 到威胁，做出决策的反应时间很短，其发生也出乎决策主体意料的事件。危机是 一个可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉等造成巨大的损害，具有巨 大潜在负面影响和不确定性的大事件，这是巴顿( b a r t o n ) 的观点。国内对危机管 理最早研究的许文惠、张成福认为，从系统论的角度来看，危机可以改变或破坏 系统的平衡状态。刘长敏认为，危机通常足决策者的核心价值观念受到严重威胁 或挑战，有关信息很不充分、事态具有高度不确定性和需要迅速决策等不利情景 的汇聚。n 刚按照国际社会的一般看法，危机是指在社会生活中发生具有突然性、 严重危及社会秩序和社会稳定，给社会造成重大损失的事件。例如：战争、冲突、 暴乱、自然灾害、事故瘟疫、恐怖袭击等自然的、社会的、政治的现象都被看作 是危机。从以上的定义中我们可以发现学者们对危机、公共危机区别并不严格。 在公共危机管理的实践中，危机与公共危机在大多数情况下被视为同一概念。根 据以上学者的定义，本文将危机界定为：危机是一种对单位、组织或社会基本目 标的实现和存续构成威胁，要求单位、组织或社会必须在极短的时i 日j 内做出关键 性决策和进行紧急回应的重大性事件。 1 7 内蒙古人学公共管理硕l ：( m p a ) 学位论义 根据公共危机的定义，我们可以归纳出公共危机有如下特征：突发性和紧急 性：突发性是指公共危机的爆发经常出于人们的意料之外，不易被人察觉，危机 爆发的时问、地点以及影响程度往往不具确定性，因此具有很大的偶然性和随机 性。紧急性是指公共危机一旦爆发，如山崩地裂一般，常常使人们措手不及，在 有限的资源、信息不足，技术手段缺乏，物质保障不到位的情况下，危机管理者 必须在很短的时间内迅速做出决策；危害性和扩散性：危害性是危机爆发给政府 和公众造成不同程度的损害，如生命、政治、经济和精神心理，对社会系统的基 本价值、根本利益和行为准则产生严重影响和威胁。危害可以分为：有形的危害， 如生命财产的损失；无形的危害，如人的心理和精神上的损害。目前世界上疟疾 每年发病人数高达5 亿人，仅1 9 9 7 年就造成1 5 0 万到2 7 0 万人死亡。从s a r s 危机肆虐到2 0 0 3 年6 月疫情基本平息，全球s a r s 患者累计8 4 5 0 人( 含疑似病人) ， 累计死亡8 1 0 人。在中国国内，截止到2 0 0 3 年8 月，中国共有5 3 2 7 人感染s a r s 病毒，3 4 9 人因此丧失了生命，中国的旅游、餐饮、运输、商贸等行业都遭受了 巨大的损失。 俗话说：“城门失火，殃及池鱼”。危机一旦发生，它就会像一枚突然爆炸的 “炸弹”，迅速在社会中蔓延开来，扩散到许多领域，危机事件之i 日j 具有传导效 应，一个业己发生的危机像石子投入水中一样产生无限涟漪。米特罗夫( m it r o f f ) 和皮尔森( p e a r s o n ) 把这种由于危机初期管理不善而造成的涟漪反应称为“连锁 反应”或“连带效应”。n 引如果不对这种危机的发展势头进行有效的遏制，将导 致更大的危机发生；公众性和破坏性：大众传播业的发展，传播信息的多样化、 高速化，使组织危机情景迅速公开化，成为公众关注的焦点，成为各种媒体最佳 的“新闻素材”。各种媒体对危机报道内容的选择和对危机报道的态度将直接影 响着公众对危机的看法和念度。如果媒体报道不准确，将对社会公众产生恶劣影 响，由于危机常具有“出其不意，攻其不备”的特点，不论什么性质和规模的危 机，都必然不同程度地给组织或社会造成破坏，造成混乱和恐慌，而且由于决策 的时i 日j 以及信息有限，往往会导致决策失误，从而带来无可估量的损失；二重性： 公共危机是一把双刃剑，危害与机遇总是相伴而生的。危机必然会带来损失，但 往往又蕴含契机。政府在处理危机问题上，如果措施得当，行动有力，将危机的 损失降到最低点，将会大幅度地提升政府的形象和公信力，有利于政府统治的合 内蒙古人学公共管理硕i ：( m p a ) 学位论文 法性，促使社会取得更大的进步。“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”是对危s j l - 重性的辩证思考。诺曼奥古斯丁认为：“危机既包含导致失败的根源，又孕育着 成功的种子。呦1 韦伯辞典将“危机”一词界定为有可能转好或变坏的转折 点或关键时刻。但从危机的另外一个边维看，危机也意味着机遇或契机。每一种 挫折或不利的形势，同时带着同样或较大的有利的种子；并不是每一种灾难都是 祸，早临的逆境往往是福。危机犹如一座转换器，能够使人在特殊的境遇中端正 做人的准则、转变处事的理念和形成良好的交往方式。历史上发生过很多的危机， 如地震、洪涝、干旱等。人们不断总结，不断利用危机带来的发展机遇，才形成 今天的成就。j 下视危机，化危机为契机是人类应对各种公共危机的应有之义。例 如：杭州未来食品公司1 9 9 7 年在四川内江成功处理婴儿中毒事件。在得知中毒身 亡的婴儿曾食用公司生产的未来牌营养米粉之后，未来食品公司迅速由总经理带 队奔赴内江，在防疫站的检查结果尚未出来之前，公司就对失去婴儿的那对夫妇 郑重承诺，无论未来食品公司是否有责任，如果他们再生孩子，将来孩子的教育 费用由公司承担，直至孩子上完大学。在防疫站的检查结果排除了未来米粉的质 量责任之后，公司趁热打铁，以向内江市精神文明建设捐赠1 0 万元为契机，促 成了在内江设立分厂目标的实现。妥善处理的结