（企业管理专业论文）城镇公用事业运营模式研究.pdf

河北工业大学硕士学位论文 i 城镇公用事业运营模式研究 城镇公用事业运营模式研究 摘 要 摘 要 城镇公用事业是城市经济和社会发展的主要载体，直接关系到社会公共利益、群众生 活质量和经济的可持续发展。在计划经济体制下，我国政府直接管理公用事业单位的人、 财、物和生产任务，收入全部上缴财政，支出由财政统一供给。近年来，我国针对公用事 业传统的国有国营、 政企不分的垄断经营模式进行了一系列改革， 尽管取得了一定的进步， 但总体来看，相关理论研究角度有限，改革实践中依然存在很多问题。 本文正是在这样的背景下，运用理论和实践相结合的分析方法，针对上述问题对城镇 公用事业的运营模式展开研究。基于公共产品供给理论等多种理论并结合实际，从确立我 国公用事业供给机制和运营主体入手，提出了我国城镇公用事业企业化运营的构念；并针 对我国公用事业领域的现存问题，构建了城镇公用事业企业化运营模式。文章随后运用上 述分析结果，对沙河市城镇公用事业的运营进行实证研究。通过构建公用事业运营效率分 析模型，分析了沙河市公用事业现有运营模式的效率，得出其运营效率低，有待改善的结 论。并重点分析了沙河市水务行业运营模式现存问题，提出了沙河市水务业的企业化运营 模式，以期能够有效解决现存问题，提高公用事业的运营效率和效益。 关键词：关键词：城镇公用事业，运营模式，企业化 城镇公用事业运营模式研究 ii research on operation mode of urban public utilities abstract public utilities are the main carrier of urban economic and social development. it is directly related to the social public interests, the quality of peoples life and economic sustainable development. under the planned economy system, chinese government directly managed public utilities in human resources, financial, material and the production task. the income turns into the finance completely, and the expenditure is provided by financial sector. in recent years, our country has initiated a series of reforms for tradition state-owned, state-operated operation mode in public utilities, and the confusion between the functions of the government and enterprises has become a controversy. although it has made certain progress, the present research perspectives in this area is limited, and there are still many problems in practice. under such background, this article, which is using the theoretical analysis methods and based on practice, launches the research on the operation mode of urban public utilities to resolve the above problems. based on many theories such as public product supply theory, this article proposes commercialized operation concept of urban public utilities from establishing the supplies mechanism of public utilities in our country. to resolve the existing problems of public utilities in china, it constructs the commercialized operation mode for urban public utilities. this article conducts the empirical study on the operation of shahe public utilities. using the above analysis, it constructs the commercialized operation mode of shahe water supplies industry which would solve the existing problems effectively. keywords: urban public utilities, operation mode, commercialization 河北工业大学硕士学位论文 1 第一章 绪论 第一章 绪论 1-1 研究背景及意义 1-1 研究背景及意义 城镇公用事业是城市经济和社会发展的主要载体， 直接关系到社会公共利益， 关系到城市化进程和 城镇的可持续发展，关系到城镇群众生活质量，具有显著的基础性、先导性、公用性等特点。 在计划经济体制下， 我国政府直接管理公用事业单位的人、 财、 物和生产任务， 收入全部上缴财政， 支出由财政包干供给。公用事业单位的所有权、经营权均由政府掌握。改革开放以来，我国经济高速增 长，随之而来的是城市化进程的加速。随着城市人口不断增加，城镇公用事业不能满足城市发展需要的 矛盾越发凸现出来， 城市公用事业的旧的管理体制所固有的各种弊端日益暴露出来。 公用事业传统的国 有国营、政企不分的垄断经营模式，暴露出的效率低下、投资不足、官僚作风严重等问题，严重地阻碍 了城市公用事业的发展。 于是，在西方公用事业改革浪潮推动下，自上世纪 90 年代以来，我国针对公用事业传统的国有国 营、政企不分的垄断经营模式进行了系列改革。结合我国城镇公用事业的实际情况，近几年，国家先后 出台了一系列政策和措施推进公用事业领域的运营模式改革。如：2001 年 12 月 11 日， 国务院关于鼓 励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见明确表示:“支持非公有资本参与各类公用事 业和基础设施的投资、建设和运营” 。建设部 2002 年 12 月 27 日出台了关于加快市政公用行业市场化 进程的意见 。2003 年 10 月十六届三中全会指出， “要大力发展和积极引导非公有制经济，允许非公有 资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。 ”十七大更明确提出： “深化垄断行 业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督”等等。 尽管近年来， 我国在城镇公用事业领域的改革取得了令人瞩目的进步， 但是大部分地区城镇公用事 业运营的效率和效益一直难以走出困境。 主要表现在： 一些地方政府仍然维持政府统办统包的供给方式， 对于公用事业是由政府还是企业供给还没有定位；有些地方对原公用事业国营单位进行了企业化改制， 建立了法律意义上的企业，但实质上是改制不彻底，没有实现企业的运营机制；一些地区盲目推行市场 化，引入私人参与，结果以失败告终，没有实现竞争机制下的私人企业供给效率；同时，改革过程中还 面临着监管控制不到位，公益性缺失的问题。 目前国外对于公用事业领域的研究从自然垄断理论、 产权理论、 公共选择理论等诸多角度进行了较 为规范、系统的研究。我国在这方面的研究始于 90 年代，还处于起步阶段。国内一些专家学者如秦虹， 张维迎、肖兴志等对公用事业领域的研究进行了探讨，主要集中在公用事业内涵与特征、改革动因、改 革方向是市场化还是民营化，规制方法，民营化及其障碍等角度，也提出了许多有价值的理论观点。但 归结起来，有几点遗憾：一是对公用事业运营主体的研究较少；二是在公用事业运营方式上较多关注市 场化和民营化， 而忽略了改善企业内部运营模式在提高供给水平方面的作用； 三是对文章上文中提到的 公用事业改革中的困境的针对性不强；四是理论研究较多，实证研究较少。 本文正是在这样的背景下， 运用理论和实践相结合的分析方法， 针对上述问题对城镇公用事业的运 城镇公用事业运营模式研究 2 营模式展开研究。 基于公共产品供给等理论并结合实际， 从确立我国公用事业供给机制和运营主体入手， 提出我国城镇公用事业企业化运营的构念；并针对理论缺憾和现实问题，构建了有前提、有保障、运营 主体内部外部运营模式相结合的城镇公用事业企业化运营模式。 最后应用该模式对沙河市城镇公用事业 的运营进行实证研究，重点构建了沙河市水务行业的企业化运营模式，以期能够有效解决现存问题，提 高当地公用事业的运营效率效益。本文的研究，在理论上，提出城镇公用事业企业化运营模式，具有普 遍的指导意义；在实践上，可为河北省沙河市制定其公用事业发展政策，确立其公用事业运营模式提供 决策依据。因此具有重要的理论和现实意义。 1-2 研究思路和框架 1-2 研究思路和框架 本文以国家对公用事业改革的政策指引为导向， 从公用事业的基础理论研究出发， 通过对公共产品 理论、公共产品供给理论，公用事业政府规制理论和现代企业制度理论的研究，结合对国内外城镇公用 事业运营模式的比较， 综合分析提出城镇公用事业企业化运营的构念。 从公用事业企业化运营的政府角 色定位前提，公用事业运营主体内部运营模式和外部运营模式、政府规制、公众参与这几方面进行综合 分析,构建城镇公用事业企业化运营模型，在此基础上结合沙河市实地情况，对沙河市公用事业运营现 状进行了分析， 重点分析其水务运营上存在的问题， 设计了沙河供水业和污水处理业的企业化运营模式， 提出相应的解决问题的对策。文章框架见图 1.1。 河北工业大学硕士学位论文 3 图 1.1 论文研究框架 fig 1.1 framework of research 城镇公用事业运营模式研究城镇公用事业运营模式研究 沙河市公用事业运营模式实证分析 城镇公用事业企业化运营确立的依据 运营主体 确立 主体内部模式确立依据 主体外部模式确立依据 现实 依据 城镇公用事业企业化运营模式的建立 前 提 主体外部企业化运营模式 主体内部企业化运营模式 保 障 绪论 国内外运营模式比较分析 国外典型运 营模式比较 国内运营模 式分析 相关理论综述 公共产品 供给理论 现代企 业制度 政府规 制理论 相 关 概 念 总体运 营现状 分析 水务业企业 化运营模式 设计 水 务 运 营 现 状 供水业 污水处 理业 理 论 分析 经 验 分析 核 心 构念 分析 运 营 模 式 构建 实 证 研究 城镇公用事业运营模式研究 4 1-3 研究方法及创新点 1-3 研究方法及创新点 研究方法： 1）规范分析法。以公用事业相关理论为指导，以企业化是我国城镇公用事业运营的必 然趋势等基本观点为价值判断，研究城镇公用事业企业化运营构念以及相应模式构建。2）对比分析法。 借鉴国外先进理论和成功经验， 结合我国城镇公用事业的发展现状与问题， 对比国内外不同的实际情况， 探索适宜我国现实情况的具体运营模式与管理对策。3）实证分析法。以国内外的公用事业运营实践为 基础， 以沙河市城镇公用事业运营情况为实例， 分析如何转换城镇公用事业运营模式及如何改革政府角 色定位和规制制度，完善公众参与机制，探索推动公用事业运营的具体模式。 创新点： （1）运用公共产品理论，分析了城镇公用事业的公共产品属性，结合语义定义法，界定城镇公用事 业是为社会公众提供具有准公共产品属性的社会性、公益性产品或服务的行业。 （2）借鉴了国内外相关的研究成果，综合进行国内外城镇公用事业运营模式的对比分析，把城镇公 用事业运营主体定位于具有事业功能的企业，提出了公用事业企业化运营的构念。并在此基础上，构建 了以政府角色重新定位为前提， 以政府规制和公众参与为保障， 运营主体内部和外部企业化运营互补结 合的高效率、高效益、高公益性的城镇公用事业企业化运营模式。 （3） 运用上述研究成果对沙河市公用事业运营进行实证研究。 基于 c-d 生产函数理论和 ols 分析方 法，构建了沙河市公用事业运营效率分析模型，得出其运营效率低的结论。设计了沙河市城镇水务业企 业化运营模式，提出了具有针对性和可操作性的建议。研究成果达到预期的目标，可供其他类似城镇借 鉴参考。 河北工业大学硕士学位论文 5 第二章 相关理论综述 第二章 相关理论综述 2-1 相关概念 2-1 相关概念 2-1-1 城镇公用事业 2-1-1 城镇公用事业 （1）公用事业概念的国内外研究现状 国外对公用事业的界定已日趋成熟。公用事业一词，源自英文中的“public utilities”一词。美国加 利福尼亚州公用事业法典规定，公用事业包括所有为公众或公众的一部分提供服务或商品的电力公 司、燃气公司、自来水公司、电话公司、电报公司、运输公司、石油管道公司、污水处理公司、供热公 司和桥梁通行费征收公司等 1。按照韦氏英文大辞典的释义，公用事业，指“提供某种基本的公共服务 并且受政府管制的行业” 2。美国著名公共经济学家詹姆士邦布里特 3认为公用事业可以划分为两 种类型，即那些“在供应厂商与公众消费者地域之间通过某种耐久性有形设施，直接或间接地提供持续 性或重复性服务的行业以及公共运输业” 。第一种类型包括能源供应(电力和天然气)、通讯服务(电话、 电报和邮政)和城镇给排水；第二种类型指那些提供地方或区域性交通、运输服务的行业、公交、机动 货运、油气输送管道、铁路和水路运输)。霍特林认为， “公用事业可以被定义为这样一种服务，地方的 垄断倾向使得公共权威部门有必要为保护消费者的利益而采取干预的行动” 。小贾尔斯伯吉斯 4认为， “当政府认定管制某一行业符合公共利益的时候， 当政府决定管制将如何进行的时候， 政府就定义了公 用事业” 。 对于公用事业目前国内众说纷纭，没有统一的定义。席恒 5认为对公用事业广义的理解，即把公用 事业理解为“公共领域的一切活动” 。广义的公用事业不仅包括狭义公用事业，还包括铁路、公路、航 空邮政以及教育、卫生和医疗等。邹东涛 6则认为城市的公用事业包括两个大的方面：一是城市市政公 用设施；二是公共卫生设施。余晖、秦虹 7认为狭义的公用事业是指具有自然垄断特征的为居民或企业 提供生活或生产所必需的商品或服务的行业，如电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系 统、固体废弃物的收集和处理系统等。 依据建设部于 2000 年 5 月 27 日发布施行的城市公用事业利用外资暂行规定 ，公用事业包括城 市供水、供热供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市容环境卫生、垃圾处置和园林绿化等。 建设部 2002 年颁布的关于加强市政公用行业市场化进程的意见中，将“市政公用事业”界定为“供 水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等经营性市政设施”以及“园林绿化环境卫生等非经 营性设施” 。 依据 2004 年 3 月 19 日建设部 公用事业特许经营管理办法 ， 公用事业则只包括城市供水、 供气、供热、公共交通、污水处理等行业。建设部 2005 年颁布的关于加强公用事业监管的意见中， 将公用事业界定为“供水排水和污水处理、供气、集中供热、城市道路和公共交通、环境卫生和垃圾处 理以及园林绿化等” 。 国内学术界所广泛认可的公用事业(public utility)可以定义为:基于公共利益考虑通过网络传输 系统提供民众必需产品和服务的产业，主要包括、城市供水、节水、供热、供气、公共交通、道路与桥 城镇公用事业运营模式研究 6 梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等在内的城市公共设施的投资建设、维护和经营。 国内学者王自力 8、肖兴志9、周耀东10、张会恒11 、刘戒骄12等学者在此基础上从不同角度对公用 事业的内涵进行了界定。 综上所述，国内外对公用事业的定义众说纷纭，综合看来集中强调了下几个方面：一是所提供的具 体产品或服务的外延范围；二是受政府管制；三是其自然垄断性；四是面向公众，基于公共利益；五是 生活生产必需，六是基础性。 为了便于展开研究，本文试着对城镇公用事业这一概念进行定义。 （2）城镇公用事业的公共产品属性分析 “公共产品”(public goods)是和私人产品相对而言的。公共产品是具有共同消费性质，用于满 足社会公共需要的物品和服务，它是私人产品的对立物 13。私人物品，既有排他性又有竞争性的，如 服装、汽车、住房等，可以完全由市场供给，经营的主体是企业。如果公共产品可以服务于任意数量的 使用者， 则叫做纯公共产品； 当有可能发生拥挤时， 就称它为准公共产品。 相对于私人产品的特性来说， 公共产品具有以下特征： 一是受益的非排他性。 公共产品的非排他性是指当公共产品被生产出来后， 所产生的利益不能为个 人独享或专有。第一，要将别人排除在外，技术上做不到；第二，有些可能做到排斥，但排斥的成本很 高，得不偿失。 二是消费的非竞争性。 消费的非竞争性是指个人或厂商对产品的消费并不排斥、 妨碍其他人或厂商 对它的享用，也不会因此减少其他人或厂商享用该公共产品的数量和质量。 公共产品按照是否具有排他性和竞争性的标准可以划分为纯公共产品和准公共产品。 a、纯公共产品。如果一种物品或者劳务同时具有上述三项特征，则该物品为纯粹的公共产品。如 国防、外交、环境保护、基础研究、基础教育等。这三项特性导致公共产品的消费的不可分割，产权难 以明确，无法运用市场原理来提供公共产品。在市场失灵的情况下，只能由政府来提供公共产品。这意 味着纯公共产品的供给成本无法通过收费来补偿，只能通过收税来解决。 b、准公共产品。具备消费上的非竞争性和受益上的非排他性两个属性之一，并有可能发生拥挤的 产品，称为准公共产品，也称为非纯公共产品，细分为以下三类。详见表 1.1。 表 1.1 公共产品的类型及特征 table1.1 type and characteristic of public product 类型 特征 实例 纯公共产品 非竞争性、 非排他性、 不拥挤国防、公共安全、安全信息 可收费物品 非竞争性、排他性、拥挤 供水、 供气、 供热、 公共交通、 高速公路 正外部性物品 非竞争性、非排他性、拥挤污水处理、垃圾处理 准公共产品 公共资源物品 竞争性、非排他性、拥挤 森林、牧场 河北工业大学硕士学位论文 7 这其中可收费物品和正外部性物品正是本文所研究的城镇公用事业产品。 因此， 从产品的性质来看， 公用事业行业提供的产品通是具有非竞争性或者非排他性的准公共产品。 （3）基于语义定义方法的城镇公用事业概念界定 定义（definition）亦称界说，是提示和名词所表达的共同属性（即内涵）的逻辑方法。定义的方 法有很多。其中，科学研究中最适用而且应用最多的是语义定义（semantically definition） 。语义定 义即逻辑学中的所谓属加种差的定义，即： 种概念=种差+属概念 14 上式中待定义的名词可称之为种， 该名词隶归于属的范围内， 种差指该名词和同类中其他名词的质 的差异。依据语义定义的方法论，结合上文中的公共物品分类理论和公用事业的公共物品属性分析，文 章认为， 城镇公用事业是指为城镇居民提供生产生活必须的具有准公共产品属性的公益性产品或服务的 行业，其外延包括供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等可收费的经营行业、及市容环 境卫生、城市绿化等不可收费的集体物品供给行业。 由于我国城乡差距和公用事业的服务特征，公用事业的服务对象多为城镇或城镇居民，因此，文章 认为，公用事业与城镇公用事业的概念并无本质差别。 2-1-2 运营模式 2-1-2 运营模式 国内外对运营模式没有统一的定义。为方便研究，文章尝试对该概念进行分析和定义。 模式一词的指涉范围甚广，它标志了物件之间隐藏的规律关系，模式强调的是形式上的规律，而非 实质上的规律。在管理和运营上，模式可以指前人积累的经验的抽象和升华。简单地说，就是从不断重 复出现的事件中发现和抽象出的规律，是解决问题的经验的总结。只要是一再重复出现的事物，就可能 存在某种模式。 各个学科和行业均有自己固定模式， 但任何模式都是在不断发展和创新的。 一种模式是某一特定时 期为解决某一具体问题而形成的一种生动而专门的形式。 “模式” 一词并不意味着一成不变地机械套用。 运营的概念起源于商业领域，尚未出现有关公用事业运营的界定。运营的定义就是：对企业经营过 程的计划、组织、实施和控制，是与产品生产和服务创造密切相关的各项管理工作的总称。国内外学者 对商业运营模式界定主要关注于商业经营的目的、流程、组织结构和构成要素。因此，运营模式可以简 单的理解为经营方法。 综上， 文章认为， 鉴于公用事业同商业一样在为公众提供产品和服务， 但依其提供产品、 提供主体、 目的、控制程度等方面的不同，现将公用事业运营模式解释为：向社会公众提供具有准公共产品属性的 公益性产品或服务的过程中，所涉及到计划、组织、实施和控制的各种经验和方法。 2-2 公共产品供给理论 2-2 公共产品供给理论 从产品的性质来看， 公用事业部门提供的产品通常是具有非竞争性或者非排他性的准公共产品， 价 格机制不能够通过通常的市场渠道对这些产品和服务进行满意的配置。 公用事业部门和一般竞争性行业 的差异性更加深刻的体现出其特定的技术特征、 市场结构和组织形式。 因此分析公用事业运营模式必须 城镇公用事业运营模式研究 8 首先从分析公共产品供给理论入手。 公共产品(public goods)一词最早由林达尔在 1919 年提出，后来，庇古、弗里德曼也对这一理论 的解释做出了贡献，萨缪尔森 15明确给出公共产品定义,并将之与私人产品明确区分。他认为，纯粹的 公共产品指的是“这样的物品或劳务，每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该物品消费的减 少” 。这个概念自提出后，为大多数学者所接受。可以看出，萨缪尔森和弗里德曼分别强调了公共产品 的非竞争性与非排他性， 而布坎南则主要从生产者和提供者的角度来定义公共产品。 但是因为公共产品 的提供与消费中不可避免的存在“搭便车”者(free rider)，因此公共产品的供给总是不足。 根据上文对公共产品分类的介绍， 按照是否具有排他性和竞争性公共产品可以划分为纯公共产品和 准公共产品，二者的供给方式是不一样的。 纯公共产品，如国防、外交、环境保护、基础研究、基础教育等具有消费的不可分割，非竞争性和 非排他性，产权难以明确，无法运用市场原理来提供公共产品。在市场失灵的情况下，只能由政府来提 供公共产品，因为政府可以运用强制权，通过征税的方式，筹集资源，解决私人没有能力或不愿干的事 情。这意味着纯公共产品的供给成本无法通过收费来补偿，只能通过收税来解决。 准公共产品， 具备消费上的非竞争性和受益上的非排他性两个属性之一的俱乐部产品、 拥挤的公共 产品，包括电力、城市供水、天然气、公共交通、有线电视、互联网等诸多产业。这类产品的供给方式 与纯公共产品不同。 随着时代的发展， 学者们对于公共产品的供给方式的观点也在发生变化。 由于人们对公共产品的思 考源于对于政府职能的讨论。因而早期，萨缪尔森等经济学家认为，由于公共产品的公益性产品特征， 市场在提供公共产品会产生市场失灵现象。 随着 20 世纪 60、 70 年代西方国家财政危机的出现， 一些经济学家的否认了政府作为公共产品唯一 供给者的必然性。他们开始主张经济自由，认为在不同供给机制的互补与相互作用下，才能实现人类社 会公共产品的有效供给。政府、企业和志愿事业组织构成了现代社会结构的三面构体，如图 2.1。 图 2.1 现代社会的三面构体 fig 2.1 the structure of modern society 因而，在上述组织基础上所形成的政府机制、志愿组织(志愿事业)机制和企业（市场）机制是人类 社会运行的基本机制。 政府政府 企业企业 志愿事业志愿事业 人类社会人类社会 相互作用 相互作用 相互作用 河北工业大学硕士学位论文 9 2-2-1 公共产品的政府供给机制 2-2-1 公共产品的政府供给机制 政府是现代社会中的一种行政组织， 其目的是通过有效地配置公共资源实现公共利益和社会福利的 最大化 16。因此它不具营利目的，是以强制性的方式实现公共利益的一种制度安排。政府的“强制性” 行政机制是通过政治权利配置、 公民投票和法律与政策调节来实现的。 政府最初承担着社会活动中几乎 一切公共职能。但政府也存在政府失灵，即政府的活动、决策或干预措施缺乏经济效率。正是由于“政 府失灵”和政府在许多领域的职能退缩，政府对公共产品的供给开始由直接供给向有限供给过渡。随着 经济和社会的不断发展，公共服务逐渐推向社会、政府职能逐渐结合市场、政府趋于民主和行政管理实 现现代化。在此新形势下，政府必须正确认识和处理与企业、与市场、与社会的关系，重新给自己找准 位置。政府管理才能摆脱微观经济干预的繁杂事务，轻装上阵，实现自身组织管理和通过国家法律和公 共政策对社会、经济、公共事务的宏观管理。 2-2-2 公共产品的志愿事业供给机制 2-2-2 公共产品的志愿事业供给机制 志愿事业供给机制是以自愿性、半自愿性的方式实现公共利益的一种制度安排 17。志愿事业组织 （亦称事业组织或志愿组织）是现代社会中的一种社会组织，它不以营利为目的。成员自愿参与、志愿 事业服务、社会评价等机制的存在使志愿事业机制得以运行下去。成员的“公益人”使命和责任驱动构 成了志愿事业的动力机制； 公共需求与公共服务供给对其满足过程构成了志愿事业的运行机制， 并通过 组织的系统运作加以规范；政府规制、媒体监督、捐助人监督、社会评价、独立第三方监督和组织自律 等组成了志愿事业的约束机制，并形成多位一体的监督约束体系。 志愿事业与企业都包含着一种自愿机制，但二者的目的不同。企业是以自愿的方式追求私人利益， 而志愿事业的志愿机制则追求的是公益目标。与企业的“利润驱动型”相比，志愿事业组织通常是“使 命驱动型” ，这种“使命驱动型”使志愿事业组织具有二个与企业组织明显不同的特点；第一是使命感， 即以使命为导向； 第二是董事会运作机制； 第三是管理知识员工的能力。 与政府强制性的行政机制相比， 它们都追求公益目的， 但政府是通过强制性的制度安排为公共利益服务， 而志愿事业则更多地以志愿机 制或半自愿、半强制方式来实现公共利益。志愿事业志愿机制的目的，是成员基于“使命”和“责任” 提供社会所需的公共服务或公益服务。 2-2-3 公共产品的企业市场供给机制 2-2-3 公共产品的企业市场供给机制 企业是一种现代社会的经济组织，其目的是通过有效地配置资源实现私人利益的最大化 18。这是 一种以自愿性的方式实现私人利益的制度安排。 现代企业理论研究表明， 通过市场的自由交易和自由竞 争机制，企业实现了其“自愿性”的市场机制。在经济学领域，市场通常被看作是一种机制，它通过价 格来调节市场主体行为、调节市场供求关系和配置经济资源。而更多的理论证了，市场在完全自由竞争 的条件下，通过价格机制、竞争机制和交易机制的自发调节，能够实现资源在各个市场主体之间的最优 配置，从而达到一种均衡，并由此形成了企业的动力机制、运行机制和约束调控机制。现代企业理论还 认为，企业和市场都是一种契约制度安排，二者可以相互替代 19。因此现代企业管理就是企业有效整 合市场资源以达到企业目标和责任的动态过程。 然而也必须看到企业的纯粹市场行为， 伴随着其在公共 产品领域的“市场失灵” 。因此，在这一过程中，企业以其“经济人”的动机，参与市场竞争和应对消 城镇公用事业运营模式研究 10 费者“用脚投票”的同时，也必须受到政府规制的约束。 综上，公共产品的三种供给模式比较见表 2.1。 表 2.1 公共产品三类供给模式比较 table 2.1 the comparison between three kinds of supply pattern of public product 机制 模式 动力机制 运行机制 约束调控机制 企业市场模式 供求双方的经济人动机 市场竞争 价格调节、供需调节 政府行政模式 利益集团的权力分配 选举投票 法律与政策干预 志愿事业模式 民间自愿参与 公共服务供给 社会评价与公众监督 由于公共产品分类的细化和复杂性， 不同机制和制度安排对于不同公共产品的供给效率具有明显的 差异。这就需要针对不同公共产品所处的总体环境、制度背景、运行方式等各影响预期结果的因素进行 分析，有更加全面、细致、清楚的把握，使公共产品的供给更加合理、有效。 2-3 政府规制理论 2-3 政府规制理论 “规制”通常也会被译作“监管” 、 “管制”等，它是英文“regulation”的翻译， 。通常意义上的 规制， 是指依据一定的规则对构成特定社会的人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。 关 于规制改革问题的研究， 理论上已经呈现出丰硕的成果。 大量的经济学文献研究基本表明了一个共同的 倾向，即规制改革的目标是形成有效的市场竞争，通过改进效率，保护消费者剩余。 国外关于规制问题的研究本身就起源于对公共产品供给的研究。 2-3-1 公共利益理论 2-3-1 公共利益理论 “公共利益理论” 是最早的政府规制理论。亚当.斯密在国富论第五章中就专门讨论了政府对 公共产品干预的必要性。埃得温查德威克对公共产品中水供给进行了开创性研究，对现代规制定价理 论具有借鉴意义。 他将竞争原理应用于公共产品供给中， 这一思想被现代规制理论中 “投标权竞争模型” 所体现。以庇古为代表的旧福利经济学则关注市场失灵，从理论上证明了政府的微观干预是必要的 20。 后来因为实践中政府行为目标的偏差和特殊利益集团对规制的寻求，逐渐被“政府俘虏理论”所替代。 2-3-2 规制俘虏理论 2-3-2 规制俘虏理论 “规制俘虏理论” 。斯蒂格勒 21在 1971 年发表的经济规制论一文中提出，规制主要不是政府 对社会公共需要的有效和仁慈的反应，而是产业中的部分厂商利用政府权力为自己谋取利益的一种努 力， 规制过程被个人和利益集团利用来实现自己的欲望， 政府规制是为适应利益集团实现收益最大化的 产物。奥尔森 22 (1995 中译本)最早系统阐述了“规制俘虏理论” ，他认为政府对产业的规制是为某些 产业集团利益服务，并非从全民或公共利益出发。在上述理论前提下，匹兹曼 23和贝克尔24证明了产 业部门比消费者更有积极性去影响政府决策。 规制俘虏理论认为， 政府规制是为满足产业对规制的需要 而产生的，即立法者被产业所俘虏；而规制机构最终会被产业所控制，即执法者被产业所俘虏。史普博 河北工业大学硕士学位论文 11 25指出，政府对市场的规制涉及到规制机构、消费者、企业之间直接的和间接的互动关系。直接互动 关系通过公开听证和规则制定过程在消费者和企业之间发生； 间接互动关系则是指消费者和企业利益集 团企图通过立法、行政、司法等渠道影响规制决策的活动。 2-3-3 激励规制理论 2-3-3 激励规制理论 出现在 20 世纪 90 年代西方发达国家的激励规制理论认为规制问题实际上是一个委托代理问题。 规 制者和被规制企业之间存在着信息不对称下的博弈行为。 实施激励性规制主要是通过设计合理的激励规 制合同和制度来克服传统政府规制所存在的缺陷， 给予被规制企业提高内部效率的激励， 从而减少规制 成本，同时提高企业资源配置效率。激励性规制主要有如下几种形式：特许投标制度、区域竞争（或称 为标杆竞争）制度、价格上限规制、社会契约制度等。特许投标制是指 26在需要独家提供产品或服务 的自然垄断行业,通过投标的形式让多家企业参与一定期限的特许经营权合同或受让合同的竞标,选择 性价比最高的一家授予特许经营权。区域间比较竞争规制理论 27是借助政府规制机制,促进不同地区的 被规制企业之间展开竞争的理论。价格上限规制是指 28规制者与被规制企业之间签订价格合同,对其平 均价格设定一个上限,企业制定的价格原则上只能在这一上限之下自由变动。 尽管上述激励性规制也不同程度存在着某种缺陷， 但很大程度上改善了传统规制存在的问题， 在欧 美一些国家的实践中取得了较好效果。 文章认为，在当前我国政府职能转变和市场法制建设过程中，应借鉴“公共利益理论”强化政府为 公共利益服务的意识；借鉴“政府俘虏理论”理论，强调规制实效、防范寻租行为；借鉴“激励规制理 论”建立对公用事业企业的约束和激励的制衡规制。 2-4 现代企业制度理论 2-4 现代企业制度理论 2-4-1 现代企业制度的含义 2-4-1 现代企业制度的含义 企业是市场经济条件下处于社会主导地位的生产组织。 企业制度是企业根据自身目标与规模而采用 的各种制度的总称，包括财产、组织、管理等制度。 现代企业制度是指以完善的企业法人制度为基础,以有限责任制度为保证,以公司企业为主 要形成,以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的新型企业制度 29,其主要内容包 括:企业法人制度、企业自负盈亏制度、出资者有限责任制度、科学的领导体制与组织管理制度。 “现代企业制度”这一概念的产生，源自中国企业制度改革对市场经济下的基本企业制度 的借鉴。从 1978 年 10 月四川省率先在 6 个企业中进行扩权试点，到 1980 年起实行工业经济责 任制， 再到 1983 年起进一步放权让利的推行利改税， 直至承包经营责任制的出台都是如此。 1994 年底国务院召开了全国建立“现代企业制度”试点工作会议，经过长期地反复摸索，中共十四 大及其后的十四届三中全会，确立了现代企业制度特征和改革方向，中共十五大及其后的十五 届四中全会，又对现代企业制度予以了进一步的具体阐述。 现代企业制度的提出，不止针对国有企业落后的管理体制，也针对我国改革开放以来，新 成长起来的民营企业的一些落后管理制度、方法。从企业制度演变的过程看，现代企业制度是 指适应现代社会化大生产和市场经济体制要求的一种具有中国特色的企业制度。 城镇公用事业运营模式研究 12 2-4-2 现代企业制度的特征 2-4-2 现代企业制度的特征 （1）产权清晰。对国有企业而言，指对国有资产的边界要清晰，对私有企业指企业资产边 界要清晰。要明确对这些资产的占有、使用、处置和收益权等，包括搞清实物形态资产的边界， 如机器设备、厂房等；也要搞清价值和权利形态资产的边界，如股权或债权的价值量。 （2）权责明确。具体含义是指明确和合理区分企业所有者、经营者和劳动者，以及他们各 自的权利和责任。所有者按其出资额，享有资产受益、重大决策和选择管理者的权利。所有者 在企业破产时须对企业债务承担相应的有限责任。经营者依据所有者的委托，在一定时期和范 围内拥有经营企业资产及其他生产要素，并享受获取相应收益的权利，同时承担相应经营风险。 劳动者按照与企业的合约拥有就业和获取劳动收益的权利，并承担相应岗位责任。 （3）政企分开。基本含义是指政府行政管理职能、宏观和行业管理职能与企业经营职能分 开。政企分开的要求包含两方面，一是要求政府将原来的政企合一的企业经营职能还给企业， 改革以来进行的“放权让利” 、 “扩大企业自主权”等就是为了解决这个问题；二是要求企业将 原来承担的社会职能如住房、医疗、养老等交还给政府和社会。其中作为国有资本所有者的政 府，对其拥有股份的企业行使所有者职能是理所当然的，不能 “政企分开”混为一谈。 （4）管理科学 “管理科学”是一个含义宽泛的概念。从较宽的意义上说，它包括了企业组织合理化的含 义；从较窄的意义上说， “管理科学”指向企业管理的各个职能层面，如技术管理、人事管理、 销售管理、质量管理、生产管理等各个方面的科学化。 2-4-3 现代企业制度的内容 2-4-3 现代企业制度的内容 根据以上分析,在较为具体的层面,现代企业制度大体可包括以下内容： 、企业资产具有明确的实物边界和价值边界。对于国有企业，要明确政府机构代表国家 行使的权利（所有者权利）和切实承担起相应的责任（出资者责任） 。 、企业通常实行有限责任公司和股份有限公司制度，统称公司制。企业应按公司法 的要求，形成由股东代表大会、董事会、监事会和经理层组成并有效运转的公司治理结构，形 成各个权利层相互依赖又相互制衡的治理关系。 、企业以盈利为目标，以生产经营为主要职能，采用按劳分配和多种分配方式相结合， 各级管理人员和一般职工按经营业绩和劳动贡献获取收益。而其他福利事业如养老、医疗等，由 市场、社会或政府机构承担。 、企业须具备合理的组织结构，从而实现高效运转。企业在生产、质量控制、供销、劳 动人事、财务、研发等方面形成行之有效的企业内部管理制度和机制。 、企业有着刚性的预算约束和合理的财务结构。为谋求企业的扩展，可以通过收购、兼 并、联合等方式实现扩张；也可通过破产、被兼并等方式，在经营不善时寻求资产和其他生产 要素的再配置。 河北工业大学硕士学位论文 13 第三章 国内外城镇公用事业运营模式的比较分析 第三章 国内外城镇公用事业运营模式的比较分析 各国对于城镇公用事业的共识是， 认为其既有改革传统政府直接供给和引入竞争的必要， 又有政府 管制的必要。因此，自上个世纪 70 年代末 80 年代初，世界范围内各国政府采取了各种手段进行改革。 其手段大致可以分为非国有化和自由化两个方面。 不可否认对于公用事业领域的供给模式改革， 社会目 标与企业目标平衡协调是必要的。 各国在推进城镇公用事业改革的具体方式和采用的运营模式方面也各 具特色，但总体来说，有以下三种典型模式。 3-1 国外城镇公用事业的典型运营模式分析 3-1 国外城镇公用事业的典型运营模式分析 3-1-1 法国模式 3-1-1 法国模式 法国模式下，市镇一级政府的首要职责职能是地方公用事业，市政当局是该事业的唯一决策者。近 年来，法国主要采取了三种管理模式来实现城镇公用事业的运营:一是由市政当局负责全部的投资、运 行和管理的专营管理模式。如法国电力公司、法国煤炭煤气公司等，国家对之实行严格的直接控制，主 要表现在价格、投资、分配诸方面的管理；二是合营管理模式，即政府投资而私企运营，如法国的给水 排水管网；三是私营管理模式，即私营公司负责投资和运行，市政当局只是根据一定条件给予其特许经 营权。法国模式的原则是合作、财务的收支平衡及体制的灵活。 针对与国有公用事业的效率低下， 法国在 1986 年至 90 年代期间， 在全国范围内进行了一次国有企 业的大改组，改组的基本形式有三种:一是把实际从事工商经营活动的原有政府部门，改组为独立的企 业法人； 二是把国有公用企业改组成股份有限公司； 三是把国有公用企业的部分或全部股权公开向社会 公众出售、转让。 法国模式的原则是合作、财务的收支平衡及体制的灵活。法国模式的基本特点可以概括为:设施公 有、以合同形式规定双方权益、政府对其拥有监督权、企业拥有开发权、政府保留对价格的干预以及单 方面中止合同的权力。 法国在长期的实践中摸索出了特许委托风险经营的方式来经营公用事业， 这种方 式除了引入竞争机制使企业降低成本和改进服务质量外， 还使政府在对发展城市公用事业进行决策时享 有更大的灵活性。 法国城市公用事业实行特许经营制度积累了丰富的经验， 在世界范围内得到推广应用。 3-1-2 英美模式 3-1-2 英美模式 英美模式主要为政府通过捆绑的方式， 利用收益性项目为城市公用事业企业提供收益来源。 在新古 典经济学和凯恩斯经济学两种理论的基础上，英美发展了一个管理公用事业的体系，其特点为:第一、 “使竞争无处不在” 30；第二、制定详细的短期合同；第三、建立一套监督控制机构，以使合同的内 容得以执行。 英美模式是公用事业市私有化理论和政府干预理论的结合， 强调在市场失灵的领域以公共权力加以 干预，即进行政府规制。在美国，由于城市公用事业长期以来由私人垄断资本以家族或公司制企业来经 城镇公用事业运营模式研究 14 营， 即美国的公用事业企业主要受以公司法为主的私法的调节， 为了实现公用事业领域社会目标与企业 目标的调和，政府对公用事业企业实施较为严格的规制政策。20 世纪 70 年代以后，随着公用事业中自 然垄断领域不断收缩和传统规制政策的若干缺陷， 美国开始实施政府规制放松政策， 并探索新的激励性 规制政策及手段。 3-1-3 日本、新西兰模式 3-1-3 日本、新西兰模式 日本、新西兰模式是以公用事业企业化、集团化为特点。 在早期的日本，如交通运输、邮电通信、供电、供水、供气等公用事业多由国有企业来经营。出于 社会公正的需要，由国家出面直接投资经营公用事业。对这些公用企业，日本一直采取政府直接参与企 业管理的模式，企业的所有权、经营权、控制权均掌握在政府手中，企业不具备独立法人地位。然而这 种方式却导致运营效率低，表现在国有企业不存在破产、倒闭的风险，不负责任、人浮于事等现象。 20 世纪 80 年代开始，日本的公用企业在国内外经济发展的推动下开始了大规模的改革。包括两种 形式:一种是企业内部改革形式，即不改变国有企业产权性质的改革形式；另一种是从外部推进民营化 改革的形式 31。 日本自战后起由国家和地方政府出资建立了累计上万家的特殊法人。其中营团、公团、事业团是纯 粹的事业法人，金库、特殊银行和特殊公司兼有事业、企业法人双重身份。新西兰也有同样的经历。这 种事业单位摆脱了政府的直接管理， 转变为拥有较多的经营自主权的国有企业集团后， 大大地提高了经 营效率。政府职能也随之