（公共管理专业论文）中山市污染源管理的现状与对策研究.pdf

论文原创性声明内容 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指 导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引 用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或 撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：黄杀谐 日期：瑚年6 月7 日 学位论文使用授权声明内容 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定 机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢 利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室 被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：喜嗉跨 导师签名： 日期：硼年6 月7 日 魄刃7 撕易 引月7 日 题目：中山市污染源管理的现状与对策研究 专业：公共管理 硕士生：黄嘉璐 指导教师：喻常森副教授 摘要 环境保护是我国的一项基本国策，可持续发展是我国的一项长远战略方针。 伴随着经济的快速增长，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的水、气、土 壤等环境污染问题在我国陆续集中出现。环境问题己成为制约经济社会发展的主 要因素之一。 尽管一再提出经济发展要与环境保护协调发展，但全国大部分地区的发展仍 基本上经历了“先污染后治理”的老路，经济发展水平与环境污染呈现平行趋势。 区域整体密集的开发、初期生产要素粗放投入的发展模式、环境保护基础设施建 设的长期滞后、传统的环境监管模式难以适应新形势都是目前发展的制约因素。 本文以处于珠江三角洲发展水平中上游的中山市为例，对污染源的特点、污 染源管理的手段、环境管理的体制和环境政策进行了分析，有针对性地提出了相 应的对策：改革传统的环境管理体制，以适应新的发展形势；通过经济杠杆推动 污染源的治理；加强法律法规保障，构建社会支持体系；提高环境保护绩效考核 在政府决策中的作用：以环境保护的进步推动社会经济的发展。 关键词：污染源，环境管理，对策 t i t l e ：m a n a g e m e n to fp o l l u t e de n t e r p r i s ei nz h o n g s h a n m u n i c i p a l i t y m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：j i a l uh u a n g s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rc h a n g s e ny u a b s t r a c t e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni sab a s i cp o l i c ya n dt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti sa l o n g - t e r ms t r a t e g yo fo u rc o u n t r y w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fe c o n o m y ，t h e p o l l u t i o np r o b l e m so fw a t e r , a i r ， a n ds o i la p p e a r e di nt h ed e v e l o p e dc o u n l x i e s w h i c hh a dh u n d r e d so fi n d u s t r i a lh i s t o r yh a v eb e e na p p e a r e da l lt o g e t h e rg r a d u a l l yi n o u rc o u n t r y e n v i r o n m e n t a lp r o b l e mh a sb e e nam a i nc o m p l i c a t i o no fr e s t r i c t i n gt h e d e v e l o p m e n to f e c o n o m i cs o c i e t y t h o u g hw ea l w a y sa d v a n c i n ge c o n o m i cd e v e l o p m e n ts h o u l da s s o r tw i t h e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，m o s to f t h ea r e a si no u rc o u n t r yb a s i c a l l ye x p e r i e n c e dt h e o l dm o d eo f t r e a t m e n ta f t e rp o l l u t i o n ”e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n de n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o nh a sb e c o m ep a r a l l e l t r e n d t e r r i t o r i a ld e n s ee x p l o i t a t i o n ，e x t e n s i v e d e v e l o p i n gm o d e ，l o n gd r a g g l eo fb a s i ce n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ne s t a b l i s h m e n t ， a n dt r a d i t i o n a ls u p e r v i s i n gm o d ec a nn o tb es e a s o n e dw i t ht h en e ws t a t u s a l lo ft h e s e h a v eb e e nc o n d i t i o n a l i t yo ft h ed e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r y t h i sa r t i c l ec i t i n gz h o n g s h a nc i t yw h i c hi st h em i d d l ed e v e l o p e dc i t yo fp e a r l r i v e rd e l t aa r e a s 嬲a ne x a m p l ea n dp u t t i n gf o r w a r dr e l e v a n tc o u n t e r m e a s u r eo f p o l l u t i o n sc h a r a c t e r i s t i c ， m e t h o d so fp o l l u t i o ns o u r c em a n a g e m e n t ，e n v i r o n m e n t a l m a n a g e m e n t ss y s t e m a n de n v i r o n m e n t a lp o l i c y t h a ti s i n n o v a t i n g t r a d i t i o n a l d e v e l o p m e n tm a n a g i n gs y s t e mt ob es e a s o n e dw i t ht h en e ws t a t u s ，d r i v i n gt h e a d m i n i s t e ro fp o l l u t i o ns o u r c eb ye c o n o m i cm e a n s ，e n h a n c i n gl e g a le n h a n c e ， c o n s t r u c t i n gs o c i a ls u p p o r t i n gs y s t e m ， a d v a n c i n ge n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ss t a t i o n i ng o v e r n m e n td e c i s i o n ，p u s h i n gf o r w a r de c o n o m yd e v e l o p m e n tb ya d v a n c e m e n to f e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n k e y w o r d s ：p o l l u t i o ns o u r c e ，e n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n t ， c o u n t e r m e a s u r e i i 卜 目录 中文摘要( i ) 英文摘要( i i ) 目 录( i i i ) 导论( 1 ) 第一章中山市污染源的现状与特点( 7 ) 第一节中山市的总体概况( 7 ) 第二节中山市污染源的现状( 1 2 ) 第三节中山市污染源的地理分布( 1 6 ) 第二章中山市污染源管理现状( 2 0 ) 第一节中山市污染源管理的体制分析( 2 0 ) 第二节中山市污染源管理手段分析( 2 3 ) 第三章中山市污染源管理中存在问题与原因分析( 2 9 ) 第一节中山市环境问题的实质( 2 9 ) 第二节中山市污染源管理存在的问题( 3 1 ) 第三节中山市污染源管理问题产生的原因分析( 3 4 ) 第四章中山市污染源管理的对策( 3 8 ) 第一节改革传统环境管理体制，建立“良好管治”模式( 3 8 ) 第二节强化政府的环境经济职能，运用经济杠杆推动污染治理( 3 9 ) 第三节强化政府行政管制能力，加强执法能力( 4 1 ) 第四节健全公众参与体系( 4 3 ) 结语( 4 6 ) 参考文献( 4 8 ) 后记( 5 0 ) i i i 导论 环境保护是我国实现可持续发展的重要保证之一，作为国家的一项基本国 策，越来越受到政府和广大群众的重视和支持。2 0 0 5 年1 2 月发布的国务院关 于落实科学发展观加强环境保护的决定中明确指出，“加强环境保护是落实科 学发展观、全面建设小康社会的内在要求；是坚持执政为民、提高执政能力的实 际行动：是构建社会主义和谐社会的有力保障”。污染源是破坏环境质量、影响 可持续发展的最重要环境问题源头，是加强环境保护的重要管理对象。目前环境 管理在很大程度上是依靠传统行政和法律手段来调控企业的污染物排放行为，促 使企业通过改进生产工艺、强化生产管理、加大污染治理力度等措施来降低对环 境的污染负荷。 本文的研究背景 2 0 0 6 年4 月召开的第六次全国环境保护大会，温家宝总理提出了著名的三 个转变的要求：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重； 二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；三是从主要用 行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境 问题。这个论述被该次大会称为“环境保护的历史性转变”，其引发的结果将是革 命性的。 随着我国经济的快速发展，环境问题越来越受到人们的关注，经济发 展在给人们提供前所未有的物质文明和精神享受时，也给自然环境造成了巨大的 压力。当前我国的环境保护面临着三大矛盾：一是我国环境问题日益严重与增长 方式转变缓慢的矛盾突出，协调经济与环境关系的难度越来越大；二是人民群众 改善环境的迫切性与环境治理长期性的矛盾突出，环境问题成为引发社会矛盾的 焦点问题：三是污染形势日益严峻与国际环保要求越来越高的矛盾突出。 从中山市目前所处的历史阶段看，正处于由小康发展阶段向基本实现现代化 温家宝总理在第六次全国环境保护大会上的讲话全面落实科学发展观加快建设环境友好型社会2 0 0 6 夏光历史性转变一z 0 0 6 中国环境保护评述中国环境管理干部学院学报2 0 0 7 1 7 ( 1 ) ：1 - - 3 阶段的转变时期，在生态环境建设、居民生活、经济发展等方面正在迅速接近基 本实现现代化水平，但在人口素质、城市化水平、产业结构水平等方面还存在明 显的差距。中山市在环境污染控制方面取得了显著成绩，市内环境质量总体较好， 但仍然存在不可忽视的问题，例如市内河水污染问题，尤其是生活废弃物对内河 涌的污染；交通干线噪声和机动车尾气污染；城镇污染向周边农村不断扩散的趋 势、偏远地区偷排污染问题，一些相对落后的地区不顾后果吸纳污染项目等，比 较严重的是有些污染项目迁移到了一些河流的上游和某些河涌的源头。此外，上 游地区污水的排放和周边地区火电厂的大气污染已对中山市的环境质量造成一 定的影响。 在管理体制上，基层环保部门的人事权和财务权都在地方政府手中，而上级 环保部门对各地环保部门只有业务上的指导关系，这样常常使基层环保部门在地 方经济与环境保护发生利益冲突时，处于尴尬、被动的局面。在环保队伍建设上， 基层环保人员数量及业务素质跟不上时代发展的要求，缺乏必备的理论知识和实 践经验。基层环保管辖范围不断扩大，但在行政村还末设立专门的环保机构，配 备环保专管员，使得基层环保直接监管污染企业显得力不从心。在环境执法问题 上，存在着执法范围不够全面，执法权限缺乏必要的强制执行权与限期治理决定 权等执法权力，环境执法仍依赖于行政手段，经济技术手段明显偏弱，联合执法 效果难以持久，执法自由裁量权容易导致不公平性。自中国于2 0 0 1 年加入w t o 以后，面对w t o 的各种规则，环境管理更是面临严峻的挑战，包括环境政策不适 应入世和市场经济要求、环境法律法规不健全，管理中存在无法可依或法律依据 不足等现象，环境标准体系不完善，标准较低，特别是缺乏针对各类产品的环境 标准。 随着生活水平的提高，人民将追求更优良的人居环境。因此，进一步提 高环境质量，保证经济与环境健康发展仍然是中山可持续发展道路上必须不懈坚 持的任务。 张晓红，孙迪探研环境执法问题开创城市精细化管理新路辽宁行政学院学报2 0 0 7 ，9 ( 4 ) 钱茜，王玉秋加入w t o 对我国环境管理的影响及对策国土资源科技管理2 0 0 2 ，3 ：5 3 5 7 2 二、 本文的研究意义及相关文献研究状况 对珠三角来说，经过改革开放三十年的发展，已经透支的环境容量和资源难 以支撑粗放型的经济发展，环境问题已成为制约经济社会发展的主要因素之一， 加强公共管理的需求十分强烈。面对长三角的崛起，珠三角的发展更是面临前所 未有的挑战。 当前，中山市与国内绝大部分地级市的污染源管理主要都集中在检查污染治 理设施的建设与运行情况、污染物排放达标( 许可证要求) 和排污费缴纳情况、 环境污染事故与纠纷的处理情况等。受机制、体制、法制、能力诸方面的制约， 环境执法工作仍然沿用传统的模式和手段，致使环境执法难、执法软、执法无力 的问题越来越突出，间接造成污染企业违法成本低、守法成本高。传统的污染源 管理监督监测主要依靠现场人工采样然后到实验室分析的方式，随机性较大，代 表性差，极端情况下甚至可以相差几倍、几十倍，不能准确反映一个企业或一个 地区在一定时期内的排污状况。要获得较为准确的数据就需要进行科学估算，但 估算的结果并不能用来执法，给环境管理带来很大困扰。污染源是破坏环境质量、 影响可持续发展的最重要原因之一，是加强环境保护的重要管理对象。因此如何 加强污染源的管理是一个值得探讨的问题。 选取中山市作为研究背景，因为其拥有一些典型特征。中山市在广东沿海为 中等发达城市，国民生产总值多年来位于全省第5 ，民营经济与外资投入不相伯 仲，各镇区具有明显的经济特点，管理难度大：与此同时，其社会与经济发展协 调，曾获得国家环保模范城市、联合国人居奖、国家园林城市、中国十大最具幸 福感城市等多项荣誉，环境管理能力在全省乃至全国靠前。研究中山市在发展历 程中出现的环境问题，是如何制约其社会发展的，又应当提出什么样的对策予以 解决，其经验作用对其他诸如广东省东、西两翼或长江三角洲二级城市有一定的 借鉴意义。 纵观该问题的研究文献，有不少对我国地级市环境管理现状以及发展问题的 研究，但有一部分研究者往往对一些超出地级市能力范围的问题提出疑问，如宏 3 观体制的问题、法律体系的构建、国家政策的制定等，除了个别大城市如北京、 上海以及部分拥有较大自主权的城市如深圳、珠海等城市能够对这些问题通过立 法、改制等手段进行深层次的变革外，全国绝大部分的地级市都没有能力去跨越 这些门槛。普遍认为政府总是在追求经济效益的最大化与物质文明的改善上下功 夫，当环境保护问题的处理与解决进入行政决策层面时，由于受政治上的因素影 响缺乏整体规划，推行地方保护主义、本位主义，只求机器运转、商品销售，导 致了自然环境的污染与破坏。在对污染源管理对策上的研究，有研究人员提出要 提高公众参与环保的积极性，严格执行环境管理制度。如建立环保投融资体系， 推进农村“三集中 ，即工业向园区集中、农业向适度规模经营集中、居住向集 镇( 社区) 集中，来减少污染物的排放量。有的研究人员则偏向于行政机关的体 制改革，建议设立环境保护学术队伍，积极开展环境科学研究工作以及建立健全 环境监测体系。 但该建议设计庞大的资金投入，文章对于该问题没有提出有效 的解决办法。也有提出要明确界定环保行政机构横向管理权限、合理划分中央与 地方环境管理权限。 但这种一刀切的政策往往容易使地方失去灵活性。也有提 出伞国设区城市实行城区环境保护机构垂直管理，城市环境保护部门对各城区的 环境保护部门实行垂直领导。有些研究则更多地站在政府决策层面上思考问题， 比如建议提高对综合决策的认识，建立环境与发展综合决策的实施机制，普及环 境保护意识，扩大综合决策向民间的渗透。有的学者提出多中心合作治理模式 的建构，即政府应主动寻求企业、非政府组织、公民的支持，与社会各界建立合 作型的伙伴关系，建立容纳多主体的政策制定和执行框架，形成共同分担环境责 任的机制，结成治理环境公共事务的公共行动网络。 而较为新颖的是提倡环境 经济政策，按照市场经济规律的要求，运用价格、税收、财政、信贷、收费、保 险等经济手段，调节或影响市场主体的行为。以实现经济建设与环境保护协调发 潘荣贵浅谈当前环境保护面临的问题及对策科技交流 孙浩轩，罗钰浅谈加强城市环境管理中国水运2 0 0 7 ，5 ( i ) l1 5 7 1 5 8 乔刚环境管理体制若干问题探讨硕士学位论文武汉大学环境与资源保护法学，4 3 2 0 0 5 邱启文城市环境保护行政管理体制改革研究硕士学位论文北京科技大学公共管理，4 8 2 0 0 4 陈志远厂4 东小城镇环境保护对策研究硕士学位论文广东工业大学环境工程系，4 8 2 0 0 3 肖建华，邓集文多中心合作治理：环境公共管理的发展方向林业经济问题2 0 0 7 ，2 7 ( 1 ) ：4 9 - 5 3 4 展的政策手段，包括绿色税收、环境收费、绿色资本市场、生态补偿、排污权交 易、绿色贸易、绿色保险等。 本文研究写作的基本思路 尽管中山市所在的珠江三角洲仍然是中国改革开放的“领头羊”，是全面建 设小康社会和现代化的“火车头 ，但现状显示环境问题已经严重制约了社会经 济的可持续发展，影响公众生活质量。大部分城市江段、河涌水质污染严重，沿 岸居民生活生产受到影响。酸雨频率居高不下，机动车尾气型空气污染日益凸现， 已出现光化学污染征兆，大城市居民呼吸系统发病率居高不下。生态用地被工业 发展大量挤占，农业生态环境日益退化，区域生态质量下降。环境不堪重负，对 珠三角造成巨大压力。 目前，中山市共有污染排放企业1 万多家，其中省、市重点污染排放企业有 3 0 0 多家，这些重点污染企业的排放量占全市排放总量的8 0 以上。长期以来， 中山市在污染源监督管理方面主要依靠人工监管，存在着人力不足、监管手段落 后、监管难到位的问题。一些企业为了追求经济利益，偷排、漏排和故意不正常 使用治理设施的情况时有发生，既破坏城市形象，又影响了城市环境质量的进一 步改善。市民投诉屡有发生。 经分析，政府、公众与企业是通过环境这一载体互相作用、互相影响的。政 府作为政策制定者，必须找到经济与环境保护的平衡点，保证三者在社会体系中 的稳定性，由此笔者建立了“政府一公众一企业( 污染源) 通过环境互相作用的模 型 ( 见图1 - 1 ) 。本论文欲在前人研究的基础上，通过模型分析，紧密结合理 论与实践经验，采取实证研究与理论分析相结合的技术路线，具体运用文献分析 与社会分析相结合，定性分析与定量分析相结合等方法，针对中山市的实际情况， 研究污染源监督管理过程中出现的问题与制约因素，提出相应的对策。 潘岳谈谈环境经济新政策删s e p a g o v c r i 广东省环境保护规划编委会广东省环境保护规划北京；中国环境科学出版社，2 0 0 6 5 图卜l政府一公众一企业( 污染源) 通过环境互相作用的模型 四、论文的基本框架 全文结构除导论、结语部分外，分为四章： 第一章，中山市污染源的现状与特点。主要通过统计数据全面阐述目前中山 市污染源的排污现状，以及行业特点与地理位置的分布。 第二章，中山市污染源管理现状分析。主要是结合实际情况，对目前中山市 污染源管理的体制和手段进行分析。 第三章，中山市污染源管理存在的问题与原因分析。主要是通过调研和资料 汇总，结合中山本地形势，阐述目前面临的矛盾，并深层次分析产生的原因。 第四章，中山市污染源管理的对策。主要从理论指导实际这一角度出发，提 出解决制约中山市污染源管理的思路和对策。 6 第一章中山市污染源的现状与特点 第一节中山市的总体概况 一、历史沿革 中山古称“香山。1 9 2 5 年，孙中山在北京逝世，香山县改名为中山县， 以示纪念孙中山，它是全国唯一以伟人名字命名的城市。在民国时，中山已成为 以“鱼米之乡”著称的大县，地方财政收入富足，并在1 9 2 9 年被国民政府确定 为全国模范县，又在1 9 4 8 年被广东省政府确定为全省示范县，在全国一直居于 重要地位。解放后，中山县得到了飞速发展变化。1 9 5 0 年4 月，被广东省民政 厅列为特等县。此后，中山被逐渐分出珠海县、斗门县( 大部分) 和划出部分地 方归番禺、顺德、新会等县，但主要经济指标仍处于全省1 0 0 多个县的前列。1 9 8 2 年，中山县被国家农牧渔业部列为全国富县之一。1 9 8 3 年1 2 月，中山获准撤县 改市，1 9 8 8 年1 月升格为地级市，步入了城市经济发展进程，并取得显著成就， 于1 9 8 9 年被国家统计局列为我国第一批6 个跨入小康水平的城市之一。 二、经济发展 中山市面积1 8 0 0 平方公里，位于广东省中南部，珠江三角洲中部偏南的西、 北江下游出海处。它北连广州，毗邻港澳。境内平原广阔，山丘起伏，地表水皆 属感潮河段，淡水资源遍布全市。中山市城市化目前处在一个相对较高的水平， 逐渐进入稳定发展期。 中山市全市常住人口2 5 1 万人，下辖5 个办事处，1 8 个镇以及1 个国家级 高新技术火炬开发区。2 0 0 7 年全市生产总值1 2 1 0 7 亿元，比2 0 0 6 年增长1 4 7 ， 总量居广东省第五位。第一产业增加值3 5 0 7 亿元，增长2 6 ；第二产业增加 资料引自：中山市地方志编制办公室中山市志2 0 0 0 7 图1 - i ) 。从产业结 图1 1三次产业增加值结构图 构看，传统小口径农 业在中山市的经济体 系中的地位日趋边缘化，渔业在中山市第一产业中连续保持稳中有升的势头；工 业在中山占有极为重要的经济的地位，无论是在总产值、增加值、总资产还是在 从业人员等方面都呈现上升的势头，可见中山市已处于工业化后期阶段。 经过改革开放以来3 0 多年的发展，中山市已经形成了比较具有竞争力和富 有特色的产业结构，产业分布也以组团或聚集的方式分布于各个镇区。逐步形成 了以小榄镇为中心的北部工业带和以中心城区、火炬区为核心的东部产业簇群， 形成了电子信息、纺织服装、电气机械、化学制品、金属制品五大支柱产业。区 域特色经济、集群经济蓬勃发展，培育了一批具有鲜明产业特色的产业园区，并 以一镇一品为特色培育了一批特色专业镇。拥有国家高新技术产业基地、中国电 子( 中山) 基地、中国纺织产业基地、中国五金制品产业基地、中国灯饰之都、 国家健康科技产业基地、中国包装印刷生产基地、国家精细化工产基地、中国高 新技术产品出口基地、中国休闲服装名镇、中国红木家具生产专业镇、中国牛仔 服装名镇、中国电子音响行业产业基地、中国技术市场科技成果产业化( 中山) 示范基地、中国家电产业基地、中国小家电专业镇、中国食品工业示范基地、中 国腊味食品名镇、国家火炬中山( 临海) 装备制造产业基地、中国绿色健康食品 产业基地等2 0 个国家级产业基地以及小榄、南头、古镇、沙溪、东凤、黄圃、 大涌、民众、东升、板芙等1 0 个省级技术创新专业镇，1 个国家级重点民营科 数据来自：中山市统计局，国家统计局中山调查队中山统计年鉴2 0 0 8 2 0 0 8 8 技园，2 个省级产业集群示范园区，2 个省级城镇化技术集成应用示范镇，1 个 省级可持续发展试验镇，1 个省级火炬计划产业基地。 图卜2中山市行政区划图 中山市发展和改革局，中山大学岭南学院中山市经济蓝皮书2 0 0 7 2 0 0 8 图片引自：中山市环境保护局中山市“十一五”环境保护规划2 0 0 6 9 但是，经济社会发展的同时也面临一些主要问题，包括经济发展方式仍需进 一步转变；资源和环境面临的压力较大；城乡区域的发展仍然不平衡；企业生产 成本升高；企业自主创新能力有待提升等等。特别是工业发展排放的大量废水以 及未经处理的生活污水，在一定程度上造成了河流水质的恶化，使可供利用的水 资源日益紧张。 三、环境质量 2 0 0 7 年中山市城市空气中的二氧化硫、可吸入颗粒物( p m 。) 和二氧化氮的年 日均值达到环境空气质量( g b 3 0 9 5 - 1 9 9 6 ) 二级标准，环境空气质量较好。市 内2 个饮用水水源地( 全禄水厂、马大丰水厂) 水质均达到地表水环境质量标准 ( g b 3 8 3 8 2 0 0 2 ) i i 类水质标准，各监测因子达标率均为1 0 0 。城市河流方面，位 于中心城区的石岐河水质达到地表水环境质量标准( g b 3 8 3 8 - 2 0 0 2 ) 1 v 类标准， 属轻度污染级别；鸡鸦水道、小榄水道、磨刀f t k 道、横门水道均能达到i i 类水 质标准，水质优。相对于城市河流，作为直接纳污的内河涌的水环境质量压力却 较大。全市比较大的内河涌有2 9 8 条，资料分析表明，内河涌水质7 3 超标，流 经城镇中心区河涌9 0 出现超标，部分发黑发臭。城区、沙溪镇、五桂山镇、大 涌镇、南头镇、东升镇、东凤镇、三乡镇、坦洲镇以及中心组团与南部组团的入 河排污量已经超过了所在区域的水环境容量。其中沙溪镇、大涌镇和南头镇超出 水环境容量排污的问题尤其突出，三个镇的内河涌水环境综合整治不容忽视。 数据来自：中山市环保局中山市环境质量报告书2 0 0 7 ) ) 2 0 0 7 1 0 图卜3中山市水系和水质现状评价图 图片引自：中山市环境保护局中山市“十一五”环境保护规划2 0 0 6 1 1 第二节中山市污染源的现状 一、水污染源现状 2 0 0 7 年中山市工业废水排放量为1 2 9 1 7 1 1 万吨，比2 0 0 6 年( 9 5 4 3 7 5 万吨) 增加了3 5 3 。根据中山市2 0 0 7 年环境统计数据，化学需氧量( c o d ) 和氨氮是 中山市工业废水中的主要污染物，两者对污染负荷贡献达到9 0 2 。( “化学需 氧量”是指水样在一定条件下，氧化1 升水样中还原性物质所消耗的氧化剂的量， 反映了水中受还原性物质污染的程度。) 根据历年数据来看，近五年工业废水排 放量呈逐年上升趋势。( 见图1 - 4 ) 排放量( 万吨) 1 4 0 0 0 1 2 0 0 0 1 0 0 0 0 8 0 0 0 6 0 0 0 4 0 0 0 2 0 0 0 0 2 0 0 32 0 0 42 0 0 52 0 0 62 0 0 7 图1 - 42 0 0 3 - 2 0 0 7 年工业废水排放量 年度 中山市的工业主要污染行业为造纸、食品、化工和印染等。工业污水大多进 行处理达标后排放。中山市各镇区工业废水年排放量、c o d 和氨氮排放量排在前 三位的依次是三角镇、大涌镇和民众镇。三角镇主要污染行业为纺织业、机械制 造业和金属制品业；大涌镇主要污染行业为服装制造业；民众镇主要污染行业为 电子设备制造业和纺织业。各镇区工业废水和化学需氧量排放量见图卜5 。 o 本节数据来自：中山市环境保护局环境统计数据，2 0 0 3 - - 2 0 0 7 1 2 捧放量 3 5 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 2 5 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 1 5 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 5 0 0 o o 0 0 0 工业废水捧放量( 万吨) 化学需氧量捧放量( 吨) 冷每每紧爹带爹葶p 疹矿爹爹爹掌疹矿 图卜52 0 0 7 年中山市各镇区工业废水污染物排放情况 表卜12 0 0 7 年中山市工业污染源污染物排放量 化学需氧量二氧化硫 镇区 年排放量( 吨) 年排放量( 吨) 东区 2 2 4 5 5 2 3 2 7 7 7 9 石岐区6 8 8 0 2 26 8 8 5 南区 3 6 2 1 9 1 1 0 6 7 3 2 火炬区6 0 6 3 2 6 5 5 5 8 7 7 5 3 西区6 5 6 0 2 77 1 0 4 小榄镇4 2 5 3 6 8 4 0 8 1 9 7 9 坦洲镇1 6 1 2 5 5 81 1 1 7 3 5 板芙镇8 1 3 8 6 9 9 1 8 9 古镇镇1 5 2 2 1 33 2 9 2 7 南朗镇 4 2 0 4 0 1 7 3 5 1 7 4 6 6 民众镇5 6 2 2 7 0 31 1 6 9 8 1 4 大涌镇9 6 8 8 0 5 7 2 0 3 0 4 三乡镇3 8 4 7 7 4 24 6 9 7 6 4 港口镇 1 9 7 9 3 6 9 2 7 0 3 8 东凤镇2 8 6 1 3 9 91 8 8 8 9 8 4 东升镇 3 8 7 8 4 1 5 1 4 7 1 1 6 2 南头镇5 2 0 8 71 0 8 1 0 8 阜沙镇 2 1 1 5 1 2 1 6 1 3 7 8 横栏镇1 9 3 2 6 6 3 6 5 9 8 2 神湾镇3 5 8 9 0 1 49 9 9 2 1 5 黄圃镇8 4 1 8 8 1 8 5 6 9 5 5 1 4 三角镇1 9 9 7 6 6 6 92 4 0 2 9 3 沙溪镇 3 9 9 7 3 7 1 2 9 1 1 0 2 3 五桂山镇1 9 9 0 8 1 1 0 9 6 4 合计9 3 7 1 5 4 3 3 3 8 4 8 1 2 6 1 3 二、大气污染源现状 2 0 0 7 年中山市工业企业工业废气排放总量为3 8 4 7 9 3 6 万立方米，较2 0 0 6 年 ( 2 6 7 1 6 3 7 万立方米) 增加了4 4 。2 0 0 7 年中山市的工业废气以燃料燃烧废气为主， 占了总量的9 3 3 ，主要燃料为煤、重油和柴油。工业废气中二氧化硫排放量为 3 4 5 万吨，比2 0 0 6 年上升了2 5 9 ，烟尘排放量为1 0 7 0 7 1 7 吨，比2 0 0 6 年上 升了3 5 1 。从统计数据来看，近五年中山市工业废气及废气中的主要污染物排 放量呈逐年上升趋势。见图1 - 6 和图1 - 7 。 排放量( 万立 方米) 5 0 0 0 0 0 0 4 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 32 0 0 42 0 0 52 0 0 62 0 0 7 年度 图1 - 62 0 0 3 - 2 0 0 7 年工业废气排放量 排放量 ( 屯)+ 一氧化硫( 吨) + 工业烟尘及粉尘( 吨) 4 0 0 0 0 3 5 0 0 0 3 0 0 0 0 2 5 0 0 0 2 0 0 0 0 1 5 0 0 0 1 0 0 0 0 5 0 0 0 0 2 0 0 32 0 0 42 0 0 52 0 0 62 0 0 7 年度 图1 - 72 0 0 3 - 2 0 0 7 年工业废气中污 染物排放量 1 4 2 0 0 7 年二氧化硫排放量位于前三位的分别是火炬开发区、黄圃镇和小榄镇， 火炬开发区对二氧化硫排放最大的主要是发电厂，黄圃镇对二氧化硫排放最大的 主要是发电厂和食品加工业，小榄镇对二氧化硫排放最大的是电力行业、食品加 工业和造纸业。烟尘排放量位于前三位的分别是黄圃镇、三角镇和沙溪镇。黄圃 镇对烟尘排放量最大的是电力行业和纺织业；三角镇烟尘排放量最大的是纺织业 和造纸业；对沙溪镇对烟尘排放量最大的是造纸、电力、纺织业和服装制造业。 各镇区工业废气和二氧化硫排放量见图卜8 。 中山市机动车尾气排放是造成空气质量恶化的重要原因之一，目前中山市机 动车拥有量已超过6 0 万辆，平均每2 4 人拥有一辆机动车。 ”一一 il 几nj 口 霸 一 l二l。= 。豇爵一已叮盎嗣圈 镣螬每涮爹抖村艚删帮。 图1 - 82 0 0 7 年中山市各镇区工业二氧化硫排放情况 三、工业固体废物污染源现状 2 0 0 7 年中山市工业固体废物产生量为6 3 6 6 万吨，比2 0 0 6 年上升7 7 6 。 工业固体废物排放量为0 4 7 万吨。产生量位于前三位的依次是黄圃镇、南朗镇 和沙溪镇。 2 0 0 7 年工业危险废物产生量为3 2 万吨。工业危险废物产生量位于前三位 的依次是小榄镇、火炬开发区、三角镇。工业危险废物集中分布在电镀行业、线 路板行业、印染行业、医疗卫生行业、机器制造业、机动车维护和修理行业、五 金加工业等几个行业。各镇区工业固体废物产生量见图卜9 。 r f 【 i 一一一一 1 1 1j l j - 圈一芝 鄹 几凡一一嗣嗣 蕊每妒冷测文争襻姆封艚帮。 图1 - 92 0 0 7 年中山市各镇区工业固体废物产生情况 第三节中山市污染源的地理分布 以小榄镇为核心的西北地区和以火炬区为核心的东部地区是中山市工业的 主要集聚地，更是中山经济的主要支撑力所在。中山已经初步形成了以小榄为中 心的北部工业带和以中心城区、火炬区为核心的东部产业簇群。 北部工业带是以小榄镇为产业中心，沿边界连接古镇、东凤、南头和东升 这个工业带依托于1 0 5 国道，与经济发达的顺德市、江门市相接壤，具有明显的 地理区位优势。该工业带已经在电气机械及器材制造业、金属制品业、塑料制品 业、化学原料及化学制造业等形成了一定的集聚效应。其经济中心小榄镇2 0 0 7 年工业总产值达3 7 9 6 亿元。在3 2 个工业产业中有5 个产业产值居全市第一位， 分别为饮料制造业、化学原料及化学制造业、金属制品业、交通运输设备制造业、 电力蒸气热水生产供应业。3 个行业产值居全市第二位、6 个产业产值居全市第 三位。 东部产业群是以火炬区为中心，连接石岐区及主城区，外辐射到五桂山镇。 主要发展电子及通讯设备制造业、电气机械及器材制造业、塑料制品业、化学原 料及化学制造业。火炬区濒临珠江口，具有明显的地理区位优势。火炬区的产业 本节产业分析资料引自：中山市环境保护局中山市“十一五”环境保护规划2 0 0 6 1 6 瞳 咖咖咖咖咖咖咖咖咖 避 饥弧孤孤孤溉批量m 发展也初具规模，2 0 0 7 年的工业总产值达6 6 4 8 亿元。在3 2 个工业中有1 0 个 产业产值居全市第一位，分别为食品制造业、木材竹藤棕草制品业、造纸及纸制 品业、印刷业记录媒介的复制、文教体育用品制造业、化学纤维制造业、塑料制 品业、黑色金属冶炼及压延、电子及通讯设备制造业、仪器仪表及文化办公用机 械制造业。2 个产业产值居全市第二位，2 个产业居全市第三位。 2 0 0 7 年，全市电子信息、电气机械、纺织服装、化学原料( 制品) 、金属 制造等五大支柱产业中，纺织服装、金属制造2 大行业占全市总行业工业产值的 1 7 6 ，而其废水排放量占全市工业废水排放量的7 0 ，主要水污染物( 化学需 氧量) 排放量占总排放量的7 0 。在此两大重污染行业中，尤以纺织业污染为最， 主要水污染物( 化学需氧量) 排放量占总行业的6 0 ，主要气污染物排放量占总 行业的2 0 强；同时，这两大行业属于劳动密集型产业，导致外来人口增加，对 生活废水的污染负荷贡献很大。五大支柱行业也是危险废物的主要来源，危废产 生量占总行业的9 9 ，其中电子信息业占5 8 ，金属制造业占2 0 5 。从空间布 局看，大涌、三角、沙溪、小榄、古镇、阜沙，属于这些污染行业相对集中镇区， 也是全市污染严重、污染负荷高产区。 总的来说，目前中山市总体环境质量现状尚好，但是随着经济发展，排向水 和大气环境的污染物呈上升趋势，部分地区的环境有不同程度的污染，极个别地 区污染较为严重，与中山市的工业结构有密切的关系。其中水环境污染问题突出， 是由于其纺织业与金属制造业发达有密切关系，若无有效的控制手段，一旦超过 环境容量，水环境污染将无法得到根本的解决。纵观全市工业布局，古镇镇、小 榄镇的电镀、线路板、五金行业较多，处于饮用水源上游，对全市饮用水安全产 生较大的威胁；大涌镇、沙溪镇污染工业发达，处于石岐河上游，对城区水环境 影响较大。大气污染物排放量总体上逐年增大，其中工业废气污染物排放总量处 于成倍增加的趋势，部分镇区空气质量较差。横门嘉明电厂、中山发电厂、中山 柴油发电厂均处于城区的上风向，对中心城区影响较大。因此针对这些特征，必 须有相应的政策与措施予以改善。 1 7 图卜1 0中山市污染源分布图 图片引自：中山市环境保护局中山市“十一五”环境保护规划2 0 0 6 第二章中山市污染源管理现状 环境( 包括自然资源) 不归属任何人所有，因此，诸如空气、水等环境要素 应被视为“公共物品 。根据西方学者提出的“公共委托 理论，认为国家作为 全体国民利益的代表，可以从全社会最根本的利益出发，对与环境和自然资源相 关的社会行为进行管理。由此可见，政府应当是环境管理的主体。我国的污染源 管理主体主要是地方政府，地方政府的职能主要指国家行政机关组织管理国家事 务和社会事务，进行政府治理的法定职责以及履行政府职责、运用政府权力、发 挥政府功能的能力和效用。由此，我们可以衍生出地方环保部门的职能是制定 切合实际的现代化生态环境保护公共政策，并在政府公共管理活动中对环境保护 事务以及自身内部事务进行治理，解决公共生态环境问题、提供公共环境服务、 取得环境保护收益最大化。 第一节中山市污染源管理的体制分析 中山市于1 9 8 3 年1 2 月撤县设市，1 9 8 8 年1 月升格为地级市，没有辖县。 1 9 8 3 年起，中山市环境保护局机构独立建制。1 9 8 8 年，巾山市环境保护局机构 被列为一级局建制至今。市环保局下设三个事业单位，分别为环境监测站、环境 监察分局和环境科学研究所。环境监测站主要承担中山市境内环境质量监测、污 染源监测及环境监测科研、监测技术服务，为政府部门制定法规、标准，为开展 环境管理工作提供准确、可靠的技术支持；环境监察分局为市环保局综合执法部 门，主要负责中山市全市范围内的污染源日常监察、环境生态监察、排污收费管 理、环境信访案件处理及机动车污染控制管理工作；环境科学研究所主要从事环 境影响评价、环境管理及环境规划、环境科学研究，环保新技术开发及推广。 沈荣华中国地方政府学社会科学文献出版社2 0 0 6 1 9 1 9 9 1 年，全市2 4 个镇区政府均成立了环境保护管理所。2 0 0 2 年，市机构编 制委员会印发了中山市镇区环境保护管理所机构编制方案，保留中山市各镇 区环境保护管理所，股级事业单位，隶属各镇区政府管理。并核定各镇区环境保 护管理所的人员编制。2 0 0 7 年中山市将2 4 个镇区环境保护管理所改建为市环保 局派出机构，成立镇区环境保护分局，副科级建制。管理体制方面，镇区环保分 局的人、财、物委托所在镇区政府管理，实行以镇区管理为主的体制，环境保护 分局领导的任免由市环保局在征求镇区政府意见后按干部任免权限办理。 中山市污染源管理机构见图2 - 1 。 省政府 地方政府 镇( 区) 政府 横向管理 横向管理 中央一国家环境保护部 制定政策 省广东省环境保护局 制定政策 地方一中山市环境保护局 环境环境监察环境科 监测站 分局学研究所 执行政策 横向管理l 镇( 区) 镇( 区) 环 ，i 境保护分局( 属中山市环 l 境保护局的派出机构) 图2 - 1中山市污染源管理架构 目前，中山市的环境管理体制与全国地方环境管理体制一样，实行地方政府 和省环境保护行政主管机构的双重领导。市环保局受省环保局与地方市政府的双 重领导，地方市政府负责地方环保局的