（公共管理专业论文）新阳乡村级债务问题研究.pdf

j t h er e s e a r c ho ft h ev i l l a g ed e b t si nx i n y a n g v i l l a g e b y j i a n gd a n at h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c t i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o rt h ed e g r e eo f m a s t e ro fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i nt h e g r a d u a t es c h o o l o f h u n a n u n i v e r s i t y s u p e r v i s o r v i c ep r o f e s s o rl i uh o n g b i n m a r c h ，2 0 1 0 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 拓者签名：争嬉 日期：扫。年，月母日 学位论文版权使用授权书 作者签名：哥寸， ，日期山l q 年 f 月2 多日 导师签名：耋，1 o 锣日期： 年月。日 新阳乡村级债务问题研究 摘要 当前，我国正处于全面建设社会主义新农村的关键时期，广大农村正从基本 小康向全面小康迈进，村级债务是继农业税之后农村的又一历史遗留问题，给农 村经济发展、干群关系改善、基层组织正常运转和农村社会稳定造成了严重的危 害，损害了农民的根本利益。因此，研究村级债务产生原因，并在此基础上探讨 有效解决村级债务的对策，对促进农村经济发展，维护农村社会稳定，具有十分 重要的理论和现实指导意义。本研究以湖南省株洲市醴陵市新阳乡为例，通过收 集资料、抽样调查、专家咨询、座谈走访等手段，对该乡村级债务的现状、成因、 特点等进行系统分析和研究，以公共产品理论和农业可持续发展等相关理论为指 导，研究并提出符合当前实际、操作性较强的村级债务化解对策和建议。 村级债务形成的直接原因主要有：农村公共产品供给的制度缺陷，农村村级 组织管理缺陷，地方政府官员政绩因素，经营亏损导致村级债务增加，历史遗留 问题转化为村级债务，少数村级干部腐败。 醴陵市新阳乡村级债务化解的方法很多：加快农村公共产品供应制度建设， 由村民内部决定村级公共产品的供需，使多数村民的需要得以真实体现，从根本 上杜绝因非理性的决策和需求的恶性膨胀而造成的债务。理顺农村村级组织的管 理权力格局，把村委会真正建设成一个村民自治组织，从体制上切断村级负债的 不正当途径。推进制度建设，加大对人财物的监管力度，改革用人机制，通过合 理精减村干部人数，控制办公经费支出，压缩非生产性支出，优化村级集体资金 支出，进行节支还债。对现有债务进行清理核实，制定科学合理的村级会计核算 制度。回收债权，对单位和个人有偿还能力的，通过加大清缴力度，回收债权； 对确有困难的，制定还款计划和协议；对有偿还能力而拒不还款的，通过司法途 径依法催收。坚持从实际出发，因地制宜发展农村经济，通过农村经济发展增加 农民收入，增强农民的偿债能力。 关键词：村级组织村级债务公共产品 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，o u rc o u n t r yi so nt h ek e y p e r i o do fe s t a b l i s h i n gs o c i a l i s t i cn e wr u r a l a r e a s t h ep e o p l eh a v es o l v e dt h eb a s i cp r o b l e mo ff o o da n d c l o t h i n g ，t h e y r ew o r k i n g t h e i rw a yt o w a r daw e l l - t o - d o l i f e h o w e v e r , l o a n so fc o u n t i e sa n dv i l l a g e sh a s b e c o m ea n o t h e rp r o b l e ml e f to v e rb yh i s t o r ya f t e rt h ea g r i c u l t u r a l t a x a t i o n ，w h i c h c a u s e st h em a s s e s ，t h es o c i e t ya sw e l la st h ei n t e r e s t so ff a r m e r s o nt h a ta c c o u n t s t u d y i n gt h ec a u s eo ft h ev i l l a g e sd e b t sa n df i n d i n go u tt h ee f f e c t i v es o l u t i o n sw i l l p r o m o ts o c i a ls t a b i l i t ya n de c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nr u r a la r e a s t h i ss t u d yt a k e st h e x i n y a n gv i l l a g ei nl i l i n g ，h u n a np r o v i n c ea sa n e x a m p l e b yd a t ac o l l e c t i o n s a m p l e s u r v y ，i n t e r v i e w , c o n s u l t i n ge x p e r t s ，t a k i n gp u b l i cp r o d u c t st h e o r ya n da g r i c u l t u r a l s u s t a i n a b l et h e o r ya sg u i d i n gt h e o r i e s ，t h i st h e s i sc a r r i e so u tr e s e a r c ha n d s g s t e m a t i c a n a l y s i so fp r e s e n ts i t u a t i o n ，c h a r a c t e r i s t i c s ，c a u s eo ff o r m a t i o no fv i l l a g e sd e b t s ，i t a l s op u t sf o r w a r dp r a t i c a la n d o p e r a t i o n a lm e a s u r e sa n dr e c o m m e n d a t i o n s ， t h em a i nd i r e c tc a u s e so ff o r m a t i o nf o rv i l l a g e 1 e v e ld e b ta r e ：f i r s t ，t h es u p p l y a n dd e m a n dm e c h a n i s m so f v i l l a g e - l e v e l a r e i n a d e q u a t e a n dt h e r ea r en or e a l a u t o n o m y o ft h ev i l l a g ec o m m i t t e e s ；s e c o n d ，v i l l a g e l e v e lo r g a n i z a t i o n sa n d f i n a n c i a l p o w e ro fv i l l a g e sa r ea s y m m e t r y ,a n df a r m e r sh a v ef o r m e dd e b t sf o rg o i n gb e y o n d t h e i ro w nb e a r i n gc a p a c i t y ；t h i r d ，t h el a n do w n e r s h i pi s v i r t u a lw h i c hh a v ef o r m e d t h e “c o m m o np r o p e r t y ”；f o u r t h ，r e g a r d l e s so ft h ep o l i t i c sa n de n t e r p r i s e s w h i c h t r a n s f e rt h eb u r d e n ，t h el a s ti sm i s t a k e nd e c i s i o nw h i c hl e n d st oc o r r u p t i o n 1h e r ea r e m a n yw a y st or e s o l v et h ep r o b l e m so fv i l l a g ed e b t si n x i n y a n g v i l l a g e ，l i l i n g ，h u n a np r o v i n c e ：f i r s t ，t r ye f f o r t st os t r e n g t h e nd e m o c r a c y f i r s t ， t h ep u b l i cg o o d ss u p p l ya n dd e m a n do fv i l l a g e 1 e v e l a r ed e c i d e db yt h ei n t e r n a l v i l l a g e s ，s ot h a tt h en e e d so ft h em a j o r i t yo ft h ev i l l a g e r st ob et r u ea n dp u tt h ed e b t s a ne n dd u et ot h en o n - r a t i o n a l d e c i s i o n m a k i n ga n dd e m a n dc a u s e db yt h ev i c i o u s e x p a n s l o n s e c o n d ，s e t t i n ge n t e r p r i s ea n ds o c i a lo r g a n i z a t i o na p a r tf r o mg o v e r n m e n t t om a k es u r e i h ef a r m e r sc o m m i t t e ei s t h er e a l l yf a r ms e l f - g o v e r n i n go r g a n i z a t i o n ， a n dc u to f f t h ei m p r o p e rw a yo f v i l l a g e l e v e ld e b t sf r o mi n s t i t u t i o n t h i r d ，i n c r e a s i n g t n e s u p e r v l s l o no f p e o p l e ，m o n e y a n d t h i n g s ，a n dr e f o r mo ft h e p e r s o n n e l s y s t e m 、f o u r t h ，c u td o w nt h e i re x p e n d i t u r e st or e p a yt h ed e b t s ，t h r o u g hc o m p r e s st h e n u m b e r o f v i l l a g e c a d r e s r e a s o n a b l y ，c o n t r o l o f f i c e e x p e n s e s ，c o m p r e s s n o n - p r o d u c t i v ee x p e n d i t u r ea n d o p t i m i z ec o l l e c t i v ec a p i t a l e x p e n d i t u r e s o f v 1 l l a g e 。l e v e lt oc a r r yo u ts a v i n g sa n dr e p a yt h ed e b t s f i f t h ，f o ru n i t sa n di n d i v i d u a l s i i i 新阳乡村级债务问题研究 w h oh a v et h ea b i l i t yt op a y , t h r o u g hi n c r e a s e dt h ee f f o r t so f p a y i n gu pt or e c o v et h e c l a i m s k e yw o r d s ：v i l l a g eo r g a n i z a t i o n ；v i l l a g ed e b t s ；p u b l i c p r o d u c t i v 公共管理硕i ：学位论文 目录 学位论文原创性声明和学位论文版权使用授权书i 摘要i i a b s t r a c t i i i 插图索引v i i 附表索引v i i i 第1 章绪论1 1 1 研究背景及意义：。1 1 2 国内外研究综述1 1 3 相关概念界定3 1 4 研究思路与方法4 1 4 1 研究思路4 1 4 2 研究方法一4 1 5 本文的结构安排5 第2 章村级债务问题的理论分析6 2 1 农村公共产品与村级债务7 2 2 村级债务的制度性成因7 2 2 1 财政体制不合理导致农村公共产品供给主体和责任划分不清8 2 2 2 制度外供给体制与农村公共产品供给中的政府职能缺位8 2 2 3 供给主导型决策机制导致供给结构失衡9 2 2 4 税费改革影响农村公共产品供给9 第3 章新阳乡村级债务现状1 1 3 1 新阳乡基本情况1 1 3 2 新阳乡村级收入情况1 1 3 2 1 农户收支情况1 1 3 2 2 新阳乡村级收入情况1 5 3 3 新阳乡村级债务情况1 6 3 3 12 0 0 5 年前的村级债务1 6 3 3 22 0 0 5 年后新增村级债务情况1 7 第4 章新阳乡村级债务形成原因分析1 9 4 1 农村公共产品供给的制度缺陷2 0 4 1 1 公共产品的供给与村级债务2 0 v 新阳乡村级债务问题研究 3 3 12 0 0 5 年前的村级债务1 6 3 3 22 0 0 5 年后新增村级债务情况：1 7 第4 章新阳乡村级债务形成原因分析1 9 4 1 农村公共产品供给的制度缺陷2 0 4 1 1 公共产品的供给与村级债务2 0 4 1 2 公共产品的需求与村级债务2 1 4 2 农村村级组织管理缺陷2 1 4 2 1 经济组织行政化2 1 4 2 2 村级组织事权大于财权2 2 4 2 3 政企不分2 3 4 3 地方政府官员政绩因素2 3 4 3 1村级公益事业建设形成新的债务2 3 4 3 2 农民隐性负担加重2 4 4 3 3 非生产性开支过大2 4 4 4 经营亏损导致村级债务增加：一2 5 4 5 历史遗留问题转化为村级债务2 6 4 5 1 税费收缴尾欠2 6 4 5 2 集资摊派过多2 8 4 6 少数村级干部腐败2 9 4 6 1 家长作风盛行2 9 4 6 2 监督不到位导致腐败2 9 第5 章新阳乡村级债务的影响和危害_ 3 0 5 1 村级债务阻滞农村经济发展3 0 5 2 村级债务影响基层组织运转3 1 5 3 村级债务影响基层政权稳定3 1 第6 章新阳乡村级债务化解对策3 3 6 1 加快农村公共产品供应制度建设3 3 6 2 理顺农村村级组织管理权力格局3 4 6 3 推进制度建设3 5 6 4 加强现有债务管理3 6 6 5 加快村级经济发展3 6 6 6 建立专项偿债基金3 7 结 论：3 9 参考文献4 1 致 谢4 4 v i 公共管理硕_ 学位论文 插图索引 图3 1 抽样调查户人均家庭收入情况1 2 图3 2 抽样调查户农业收入构成情况1 3 图3 3 抽样农户家庭人均支出情况：1 4 图3 4 新阳乡各村农户家庭人均纯收入情况1 4 图3 52 0 0 5 年新阳乡村级债务分布情况1 6 图3 6 新阳乡2 0 0 7 2 0 0 8 年因乡村道路建设形成的债务1 8 v 新阳乡村级债务问题研究 附表索引 表3 - 12 0 0 8 年新阳乡农村抽样调查户家庭收入情况表1 1 表3 22 0 0 8 年新阳乡农村抽样调查户家庭支出情况表1 3 表3 32 0 0 8 年新阳乡农村抽样调查户家庭纯收入情况表1 5 表3 42 0 0 8 年新阳乡村级收入表1 5 表3 5 新阳乡2 0 0 5 年前村级债务构成情况表1 7 i l 公共管理硕十学位论文 1 1 研究背景及意义 第1 章绪论 农业是国民经济的基础，农村是我国政权的基础，改革开放以来，以农业、 农村、农民为代表的“三农”问题日益引起重视，党对农村的政策不断倾斜，农 业农村工作取得了举世瞩目的成就，农业的基础地位继续得到巩固，乡村经济实 力进一步增强，人民群众温饱问题已基本解决，农村居民收入稳步增长，人民生 活总体上达到小康水平。由于历史及多方面的原因，目前我国农村村级债务呈上 升趋势，村级债务成为继农业税取消后农村的又一历史遗留问题。据醴陵市农村 工作办公室2 0 0 7 年初关于全市村级债务问题的专题调查数据显示，截至2 0 0 6 年，全国共有村级债务4 0 0 0 亿元，湖南省有3 0 0 亿乡村债务，占到全省财政收 入接近半数。村级债务具有涉及面广、数量大、时间跨度长等特点。以株洲醴陵 市为例，全市3 4 2 个行政村，涉及有债务的村3 0 5 个，占到全市行政村总数的 8 9 ，没有债务的村仅3 7 个，其中，负债在1 0 万元以下的村8 4 个，l 卜2 0 万 元的村9 8 个，2 0 3 0 万元的村6 0 个，3 0 5 0 万元的村4 9 个，5 0 - 1 0 0 万元的村 3 2 个，1 0 0 2 0 0 万元以上的村1 0 个，2 0 0 3 0 0 万元的村6 个，3 0 0 万元以上的村 3 个，村级债务总额为2 4 亿元，村级债权仅为9 0 0 万元，2 0 0 5 年7 月至2 0 0 6 年1 0 月，全市新增村级债务达2 7 6 7 万元。这些村级债务中，最上的始于上个世 纪8 0 年代。凡是村级债务沉重的村，村集体经济组织和党的基层组织就软弱涣 散，缺乏应有的吸引力、凝聚力和战斗力，村干部的威信就低，工作积极性受挫， 难以发挥团结、组织和联系群众的桥梁和纽带作用。少数村因债务过多过大，诱 发乱收费和社会不安定因素，农民群众上访反映问题多，干群关系紧张，矛盾突 出，直接影响了村级工作的正常开展，甚至于个别村处于瘫痪状态。村级债务沉 重已成为当前农村工作中的一个突出矛盾，成为制约村级经济发展、影响村级组 织建设和农村社会稳定的一大障碍。因此，研究村级债务形成的原因，探索村级 债务的化解策略和方法，对促进农村经济的持续、稳定、健康发展，全面建设社 会主义新农村有着极其重要的意义。 1 2 国内外研究综述 国外关于国家、地方债务的研究，主要是在债务资金的筹集渠道、方式、适 度范围等方面，这些研究可以为中国村级债务的研究提供经验、开拓思路。纵观 国外发达国家的财政管理体制和国家结构后发现：单一制或联邦制的国家结构与 新i ；兀乡村级债务问题研究 地方政府能否发行债券融资弱相关，地方政府债券与地方自治、分权程度高度相 关，只要存在中央与地方分权的财政联邦主义，就具备发行地方政府债券的前提。 在欧洲，地方政府信贷市场以有组织的市政银行为主，而在美国和加拿大则形成 了以市政债券市场为主导的地方政府信贷市场。发达国家发展以市政债券市场为 主导的地方政府信贷市场的经验是：市政债券市场发展与城市化同步，市政债券 市场大发展时期也是城市化加速时期；市政债券市场也经历由不完善到完善的变 化过程；信用评估制度、信息披露制度和私人债券保险制度是减少地方政府债券 市场违约风险的重要机制。 发达市场经济国家都建立了比较健全的地方政府融资体系，发行地方债已成 为满足各级政府巨大融资需求的方法之一，其中有几个方面的共同特征值得我们 借鉴：一是各级政府的事权与财权划分都由宪法或法律作出了明确的规定，增强 了各级政府的责任，避免了不必要的互相推诿和争取资金的不正当手段。另外从 融资来源、资金管理、投放范围到债务偿还也都有明确的法律规定，大多数国家 均规定地方债主要甩于城市基础设施建设，特别是市政设施建设。二是有一整套 系统化的监督管理体系包括约束机制、信用评级、审批制度、预警系统等等。如 中央对地方发行债实行严格的审批制度，进行总量控制、结构调整。三是有着规 范和灵活的转移支付制度，重视国民收入的再分配。地方政府支出中有很大一部 分是由上级政府转移支付解决，并且这些拨款都是根据客观、透明的公式计算出 来的，减少了转移支付中的随意性和盲目性。四是地方债应主要以长期为主。由 于地方债的资金主要用于资本性的建设项目，这些项目建设周期长，收益回收慢， 因此客观要求都具有足够长的还款周期，否则就会加重地方政府的现期收入负 担。五是各国地方政府至少控制了一个税种的税率，保证地方税源充足，有利于 充分发挥地方政府调节和干预经济的自主性和积极性。如美国实行彻底的分税 制，各州、地方都分别有各自独立的税收体系和主体税种，各州一般以销售税为 主体税种，地方一般以财产税为主体税种。 但是，由于受国情、发展阶段、发展水平、财政政治体制等影响，中国的村 级债务与国外地方政府公债不同，我国理论界对村级债务的研究，侧重于规范研 究，探讨的主要问题有：现状、成因、治理措施、债务清偿的可选途径等。对村 级债务的成因，目前学术界的探讨有以下几个方面：一是盲目兴办企业造成资金 沉淀。众所周知，前些年全国大部分农村掀起了一股村办企业热，由于项目缺乏 论证，仅凭一时热情，仓促上马，管理措施又跟不上，必然导致项目“短寿 。 各种村办企业破产后，便会资不抵债，大量遗留下来的债务负担便落到了村委会 头上。关于该项成因的探讨，大多文献仅限于此，只分析表面现象，而忽略了真 正的制度因素。建国初期，国家为了优先发展重工业，实现工业化，便榨取农业 剩余，并由此产生剪刀差，这一至今仍未解决的后遗症。二是两款难收。提留统 筹款的收缴会遇到这样那样的困难，这样集体只好举债来垫付。关于农民负担的 2 公共管理硕。l 学位论文 征收，目前存在许多问题，其中既有合理合法的，也有不合理不合法的，各种名 目的负担、摊派、集资、罚款都加在农民头上，当然会产生抵触情绪，也就出现 了收款难的问题。那么，农民哪些费用不该交，哪些费用该交，交多少，这些都 会影响到收缴的难易程度，从而就与村级债务产生互动关系。目前这些研究大多 从宏观体制等方面来分析村级债务形成的原因及化解策略，而对村级债务产生的 深层次原因及化解策略的研究还较少。 关于村级债务的治理和清偿途径，陈文胜以村级债务的形成根源为主线， 以预防社会的公共危机为重点，观察农村公共产品和社会服务的供给机制与决策 机制，考察村级债务背景下农村社会的政治生态和村级组织的生存状况，把村级 债务问题的解决放在统筹城乡发展与建设和谐社会的方略中来考虑，提出了通过 制度创新来构建治理村级债务危机长效机制的政策建议。潘运义乜1 从村级债务的 全面统计和重点调查入手，分析了村级债务构成情况及形成原因，指出要化解村 级债务必须要大力发展生产力，增加集体积累。韩喜平口3 认为我国农村村级组织 负债的形成原因是体制、管理等综合因素的结果，李小敏、彭伟h 3 则从专款专用、 办好村级企业、扶持村级经济、加强村级财务管理等四个方面为村级债务找出路。 蒋启林、张国强等晦1 主张通过精简机构、停止高息货款等途径来化解村级债务。 邾鼎玖、缪强。认为可以通过盘活资产、债权置换等手段来偿还债务。 1 3 相关概念界定 关于村级债务的界定，学术界说法不一。牛竹梅h 1 从地域范围的角度进行了 界定，认为村级债务应包括村级集体经济组织、农户、个体经济、私营经济、联 合经济、股份制经济以及农村的其他经济组织之间发生的经济关系所形成的债务 也包括上述经济组织与国家、金融机构、国有企业等单位发生经济关系所形成的 各种债务。陈池波哺1 认为，村级债务是村级组织的借款和应付款共同组成的债务 总额，主要指村级组织运转过程中所形成的债务，不包括村办企业等纯经济组织 造成的负债。笔者较倾向于以下观点：村级债务是村级组织直接或间接的收支逆 差。它指农民提供的公共产品供给不足补偿由村级承担的乡级及乡级以上部门公 共产品和村级全部公共产品需要部分，即村级债务= 村级承担的乡级及乡级以上 部门公共产品需求+ 村级全部公共产品需求一农民实际的公共产品供给。豳1 该种 界定方式主要是从农村公共产品供给角度来完成的。按照经济学观点，政府或国 家，不仅是制度要素的供给者，而且也应该对公共产品如国防、教育、基础设施 建设、医疗卫生等的供给负有不可推卸的责任。因此，在我国农村，许多公共产 品由政府来供给是无可厚非的。“所以，无论是社会主义还是资本主义都难以容 忍的无政府状态，都需要政府来提供只有政府方能提供的公共产品良好的法 律秩序和社会治安秩序，私人因为无利可图而不愿意提供的某些公共设施建设和 3 新阳乡村级债务问题研究 基础研究，政府出于公平平等的目标而实施。 n 伽但实际上，在农村，由政府直 接供给的公共产品并不多，虽然近几年来，国家用于农业公共产品投资的绝对量 有了很大提高，但相对于国家用于全民所有制基础建设投资大幅度增长的态势， 农业基础建设投资总额占同期全民所有制投资总额比重呈下降趋势，与农村巨大 需求形成反差，存在的缺口只有由村级来补偿，这是村级债务形成的又一原因之 一。林毅夫在制度与经济发展一文中曾说过：“制度与经济发展之间存在着 清晰的双向关系，一方面制度会影响经济发展的水平和进程，另一方面，经济发 展可以而且确实经常导致制度变迁。 在我国，正是由于家庭联产承包责任制的 实行，促进了农村经济的发展，但同时也瓦解了原来的公共产品供给体系，带来 了农村公共产品供给的无效性和国家供给的困难性，这样又诱导了另一种制度的 将村委 即政府 代行经 备政府 公益事 家财政 一名乡 级债务 实践验 产品理 强的村 过到醴 村级债 进行走 级债务 此总结 结合前 公共管理硕士学位论文 人的研究成果，在研究过程中采用定性分析与定量分析相结合及相互比较的方法 进行。在调查过程中将主要采用参与式农村评估方法，包括农户调查、人物访谈、 实地调查、统计汇总、小组座谈等。 ( 1 ) 农户调查。根据调查统计基本理论知识，通过对醴陵市以及新阳乡陈 家湾、青泥、渔梁桥、石羊、花桥、湖潭、将军、新阳、荷塘、楠竹山等1 0 个 村，每村1 0 户，共1 0 0 个农户，3 7 3 人的2 0 0 8 年度农村家庭收入的抽样调查汇 总，获取相关理论数据。 ( 2 ) 人物访谈。主要通过实地走访，与有关农户、村组干部、村办企业负 责人等相关人士进行抽样调查、个别沟通，从个体角度了解农户家庭收入和支出 情况、村级债务形成的根源、农户欠费的原因等，为实证分析提供详实可靠的数 据。 ( 3 ) 村级调查。深入各村，调查各村2 0 0 8 年度村级经济情况，了解各村目 然资源和社会资源的实际状况，为下一步村级经济的发展提供详实资料。 ( 4 ) 统计汇总。对调查资料进行汇总分析，找出农民负担过重的根源、村 级债务产生的深层次的原因。 ( 5 ) 小组座谈。召开有关乡村干部进行专题座谈，从基层组织角度探讨村 级债务形成及反弹原因、债务构成用途、现有化解债务的基本方法等。 1 5 本文的结构安排 本文共分六章，第一章为绪论，就村级债务提出的时代背景、相关概念、研 究思路和方法进行介绍。第二章为村级债务问题的理论分析，运用农村公共产品 理论，对村级债务形成的制度性成因进行分析。第三章为新阳乡村级债务现状， 选取醴陵市最具困难的乡镇新阳乡作为代表，就新阳乡l o 个村每个村抽取l o 户进行调查，从家庭收入、家庭支出、家庭纯收入等数据入手，分析新阳乡村级 债务的现状、构成和特点等。第四章为村级债务形成原因分析。村级债务形成的 原因有六个方面：一是农村公共产品供给的体制性缺陷，二是农村村级组织管理 缺陷，三是地方政府官员政绩因素，四是经营亏损导致村级债务增加，五是历史 遗留问题转化为村级债务，六是少数村级干部腐败。第五章，村级债务的影响和 危害。村级债务的存在，阻滞了农村经济的发展，影响基层组织的正常运转和基 层政权的稳定。第六章，村级债务化解对策。结合村级债务产生的原因，就村级 债务化解提出了部分对策，一是加快农村公共产品供应制度建设，二是理顺农村 村级组织管理权力格局，三是推进制度建设，四是加强对现有债务管理，五是加 快村级经济发展，六是建立专项偿债基金。 新1 5 丌乡村级债务问题研究 第2 章村级债务问题的理论分析 在农村，村级债务i ；- j 题涉及的理论主要是公共产品理论，本章着重从农村公 共产品的角度进行分析。 2 1 农村公共产品与村级债务 2 1 1 农村公共产品的内涵 关于农村公共产品的理论近年来成为理论研究的热点，研究的内容主要集中 于以下几个方面：农村公共产品的内涵、供给现状、问题及对策等。 关于公共产品的概念和特征，国内学者大多数赞同萨缪尔森的定义：每个人 对这种产品的消费不会导致其他人结该产品消费的减少的产品。萨缪尔森对公共 产品的特征描述有三个：非排他性、非竞争性和外部性。而消费上的外部性和消 费上的非排他性所造成的搭便车行为非常相似，所以，学界通常认为公共产品的 两大特征为：非排他性和非竞争性。 关于公共产品的分类，则根据不同的标准，分为不同种类。根据公共产品的 非竞争性和非排他性的强弱程度，可分为纯公共产品和准公共产品。刘千贺 ( 2 0 0 6 ) 还认为：根据公共产品的受益范围来看，可以分为全国公共产品和地方 公共产品；城市公共产品和农村公共产品；家庭公共产品、社区公共产品、地方 性公共产品、全国性公共产品和全球性公共产品。 农村公共产品则是根据公共产品的受益范围来分类的，即是在农村中相对于 私人产品，具有非排他性和非竞争性的产品。在农村公共产品中，根据非竞争性 和非排他性的强弱程度，又可分为纯公共产品和准公共产品。按农村公共产品受 益的范围可分为全国性农村公共产品和地方性农村公共产品。按农村公共产品的 功能可分为，一是维持农村基层政权正常运转的公共产品，二是有助于农业生产 和农村经济发展的公共产品。 2 1 2 农村公共产品供给的几种观点 胡洪曙( 2 0 0 7 ) 通过人民公社时期和责任制时期农村公共产品供给的需求表 达机制、决策机制比较、筹资机制、生产和管理机制特征的比较，说明农民在公 共产品供给过程中的主体地位在逐步增强。 谢好( 2 0 0 6 ) 通过分析传统农业社会时期、民国时期、人民公社时期、家庭 承包制时期、税费改革后的农村公共产品供给制度，分析了国家和农民的互动。 曲延春( 2 0 0 8 ) 通过分析农村公共产品供给在不同历史时期的演变，揭示了 农村公共产品供给体制变迁的实质是城乡利益、工农利益特别是国家与农民的利 6 公共管理硕i j 学位论义 益关系不断调整的过程。 从以上文献可以看出，学者们主要是从国家和社会关系的角度来考察农村公 共产品供给制度变迁的。实际上，农村经济的发展有赖于农村公共财政、公共交 通等公共产品供给体系的建构与完善。长期以来，我国农村和城市公共产品的供 给侧重点各不相同，出现过重城市而轻农村的现象。长期以来，农村公共产品 的供给主要依靠农民自己，农村公共产品的供给水平大大低于城市，使得“三农 问题更加尖锐，也带来诸多全局性的社会问题。 2 1 3 农村公共产品供给中存在的问题 第一，供给总量不足与部分产品供给过剩并存。陈荣佳( 2 0 0 6 ) 认为，一方 面农民急需的生产性公共产品供给严重不足，另一方面是社会事业类公共产品供 给严重短缺。熊国兵( 2 0 0 7 ) 从公共基础设施、社会保障方面、农技服务方面的 现实状况分析了公共产品供给的不足。孟凡斌( 2 0 0 7 ) 则从中央对农业支出的规 模和从地方财政对农村的支出规模来看的下降趋势得出了农村公共产品供给总 量不足的结论。与农民急需的一些公共产品供给不足的状况相反，在许多农村地 区，一些农民不需要的或者是需求甚少的公共产品或公共服务却大量过剩。如贫 困地区大量修建农贸市场、休闲广场、高档宾馆等。 第二，农村公共产品供给的结构不合理。睢党臣( 2 0 0 7 ) 认为，当前农村公 共产品的不合理体现为：农民急需的公共产品供给不足，农民不需要的公共产品 供给过剩；重大中型水利设施建设，轻一般农业基础设施建设；重生产性基础设 施建设，轻教育医疗卫生事业发展：重农村科学教育文化事业，轻农村医疗卫生 事业发展。 第三，公共产品供给的不公平性。刘保平、秦国民( 2 0 0 3 ) 认为，我国农村 公共产品供给的不公平性，主要表现在城乡之间的供给不公平和农村地区间的供 给不公平两个方面。 2 1 4 农村公共产品与村级债务 村级债务产生的制度性成因，主要就是农村公共产品供给的制度缺陷，关于 农村公共产品缺陷的分析，将在后面的章节详细论述。在我国农村，村民委员会 在一定程度上成为乡镇一级政府职能的延伸，承担了大量应由国家和各级政府负 担的农村公共产品的支出。在农村，公共产品的成本基本上由农民自己负担，按 照目前我国中央、省、市、县、乡的行政格局，村级只负责当地环境的管理和维 护，农村公共产品的供给成本，更多的应该由各级政府承担，但实际情况并非 如此，农民不仅要负担乡村两级所提供的公共产品成本，还要分摊一部分乡村以 外的全国性和地方性的公共产品成本，导致负担加重。 7 新阳乡村级债务问题研究 同时，在公共产品的供给决策上，基本上是由政府垄断，农民急需要什么公 共产品，需要多少，没有合理的表达机制，全部由上级政府说了算，或者虽有一 些表达机制，但没有严格执行，成为民主的一种摆设，由此造成农村地区公共产 品的大量无效和失衡。 2 2 村级债务的制度性成因 本节主要从公共产品理论角度对村级债务形成的制度性成因进行剖析，新阳 乡作为醴陵市的一个乡实质上是公共产品制度性背景下形成它的村级债务的。 2 2 1 财政体制不合理导致农村公共产品供给主体和责任划分不清 在我国目前的财政体制下，财权中央化，事权地方化，财权上收，事权下放， 使得我国农村公共产品供给中，本应由中央政府和省政府提供的公共产品却通过 政府权威转移事权交由下级政府提供，最终落到乡镇政府和村委会头上。醴陵市 现行的乡镇实行“基数包干、逐年递增、超收全留、短收全赔 的管理体制。年 初，市政府在全市的经济工作会议上将全年的税收任务下发到各乡镇，乡镇再将 任务分配到村。所有规模以上企业的税收都直接归市局，不在乡镇的任务里面计 算。市级下达的任务数大大高于本辖区内自有税源数，税收属于乡镇工作的“头 碗菜 ，与全年工作的好坏和领导职务升迁直接挂勾。为保任务完成，各乡镇只 好到外地引税，引税的成本一般在2 0 左右，醴陵市3 0 个乡镇仅此一项平均就 要花到3 0 万元用于引税，全市总计不少于1 0 0 0 万用于引税。往往最后的局面是 税收任务完成了，同时也留下了巨大的债务，有的乡镇后面接任的领导几年都还 在还前任留下的债务。 在建设社会主义新农村的进程中，中央在农村给予了大力的支持，由于受资 金限制，这些政策上的支持难以变成农村农民实实在在的实惠。每一个项目都需 要有地方相应的配套资金，而基层政府最缺少的也是资金，导致许多项目不能按 规定完工，或者即使完工了，也给当地政府留下了大量的债务。基层政府财权与 事权极不对等性成为农村公共产品供给不足的体制性诱因。 2 2 2 制度外供给体制与农村公共产品供给中的政府职能缺位 制度外供给是我国农村公共产品供给的鲜明特点，所谓制度外，并不是指农 村公共产品的筹资方式不合法，而是指它处于正规的财政制度之外，分税制使县 乡级财政尤其是贫困落后地区出现“吃饭财政 为主的局面，这种制度内财政收 入不足的困境导致基层政府只能寻求公共产品的制度外筹资，乡镇政府出现由 “代现型 向“谋利型”转变的目标替代，作为供给主体的政府，越来越丧失主 8 品供给的主要外部动力，而村庄本身的经济结构和组织能力则成为决定供给程度 高低的重要内部动力。 宏观经济体制和行政管理体制存在的问题必然导致广大农民群众日益增长 的对乡村公共产品和社会服务的需求与不断萎缩的乡村财政供给能力之间的矛 盾。农村经济社会发展有赖于农村公共财政、公共交通、通信网络、农田水利主 干网络、基础教育、公共安全、社会保障、环境等公共产品供给体系的建构与完 善。为加速工业化进程，目前的政策是以满足最低公共产品需要为目标和重城市、 轻农村的公共产品城乡二元供给政策。农村地域宽广、人口众多，不仅城乡收入 差距大，而且农村公共产品供给水平更大大低于城市。乡村组织承担了义务教育、 卫生、交通、水利等部分公共建设职能，但却未获得相应的财力保障，不得不借 款满足事业发展的需要。一些事权及债务的不合理转移也最终沉淀为乡村债务， 包括教育“两基 达标，农村“两会一部”清理划转等形成的债务。在这种情况 下，村级债务的存在和状况的恶化则是必然的。 2 2 3 供给主导型决策机制导致供给结构失衡 公共产品的最终规模为消费者的边际支付意愿之和等于生产单位公共产品 的边际成本，否则，就会出现公共产品过剩或不足，此即公共产品的结构性问题， 传统的自上而下的供给决策程序客观上造成农村公共产品供给和需求的错位，即 农村公共产品供给的不是根据农村地区的真正需求来决定，而是根据地方决策者 的政绩和利益的需求来决定。一项全国农村公共产品需求问卷