（公共管理专业论文）公共政策中的政府利益研究.pdf

内容摘要 公共政策作为现代社会里一种重要的制度安排，与公众的切身利益息息相 关，日益成为政府实施公共管理、实现社会公共利益的主要手段，有关公共政策 的研究也越来越成为学者们关注的焦点。但长期以来，人们对公共政策的研究往 往停留在政策本身，却忽视了政府利益对政策行为所产生的影响，至于如何合理 调控政府利益，以解决和消除政策行为中的政府利益，人们的研究则更少。本文 试图就这些问题作粗浅的探讨。 文章认为，政府作为社会中的一个特殊组织，有它自己独立的特殊的利益 取向。由于政府的特殊地位，它掌握着和垄断着公共权力，当政府被各种利益集 团所左右，又或者受到各种社会因素影响时，很容易产生以公权谋私利，满足其 自身不当利益，从而造成对公共政策的侵害，使之与社会大众的要求背道而驰。 要消除政府实施公共政策过程中的这种不良作用，单单指望政府的自我控制是不 行的，必须通过行之有效的规范性的制度约束和调控，才能保证政府决策的公正 性，才能确保公共利益的得以维护。 。 本文首先从政府利益的理论探讨入手，通过界定概念、揭示特征、分析利 益结构等几个方面对政府利益做了初步阐述。在第二部分，对政府利益在政策活 动中的表现及对政策过程问题形成、政策制定、政策执行、政策评估等各个 环节的影响和危害作了系统分析。第三部分，为保证公共政策的公共性，通过有 针对性的措施来调控和消除不合理的政府利益。 关键词：公共政策；政府利益；政策过程 a b s t r a c t p u b l i cp o l i c ya sam o d e ms o c i e t y , a l li m p o r t a n ti n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t w i t h t h ei m m e d i a t ei n t e r e s t so ft h ep u b l i ci sc l o s e l yr e l a t e dt ot h ei m p l e m e n t a t i o no fp u b l i e m a n a g e m e n ti si n c r e a s i n g l yb e c o m i n gt h eg o v e r n m e n tt oa c h i e v es o c i a la n dp u b l i c i n t e r e s t s t h ep r i m a r ym e a n so fr e s e a r c hr e l e v a n tt op u b l i c p o l i c ys c h o l a r sh a v e i n c r e a s i n g l yb e c o m et h ef o c u so fa t t e n t i o n f o ral o n gt i m e ，p e o p l et e n dt os t a yi nt h e s t u d yo fp u b l i cp o l i c ya tt h ep o l i c yi t s e l f b u tt h e yi g n o r et h ei n t e r e s t so ft h e g o v e r n m e n t sc o n d u c to fp o l i c yi m p a c t a st oh o war e a s o n a b l er e g u l a t i o no ft h e g o v e r n m e n t si n t e r e s tt oa d d r e s sa n de l i m i n a t et h eg o v e r n m e n tp o l i c ya c t i o ni nt h e i n t e r e s t so ft h ep e o p l eo fl e s s t h i sa r t i c l ea t t e m p t st oa d d r e s st h e s ep r o b l e m so n s h a l l o we x p l o r e d a c c o r d i n gt ot h ea r t i c l e ，t h eg o v e r n m e n ta sas p e c i a lo r g a n i z a t i o no fs o c i e t y h a si t so w ni n d e p e n d e n to r i e n t a t i o no fs p e c i a li n t e r e s t s a st h eg o v e r n m e n t ss p e c i a l s t a t u s ，w h i c hc o n t r o l sa n dm o n o p o l yo ft h ep u b l i cp o w e r , w h e nt h eg o v e r n m e n tw a s i n f l u e n c e db yv 撕o u si n t e r e s tg r o u p s ，o rb yv a r i o u ss o c i a lf a c t o r s ，i ti se a s yt ot h e p u b l i ct h er i g h tt op r o d u c ei t so w ni n t e r e s t ，t om e e t t h e i ro w n i m p r o p e ri n t e r e s t s ，t h u s r e s u l ti nav i o l a t i o no fp u b l i cp o l i c ys ot h a tt h er e q u e s tr u n sc o u n t e rt ot h eg e n e r a l p u b l i ca n ds o c i e t y t oe l i m i n a t et h eg o v e r n m e n tt oi m p l e m e n tt h ep u b l i c p o l i c y p r o c e s si ns u c han e g a t i v er o l e ，j u s tl o o kt ot h eg o v e r n m e n t ss e l f - c o n t r o ld o e sn o t w o r k m u s tp a s sa ne f f e c t i v es y s t e mo fn o r m a t i v ec o n s t r a i n t sa n dr e g u l a t i o n i no r d e r t oe n s u r et h ei m p a r t i a l i t yo fg o v e r n m e n td e c i s i o n - m a k i n gi no r d e rt oe n s u r et h ep u b l i c i n t e r e s tt ob em a i n t a i n e d i nt h i sp a p e r , t h et h e o r yo fi n t e r e s tf r o mt h eg o v e r n m e n tt os t a r tb yd e f i n i n gt h e c o n c e p tr e v e a l st h ec h a r a c t e r i s t i c s ，s t r u c t u r ea n a l y s i so fs e v e r a la s p e c t so ft h ei n t e r e s t s o ft h eg o v e r n m e n t si n t e r e s tt od ot h ei n i t i a ls e t i nt h es e c o n dp a r to ft h e g o v e r n m e n t si n t e r e s ti nt h ep o l i c ya c t i v i t i e si nt h ep e r f o f i n a n c ea n dc o m m i t m e n tt o t h ep o l i c yp r o c e s s - p r o b l e mf o r m a t i o n ，p o l i c yf o r m u l a t i o n ，p o l i c yi m p l e m e n t a t i o n ， p o l i c ye v a l u a t i o na n do t h e rl i n k sw e r es y s t e m a t i ca n a l y s i so ft h ei m p a c ta n dd a n g e r p a r ti i i i no r d e rt oe n s u r et h ep u b l i cn a t u r eo fp u b l i cp o l i c yt h r o u g ht a r g e t e dm e a s u r e st oc o n t r o l a n de l i m i n a t eu n r e a s o n a b l eg o v e m m e n ti n t e r e s t k e yw o r d ：p u b l i cp o l i c y ；g o v e r n m e n ti n t e r e s t s ；p o l i c yp r o c e s s 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集 体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 一劫勾 厶7 i 学位论文使用授权声明 醐：叩侈夕 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部门 或机构送交为信访的复印件和电子版，允许为信访被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位 论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑州大 学。保密论文在解密后应遵守此规定。 一易乖p 蹴沙p “t i 公共政策中的政府利益研究 1 绪论 1 1 研究的背景与意义 自从中国跨上改革开放的快车道，经济社会发展让世人侧目，当前我国的经济社 会从总体上来说还算是和谐的，但我们也应该看到，在整个和谐大局下出现了许许多 多的矛盾和问题，有些甚至已经到了非常严重的地步。目前，我国经济社会运行失衡 问题比较突出，尤其是利益失衡、城乡失衡、地区失衡、贫富失衡、经济社会发展失 衡和人与自然失衡等。就利益失衡来说，由于从计划经济向市场经济转变，在此过程 中出现了各种各样的利益主体，加剧分化了原有的利益结构，造成新的利益结构的组 合、重构，由计划经济时代的单一社会利益结构转化为市场经济环境中的多种社会利 益结构。利益主体由单一向多元转变标志着社会的进步，也是改革开放的重要成果之 一，但不容忽视的是，多元化的利益主体造成了一些不和谐因素的产生。2 0 0 2 年1 月， 中国社会科学院社会学所所长陆学艺出版了当代中国社会阶层研究报告一书，该 报告指出目前在我国，已形成了以生产资料占有为核心内容的十大新社会阶层：即国 家与社会管理者：经理人员：私营企业主：专业技术人员：办事人员：个体工商户：商业服 务人员：产业工人：农业劳动者：城乡无业、失业、半失业人员等十大阶层。这些不同的 阶层的利益需求也并不相同，因而进一步分化为不同的利益集团。所谓利益集团，指 具有共同利益需求的客观基础，并且能主动意识到这种共同利益的存在，表现在现实 生活中，会自觉联合地追求和维护其共同利益的社会群体。不同的利益集团在参与市 场竞争的过程中，都把追求利益最大化为目的，为了维护其自身的最大利益，这些不 同的利益集团就会根据其各自不同的利益需求向政府提出不同的利益诉求，这些不同 的利益需求会对政府的政策形成产生影响，从而形成不同的政策偏好，当这些政策偏 好与全社会普遍所接受的标准不相一致或发生冲突的时候，就会对公共政策产生重大 影响。“不同利益集团之间永无休止的竞争和妥协，是民主政治达到均衡和公共政策 顺利发展的基础。” 失衡必定带来风险，经济社会的失衡必定造成大量社会问题的出现。“国家发展与 改革委员会课题组曾邀请9 8 名中外著名专家对我国“十一五 时期( 2 0 0 6 年一2 0 1 0 年) ，对可能影响我国经济社会持续发展的风险因素、风险领域以及风险冲击程度进行 了科学预测和分析，他们认为：就业、三农、金融、贫富差距、生态与资源、台湾、 张小劲，景跃进：( 比较政治学导论，中国人民大学出版社，2 0 0 1 年，第2 3 5 页 1 公共政策中的政府利益研究 全球化、国内治理、信心与诚信、艾滋病与公共卫生将成为2 0 1 0 年前中国的十大风险。” 目前，我国人均国内生产总值达到了1 0 0 0 - - - 3 0 0 0 美元这样一个区间，根据国际经验， 这是现代化进程中一个非常关键的阶段，另外我国的基尼系数也已超过0 4 的国际公 认警戒线。应该看到，当前我国正处于发展的关键时期，政治经济体制深刻变革，社 会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种前所未有的社会变革， 为我国的经济发展带来了巨大的活力，但同时也必然会带来这样那样的矛盾和问题， 如何解决和处理这些问题，构成了我国公共政策研究的逻辑起点。有些社会问题已经 成为正在解决的公共政策问题，其他的或迟或早也会构成公共政策问题。在这个社会 利益关系及其公共政策深刻变化的阶段，如果公共政策得当，社会问题解决得好，经 济社会就能继续健康向前发展，顺利实现现代化。反之如果公共政策不当，社会问题 得不到较好解决，就会产生贫富差距过大，进入“拉美陷阱”，出现“马太效应”， 即穷人太穷，富人太富的社会现象。 政府政策的制定不可能基于整体利益之上从而超脱利益纷争，政府完全可能会置 公众的利益于不顾而追求其自身的利益需求，从而使政策成为攫取特殊利益政治目的 服务工具。公共政策在制定的过程中，政府在多大程度上真正代表全体人民，对全体 人民负责，而不是为特殊利益集团服务，决定着公共政策的生命力及效用，公共政策 异化，会使社会成为政府的奴役。当代自由主义理论认为，必须把政府的作用限定在 一定的范围之内，而且必要的公共政策的制定也要放在法律的框架中。因此，必须正 确认识政府公共政策的作用，采取正确措施，促使政府合理、公正的使用公共政策， 避免权力异化，这对于提高公共政策的公共性有着现实的理论意义。 公共政策的基本性质决定了公共政策最本质的方面是利益因素，归根到底，公共 政策的形成过程，实际上是政策主体依据自身的利益需求，对复杂社会的社会利益进 行选择分配。“按照政府多元权能论的观点，政府是拥有权力的众多社会组织的结构之 一，它与其它的社会组织一起分享社会管理的种种职能，政府内部的各种权力是由社 会不同利益集团“讨价还价”的结果。由政府制定推广的公共政策，必然存在着非全 社会的“公共利益”的“政府利益”，作为社会利益子系统的“政府利益 必将对全社 会的“公共利益”格局产生影响。“政府利益 的存在也必将对政府公共政策的制定与 实施产生深远的影响。 固作为一个现实存在，对政府利益研究，马克思主义者、西方 的公共选择学派、制度经济学派都有所探讨。我们不难看出，政府作为社会系统中的 个子系统，政府利益必然会作用于公共政策的模式与轨迹，而公共政策作为政府的 孟令虎、赵永行：公共政策是构建和谐社会的基石，( ( 党史文苑，2 0 0 7 年第8 期 瘩李学：( ( 公共政策中的政府利益分析，行政论坛，2 0 0 2 年第1 期 2 公共政策中的政府利益研究 一项公共政治权力必然反作用于政府利益的实现。因此，对公共政策过程中政府利益 的研究有助于我们改进公共政策的实施，对构建和谐社会产生重要的积极作用。 1 2 研究文献综述 政府利益的研究并不是一个全新的领域，古往今来，很多的学者已经著书立说对 这个问题进行了阐述。就已有的研究来看，有以下几类： 1 马克思主义者把政府利益视为统治阶级的利益 马克思主义经典作家阐述的政府利益主要是指统治阶级利益。他们对政府利益并 没有直接论述，更多的是通过论述利益的作用，利益与社会，利益与阶级、国家产生 的关系，从而引导出政府利益的实质即为统治阶级利益。马克思指出“政治权力不过 是用来实现经济利益的手段”。马克思认为，分工造成私有制，从而引起利益的分离 和对立，形成国家。“一个民族内部的分工，首先引起工商业劳动同农业劳动的分离， 从而也引起城乡的分离和城乡利益的对立。最后，“随着分工的发展产生了单个人的 利益或单个家庭的利益与所有互相交往的个人的共同利益之间的矛盾”。在谈到国家 的产生和实质时，马恩认为“正是由于特殊利益和共同利益之间的这种矛盾，共同利 益才采取国家这种与实际单个利益和全体利益相脱离的独立的形式”，国家产生、存 在的现实基础是分工联系以及由此而产生的利益关系、阶级关系。“每一个力图取得统 治的阶级，即使它的统治要求消灭整个旧的社会形式和一切统治，就像无产阶级那样， 都必须首先夺取政权，以便把自己的利益说成是普遍的利益，而这是它在初期不得不 如此做的”，从而明确的指出了国家不过是虚幻的共同体，其实质是阶级统治的工具。 2 新制度经济学派把政府利益视为制度变迁所获得的收益 “新制度经济学派是自2 0 世纪6 0 、7 0 年代以来，以科斯、诺斯等为主要代表 人物。“新自由主义经济学中最富有吸引力且最有助于使传统的经济研究和政治研究发 生革命性变化的理论”。 新制度经济学家眼里的政府利益为制度变迁所带来的潜在利 润或日政府租金。当代新制度经济学将国家( 政府) 看成“经济人”，国家( 政府) 在制定 执行政策时会做成本收益分析。一方面国家是公共利益的代表，它可能从社会的长远 利益出发而进行制度创新；但另一个方面，国家政府的活动又是由统治者进行的，作 回马克思恩格斯选集第一卷2 5 0 页 圆马克思恩格斯选集第一卷6 8 页 马克思恩格斯选集第四卷8 4 页 马克思恩格斯选集第四卷8 4 页 马克思恩格斯选集第四卷8 4 页 蒋自强、史晋川：当代西方经济学流派( 第二版) ，复旦大学出版社，2 0 0 1 年，笫2 4 9 页。 3 公共政策中的政府利益研究 为“经济人”的统治者( 政府) 又会为个人或者团体的利益去行动，去寻求自己利益的 最大化。当统治者与国家的公共利益不一致时，常常会为了自己个人或集团利益，影 响公共政策的制定和执行。如果政府是项政策的既得利益者，这个时候就会阻止政 策的更新，即便因公众压力被迫出台一项政策也常常是为问题的解决设定一定的条件。 同时，政府处理问题的轻重缓急也往往体现政府的利益。新制度经济学认为，国家在 行使职能过程中，受制于成本收益的比较，所以，作为“经济人”的统治者( 政府) ， 推动和实施制度变迁的实际动机就是一种制度变迁实施后所带来的潜在利润。那么什 么是制度变迁主体获得的潜在利润呢? 新制度经济学认为，制度的变迁主体欲获得的潜 在利润包括：从经济上考虑的税收，净收入；从政治上考虑的政权稳定性，选民对政 府的支持度，统治者在选民中的形象等等。也就是说，一方面，只有统治者的预期收 益高于强制推行制度变迁预期成本，才会实施新的制度安排以取代旧制度；但另一方 面，如果制度变迁会降低统治者可获得的效用或者威胁到统治者的生存，那么国家仍 然会维持某种无效率的制度不均衡。通过上述分析可知，新制度经济学派的国家理论 并没有直接论及政府利益概念，但是从关于制度变迁的条件可以看出，其所阐述的政 府利益事实上是国家通过制度变迁所获得的收益：它可以是经济上的收益，也可以是 政治上的收益。 3 公共选择学派把政府利益视为政府的本质属性 “公共选择学派”形成于2 0 世纪6 0 年代，是经济自由主义思潮推动的产物，它 以经济学的方法研究政治过程，研究资源配置的非市场化过程，从市场化过程的特点 理解政治过程。公共选择学派认为，政府也是“经济人”，存在自利性，也会追逐自身 利益的最大化。这种政府也是“经济人 的假设蕴涵着一个理论前提就是政府也是一 个利益主体，它同经济市场中经济主体追求经济利益的最大化并没有本质区别，不同 的是，政府追求的利益最大化是政治利益的最大化。在公共选择理论中，政府追求自 身利益的行为包括了：官员的升迁，机构的增加，选民的支持度提升等等，这些最终 可以通过预算的最大化体现出来，所以政府庞大的预算是政府利益最大化的最直接体 现。公共选择理论论述了这种“内在效应”同“政府失败”的关系，而“政府失败” 理论为政府利益存在对公共行政行为的影响作了最好的理论阐释。所谓“政府失败”， 是指“社会和个人对公共物品的需求在现代议会民主政治中得不到很好的满足，公共 部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或效率降低， 从而使政府活动并不总象应该的那样或象理论上所说能够做到的那样有效”。为什么 析林：布坎南政府失败理论及其对我国政府改革的启示，( ( 政治学研究，2 0 0 0 年第3 期。 4 公共政策中的政府利益研究 会出现“政府失败”，第一个原因就是因为政府本身利益的存在导致的自我扩张的倾向。 这种扩张逻辑的结果就是政府部门超额生产公共服务，形成一种不计成本的社会浪费 形式，导致“政府失败”。第二个原因是政府部门之间缺乏竞争。企业为了在竞争中求 得生存，必须将生产成本压缩到最低限度。与此相对照，政府部门在社会中不存在竞 争对象，也就没有必要用利润标准来衡量。其结果是利润约束机制对政府活动不起作 用，政府没有降低活动成本的压力，从而使社会支付的成本超过了社会本应支付的成 本。第三则是政治家的个人利益的存在，在民主国家，获取选民的支持，提高选民的 支持度，从而在竞选中获胜是政治家们最大的利益，这种利益的存在往往会导致政治 家的短视效应：政治家“为了显示政绩，谋求连任或晋升，他们就会迎合选民的短见， 制定些长远看弊大于利的政策”。 通过上述三种学派的论述可以看出，有关政府利益的论述其实并不是一个全新的 东西，不同的学派由于视角的不同对政府利益内涵的理解也不尽相同。传统公共行政 理论将政府看成一个管理公共事务的组织，特别强调政府管理的公共性质，认为政府 是社会公共利益的代表，公共政策是实现“公共利益 的手段，政府行为的价值取向 理所当然是公共利益。文章认为，这仅是其中一个方面。政府在社会结构中的特殊地 位、作用和职能，又使它形成了不同于社会其他团体的特殊利益，使之成为一个特殊 的利益集团。 1 3 研究方法 本人采取的主要研究方法有： 1 调查研究。本人对河南省巩义市市级政策制定及其辖2 0 个镇办的施政情况进行 了初步调查，就一些关键问题听取了意见。与巩义市城建局、规划局、教育局、卫生 局、公安局的有关领导和负责人进行了沟通和交流，听取并搜集到大量的意见、建议 及案例。在此期间，还收集、查阅和整理了大量的研究论文和信息资料。 2 政策、法律法规研究。政策、法律法规研究。研究公共政策中的政府利益，就 必须以我国现有政策为出发点，在对国家政策、法律法规的系统研究的基础上，通过 对部门规章制度及各地方法律法规的比较研究，深入而系统地研究政府利益在公共政 策中的体现和危害，提出应对策略，增进政策制定的合理性和正确性。 3 理论分析。一方面要研究公共政策中政府利益的产生根源、表现形式及危害； 另一方面要立足经济社会发展的实际，提出解决问题的对策、建议及可以采取的措施。 函陈振明：公共管理学) ) ，中国人民大学出版社，1 9 9 9 年版，第2 0 2 页。 5 公共政策中的政府利益研究 此外，遵循理论来源于实践并服务于实践的原则，把事实研究和理论研究相结合，不 断提高分析和解决问题的能力，推动公共政策水平。 1 4 研究内容及思路 本论文主要是以分析公共政策中的公共利益和政府利益的关系，以及政府利益的 产生根源及表现形式，深入探析政府利益对公共政策实施的各个环节中的消极影响和 危害，研究如何采用合理的机制来消除公共政策中的不合理政府利益，从而为和谐社 会建设提供重要的参考借鉴意义。 本文的逻辑结构为：第一部分，梳理文献，在汲取相关研究学派对政府利益阐述 的精华的基础上，提出自己的观点和看法。阐明了什么是政府利益，研究了政府利益 的二重性，点明了文章的研究重点为扩张了的政府利益，即与公共利益相冲突的政府 利益。第二部分，运用博弈论、利益分析法对政府利益在政策过程政策问题确认、 政策制定、政策执行、政策评估等环节的影响和危害作了系统分析。文章最后在前文 分析的基础上，提出合理满足和约束政府利益，实现公共政策科学化、民主化的具体 对策和措施。 1 5 论文创新点 本文可能的创新之处是：一是尝试从公共利益与政府利益关系的视角提出政府利 益的内涵、特征；二是将政府利益置于公共政策活动背景当中，探求由政府制定推广 的公共政策存在的非全社会的“公共利益”的“政府利益”对政策活动各个环节的影 响和危害。三是提出在满足和保障政府合法利益的基础上消除政府消极利益对公共政 策产生的不良影响。 2 公共政策与政府利益 一个国家与地区能否在各种竞争中取得优势地位，在相当大的程度上取决于政府 对社会公共事务实行有效管理的水平。公共政策是政府行为的直接产品，其本质是要 对全社会的利益做有权威的分配。随着公共行政研究领域的不断扩大，公共政策分析 的地位愈来愈显得突出。人们不仅关心政府政策是如何制定的，而且更关心政策是如 何执行的，以及如何评价政策的实施效果等等。 6 公共政策中的政府利益研究 政府对利益的分配，不是任意的，无的放矢的。作为社会总代表的各级政府，除 了全社会的利益之外，有没有自身的利益? 人们愈来愈清楚地认识到，在市场经济下， 政府也是多元利益主体之一，也要寻求自身的最大利益。作为一个相对独立的社会行 为组织，政府是由若干成员组成的，每个成员的利益以及他们的总体利益是借政府的 机构来实现的。 2 1 公共政策的理论界定 到底什么是公共政策，是不是凡是有关公众的制度性规定都叫公共政策，一直以 来，中外学者众说纷纭。人们从不同的视角出发，对公共政策的涵义做出各种不同的 解释，其中有代表性有如下几种：美国政治学家戴维伊斯顿认为，公共政策是对全社 会的价值作有权威的分配；政策科学的创始人拉斯韦尔贺卡普兰认为，公共政策是包 括目标、价值和策略的大型计划；伍德罗威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有 立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规；香港学者伍启元认为，公共政策 是一个政府对公私行动所采取的指引；国内学者张金马认为：公共政策是党和政府用 以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南，其表现形式有法律规章、行政 命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略。从以上我们可以看出， 虽然不同的学者的看法不同，但是我们依然可以得出一些有益的启示： 公共政策是政府依据特定时期的目标有选择的管理行为，是政府对社会公共利益， 按照统治阶级的意愿进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则，它体 现了明确方向的活动过程。 公共政策是政府活动的产物，本质上是要解决利益分配问题。它的基本特征体现 在：整体性、超前性、层次性、多样性和合法性上。同时，它的功能表现在三个方面： 即导向功能、调控功能与分配功能。 综上所述，我们认为，公共政策从本质上来说，它是社会利益的集中反映。政府 依据统治阶级的意志，综合分析各种利益群体的利益诉求，通过制定一定的规则，利 用公共权力，对各种复杂的利益关系进行调整分配的一个过程。 公共政策中的政府利益研究 2 公共利益与政府利益 2 2 1 公共利益 一直以来，在学术界，大多数人都认为，对于公共利益的概念，要用一个确切的 明确的能被普遍接受客观定义来为之解释是不可能的，更别说是用一个非常实质性的 词句来形容了。作为一种公共所有的公众利益，公共利益很鲜明的体现在了它的公共 性上，它是和私人利益相对立的。从这一点来说，公共利益并不是一个非常明确的概 念，它仅仅是体现出了一种相对立于私人利益的价值取向，也就是说，它仅仅是一个 政治范畴。从这样一种政治概念出发，所谓的公共利益只是阐明了利益的指向性，不 管是以公共利益为本位或是以私人利益为本位，我们都并不清楚公共利益到底包括哪 些具体内容，但即便如此，通过对公共利益的分析，我们依然可以发现公共利益的一些 基本属性。 公共利益的客观存在性：公共利益不是简单的叠加关系，社会大众所有个人利益 的叠加并不等于公共利益，因为个人利益存在冲突和相互侵犯，公共利益包含着广泛 的个人利益的交集部分，但是也并不能就此简单地认为，共同利益就是基于个人利益 关系而产生的。不管社会当中人们之间存在何种何样的利益关系，公共利益都是客观 存在的，不管作为个体来说有没有察觉到，他们都客观影响着社会整体的生存和发展， 并进而影响到每个的个人利益。通俗的说，公共利益体现出了一种整体利益诉求， 它为个人利益的获得给予充分保证，并给予所有个人公平的规范的制约。 公共利益的公共性：公共利益顾名思义，体现的一种公共群体的共同利益，它也 必将影响和制约着公共群体中的每一个个体，体现出社会共享性。所谓社会性就是指 公共利益绝不是特定的、部分人或组织的利益，它体现的是相对普遍和非特定性的利 益。所谓共享性既是指共有性，是指社会群体所体现的共同受益，但是这种受益并不 一定表现为直接的、明显的“正受益 ，很多时候它会从外围环境和潜在环境中影响 和制约社会群体中的个体。我们讲公共利益受到侵害，实际上是我们把对公众利益的 潜在威胁也作为了公共利益的一部分，它与集体利益和共同利益都有所区别。我们有 必要搞清出他们之间的不同，集体利益从本质上来说属于公共利益，它是若干人的利 益集合。共同利益是指某一群体内所有个体利益的重合部分也即交集部分，它体现的 是种多数人的利益。公共利益是一种共同利益，但共同利益并不定是公共利益。 公共政策中的政府利益研究 2 2 2 政府利益 到底什么是政府利益? 中外学者的角度不同，对政府利益的定义也不同，马克思 主义者把政府利益视为统治阶级的利益，新制度经济学把政府利益视为制度变迁所获 得的潜在利润或政府租金，公共选择学派把政府利益视为政府的本质属性。概括来讲可 以分为以下几种：1 、公共利益隶属于政府利益，是政府利益的一个组成部分。“在考 察政府利益上，应该从它所代表的公共利益、组织利益以及政府组织成员的利益这样 三个方面来理解”；“政府利益应该由统治阶级利益、公众利益和政府自身利益三 部分组成”。2 、政府利益是与公共利益相对的政府组织自身的利益。“政府利益主要 指政府本身的权益”。公共利益处于主导、核心的地位，政府利益处于隐蔽、次要的地 位。“政府的自利性、阶级性与社会性并存，政府的阶级性总是处于主导、核心的地位， 社会性是政府属性的主要外在表现，是为阶级性服务的，自利性只能在事实领域处于 隐蔽状态，属于次要地位 。3 、不存在所谓的“政府利益”，政府利益就是公共利益。 “目前存在的政府自利不是政府的应有现象，它是政府发展不成熟的表现，是一种必 须经过努力才能克服的现有现象。政府是一种特殊的组织形态，有自己独特的属于 公共利益的个性”。固 综合上述观点，笔者认为政府本身并不绝对代表公共利益，在公共利益之外，政 府还代表自身的利益。詹姆斯穆勒认为，“毫无疑问，假若把权力授予一群称之为 代表的人，如果可能的话，他们也会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求滋 生的利益，而不是谋求社会的利益。布坎南则进一步指出：“如果把参与市场关系 的个人当作是效用最大化者，那么，当个人在非市场内行事时，似乎没有理由假定个 人的动机发生了变化。至少存在一个有力的假设，即当人由市场中的买者或卖者转变 为政治过程中的投票人、纳税人、收益人、政治家或官员时，他的品行不会发生变化。” 所以我们可以这样为政府利益下定义，政府利益是指政府为了维护公共事务所需要付 出的最低成本，也即其在政策管理过程中自身需求的满足，如政府的权力与权威，政 府的业绩、信誉与形象，政府工作条件与公务员的收入和福利等。 林子英：政府利益论，( ( 广东社会科学，19 9 9 年第4 期。 高庆年：政府的自利性及其法律调控，( ( 探索，2 0 0 0 牟第1 期。 函任晓林、谢斌：政府自利性的逻辑悖论，( ( 国家行政学院学报，2 0 0 3 年第6 期。 詹姆斯穆勒著，杨春学等译，公共选择理论，中国社会科学出版社19 9 9 年版 布坎南著，吴良建译，自由，市场和国家，北京经济学院出版社19 8 8 年版 9 公共政策中的政府利益研究 2 2 3 公共利益与政府利益的关系 公共利益与政府利益的之间存在着一种什么样的关系，他们是如何影响和制约的， 同时又是如何对公共政策产生作用的，这些都需要我们深入进行探讨。“随着近代以来 政治国家与市民社会的分离、公域与私域的分野，政府只能致力于公共事务、满足公 共需要，维护公共利益己日益成为人们的共识。只有这种认识，才能够全面反映政府 所有活动领域的内容和特征，才能够反映政府的起源、性质、观念和价值目标，才能 成为整个政府制度大厦的基石。”政府利益和公共利益之间是不能划等号的，如果把 二者简单等同将会导致政策的偏差。政府也存在自身利益，它并不能绝对的代表人民 的意志，政府并不是全能的，它对经济社会的运动规律的认识会局限于时代和人员素 质等等许多客观因素，从而对经济运行政策的制定和社会资源的最佳配置产生不可避 免的偏差。这种认为政府利益就是公共利益的看法实际上就是一种全能政府论，将政 府职能理想化和无限扩大化，把理想等同于现实，忽视了理论与现实之间存在的差距。 我们应该清晰地认识理论与现实的关系、规范性理论和实证性理论的关系。从现实出 发，我们不应该否认政府也有自身的利益，从政府的组成、运转以及政府人员的各种 个人利益无不体现出政府利益的一种私利性，政府利益是特定的群体利益，它的存在 对政府的决策行为产生一定的作用。 政府利益和公共利益互相并不隶属。他们体现出的是一种集体与社会的概念，集 体即一个特定的群体，是明确的因为某种特征而被形成的一种特殊群体，而社会则不 然，它的概念要宽泛的多，泛指我们整个人类社会，并不特指哪一个个体和群体。公 共利益通俗的说就是我们所认为的“社会利益”，是我们整个人类社会中所存在的，适 用于每一个人和组织，并不因为哪一个个人和组织的利益和爱好所改变，是一种普遍 的对社会中的每一个人和组织提出明确的要求并为他们提供公共服务和公共产品。而 政府利益是一种特殊的“集体利益”，也就是政府这样一个特殊群体的利益，它受政府 组织及个人自身利益偏好的影响，并随之发生改变和转移，从而使政府利益体现出一 种不确定性和鲜明的私利性，处处体现出个人或组织的利益需求。所以说，政府利益 和公共利益并不能互为包含，因为他们之间本质不同，其利益指向并不是完全一致的， 因此二者不存在隶属关系。公共利益是公众的最高利益，它凌驾于一切具体社会利益 和主体利益之上，提供公共服务和公共产品维护公众的公共利益是政府存在的目的和 追求的最高目标。作为一种利益主体，政府自然也会不可避免的追求自身的利益，但 是这种利益决不能超越其他利益主体的利益，他们之间是一种平行的关系，政府利益 回麻宝斌：( ( 公共利益与政府职能，公共管理学报，2 0 0 4 年第1 期 1 0 公共政策中的政府利益研究 的获得离不开公共权力，但是公共权力的赋予实际上要求政府只能用其来提供公共利 益，政府如何有限的合法的利用公共权力来追求自身利益，是我们需要深入研究和探 讨的课题。例如政府为保证基本的运行，需要有一定的办公场所和办公经费，同时还 要为政府工作人员提供必要的劳动报酬，这一切都需要利用公共权力来获得和保证， 但是这种必需性往往不好界定，于是造成政府运转过程中大量的浪费，办公场所严重 超标、办公经费严重超支、官员不合理福利大量存在，这些都是在追求政府利益过程 中过度利用公共权力过分谋求私利的结果，也反映出政府在保证发挥作用而必需的自 身利益的获得程度是非常不好界定的，这就更加要求我们有必要对政府利益作身层次 的分析和研究，以避免和消除政府利益的无限膨胀。 综上所述，政府利益不是孤立存在的，正是由于公共利益的存在从而产生了维护 公共利益的政府组织，从而产生了政府利益，它们并不等同于公共利益。政府利益的 主体是特定的，即政府组织或组织中的工作人员，政府利益是政府组织中个体利益的 叠加。因此，我们可以这样为政府利益定义：政府利益是一种非公共性的特殊利益， 主要是指政府对于满足自身客观需要而对社会资源的占有。 3 公共政策中的政府利益 2 3 1 政府利益的产生根源 政府作为一个特殊的组织，被赋予了管理社会服务社会的公共权力，体现了公共 意志，维护着公共利益，它的公共性、权力垄断性是和其他组织的本质区别，但是作 为一种组织，它也体现出它自身的利益需求，但是由于它的特殊地位和职能，所以它 的这种利益不同于其他组织，表现出一种特殊性。按照本质来说，政府追求的是一种 公共利益，但是政府自身所不可避免的表现出一种自身利益，这种利益是由于其组织 性、社会性所决定的，它的存在对政府所代表的公共利益产生非常大大的影响，因为 政府利益的存在影响着政府的政策，政府政策的偏离对公共利益产生偏差。 政府利益到底如何产生，中外学者众说纷纭：马克思主义认为，随着阶级的出现， 产生了国家，从而产生了国家意志的执行组织政府，政府代表的是统治阶级的意 志和利益，并不代表全社会的公共利益，只是为了维护自身的统治利益。公共选择理 论将政府看成“经济人”，认为政府有追求利益的自我冲动，在制定和执行政策时要做 成本一收益分析。制度经济学派则认为，政府利益的产生是因为制度建设的不完善及 “经济人 的自利性。契约论认为，公众与政府之间的关系是一种特定关系，这种关 公共政策中的政府利益研究 系以行政权为中心，是典型的委托代理关系，由于委托、代理过程中信息不对称， 地位不均等，对政府监督约束困难，使政府实现了自利行为，从而产生了代理的问题。 不管怎么说，这些观点从一个侧面解释了政府利益的起因，但都有其片面性，有特定 的适用前提和条件。 2 3 2 政府利益的表现形式 政府利益是相对公共利益而言的，主要是指政府对满足自己客观需要的社会稀缺 资源的占有。利益总是隶属于一定的主体，以一定形式表现出来，不同的主体有不同 的利益。“政府本身有其自身的利益，政府各部门也有其自身利益，而且中央政府与地 方政府之间也有很大的区别，政府行为和国家公务员的行为与其自身的利益密切相 关。”在现实生活和政府组织中，政府利益由四个层面组成：政府工作人员的个人利益、 地方政府和政府部门的小集团利益、政府整体的特殊利益。 1 政府组织中工作人员的个人利益 政府要发挥作用，必然需要高素质的人才，由于政府的特定职能，政府所追求的 目标是代表公共利益，这就必然要求组成政府的这些人，在制定政策、执行政策的过 程中排除私利，以公共利益为唯一出发点，以超脱的身份来思考和处理问题，要求他 们公正无私不偏不斜的对待政策问题。当然这只是一种理想状态，任何一个社会人， 都存在不可避免的私利性，都不可能真正的脱离自我而考虑问题，人只所以不同于机 器，是因为人有自身的利益需求。所以政府在处理政策问题时必定要受到政府工作人 员个人的干扰和左右。目前，我们用于部讲究德才兼备，看政绩用干部，但在实际操 作过程中，德才很不好衡量，政绩也不好界定，我们目前对德才和政绩的考核还很不 成熟、很不科学系统，往往是简单量化成数字，凭数字用干部，简单化之，走入了“数 字出政绩，政绩出官，官出数字 这样一个怪圈。这样一种用人体制造成了政府工作 人员为取得最大的政绩，不惜数字造假，欺上瞒下，层层数字注水谋求私利，从而牺 牲社会公共利益。 这种现象主要表现在以下几方面：首先，不严格执行政策，上有政策，下有对策， 随意变通政策以追求政治利益。我们目前看干部政绩，主要看他任期内修了多少路， 建了多少房，引进了多少项目，g d p 增长了多少，地方财力增加了多少，办了多少能引 起上面注意的活动，干了多少叫好的工程。因此政府官员为了追求政绩，自然积极执 行那些能赢得上级和老百姓的好评，提升自身形象的政策，于是大搞形象工程，大搞 回李学：公共政策中的政府利益分析，行政论坛，2 0 0 2 年第2 期。 1 2 公共政策中的政府利益研究 经济建设，对于其他国家严令五申禁止的要求视而不见，对政策的执行存在非常大的 利己性，即凡是对自己有利的就执行，不利的就不执行，凡是能积累政绩的不遗余力， 凡是威胁到乌纱帽的坚决拿掉，不疼不痒无关紧要的置之不理。其次，大肆追求自身 利益，打着国家和集体的旗号，利用手中的权力寻求利益，权钱交易、权色交易，置 国家和集体利益于不顾，变通执行政策或随意行政，造成大量腐败现象出现。所谓政 绩工程、形象工程，是某些领导干部为了个人或小团体的目的和利益，不顾群众需要 和当地实际，不惜利用手中权力而搞出的劳民伤财、浮华无效却有可能为自己和小团 体标榜政绩的工程。 形象工程的原因有三点：一是好大喜功、急功近利。一些官员成天想的是如何为 自己脸上添光贴金，如何“多快好省”地为自己博得卓著的政绩，很少顾及当地社会 经济文化、人民生活水平的均衡发展和市场的需求。二是权力无限、缺乏制约。主要 领导掌管着政府财政支配大权，一枝笔、一张嘴定乾坤，缺乏民主决策的机制，缺乏 公开监督的保障，具备搞“形象工程”的方便条件。三是不科学的发展观、不正确的 政绩观仍在作怪。在以g d p 为核心的片面的发展观和政绩观的引导下，一些人以为， 只要把经济建设硬指标提上去，就容易出政绩