（公共管理专业论文）广州市海珠区税收管理员工作平台运行机制研究.pdf

论文原创 本人郑重声明：所呈交 下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的 内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过 的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由 本人承担。 r ) ，、 学位论文作者签名乡确瓷卮悟荔 日期：2o0 9 年12 月7 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送 交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的 少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有 权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、 缩印或其他方法保存谦位 佥文。“弓 学位论文作者签名：捅笥，扒导师签名：呼锄 e l 期：200 9 年12 碉矿日一日期：200 9 年12 月7 日 广 作 证国家 此基于税收管理员制度的税收管理员工作平台是整个税收征管改革中的一个重 要环节。实践中，税收管理员承担着税源管理、纳税服务，并对此形成的数据分 析利用，为评估稽查提供依据、支持等职能。不过，税收管理员制度在实施过程 也存在诸多问题，其作用的进一步发挥尚需要一系列条件支持。针对税收管理员 制度推行过程中存在的问题，中国各地方税务机构的普遍实践是，努力建立一个 为全体税收管理员共享、共用、共通的信息平台，把税收管理员的诸多职责事项 集中到信息平台这个链条上，引导和监督税收管理员正确地履行职责，进而实现 对税收征管工作全员、全方位、全过程监控。 本文以广州市海珠区地方税务局税收管理员工作平台的推广和应用为例，基 于委托一代理理论，以实证研究的思路分析了税收管理员工作平台在克服税收管 理员道德风险，提升税收服务方面的积极作用，回答海珠区税收管理员工作平台 怎样运行、海珠区税收管理员工作平台解决税收征管中委托一代理问题的效果怎 样、还存在哪些问题及其原因、应该如何改进等四方面问题。 本研究发现，税收管理员工作平台在克服税收管理员的道德风险方面发挥了 重要作用，主要包括如下几个方面：一、平台上线使管理员的管理信息共享于平 收征管中存在的委托一代理问题，需要进一步完善税收管理员工作平台，加强信 息采集，积极提升税收管理员素质，加强监督制约和落实台帐管理。 关键词：税收管理；税收管理员；工作平台；委托一代理 a s t u d yo nt a x a d m i n i s t r a t o rw o r k i n gp l a t f o r m i nh a i z h ud i s t r i c to fg u a n g z h o u m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：y a n gg u o q i a n g a d v i s e r ：n i um e i l ia s s o c i a t ep r o f e s s o r a b s t r a c t a sa ni m p o r t a n tp a r to fp u b l i ce c o n o m i cm a n a g e m e n t ，t h ef u n c t i o no ft a x a t i o n g r e a t l yd e p e n d so nt h et a x a t i o na d m i n i s t r a t i o n m e a n w h i l e ，t a x a t i o na d m i n i s t r a t i o ni s ap i v o t a lf a c t o rf o rr e d u c i n gt a x a t i o nc o s t sa n dg u a r a n t e e i n ge n o u g hs t a t er e v e n u e s ， w h i c hc o n c l u d e st a x a t i o nc o l l e c t i o n i nt a x a t i o nf i e l d ，t a xa d m i n i s t r a t o rs y s t e mi sa s i g n i f i c a n tp a r to ft h et a x a t i o na d m i n i s t r a t i o n ，c o n n e c t i n gt a xc o l l e c t i o nw i t ht a x s e r v i c e ，a n a l y z i n gt h ec o l l e c t e dd a t aa n dp r o v i d i n gs u p p o r tt ot a xe v a l u a t i o na n d a u d i t i n g h o w e v e r t a xa d m i n i s t r a t o rs y s t e ms t i l lh a sm a n yf a u l t st oo v e r c o m e f o r e x a m p l e ，t h et a xa d m i n i s t r a t o rs y s t e ml a c k st h ea b i l i t yt om a k et a xa d m i n i s t r a t o r s t a k er e s p o n s i b i l i t i e s ，w h i c hs h o u l db ef u l l ya w a r ea n db ea v o i d e d i nv i e wo ft h i s s i t u a t i o n ，t h el o c a lt a x a t i o nb u r e a u si nm o s to fc h i n ah a v ed e s i g n e dat a s k - b a s e dt a x a d m i n i s t r a t o rw o r k i n gp l a t f o r mt op e r f e c tt h et a xa d m i n i s t r a t o rs y s t e m ，w h i c hi sa n i n f o r m a t i o n s u p p l y , t a s k - d i s t r i b u t i n g a n d m o n i t o r i n gp l a t f o r m f o ra l l t a x a d m i n i s t r a t o r s b a s e do np r i n c i p a l - a g e n tt h e o r y , t h i sp a p e rf o c u s e so nt h et a xa d m i n i s t r a t o r w o r k i n gp l a t f o r m ，m a i n l yo nt h et a xa d m i n i s t r a t o rw o r k i n gp l a t f o r mb a s e do nt h e c u r r e n tt a xa d m i n i s t r a t i o ns y s t e m ，d e s i g n e db ya n di m p l e m e n t e di nl o c a lt a x a t i o n i i m p r o v e st h ec o n d i t i o n st h a th e l pc h i n ag e tai n c o r r u p t i b l et a xg o v e r n a n c e 4 t h e c h a n n e l si n c r e a s e da n dc o m m u n i c a t i o nb e c a m ec o n v e n i e n tb e t w e e nt a x p a y e ra n d t a x a t i o nb u r e a us i n c et h ew o r k i n gp l a t f o r mw a sp u ti n t ou s e 5 f o l l o w i n gt h er u l e s o fc l a s s i f i e dm a n a g e m e n ta n dt e r r i t o r i a l m a n a g e m e n t ，t h et a xa d m i n i s t r a t o rc a n p r o v i d es p e c i f i cs e r v i c e sw i t hp e r t i n e n c e 6 b e c a u s et h ew o r k i n gp l a t f o r ma s s i g n t a s k sa u t o m a t i c a l l y , i tu r g e st h et a xa d m i n i s t r a t o rt ow o r ki n i t i a t i v e l y a tt h es a m et i m e ，t h e r es t i l le x i s ts o m ep r o b l e m s ，s u c ha sl a c ko fg u a r a n t e e si n c a r r y i n g o u tt h et a xa d m i n i s t r a t o r sd u t i e s ，t h e s h o r t a g eo ft h ec a p a b i l i t i e so f p o s t - m a n a g e m e n t , t h el o wt h ef a c u l t i e so ft h et a xa d m i n i s t r a t o r , t h ei m b a l a n c ei n d e v e l o p m e n ta n da p p l i c a t i o no ft h ew o r k i n gp l a t f o r m ，t h el a x i t yi nl a we n f o r c e m e n t a n dl e n i e n c yi np u n i s h i n gi n f r i n g i n ga c t s ，a n dt h en o m i n a la c c o u n t i n gm a n a g e m e n t s y s t e m t h e s ep r o b l e m sp r e v e n tt h ew o r k i n gp l a t f o r mf u n c t i o n i n gp r o p e r l yi nl o c a l t a x a t i o nb u r e a u , h a i z h ud i s t r i c to fg u a n g z h o u t h i sp a p e ra l s oa n a l y z e st h er e a s o n sf o rt h ep r o b l e m sa b o v e ，a n dr a i s e ss o m e a d v i c ef o rp e r f e c t i n gt h ew o r k i n gp l a t f o r mb a s e do nt h e e m p i r i c a lm a t e r i a l s t h e i v a u t h o rb e l i e v e p e r f e c t i n gt h e a d m i n i s t r a t o r s c a r r y i n go u tt h ea c c o u n t i n gm a n a g e m e n t ，c a ns o l v et h ep r i n c i p a l a g e n tp r o b l e mi nt a x a d m i n i s t r a t i o na n de n dt h el a c ko fr e s p o n s i b i l i t yo ft a xa d m i n i s t r a t o r si nt h ec u r r e n t t a xs y s t e m k e y w o r d s ：t a xa d m i n i s t r a t i o n ，t a xa d m i n i s t r a t o r , w o r k i n gp l a t f o r m ，p r i n c i p a l a g e n t v 目录 摘要i a b s t r a c t i i i 目录v i 第一章引言1 第一节研究背景、研究问题与基本概念2 第二节文献综述和理论分析框架6 第三节研究方法13 第二章海珠区税收管理员工作平台运行机制及其效果1 9 第一节海珠区税收管理员工作平台的建设目标1 9 第二节海珠区税收管理员平台的运行2 l 第三节海珠区税收管理员工作平台的积极影响2 7 第三章海珠区税收管理员工作平台运行中存在的问题及其原因分析4 0 第一节海珠区税收管理员工作平台尚待解决的问题4 0 第二节海珠区税收管理员工作平台尚存问题原因分析4 7 第四章完善海珠区税收管理员工作平台的对策建议5 l 第一节北京市门头沟地税局税收管理员工作平台建设经验5 l 第二节新加坡税收管理体制借鉴5 3 第三节进一步改善海珠区税收管理员工作平台的建议5 6 结语6l 参考文献6 3 附录一。中层管理者税管员工作平台调查问卷6 5 附录二：税务人员税管员工作平台调查问卷。6 7 附录三：纳税人税管员工作平台调查问卷6 9 附录四：工作平台的积极作用及其问题访谈提纲7 0 v 1 v n 税收是国家财政的主要来 共经济管理的重要组成部分， 入至关重要。作为国家税收征管的重要部门，税务部门承担着聚财为国、执法为公、 治税为民的重要职能。改革开放近3 0 年来，我国税制经过多次改革和完善，积极吸 收借鉴包括西方市场经济国家在内的世界各国的税制建设经验和税收管理方法，通 过调整税制结构、合理地选择税种、税率以及适时地改革税收征箭模式等，初步形 成了适应我国社会主义市场经济发展要求的多税种、多环节、多层次调节的复合税 制体系，为我国经济社会事业的发展做出了积极贡献。 当前我国经济改革和发展进入非常关键的时期，2 l 世纪更为突出的经济全球化 趋势以及中国入世都使各国经济发展联系更为紧密，同时也增强了各国税制发展的 联系。日益繁荣的中国经济以及相互依赖日益加重的世界经济给中国税收体制改革、 税收政策的制定以及税收征管带来诸多冲击和困难，针对这些新形势，中国政府在 税制改革方面也采取了相应的措施予以应对，比如中国就w t o 规则对我国税收政 策以及关税结构、税负所做的调整等。 我国经济发展以及入世带来的最网扰我国各税务部门的一个重大问题是近年 来我国高额税收的流失。根据有关资料记载，1 9 9 4 年中国大陆税收流失率高达4 2 ， 而西方发达国家一般在1 5 - - 2 0 之间。为此，作为政府管理的重要部分的税收管 理亦开始向现代化方向演进。随着税收篱理水平的提高，到2 0 0 3 年末，税收流失率 下降为3 c 左右。至此，我国税收流失治理已开始显现成效。到2 0 0 4 和2 0 0 5 年， 在我国税收管理水平进一步提高的情况下，我国税源锋理得到不断加强，纳税服务 得到优化，税收流失得到更为有效的控制。不过，在防止税收流失和加强税收征管 方面，中国税务部门仍有很多工作要做，其中最为突出的就是自2 0 0 5 年国家税务总 杨克文。一路风雨一路歌湖北省围税系统推广应用税收管理员工作平台记事 。中国税务： 2 0 0 6 年i g 1 2 期 通过信息化流 构积极治理税 工作平台的建 “道德风险” 在国家税务总局正式颁布税收管理员制度( 试行) 以前的2 0 0 4 年，税收管 理员制度实践就已出现，并为税收征管工作增添了强劲动力。随着税收管理员制度 的广泛推行，这种新的税收管理制度在取得成效的同时，也存在些值得关注的问 题： ( 一) 管理不到位。有些税收管理员出工不出力，工作敷衍塞责，满足于进企业、 到管户转一转、看一看的状态，对纳税人生产经营、税源变化以及涉税风险等情况 缺乏深入了解。 ( 二) 信息“私有 化。由于缺乏网络平台的支撑，税收管理员获取的涉税信息无 法与其他同事共享，一旦岗位变动，接任者需要重新采集，一方面造成重复劳动， 另一方面还会形成一个时期的管理空档，对税收工作产生负面影响 ( - - ) 考评难度大。税收管理员工作头绪多、变化大，又无法实施跟踪监督，考评 的依据主要来源于人，因而主观因素影响过大，客观评价效果较差。 杨克文：一路风雨一路歌湖北省陶税系统推广应用税收管理员_ 作平台记事) 。中国税务 ，2 0 0 _ 6 年第 1 2 期 2 理员 我国税收箭理员现有激励制度的条件下，如何发展出新的符理技术和约束手段，对 税收管理员进行有效监督和约束，是现阶段我国税收符理员制度实施和完善过程中 面临的一项重大课题。目前，我国各地区税务机构正在努力建立一个为全体税收管 理员共享、共用、共通的信息平台，即税收符理员工作平台，试图解决或弱化这种 “道德风险”问题。 税收管理员工作平台是以税收铃理员的实际工作需求为出发点，以提高工作效 率为着力点建设起来的。它是税收管理员的工作工具和得力助手，以基于任务的管 理模式，实现税源管理的最大效能，并试图解决税收征管工作中“疏于管理、淡化 责任”的问题。税收管理员工作平台建立以后，通过把税收管理员的诸多职责事项 集中到信息平台这个链条上，有效地引导和监督税收管理员正确地履行职责，无论 税收管理员做什么、怎么做、做得怎么样，都可以通过该平台清晰地呈现出来，就 像给税收管理员的日常工作划定一条路线图，实现了对税收征管工作全员、全方位、 全过程监控。这事实上是在贯彻“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为 依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的税收征管改革思路。 那么，为了解决税收管理员道德风险问题而建设起来的税收管理员工作平台， 在实际运作过程中的效果如何呢? 是否能够起到预期的作用呢? 事实上，在实践中， 也常常存在管理员工作平台与其设计目标之间距离较大，并且可能因平台运行不顺 畅、税收篱理员任务过重等原因而对基层税收征管工作产生一定的负作用。因此， 本文试图在恰当地选取特定税收管理员工作平台个案并对其进行分析的基础上，找 出恰当的解决问题的途径，进一步完善税收锋理员工作平台的运行机制。 二研究问题 税收符理员工作平台是一个基于任务的符理模式，就能否解决“疏于管理、淡 化责任 的预期目标做出评价，为各级领导决策提供客观依据。本研究的研究问题 包括： 征收管理是税收管理的重要组成部分。在本文，本人将其概括为税务机关代表国家 或政府行使征税权，指导纳税人正确履行纳税义务，以及对日常税收活动进行有计 划的组织、管理、监督和检查等基本活动。在税收史上，税收管理经历了一个由简 单到复杂，由粗糙到完善的过程。 1 税收管理员 税收管理员是“是基层税务机关分片管理税源、负有管户责任的工作人员”。 这一制度随着我国税制变革和经济的发展，由税收专管员演化而来的，税收管理员 制度的前身是税收专管员制度。税收管理员是指那些基层税务机关及其税源管理部 门中负责分片、分类管理税源，负有管户责任的工作人员。 2 税收管理员制度 税收管理员制度，是指“为贯彻科学化精细化管理理念，加强税源管理，优化 纳税服务而实行的税收管理制度”。因此，税收管理员制度是国家为了加强税源管 。张久慧：进一步完善税收管理员制度的研究 ，辽宁税务高等专科学校学报 2 0 0 6 年第2 期。 曲章程、黄爱君：税收管理员制度的实践与思考) ，税务研究) ，2 0 0 6 年第1 2 期 4 理， 况， 制度 工作 优化纳税服务的基础工作制度”。“实行税收篱理员制度，应遵循箭户与符事相结合， 管理与服务相结合，属地管理与分类管理相结合的原则。 是针对以往专符员制度下 的一人裁断、权力无制约现象而建立起来的有关税收征收、管理、稽查三分离格局 的征管制度。在这一制度框架中，原来税收专管员的权力被分解到征收、管理、稽 查三个系列的岗位中去。同时，信息技术和网络技术被广泛应用于税收工作上，税 收管理员使用计算机系统，既提高了工作效率和征管质量，也降低了征税成本，为 实行税源的精细化管理提供了基础。 3 税收管理员工作平台 税收箭理员工作平台是基于任务的管理模式，被定位为税收篱理的工作平台与 学习平台，服务于内部行政箭理和税收征收管理。它旨在为全体税收锊理员共享、 共通的信息平台，把税收锊理员的诸多职责事项集中到信息平台上，引导和监督税 收管理员正确地履行职责，对税收征管工作进行全员、全方位、全过程监控，以实 现税源管理的最大效能，并解决“疏于管理、淡化责任”的问题。此外，税收符理 员工作平台开发也需要多种条件支持，如推行税收管理员工作制度、加强税收信息 化建设以及实施税收管理绩效考评机制等。 4 委托一代理 委托一代理指的是这样一种情况，即“一个人被授权以另一方个人的名义行事 圆。委托人( 被代理人) 将任务和决定交付给受托人( 代理人) ，代理人则根据委托 人的委托授权行事。其中，“拥有私人信息的参与人称为代理人( a g e n t ) ，不拥有私 人信息的参与人称为委托人( p r i n c i p a l ) 。简单地说，只要建立或签订某种合同， 这种关系都可以被认为属于委托一代理关系。这样看来，代理关系是居于信息优势 秦龙生。税收管理员工作平台 。中圃税务i l 版社2 0 0 8 年版第4 8 页。 o 罗必良主编：新制度经济学山两经济 i 版社2 0 0 5 年版第4 5 4 页。 蕾张维迎：博弈论与信息经济学 ，上海三联f 5 店，上海人民出版社1 9 9 6 年版第3 9 8 页 道德风险主要是税源管理、纳税服务出工不出力，在税收减免、税务稽查、发票领 用、延期纳税、核定税赋、违章处理等各项涉税工作上可能会营私舞弊。其具体表 现有：税务人员不征或少征税款、越权乱开减免税口子、套取税收优惠政策的好处、 滥用延缓缴税权、放松对专用和普通发票的管理、对偷逃税不处罚或从轻处罚、马 虎了事或假稽查、该移交司法机关的案子不移送、滥用自由裁量权等。 第二节文献综述和理论分析框架 一有关税收征管的研究综述 当前有关税收征管的纯理论研究并不多见。其中，张爱球的研究比较系统。他 。( 美) 杰克雷斌、巴特利希可德雷思、杰拉尔德j 米勒著，张梦中等译：公共管理手册 ，中山大学 出版社2 0 0 6 年版，第1 1 2 4 页 国袁庆明：新制度经济学 ，中国发展出版社2 0 0 5 年版第1 7 9 页 曲仇建呜：论税务系统寻租行为的抑制) ，扬州人学税务学院学报 ，1 9 9 9 年第3 期 6 认为，税收 征管要素作 税收征臀理 成、冉瑞杰则以恩施市地方税务局为例，强调税收征管中网络建设和制度建设的重 要性。 二税收征管所存问题及其原因研究综述 在理论方面，目前已出现的有关税收管理员制度的文献相对较多，但专门就税 收管理员工作平台进行讨论的文献却非常少，到目前为止还没有人利用委托一代理 理论来研究税收管理员工作平台，也没有学者对税收箭理员工作平台的实际运行效 果进行过分析。利用委托一代理理论分析税收征管中现存问题及其原因的文献也不 多。既有研究主要集中在如下四个方面： ( 一) 对税收征管中税务机关和纳税人之间信息不对称现象的分析。孙玉霞认为， 我国个人所得税征管中的信息非对称问题十分突出。税务部门不能掌握纳税人收入 的真实信息，而纳税人倾向于将个人收入的真实信息隐蔽化、私有化，以达到规避 税收甚或逃税的目的。信息不易获取的根本原因是纳税人对个人收益最大化的追求。 如果税收征管中的信息不对称问题得以解决，将有助于提高个人所得税的征收效率， 缓解当前收入分配差距过大的状况，实现税负公平。 ( 二) 对税收征管中委托一代理关系划分层次。麻勇爱指出，税收征符工作实质上 就是一项如何避免或减少信息不对称带来的败德行为的工作。当前我国税收征管中 的委托一代理问题引发的败德行为较为严重，其根源在于税收实务中大量存在的有 法不依的软约束，这从根本上动摇了激励机制正常运行的前提。只有维护税收政策 法律的刚性，才能减少税收征收管理中的败德行为，提高税收符理的水平和效率。 麻勇爱认为，在税收征收锊理的过程中主要存在如下几对委托一代理关系：中央政 张爱球：税收征管概念的辨析与建构一一兼论税收征管改革的对象和日标学海，2 0 0 5 年第4 期。 雪刘必成、冉瑞杰：创新税收征管的办法与下段，学- j 月刊，2 0 0 6 年第l 期。 o 孙玉霞：论个人所得税征管巾的信息非对称糊题，税务研究2 0 0 3 年第4 期。 7 也不确实采取具体行动，其指导思想是“不求有功，但求无过”。 ( 五) 对解决有关税收征管中的委托一代理问题的思路的研究。孙玉霞主张，可通 过公平税负、完善个人所得税制度、加大惩罚和检查力度、完善代扣代缴制度及奖 励诚信纳税人等手段，来解决税收征管中的非对称信息问题。刘方则运用不对称信 息下的委托一代理分析方法，分析了我国财政交易体制中的存在的委托一代理关系 以及相应的制度安排，指出加强对政府和税务工作人员监督和管理，是有效地防止 税收流失的重要措施。 三有关完善税收征管对策的理论综述 有关税收管理员制度的文献更多地偏重探讨如何加强税收征管工作。比如，有 麻勇爱：税收征管中委托代理问题透视) ，经济与管理研究 ，2 0 0 5 年第5 期 9 刘华伟、李里：税收征管委托代理关系的理论分析) ，学术研究 ，2 0 0 6 年第1 l 期。 o 李春成：信息不对称下的政治代理人的问题行为分析 学术界，2 0 0 0 年第3 期。 刘方：税收征管的委托代理分析 ，江苏商论 。2 0 0 7 年第2 期 8 人认为，加强税收管理，除了加强税收宣 税员制度，一方面是提高干部自身素质， 度，以提高工作效率。有人认为，要改变过去“一人进厂，各税统臀，征、管、查 集于一身”的旧专管员征管模式，正确认识管户与管事的关系，运用信息化的于段， 提高税收管理员的管理水平。 还有人指出，纳税人的纳税意识随着税务机关多年的征收管理而有所提高，但 现实中还存在着这样那样的问题。征符现状依然是专管员管户制度没有被完全废除， 持票征收的情况时有发生，纳税申报率低。而且执法人员水平不高、法律意识淡漠 等现象还不同程度地存在。由于每一项税收征管工作都是以税收征管法为依据开展 的，因此针对上述问题，要继续进行税法宣传，提高执法人员执法水平及其素质； 加大执法力度，改变以收入任务为中心的陈旧观念，积极推行依法纳税工作；提高 税务干部自身的政治和业务素质，积极推行依法治税工作。圆 谢金荣的看法是，传统的专管员制度最为缺位的是监督，监督应当成为现代税 收管理员制度可持续发展的重要条件。而目前税收符理员制度存在税收符理员的职 责落实不到位、税收管理员素质不适应税收管理员制度的要求、未严格执行税收管 理员下户计划和工作报告制度、管理台账形同虚设等不足。为了更好地将税收管理 员制度推行到位，除了要对税收符理员加强教育培训、提高业务素质外，还需要建 立科学的考核评价体系，建立科学的监控体系。 此外，王永新等的研究表明，要改变以往的思维方式和运作模式，探索和建立 税收服务体系，以满足社会对税务工作职能转变的要求。一是转变工作作风，树立 为纳税人服务的思想。二是处理好执法与服务的关系。强调服务决不是要淡化执法， 税收符理服务体系的建立与严格执法并不矛盾，二者相- 瓦包容、相互促进。这种观 点强调依法治税，倡导建立服务型的税收征管工作机制，强调以纳税人为关注点， 倡导政务公开，为纳税人提供精简高效、规范统一的服务，使税务工作从监督打击 。钟师：当前税收征管中的突出矛盾及其政策建议 。上海财税2 0 0 3 年第1 2 期 。刘华z 税收征管的现状、闯题及对策) 湖北社会科学 ，2 0 0 5 年第5 期。 o 谢金荣，税收管理员制度在实际运行中存在的问题及建议) 辽宁税务高等专科学校学报2 0 0 7 年第1 期 9 析 基 我 管 发 并 献 也没有学者对税收管理员工作平台的实际运行效果进行过分析。总体说来，既有研 究存在以下不足： ( 一) 这些理论研究不够全面和系统。既有研究或者只专注于问题的某一环节，或 者只专注于法制建设，或者只关心服务建设和监督，理论构建尚未成体系。 ( 二) 既有研究存在只强调学理性研究，泛泛而谈，没有实际的案例分析与具体工 作实践作论据，缺乏实际调查支持等缺陷。 ( 三) 这些研究提出的发展思路或解决办法仅从宏观层面考虑，没有深入了解基层 多方面的实际情况，对国家税务总局的改革方向一致赞同贴金，没有深入了解改革 的利弊。理想化的理论研究到了基层往往都会出现操作性不强的情况。 因此，就现阶段来看，有关推行税收征管改革的理论及实践都有待进一步研究 探索。本文以我国广州市海珠区地方税务局推行了一年的税收管理员工作平台中， 所存在的税务机关和税收管理员之间的委托一代理关系作为研究对象，结合一年以 王永新、张岩、方广茂：对税收执法与税收服务关系的初探) 。法制与社会，2 0 0 7 年第l 期 。秦龙生：税收管理员工作平台中国税务出版社2 0 0 8 年版 1 0 来作者实际工作的第一手资 理工作。因此，从这个意义 实践起到促进作用，进而推 五理论分析框架 自上世纪六、七十年代以来，作为新制度经济学一个重要部分的委托一代理理 论得到了广泛发展和应用。当时，经济学家们不满于企业运行的“黑箱”理论，开 始深入研究关于企业内部信息不对称和激励问题，最终形成了现代企业理论，委托 一代理理论亦随之产生。其关心的问题是，随着企业所有权和控制权的逐步分离， 代理人作为自利的行为主体，在其行为目标与委托人的目标可能并不一致的情形下， 将如何行事。可见，委托一代理理论是建立在非对称信息博弈论的基础上的，以代 理过程中的事前信息不对称( 发生在当事人签约之前，e xa n t e ) 和事后信息不对称 ( 发生在签约之后，e xp o s t ) 为研究对象，并针对信息不对称发展出了有关事前非 对称信息博弈的模型( 逆向选择模型，a d v e r s es e l e c t i o n ) 和有关事后非对称信息的 模型( 道德风险模型，m o r a lh a z a r d ) 。这两种模型都涉及代理人的行动( a c t i o n ) ， 都涉及代理人的隐藏行为( h i d d e na c t i o n ) ，包括代理人隐藏其知识( k n o w l e d g e ) 的行 为。由于隐藏行为会带来道德风险，因此需要对代理人进行监督，或在无法监督或 监督成本过高的情况下，对代理人进行有效激励。 在代理理论研究中，有规范方法和实证方法之分。规范的代理理论以模型理论 为取向。它在抽象的市场关系中研究委托人和代理人之间的合同，在此类合同中决 策和责任被让渡。而实证的代理理论具有更多的实践特色，它更接近于企业理论。 本文拟采用实证研究方法，对海珠区税收锊理员工作平台在解决税收征管中非对称 信息，主要是税收管理员的道德风险问题的作用及其尚存问题加以分析。限于篇幅， 本文暂不讨论税收管理员录用的逆向选择问题。 前述我国税收管理员制度实施过程中存在的信息私有化和考评闲难等问题，是 o ( 美) 阿尔弗雷德席勒、汉斯一京特克吕塞尔贝格著，史世伟、钟诚、何广文、沈越译。秩序理论与政 治经济学 山西经济出版社年版2 0 0 6 年版，第1 3 1 页 着重要意义： ( 一) 有利于解决我国税收征管中的非对称信息问题。 ( 二) 税收管理人员“私有”的工作信息是关键问题，只有将其从“私有”变为“公 有”，并能够找到有效监督和约束税收管理人员具体工作的途径，才能彻底地解决非 对称信息问题。理论上，有两条途径解决信息非对称问题，一是监督，二是激励。 但无论哪条途径，税务部门都需要获取税收征管人员的“私有”工作信息，这实际 是一个信息交换过程。税务部门是信息的需求者，它考虑如何确保以较小的成本获 取最充分的信息，减弱信息不对称的程度；而税收管理人员是信息的供给者，它在 预期收益大于预期成本的条件下提供“私有一信息。而税收管理员工作平台是建立 在网络化的计算机系统的基础上的，税收管理员无论是做什么、如何做以及工作的 进展程度和具体信息，全部都通过网络清晰地呈现。因此，理论上，税收管理员工 作平台可在一定程度上解决税务机关与税收管理工作人员之间的信息不对称问题。 ( 三) 有利于引导和监督税收管理员正确地履行职责，实现对税收征管工作全员、 全方位、全过程监控。 正是由于地方税务机关与税收管理工作人员之问存在“委托一代理”关系以及信息不对称 1 2 的问题，并导致了道德风险i u j 题。即税收管理t 作人 无从监督税收管理t 作人员的行为，因此针对税收管 困各地区税务机构正努力建立税收管理员t 作平台， 诸多职责事项集中到信息平台这个链条上，通过先进 方位、全过程监控，因而可以引导和监督税收管理员 员的工作工具和得力助手，能够提高其工作效率，又 任”的i 口j 题，有利于税收征管工作的开展。 第三节研究方法 一研究方法的选择 本研究采用定性研究方法。所谓定性研究是以研究者本人作为研究工具，在自 然情境下综合运用多角化技术对某一社会现象或社会事件进行整体性、关联性的考 察，从而获得对该社会现象的总体较深入认识的一种研究类型。一般来说，定性研 究通常使用“描述性问题”和“解释性问题”，因为这两类问题可以对现象的本相和 意义进行研究。定性研究的目的是对研究的现象进行解释性理解，而不是为了对某 些假设进行证实。具体而言，从研究的环境来看，定性研究强调在自然而非人工控 制的环境中进行研究。圆 在我国，税收管理员工作平台的运行效果如何这一核心问题，既是一个描述性 问题，也是一个解释性问题，在特定方面也可以是探索性的。本文的研究问题以及 研究目的都是适合定性研究的，因此，本文采用定性研究方法。 二 研究工具的选择：单案例研究 陈向明t 质的研究方法与社会科学研究 。教育科学h 版杜2 0 0 0 年版。第8 i 页 。陈向明：质的研究方法与社会科学研究 教育科学 1 3 版社2 0 0 0 年版，第1 2 页 1 3 案例研究是“遵循一套预先设定的程序、步骤，对某一经验性、实证性课题进 行研究的方式”，其“研究的问题类型是怎么样和为什么，研究对象是目前 正在发生的事件，研究者对于当前正在发牛的事件不能控制或极少能控制”。 由于 案例研究特别适合于对那些知之甚少的情况的研究，通过对案例有关事实的详细描 述，向人们展示相关变量之间的联系和因果路径。如果有可能，案例研究者还可进 一步修正既有理论、模型和观点。作为一种实证研究，案例研究既可以是定性的， 也可以是定量的，这取决于其证据的类型。从案例的数量来看，案例研究可以是单 案例的，也可以是多案例的。单案例研究设计可以用于研究有代表性的、典型的案 例，也可以对于两个或多个不同时间点上的同一案例进行研究。本研究符合上述研 究问题类型，因此采取单案例研究作为本论文的研究工具： ( 一)案例研究法适合于研究的问题类型是“怎么样”和“为什么”，而本研 究拟探究税收管理员工作平台的运行效果怎样这一问题，并试图对其运行效果做出 说明和解释。 ( 二)从对研究对象的控制范围、程度以及研究对象的时代性质来看，“案例 研究适合用于研究发生在当代但无法对相关因素进行控制的事件”。而本研究是把研 究对象放在当前中国税制改革这一大背景中来考察，并试图解答一系列的现实问题。 ( 三) 案例研究资料来源渠道多元化，能够使用综合的资料收集方法，其中包 括文献、档案记录、访谈、直接观察、参与性观察以及实物证据。本研究采用个别 深度访谈法、档案记录和文献研究法进行数据收集，采取多种数据来源，以提高本 研究的构建效度。 根据本文的研究对象和研究目的，以及它们与定性研究和案例研究相契合的程 度，本研究主要以案例研究法、问卷调查法为研究方法，即通过对海珠区税收管理 员工作平台所引发的税案分析、向税收管理员及纳税人派发的调查问卷以及向个别 局领导所作的访谈，来研究税收管理员工作平台的运行。 回( 美) 罗伯特k 殷著，周海淘等译：案例研究设计与方法 ，重庆大学出版社2 0 0 4 年版第1 9 页 o ( 美) 罗伯特k 殷著，周海淘等译：案例研究设计与方法 ，重庆大学出版社2 0 0 4 年版，第1 9 页 1 4 三 抽样方法以及数据收集 ( 一)抽样方法 ( 二)本研究采用目的性抽样 为研究对象。近年来，广东省地方税务局各有关部门积极实践税收锊理员制度及建 立相应的配套办法，并积累了一定经验。2 0 0 4 年1 1 月，广州市地方税务局启动新 一轮税收征管改革工作，并将税收管理员制度及其配套措施的落实作为新一轮征锊 改革工作的重要内容，积极开发税收管理员工作平台，因此不少地方都比较符合目 的性抽样的条件，但是这些地方较难进入现场进行访谈和获取相关档案资料。因此 笔者以广州市海珠区为个例，根据便利性抽样方法，对海珠区税务局管理层、税收 管理员以及辖区范围内的纳税人进行抽样，通过问卷调查和访谈，以了解这三类群 体对海珠区税收管理员工作平台运行效果、现存问题及其原因的看法与对策建议。 ( 三)数据、方法及问卷设计说明 在数据收集上，一般情况下，案例研究主要有六个来源：文件资料( d o c u m e n t a t i o n ) 、档案记录( a r c h i v a lr e c o r d s ) 、访谈( i n t e r v i e w ) 、直接观察( d i r e c to b s e - r v a t i o n ) ，参与性观察( p a r t i c i p a n to b s e r v a t i o n ) 和实物( p h y s i c a l a r t i f a c t s ) 。每种数据来源都各有优缺点。由于本人在该局工作，因此除通过问卷调查和访谈 等数据收集方法以外，本文还采用了直接观察和参与式观察两种案例数据收集方法， 主要观察海珠区税收管理员工作平台的实际运行状况、存在问题及其原因。 另外，问卷调查也是本研究的数据收集方法之一。选用问卷调查的原因是，在 本研究中，税务部门管理层、税收管理员和纳税人都与税收篱理员工作平台密切相 关，而有关税收篱理员工作平台运行效果问题也与这三类调查对象有关，因此能够 为本研究提供有关平台运行效果的可靠资料。考虑到税务部门管理层、税收管理员 和纳税人在税收征管过程中身份角色、所起的作用不同，因此，他们所掌握的材料 也可能大不相同，进而可能导致他们对平台运行效果的看法差异，故针对这三者各 设计了一份问卷，采用丰观选择题形式( 封闭式问卷设计) ，测量这三者受税收管理 【美) 应国瑞著，张梦中译t 案例学习研究一一设计与方法) 中山大学出版社2 0 0 3 年版，第8 4 页 1 6 表1 1问卷调查分析统计表( 区局) 统计月份：2 0 0 7 年1 2 月 序号统计项目 调查对象 l 对象总数发放问卷份数 凋查比率回收自效份数同收率 2 管理层 881 0 081 0 0 3 税收管理员 9 59 51 0 09 09 4 7 4 4 纳税人 4 0 7 4 76 0 0 01 4 7 32 2 4 03 7 3 3 5 合计 4 0 8 5 06 1 0 31 4 9 42 3 3 83 8 3 l 本研究还采用了访谈方法，访谈主要围绕“税收管理员工作平台发挥了哪些作 用”、“平台尚存问题及其产生的原因、对策 等两大问题进行。本研究的访谈主要 分两次进行，第一次访谈主要集中在2 0 0 6 年1 2 月份，访谈对象包括海珠区地税局 管理层工作人员、税收管理员以及纳税人，包括1 位业务副局长、3 名科长、5 名科 员，以及纳税人8 名( 在营业大厅随机选择) ，其目的在于比较深入分析税收管理员 工作平台运行情况及其在克服税收符理员道德风险的作用。第二次访谈时间集中在 2