（公共管理专业论文）公用事业民营化与政府管制的研究.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名：盈孟 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印。缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 捅要 公用事业民营化是一个世界潮流，也是当代公共行政改革的重要内容。受经 济全球化的影响，中国也在2 0 世纪9 0 年代末开始了公用事业改革。根据国内外 经验，对于公用事业民营化，需要解决二个问题，第一是公用事业民营化是一个 必然要求和发展趋势；第二个问题是公用事业民营化对政府管制的需求。本论文 按这一逻辑线索，在对公用事业的自然垄断性、外部性、公益性等经济技术特性 及对政府管制需求分析的基础上，论述了民营化是公用事业改革的趋势，它从制 度上改善了公用事业服务的提供模式，在公用事业服务领域引入市场竞争机制， 从而避免了公用事业服务供给机制的失败。通过公用事业民营化，政府提高了规 制效率、转变了政府职能、调整和改善了政府与民众的关系。但是民营化也对政 府管制提出了新的挑战，民营化对政府治理产生了深刻影响，促使政府变革其现 有的政府管制体系，从而达到向公共服务型政府转型的目的。 关键词：公用事业；民营化；政府管制 中图分类号：f 2 8 7 7 a b s t r a c t i ti sm a i nc m r l e n tt h mn l l lb yp r i v a t ec a p i t a lt u r nt h a taw o r l dt r e n d ，i sa l s oa c o n t e m p o r a r yp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nt or e f o r m w o d dt h a ti st u r n e db ye c o n o m i c i n f l u e n c e c h i n aa l s os t a r t e da tt h ee n do f9 0 si n2 0c e n t u r i e st h ep u b l i cu t i l i t i e sr u n b y p r i v a t ec a p i t a lt u r n s a c c o r d i n gt ot h ed o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e ，n e e d p u b l i cu t i l i t i e sr u nb yp r i v a t ec a p i t a lt u r n , w en e e dr e s o l v et w op r o b l e m s ，t h ef i r s ti s p u b l i cu t i l i t i e sr u nb yp r i v a t ec a p i t a li sn e c e s s i t ya n dt r e n d ；t h es e c o n dp r o b l e mi s p u b l i cu t i l i t i e sr u nb yp r i v a t ec a p i t a lt ot u r nt ot h ed e m a n d i n gv a r i e t yi nc o n t r o li n g o v e r n m e n t t h i st h e t i sp r e s s e st h i sl o g i cc l u e s ，i nb r e a k i n gt h ee c o n o m i ct e c h n i q u ei n n a t u l a 1m o n o p o l i z a t i o n ，e x t e r i o r , p u b l i c - s p i r i t e d e r e c h a r a c t e r i s t i ct ot h en a t u r eo ft h e p u b l i cu t i l i t i e sa n dt oa n a l y t i cf o u n d a t i o ni nn e e do f c o n t r o lb yg o v e r n m e n t ，d i s c u s si ti s i n e v i t a b l et r e n dt h a tp u b l i cu t i l i t i e sr e f o r mt h a tr u nb yp r i v a t ec a p i t a lt u r n ，i ti m p r o v e d f r o mt h es y s t e mt h ep u b l i cu t i l i t i e ss c r v e so fp r o v i d et h em o d e ，l e a di n t ot h ep u b l i c u t i l i t i e ss e r v i c er e a l mt h em a r k e tc o m p e t et h em e c h a n i s m ，f r o mb u ta v o i dt h ep u b l i c u t i l i t i e ss e r v i c es u p p l yt h ef a i l u r eo ft h em e c h a n i s m t h ep u b l i cu t i l i t i e sr u nb yp r i v a t e c a p i t a lt u r n e dt ob r i n gt h eg o v e r n m e n tt h ea d v a n t a g e ，t h eg o v e r n m e n ti n c r e a s e sr u l e s s y s t e me f f i c i e n c y ，c h a n g e st h eg o v e r n m e n tw o r k i n gt a l e n ta n da d j u s tw i t hi m p r o v i n g t h eg o v e r n m e n ta n dc i v i lr e l a t i o n b u tt h er a nb yp r i v a t ec a p i t a la l s ot u r n e dt o p u t f o r w a r dt h en e wc h a l l e n g et ot h eg o v e r n m e n tc o n t r o l ，t h el u l lb yp r i v a t ec a p i u dt u r nt o m a n a g e dt op r o d u c et h ed e e pi n f l u e n c et ot h eg o v e r n m e n lu r g et h eg o v e r n m e n tr e p l a c e i t sc u r r e n tg o v e r n m e n tc o n t r o ls y s t e m ，f r o mb u ta t t a i nt h ep u r p o s eo ft h ep u b l i cs e r v i c e i nd i r e c t i o nt y p eg o v e r n m e n tt r a n s f o r m a t i o n k e yw o r d ：p u b l i cu t i l i t i e s ：t h er u nb yp r i v a t ec a p i t a lt u r n s ；g o v e r n m e n tc o n t r o l c h i n e s el i b r a r yc l a s s i f yn u m b e r ：f 2 8 7 7 导论 一、问题与目标 上海是中国最早使用人工煤气的城市，1 8 6 5 年英商在苏州河的西藏路桥南岸 建造了国内第一个煤气厂。新中国建立后，上海城市燃气逐步发展和壮大。作为 我国燃气工业的发源地，1 9 9 9 年上海己形成人工煤气、天然气、液化气三种气源 构成的燃气供应系统，供应规模居全国首位。城区居民家庭于1 9 9 9 年实现了全气 化。燃气被广泛应用于居民生活、工业生产、商业运营、空调锅炉及清洁汽车燃 料等领域。 然而随着改革开放的深入，上海煤气作为国内供气量最大的燃气企业，却渐 渐失去了往日的辉煌，近几年来是国内城市煤气发展速度最快、空间最大的时期， 然而上海燃气却仍然在亏损的泥潭里苦苦挣扎，虽然在政府的主导下上海燃气开 展了几次改革，但都属于集团和直属企业的拆分和合并，并没有解决最核心，最 根本的问题，因而没有很好的保护好自己的品牌，发展对外的业务，与此同时， 国内成立不久的民营企业新奥燃气和港资企业中华煤气却是一路高歌，迅猛发展， 为何会产生这么大的发展差异，上海燃气改革和发展的路又在何方呢? 本文拟就公用事业的民营化展开研究，通过理论和实证的研究论证一个重要 的问题：民营化是公用事业改革和发展的方向。同时，文章的另一个重要目标是 就民营化后带来的一系列经济和社会问题探讨公用事业民营化过程中政府管制的 作用。 二、选题的意义 城市公用事业包括城市供水、供热、供气、公共交通等行业，是城市的主要 基础设施，直接关系到城市的发展、对外开放和人民群众生活，是关系国计民生 的一项事业。1 改革开放以来，由于经济发展和政府财政投入不断增加，我国公用 事业得到了很大的发展，但由于长期受“市政公用行业是公益事业，应该由政府 统包”观念的束缚，也导致了投融资渠道不畅通，设施能力不够，运行效率低下 等诸多问题。尽管目前有少量的民间企业和外资开始涉足市政公用事业的某些方 面，比如城市供水、燃气供应、污水和垃圾处理等，但在这一领域，基本还是由 效率较低的国有企事业单位在主导。 公用事业民营化，即对国资以外的投资主体的开放至少有两个好处：对消费 者而言，在充分竞争的条件下，微观经济主体面临着优胜劣汰的强大压力，必须 不断提高效率，消费者因此则拥有了更多的选择机会，从而使自己的权益能够得 周耀东：中国公用事业管制改革研究，上海：上海人民出版社，2 0 0 5 年版，第4 页 一3 一 到最大程度的保障。对政府来说，公用事业的民营化意味着政府可以在财政资源 之外，吸引大量的民间资金，投入到公用事业中来，并改进公共服务的质量。以 既定的资源做更多的事情，从而使政府为居民提供更多更好的服务。 但在公用事业开放的同时，必须注意一个重要问题，那就是民营化对政府的 监管提出的挑战。比如，就市场准入而言，我国政府的监管构架还没有相应建立， 政府应制定出公正、公开、透明的程序、规则和法律，并在保护消费者和投资者 的利益之问找到一个平衡点；另外，必须打破传统的定价模式，依据市场化改革 的方向，按照成本加微利的原则稳步推进市政公用产品价格改革，逐步建立起激 励社会投资的科学的价格形成和管理机制。 在社会经济不断发展的今天，如何提高公用事业的运行效率，特别是加入w t o 后应对国际化的挑战，必须改革和开放公用事业，本文试图就燃气行业改革的案 例，分析在公用事业改革过程中如何打破垄断，引入市场化竞争机制，从而提供 更好的公共服务，同时做到提高效率和加强监管，从而使的政府能够以最低的成 本为公众提供最好的公共产品。在公用事业民营化不断推进的过程中，政府的角 色处在一个不断转换的过程中，从原来的统管到现在的部分监管，政府如何做好 新的调整和定位，以及如何改革和管制是最有效率和作用的，是本文研究的重点， 另外为上海燃气的进一步改革和发展作有益的实证分析和理论探索也是本文的重 点和现实意义。 三、本文观点 l 、政府应该有选择的退出公用产品提供领域，而不再直接负责提供产品和服 务； 2 、政府退出后留下的产权和管理空白应该有其他经济成分的企业来取代，民 营化是有益的途径； 3 、公用事业民营化后，政府应该加强监管职能，包括直接的准入、价格、安 全、服务等监管和间接的立法、制度、标准监管； 4 、整个改革过程的最终目的是提高政府的行政效率，为民众提供更好的公共 产品。 四、国内外研究文献综述 关于公用事业改革以及政府监管的理论研究是伴随着新公共管理改革应运而 生并不断发展的，2 0 世纪7 0 年代以来，学术界开始从产权角度分析城市公用事业 的效率，美国哈佛大学教授麦克塞尔以自来水产业为例对公有企业进行了大量的 实证研究，这些研究的重点是揭示公有企业和民营企业的效率差异，并得出了民 营企业效率较高的结论。法国学者拉丰教授( 1 9 9 6 ) 从实证角度研究在什么条件下， 对于一个自然垄断企业来讲，私有产权将优于公有产权。在城市公用事业民营化 的改革取向方面，罗兰教授的转轨与经济学( 2 0 0 2 ) 就私有化问题及私有化的 方式大规模私有化和渐进私有化进行了比较研究，提出了“棘轮效应模型”， 对国有企业的无效率进行了解释。 在与城市公用事业民营化紧密相关的竞争与规制问题的研究方面，以斯蒂格 勒( 1 9 6 2 ) 为代表的“规制失效理论”和纽约大学教授鲍默尔等人( 1 9 8 2 ) 所提出的 “可竞争理论”，为城市公用事业民营化引入竞争机制和规制改革奠定了坚实的 理论基础，英国学者n e w b e r y ( 1 9 9 9 ) 著的网络型产业的重组与规制探讨了公用 事业的民营化竞争与规制和重组问题。 中国公用事业改革相对滞后，开展城市公用事业民营化及相关问题研究在 2 0 0 0 年后才较多出现。在有关学术专著中，王俊豪、周小梅( 2 0 0 4 ) 在中国自然 垄断产业民营化改革与政府管制政策中提出了竞争与民营化改革是中国自然垄 断产业根本性改革的两大要素，自然垄断产业民营化改革应该采取渐进的方式等 观点是对中国城市公用事业民营化问题的研究提供了有益的借鉴。 常欣( 2 0 0 3 ) 的规模型竞争论则以自然垄断产业的竞争问题为研究对象， 研究实现规模型竞争的产权制度基础问题、政府行为取向问题、产业重组模式等， 提出了中国基础部门开展竞争的客观必然性。 与此同时，中国学者在研究城市公用事业民营化等相关问题方面发表了一些 较有影响的论文。刘小玄( 2 0 0 3 ) 的国有企业民营化的均衡模型对国有企业民 营化的约束条件展开了分析，提出了民营化应兼顾各方利益的观点。胡家勇( 2 0 0 3 ) 的论基础设施领域改革分析了“政企合一”的体制弊端，强调引进经营权的 竞争是至关重要的。李郁芳( 2 0 0 4 ) 的转轨时期政府规制过程的制度缺陷及其治 理指出；中国转轨期闯政府规制过程的制度缺陷在于尚未形成相互制约与抗衡 的独立成熟的规制过程的行为主体，消费者力量弱小，民营企业保留着对政府的 依附性。 总体而论，中国学术界中研究公用事业民营化及政府监管还比较薄弱，尚缺 少能够紧密结合中国国情、结合城市公用事业特点的系统化研究成果。 五、本文的研究方法 第一，公共经济学的理论和方法。公共经济学的本质在于科学地理解政府经 济行为，准确地把握政府经济活动及其发展规律。本文主要运用公共经济学中的 公共产品理论，研究公用事业这种典型的公共产品的基本特征，以及公用事业改 革过程中作为公共产品主要提供者的政府如何对外部效应进行纠正。 第二，比较研究方法。英、美、日等发达国家公用事业改革已经进行多年， 虽然其中也经历了放开一管制一再放开一再管制的过程，似乎并没有找到一种非 常科学有效的方法，但国外的管理和改革经验还是可以作为我国公用事业改革的 参照，为我国公用事业改革和政府管制提供启示。 第三，实证研究方法。选取国内公用事业改革的实际情况进行分析，以期总 结出公用事业改革的实施方法。 六、文章结构 本文共有四章。第一章主要对研究所涉及主要概念进行规范和定义。其中包 括对公用事业、民营化、政府管制等相关概念进行了阐释。 对于公用事业的定义，有多种解释，比较权威的定义认为：公用事业是政府 通过网络或其他关键设施( 基础设施) 向公众提供的公共物品，一般所指的公用事 业主要是城市市政公用事业，包括城市供永、供热、供气、公共交通、排水、污 水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处置和城市绿化等方面。 民营化和政府管制则是本文研究最重要的两个概念，也是用以分析公用事业 改革的核心概念，民营化( p r i v a t i z a t i o n ) ，意味着政府取消对国有企业的支持， 从国企撤资，放松管制以鼓励民营企业提供产品和服务，通过合同承包，特许经 营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私营公司。在当代西方经济学 中，所谓政府管制是政府为了改变或控制经济组织的经营活动而颁布的一系列法 律及规章制度，并直接参与对违背这些法律、规章制度的惩处。 在完成对基本概念的界定后。本文第二章通过实例分析对中国公用事业民营 化进行了研究。我国在实行市场经济之前实施的高度集中的计划经济，而国有企 业是政府制订计划和干预经济的落脚点和直接手段，改革开放以来，国有企业主 导的经济曾经出现了通货膨胀率上升、生产率及经济增长率下降、结构性失业增 加等恶性问题。在这种背景下，国有企业的低效率和严重亏损问题的弊端日益凸 显；政府财政负担日益增加，难以支持国有公用事业的生存和发展。与此同时， 科技进步与需求增长逐步缩小了原有自然垄断的范围，在公用事业行业内也创造 了新的竞争领域。这些因素共同促成了我国公用事业民营化的改革。 本文在上述概念和理论基础上，对国外公用事业改革作了比较系统的比较分 析，通过整理和归纳，总结了国外公用事业改革的成功经验和可借鉴之处。从而 提出了公用事业民营化的原则，那就是“改变政府行政性垄断”，“政府有序退出 市场”。 第三章中，通过对公用事业的自然属性分析，公用事业一般具有“自然垄断 性”、“外部性”、“公益性”等特点，公用事业的自然垄断性、外部性和公益性等 自然属性是在宏观层次上产生对政府管制需求的驱动力。通过分析，政府的管制 6 - 的落脚点一般着重在三个方面，“制止垄断价格，保护自然垄断”，“矫正外部性”， “减少搭便车行为”。 通过对公用事业民营化过程中政府的定位问题的探讨，公用事业民营化给政 府转变职能带来了重要契机，对政府管制体制及其变革产生了深刻的影响。在公 用事业民营化的过程中，政府通过市场化方式来提供公共产品和服务，政府的职 能主要是制定有关公用事业的规制和法律，颁发和修改企业经营许可，制定与监 督执行规制价格，对市场进入实行必要的规制等等。然后本文着重分析了公用事 业民营化之后政府管制的变革思路，主要有四个方面，“政企分开”，“完善立法”， “保障民营化程序的公正”，“强化政府信用”。 第四章通过前三章的研究，对上海燃气的改革和监管提出了思路和意见，首 先是旨在提高企业核心竞争力和未来发展潜力的所有制改革，引入战略合作者， 改变完全国资的状况，政府只要控制最核心、最关键的主干管网，对供气气源可 以实行完全竞争，竞价上网。而对下游的服务提供商，同样可以采用竞争的办法， 这样才能为居民提供更好更有价值的服务。 对于上海燃气改革后的政府监管，本文就“监管内容”，“监管对象”，“监管 职能”，“监管机构的设置”，“健全法律法规体制”等内容来进行探讨，从而为上 海燃气的改革以及改革后政府的监管提供了完整的思路和方案。 第1 章公用事业民营化与政府管制：分析框架 1 1概念界定 1 1 1公用事业 公用事业是指政府通过网络或其他关键设施向公众提供公共物品，本文所指 的公用事业主要是城市市政公用事业，包括城市供水、供热、供气、公共交通、 排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处置和城市绿化 等方面。2 从产品的性质来看，所谓公用事业部门是指生产、分配具有公用性质的 产品和服务的组织。作为从事公用事业的主要组织，公用事业企业既具有企业的 一般特性，是从事某种生产经营的商品经济组织，又有其特殊性；营业目标的公 益性；市场地位的垄断性；服务渠道的管网化；公用事业产品的生产与销售不可 分离，因其产品基本上不可贮存，只在存在消费需求时才能进行生产；运行的规 模化和国家补贴等等。3 基于以上这些特征，首先，公用事业属于自然垄断产业。所谓自然垄断，是 指单位产品或者服务的平均成本随着产量的提高而下降，从而要求该行业从最小 有效规模出发，只是由一个企业进行生产。因此，历史上各国公用事业大多由国 家垄断经营，或者由国家管制下的私人企业垄断经营。在公用事业垄断经营的情 况下，从维护社会公共利益的角度出发，为克服市场失灵，防止垄断企业滥用市 场力量，保护消费者的利益，各国政府对公用企业普遍建立了政府管制制度，即 行政机关依法通过审批或许可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量 和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。4 政府管制的实质，是国家干预经 济，以弥补市场调节的缺陷和不足。实际上管制过程的目的在于创造一种人为的 市场力量，而不是约束自然垄断。公用事业的国有垄断经营导致该领域产生了国 有企业内部效率低、商品价格偏高而消费者可选择偏少、服务质量较差，政府财 政负担过重，企业不能适应社会经济结构变化等一系列弊端。为此，2 0 世纪8 0 年代以英、美等国为先导，全球范围内掀起了公用事业“放松规制，引入竞争” 的改革浪潮。在此意义上讲，公用事业民营化属于公共行政改革的一部分，所谓 2 朱仁显主编：公共事业管理概论，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 年版，第1 页 朱仁显主编：公共事业管理概论，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 年版第2 页 4 罗红波、戎殿新：西欧公有企业大变革，北京：对外经济贸易大学出版社，2 0 0 0 年版，第1 7 页 8 一 的公用事业民营化是指将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间， 引入真正的市场机制。 其次，公用事业提供的商品或服务所具有的排他性、现代生活必需性、消费 公平性及生产环节可分性，使其与一般商品的生产和消费、供给与需求存在异同， 从这个角度观察，公用事业的生产与消费具备进入市场的必要条件：一方面企业 可以以盈利为目的生产商品或提供服务，另一方面消费者可以根据商品或服务的 价格和质量选择企业。 公用事业提供的产品或服务可以定价，经企业按照商业原则和实际需求做出 生产或消费的决策和选择。只要预期可以获利，企业就会生产和提供该种产品， 因丽可以利用市场机制由私人部门来供给。 第三，公用事业的特殊性决定了其在管理和经营方面具有地方色彩。地域界 限性使公用事业的管理和经营只能在某一限定的区域之内。区域差别性使其经营 管理方式和水平不可能完全一致。区域直接溢出效应和公益性直接对本地区的社 会经济发展和居民生活产生支持和服务作用，而不可能对其他地区产生直接的支 持和服务，这些特性使不同城市公用事业商品和服务效用发挥范围、经营管理水 平和利益关系相对确定。地方政府对其发展有着更直接的积极性和责任。5 公用事业具备自然垄断性产业的一般性质，同时还有自身的特殊性质。公用 事业既具备生产阶段引入竞争所需要的条件，又具备供给阶段进行垄断经营的基 础，既有民营化的可能，又有规制的必要。 1 1 2民营化 民营化( p r i v a t i z a t i o n ) ，“从狭义上看，意味着政府取消对国有企业的支持， 从国企撤资，放松管制以鼓励民营企业提供产品和服务，通过合同承包，特许经 营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私营公司和个人。”也就是说， 部分公用事业可以由原来单一的国有企业经营逐渐转变为由非公有制经济中的私 营经济经营。6 ， 民营化一词较早出现于日本。国有企业私有化，在日本被叫做公企业民营化。 日本经济学家对公企业民营化作了如下解释：公企业的民营化是指废除该公企业 的设置法，同时出售政府所有的公企业的资本，将其转化为私营企业。在日本， 对公企业民营化起重要作用的“临时行政调查会”所使用的民营化一词有三种含 义：一是公共法人通过组织变更而转化为股份公司形式的公企业，并将部分政府 5 参见埃莉诺奥斯特罗姆：公共事务的治理之道上海：上海三联书店，2 0 0 1 年版第5 页 6 参见尹竹：西方国家基拙设施领域市场化改革模式的比较研究，载迟福林主编：姓在十字路口的中国基 础设施领域改革。北京：中国经济出版社，2 0 0 4 年版。第1 3 8 页 - 9 资本逐步卖给私人；二是公共法人通过组织变更而转变为民间所有认可法人：三 是公共法人或股份公司形式的公企业通过组织变更而成为私营企业。后者在日本 又被称为名副其实的民营化或完全民营化。无论是日本经济学家对民营化一词的 解释，还是日本官方机构赋予民营化一词的含义，都表明日本的民营化等同于西 欧国家的私有化( p r i v a t i z a t i o n ) 。7 随着中国经济体制改革的逐步深入，“民营化”这一提法被越来越多的学者所 青睐，并被赋予了更为丰富的涵义。有学者认为，民营化不仅指把国有资产出售 给私人企业或个人，向社会公众发行股票，还包括对一些自然垄断产业放松进入 规制，引入竞争机制，通过特许投标、签订合同等形式鼓励民营企业提供公共服 务等。 通常认为，国有企业民营化改革始于2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初。从地理角 度来看，改革首先在西欧大部分国家中产生，英国是这一改革的先行者，接着是 法国，其他主要西欧国家也积极跟进。在欧洲之外，民营化改革也在大范围内展 开。如美国通过其政府部门和u s a i d ，已成为民营化观念的积极传播者，政府还将 美国主要铁路公司之一的大陆铁路( c o n r a i l ) 开盘出售。在东欧、中南美和非洲， 民营化改革也在许多国家蓬勃进行，试图减少由国有企业所造成的债务和损失。 亚洲的许多国家，也出于不同的原因，进行着民营化改革的实践。可见，民营化 改革已成为一个重要的国际现象。 从总体上判断，国外学者对民营化改革有过较为系统的研究，特别是对各国 民营化改革背景的分析、有关民营化具体操作方法等领域的研究，非常值得中国 进行公用事业民营化改革时参考和借鉴。但应当注意的是，西方经济发达国家国 有企业的民营化改革基本上是在原有经济体制框架内进行的，与中国经济体制转 轨的背景有较大差异，中国和西方之间在意识传统、法律和政策准备等方面还有 明显的距离，因此在借鉴国外公用事业民营化改革经验时应充分考虑这一特点。 同时，有关民营化改革的一般理论、国有化与民营化替代的基本规律分析等领域 还有待于进一步研究，并且国有企业民营化改革与公用事业民营化改革内涵还不 完全一致，对于公用事业，民营化改革还伴随着政府有效规制体系的建立和完善。 1 1 3 政府管制 在当代西方经济学中，所谓公共管制是政府为了改变或控制经济组织的经营 活动而颁布的一系列法律及规章制度，并直接参与对违背这些法律、规章制度的 7 参见尹竹：西方国家基拙设施领域市场化改革模式的比较研究，载迟福林主编：处在十字路口的中国基 础设施领域改革，北京：中国经济出版社，2 0 0 4 年版，第1 3 9 页 8 参见金赔：中英国有企业改革比较，北京：经济管理出版社，1 9 9 9 年，第3 4 页 一1 0 惩处。它一般分为两大类。9 一类是经济管制，即政府对于价格、产品质量、行业 服务标准，进入或退出某个行业的管制。例如对公用事业( 水、电、气) 的管制以 及对服务型行业( 交通运输、卫生医药、广播电视) 的管制，其目的是消除因垄断 而带来的负面效应，保证公众能享受到合理的服务。第二类是社会管制，它来源 于对工人、消费者的健康和安全的关心以及对人类环境的责任，通过制定有关法 律或法规、制度来匡正市场活动带来的外部效应和副作用。如对空气和水质的规 定，确保产品对消费者的安全，确定企业的环保责任等。尽管在西方有极端自由 主义经济学家指出，公共管制也存在着失灵的情况，但大多数经济学家仍赞成公 共管制理论，各国政府也根据各自不同的经济文化背景和现实条件程度不同地实 践公共管制，以规范经济主体的经济行为。 1 2 相关理论综述 研究公用事业改革，各种理论学派从不同角度对产生这种现象的原因进行了 深入细致的分析，提出了解决这些问题的方法，为民营化改革提供了有力的指导， 增强了民营化的可操作性。这些理论主要包括公共选择理论、新公共管理理论以 及治理理论。 1 2 1 公共选择理论 公共选择理论的出现源于经济学家对政治现象的思考，揭示了与市场选择相 对的公共领域的选择问题。”这一理论指出，在传统经济学中政府被有意地或无意 地假定为没有自己独立利益的明智主体，而公共选择理论却认为政府是由政治家 和公务员组成的，他们与普通人一样，都是追求自身利益最大化的经济人，他们 在进行选择时信息充分而且充满理性，最终的结论是市场会失灵，政府同样也会 失灵，甚至对社会的危害有时要大于市场失灵。因此，市场缺陷不是政府干预经 济的理由，选择“官僚主义”解决问题的做法永远只是次优选择，只有在其他一 切办法都被证明不能发挥作用的情况下，才有必要采取这种解决办法。在此基础 上，该理论认为政府应该尽量不直接干预微观经济活动，而应更多地发挥市场的 作用，或通过市场内部的制度变迁( 如产权的转移) 来避免政府失灵、实现有效率 的资源配置。“ 我国公用事业民营化的主体思想是以竞争从而求得公用事业运营部门运作的 低成本和高效率，并强调向公共部门引入市场机制和满足社会的动态需求。因此， 9 参见竺乾威：公共行政学) 。上海：复旦大学出版社，2 0 0 0 年版，第2 3 6 页 m 樊舞明、社莉编著：公共经济学，上海：复旦丈学出版社，2 0 0 1 年，第7 0 页 ”参见樊勇明，杜前编著：公共经济学，复旦大学出版社，2 0 0 1 年版。第1 0 9 页 可以说这一改革贯彻了公共选择理论的精神。 1 2 2 新公共管理理论 从上个世纪70 年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并 被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环 境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化 的信息和知识密集型社会和经济生活。正是在这样的历史背景下，一种新的公共 行政理论、管理模式新公共管理( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 在80 年代的英 美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的 变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整， 或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传 统的公共行政模式的一种全面清算和否定。 新公共管理最主要涉及到的是转变政府职能，由“划桨”转为“掌舵”并引 入市场机制。”具体表现在： 1 、政府生产职能的更新 政府在规范市场经济中生产私人消费品显然是无效率的，政府生产行为的垄 断性与交换过程中的非自愿性将彻底毁坏市场，从而导致社会经济资源的低效甚 至错误配置。因此必须在政府与企业之间进行职能分工，由政府来生产一般企业 所不能生产的公共产品，由企业来生产政府所不能生产的私人消费品，同时将竞 争的市场机制引入到政府生产领域中去。 2 、政府调控职能的更新 职能转换的要点是：从对微观经济主体( 企业与个人) 的直接行政控制，转 变为对市场与整个国民经济活动进行宏观上的间接调控( 不排斥必要的直接调 控) 。 3 、把企业家精神逐渐引入到政府部门 主要意旨有四个方面：“把掌舵和划桨分开”，“把竞争机制注入至0 政府部 门”，“使政府官僚变为企业家”，“在政府公营部门内重组市场”。通过对政 府市场化和企业化的改造，提高政府的决策能力与服务效率，改进政府绩效。 1 3本文的分析框架 本节将综合前两节的内容，建构一个公用事业整体改革和政府监管的分析框 架，这个分析框架应该反映公用事业民营化和政府管制的一般内在结构。 ”参见竺乾成：公共行政学，上海：复旦大学出版社，2 0 0 3 年版，第3 1 4 页 j 2 本章第一节，对公用事业、民营化、政府管制等概念进彳亍了比较详尽的阐述， 这些概念的界定是直接服务于本研究的，它们都将作为公用事业民营化和政府管 制研究的核心概念体现在分析框架中；本章第二节，从政府与市场关系、公共选 择理论、新公共管理理论、管制理论三个方面，比较系统地阐述了对于公用事业 民营化和政府管制的理论基石，尤其是新公共管理理论，本研究所建构的分析框 架将以其为基本逻辑构架。 在综合前述两节内容基础上，建构本文的分析框架：第一部分，政府全面管 理国有公用事业企业，全面提供公用事业产品和服务，由此导致了效率不高和服 务质量较差；第二部分，政府有选择的对国有公用事业企业进行民营化改革，放 开垄断，引入民营公用事业企业；第三部分，政府完全退出公用事业产品的提供， 作为监管者，通过立法或规制的方式确保多元经济所有制的公用事业企业能提供 优质的产品和服务。 + 政府 逐步放开， 引入竞争 国有公用事 业企业 图l ：公用事业民营化及政府管制分析框架 第2 章公用事业民营化：问题与政策 2 1公用事业的民营化取向 2 1 1公用事业民营化背景及根本原因 我国在实行市场经济之前实旌的高度集中的计划经济，从根本上强调政府在 实现供需总量平衡、促进经济发展中的决定性作用，主张通过政府投资和开支实 行政府干预，刺激生产和消费，推动经济增长。而国有企业是政府干预经济的直 接手段，改革开放以来，国有企业主导的经济曾经出现了通货膨胀率上升、生产 率及经济增长率下降、结构性失业增加等恶性闯题。在这种背景下，国有企业的 低效率和严重亏损问题的弊端日益凸显；政府财政负担日益增加，难以支持国有 公用事业的生存和发展。与此同时，科技进步与需求增长逐步缩小了原有自然垄 断的范围，在公用事业行业内也创造了新的竞争领域。这些背景和因素共同促成 了我国公用事业民营化的改革。 1 、国企运营的成本高和效率低 公用事业民营化的直接原因，是从根本上扭转国有企业的经营不善和可能的 恶化趋势。对于国有企业低效率原因的分析，观点众多，主要集中在三个方面： 一是国有企业财税负担重、社会负担重的“负担说”；二是国有企业职工吃“大锅 饭”问题严重，竞争手段、经营机制不如民营企业灵活的“机制说”；三是至今仍 在争论中的所有者缺位的“体制说”。n 大多数国有企业，由于受到政府直接的行政干预，经营者经营范围和改革力 度受到严格控制，先进的经营理念难以施行，积极性得不到激励，经营责任感不 强，加上企业缺乏严格的财务约束，无人承担亏损责任，难以做到以顾客和服务 为中心，因此与民营企业相比，总体效率水平低下。这种问题在具有自然垄断性 质的公用事业领域表现得更为明显。国家一直以来不断在电力、自来水、铁路等 公用事业领域增加投资，然而国有企业与民营企业相比成本高，效率低下。高成 本运营导致国有企业严重亏损，同时加大了政府的财政负担。 2 、政府投入不足限制公用事业的发展 我国社会经济的发展，对公用事业的需求与日俱增。公用事业大都是重要的 基础设施产业，在国民经济中的地位举足轻重。然而由于国有企业亏损严重，政 府的财政支出难以满足公用事业巨大投资的需要。1 9 8 0 年，国有交通、电信、能 ”刘晓辉，国有企业改革的效率与公平，学习时报2 0 0 4 年3 月2 5 日，第4 版 一1 4 - 源和自来水的等产业的投资总额比制造业高2 0 ，1 9 9 0 年国有公用事业的投资总 额却比制造业低8 。到2 0 0 0 年，公用事业实施民营化改革前，投资不足的情况一 直未能改变。“公用事业不断增长的投资需求使政府公共开支不断扩大，财政赤字 不断增加，因此我国应该采取了民营化的方式拓宽投资渠道，以支撑公用事业的 长期发展。 2 1 2民营化是公用事业的发展趋势 l 、有利于减轻政府财政压力 中国正处于转轨时期，财政面临着转型和发展的双重压力。例如，随着纳税 人身份的不断明确和细化，要求政府提供的公共服务越来越多；随着企业改革的 进行，需要政府尽快完善社会保障体系，维护社会稳定；随着知识经济的发展， 社会对劳动者教育程度的要求提高，科技竞争的力度加大，要求财政扩大对教育 和科技的支出。如此种种，加大了财政需求的压力。如何有效地使用有限的公共 资源，特别是财政资金，成为政府目前迫切需要解决的问题。民营资本的进入， 一方面，可以削减政府的公共开支，减轻财政负担。公用事业投资主体的多元化 不仅可以直接降低财政的支出和负债，同时，一部分国有资本从竞争性公用事业 领域退出，还可以增加财政收入，进一步促进公用事业改革。并且，公司化公用 企业的有效运作，还会不断增加税收来源：另一方面，由于减轻了对公用事业企 业的直接管理和负担，政府可以把更多的精力和财力投入到社会性公共领域，如 加大教育、科技、社会保障机制等方面的投入，更好地满足公众对公共产品和服 务的需求。” 2 、有利于打破垄断格局，降低垄断价格 公用事业部门在近几年经历了高速增长，主要的推动因素是：第一，市场需求 的强力拉动；第二，财政资源的动员和投入；第三，实施了某些市场化改革的尝 试。”但是，整体来看，我国公用产业的增长，主要还是依靠政府动员财政性资源 来应对市场需求的模式来实现的。由此带来的高速增长，一方面掩盖了近年公用 事业增长的真实社会成本，另一方面，也在客观上掩盖了行政垄断产业和市场的 体制弊端。当前，行政性垄断部门的资费偏高、收入偏高、服务质量改善不足， 已经成为国民经济发展的严重制约因素。为了在短期内刺激消费需求和投资需求 的更快回升，并形成能够支撑国民经济持续增长的基础产业和具有市场竞争力的 ，4 娄成武、尹涛，论政府在公共服务民营化中的作用，公共行政杂志2 0 0 4 年第1 期，中国人民大学书 报中心编 ”参见韩继志：政府机构改革，北京：中县人民大学出版社，1 9 9 9 年版第5 z 页 1 6 参见张卓元主编：国企改革建言，广东经济出版社，2 0 0 0 年版第1 6 3 页 公司，必须对我国的行政垄断行业，实施全面的、根本的改革。 3 、提高公用事业的国际竞争力 中国已经加入世界贸易组织，世界贸易组织的基本原则就是市场准入原则和 国民待遇原则，公用事业将在有限的过渡期内逐步实现对外开放，参与国际市场 竞争。中国公用事业领域，目前是国有资本集中、规模较大的产业，而且由于长 期垄断经营，这些产业效率不高、国际竞争力不强；另外，公用事业又是发展速 度较快、市场规模较大、增长前景较好的领域，中国的市场开放将使得国内企业 进入与国际接轨、与跨国公司合作竞争的新阶段。2 0 世纪9 0 年代以来，中国在公 用事业领域采取了一系列措施，加快产业改革步伐，对促进有效竞争起到了一定 作用。但是，这些改革基本处在对原有国家垄断经营体制进行企业化改造的层面 上，引入竞争的方式也基本上是对国有企业进行拆分重组，新的市场进入者也基 本上是国有企业，所有制形式单一，市场个体过少。在这种市场环境下，企业容 易养成官商作风，政府也容易继续通过行政手段来干预企业的生产经营活动。与 发达国家相比，国内企业不仅在技术、装备、资金、人才、管理和市场化等方面 处于明显劣势，而且由于公用事业的规制体制还相当不完善，企业主要致力于通 过规制形成相对垄断从而获取竞争优势，忽视了企业发展潜力和长期信誉的培养， 降低了企业的市场竞争力。 2 2 公用事业民营化：国际经验 2 2 1国外公用事业民营化改革的背景及实践 公用事业的民营化起源于2 0 世纪7 0 年代英国撤切尔夫人政府推行的私有化 政策，随后在欧美形成一股公用事业改革浪潮。 2 0 世纪7 0 年代以来，随着科学技术的发展和社会分工的细化，自然垄断的 程度和范围不断降低和缩小，逐渐具有了竞争行业的性质和特点，为私人企业的 进入提供了机会和条件。同时，在很多国家，由于基础设施和公共服务由公共部 门垄断性供给的效率低、服务差、成本高，并且加重了政府财政负担。加之7 0 年 代主要发达国家发生的“高通货膨胀率、高失业率和低经济增长率”迫使政府重 新审视凯恩斯主义政府干预经济的理论。为了充分利用这些机会和条件，有效地 配置公共资源，一些国家把基础设施和公共服务的融资与它们的运营及提供，公 用事业中的竞争性部门与垄断性部门区分开来，让私人企业参与一般性公共产品 和服务的生产和供给。于是经济发达国家对交通运输、电力、电信、供水、供气 等基础设施产业纷纷实行了重大的体制改革，积极引进和不断强化市场竞争机制 的力量以提高基础设施产业的运行效率，从而形成了一股世界范围的公用事业民 营化的潮流。” 美国是市场经济最发达的国家，同时也是最早实行基础设施投资经营体制改 革的国家之一，它首先在交通运输领域实行放松管制政策。最早的民营化实验可 以追溯到1 9 世纪美国民间资本利用欧洲资本市场建立起来的铁路系统。不仅是交 通运输，能源、电信也都有民间资本参与，1 9 9 6 年克林顿政府批准了新的电信 法则完全开放了美国电信市场。 英国对基础设施产业管理体制改革最为系统、力度最大。作为改革的开端， 政府于1 9 8 4 年向公众发行股票出售整个电信产业。电信产业实行民营化并取得成 功后，其它城市公用事业如煤气、自来水、电力和铁路运输等行业也相继开始向 公众出售国有企业股份实行民营化改革。以1 9 8 4 年对电信产业实行重大改革为开 端相继对基础设施产业的管理体制实行了一系列改革，把原来政企合一的管理体 制改革成为政企分离的体制，通过不断开放市场、引进和强化市场竞争机制的作 用增强了国有企业的竞争活力，提高了基础设施产业的经济效率。” 日本在1 9 8 5 年4 月将原国有的日本电信电话公司实行了民营化，改名为日本 电信电话株式会社，取消了政府垄断，但政府有义务经常性地保持其1 3 的股份， 依次将电信市场向民间和国际开放。1 9 8 7 年4 月日本又将日本国有铁路公社分割 为1 1 个单位。各公司都实行股份制，通过各公司之间的竞争而提高经营效率。其 结果不仅降低了票价而且使日