（公共管理专业论文）武汉市城市街道管理体制改革研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 街道办事处是区政府、不设区的市人民政府的派出机关，自设立以来，在城市管 理中发挥了重要作用。伴随着经济转轨和社会转型，城市的经济社会生活发生了巨大 变化，传统城市基层管理体制无论是在运行方式、还是在整合功能上，都明显不适应 市场经济条件下现代城市管理的新要求。建立与现代城市基层管理的新要求相适应的 城市街道管理体制，对于加强我国基层政权建设和促进社会和谐发展具有重要意义。 本文共分六个部分。第一章为绪论，介绍了选题背景、研究的目的及意义，提出 了本文的研究框架与研究内容。第二章对城市街道管理体制进行整体研究，初步分析 我国街道办事处的产生、地位、作用和城市街道管理体制发展与改革态势，以及国外 城市管理体制的主要模式和改革趋势。第三章考察国内主要城市街道管理体制改革实 践，归纳出上海、南京、青岛、武汉几个城市探索的不同的改革道路，初步总结了各 种改革模式的成功经验与失败的教训。第四章分析武汉市城市街道管理体制从确立到 重视社区建设6 个阶段的实践历程，并研究不同城市街道管理阶段的内容及特点第 五章从实证方面，在深入调研的基础上，客观分析武汉市城市街道管理体制，指出当 前存在的问题，并深入剖析了问题产生的原因。第六章提出了推进武汉市城市街道管 理体制改革的对策。 为探索建立适应我国国情的城市街道管理体制，本文依托武汉市实际，采用深入 调研，实证分析，定量分析与定性分析相结合的方法，在对包括武汉市在内的国内主 要城市街道管理体制改革实践的整体考察和典型分析的基础上，对武汉市城市街道管 理体制的发展历程和现状进行描述和分析，指出了存在问题，提出了现阶段武汉市深 化城市街道管理体制改革的具体建议和对策。 关键词：城市街道管理体制社区自治大社区管理武汉市 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t s u b d i s t r i c to f f i c ei st h ea g e n c yo ft h ed i s t r i c tg o v e r n m e n ta n dt h em u n i c i p a l g o v e r n m e n tw i t h o u td i s t r i c t s ，w h i c hp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei nt h ec i t ym a n a g e m e n ts i n c ei t s e s t a b l i s h m e n t w i t ht h et r a n s f o r m a t i o no fe c o n o m i ca n ds o c i a ls y s t e m g r e a tc h a n g e sh a v e t a k e np l a c ei nt h ee c o n o m i ca n ds o c i a la r e ai nt h ec i t y , a m o n gw h i c ht h eb a s eo f t h eo r i g i n a l c i t ym a n a g e m e n ts y s t e mh a sb e e nb r o k e n ，t h et r a d i t i o n a lb a s em a n a g e m e n ts y s t e mc a nn o t b ea d a p t e dt ot h en e wd e m a n d so ft h em o d e mc i t ym a n a g e m e n tu n d e rt h em a r k e te c o n o m y s y s t e mn om a r e ri ni t sr u n n i n gm a n n e r o ri ni t sf u n c t i o no f r e g u l a t i o n t h ee s t a b l i s h m e n to f t h es u b - d i s t r i c tm a n a g e m e n ts y s t e mt h a ti ss u i t a b l et ot h en e wn e e d so ft h ee i t y sm o d e m b a s em a n a g e m e n ti ss i g n i f i c a n ti ns t r e n g t h e n i n gt h ec o n s t r u c t i o no fo u rc o u n t r y sp o l i t i c a l p o w e r a ti t sb a s i cl e v e la n dp r o m o t i n gt h eh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to f t h es o c i e t y 1 1 1 ep a p e rc o n s i s t so fs i xc h a p t e r s c h a p t e r1i st h ei n t r o d u c t i o nw h i c hd e s c r i b e st h e b a c k g r o u n do f t h et o p i ca n dt h ep u r p o s ea n ds i g n i f i c a n c eo f t h er e s e a r c h ，a n dd i s c u s s e st h e f r a m e w o r ka n dc o n t e n to ft h er e s e a r c h c h a p t e r2c o n d u c t sa no v e r a l lr e s e a r c ho nt h e m a n a g e m e n ts y s t e mi nc i t i e s ，a n dm a k e sap r e l i m i n a r ya n a l y s i so nt h ep r o d u c t i o n ，p o s i t i o n a n df u n c t i o no f t h es u b - d i s t r i c t s ，t h ed e v e l o p m e n ta n dr e f o r mo f t h es u b d i s t r i c tm a n a g e m e n t s y s t e mi nc i t i e s ，a n dt h em a i nm o d ea n dr e f o r mt e n d e n c yo ft h es u b d i s t r i c tm a n a g e m e n t a b r o a d c h a p t e r3i n v e s t i g a t e st h er e f o r mp r a c t i c eo ft h es u b - d i s t r i c tm a n a g e m e n ts y s t e mi n m a j o rc i t i e so ft h ec o u n t y , c o n c l u d e st h ed i f f e r e n tw a y so fr e f o r mi ns h a n g h a i ，n a n j i n g ， q i n g d a na n dw u h a n , r e v i e w sp r e l i m i n a r i l yt h ee x p g l e n c ea n dl e s s o n sf r o md i f f e r e n tr e f o r m m o d e c h a p t e r4a n a l y z e st h es i xs t a g e so fs u b d i s t r i c tm a n a g e m e n ts y s t e mp r a c t i c ef r o m e s t a b l i s h m e n tt of o c u so nt h ec o n s t r u c t i o no ft h ec o m m u n i t yi nw u h a nc i t y c h a p t e r5 a n a l y z e so b j e c t i v e l yt h es u b d i s t r i c tm a n a g e m e n ts y s t e mi nw u h a nc i t yo nt h eb a s i so f d e c p i n v e s t i g a t i o na n dp o i n t so u tt h ef i v em a j o rp r o b l e m s c h a p t e r6p u t sf o r w a r dt h ep r o p o s a l s o i lp r o m o t i n gt h er e f o r mo f t h es u b d i s t r i c tm a n a g e m e n ts y s t e mi nw u h a nc i t y 华中科技大学硕士学位论文 i no r d e rt oe x p l o r et h es u b - d i s t r i c tm a n a g e m e n ts y s t e ms u i t a b l et oo u rc o u n t r y s s i t u a t i o n , t h i sp a p e r , b yu s i n gt h ec o m b i n e dm e t h o d so fd e e pi n v e s t i g a t i o n ，e x e m p l i f i c a t i o n , q u a n t i t a t i v ea n dq u a l i t a t i v ea n a l y s i s ，a n do nt h eb a s i so fo v e r a l li n v e s t i g a t i o na n dt y p i c a l a n a l y s i so ft h er e f o r mo ft h es u b d i s t r i c tm a n a g e m e n ts y s t e mi nm a j o rc i t i e s ，d e s c r i b e sa n d a n a l y z e st h ed e v e l o p m e n tp r o c e s sa n dt h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h es u b d i s t r i c tm a n a g e m e n t s y s t e mi l lw u h a nc i t y , p o i n t so u ti t se x i s t i n gp r o b l e m sa n dp u t sf o r w a r dt h es u g g e s t i o n so n t h er e f o r md i r e c t i o no f t h es u b d i s t r i c tm a n a g e m e n ts y s t e ma n do u rc i t y sd e e pr e f o r ma tt h e p r e s e n tl e v e l k e y w o r d s ：s u b d i s t r i c tm a n a g e m e n ts y s t e mc o m m u n i t ya u t o n o m yc o m m u n i t y - b a s e d m a n a g e m e n t w u h a nc i t y 1 1 1 独创性声明 y 1 0 1 6 9 8 9 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： j 荔 日期：2 印z 年，。月9e l 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：，学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本论文属于 保密口，在年解密后适用本授权书 不保密一。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名： 二及 指导教师签名：弘 日期：缸m 6 年，月7 日 ! e t 戴j ：咖6 年。, 9 3 1 日 华中科技大学硕士学位论文 1 1 研究背景 1 绪论 1 9 5 4 年1 2 月3 1 日，全国一届人大四次会议制定并通过了城市街道办事处组织 条例和城市居民委员会组织条例，对街道办事处作了明确的法律确认，并正式将 其纳入了国家政治制度。条例实施后，至1 9 5 6 年，全国各地相继完成了街道组织 的整顿、组建工作。我国城市基层的基本组织街道办事处从此正式地、全面地形 成，成为我国城市社会管理主体的一个有机组成部分。【1 】由此，以街道办事处为主体的 具有中国特色的城市基层组织管理制度在我国正式确立。截至2 0 0 5 年1 2 月3 1 日，全 国共有6 6 1 个城市，8 5 2 个市辖区，6 1 5 2 个街道办事处。1 2 1 作为城市的基层政权组织， 街道是政府与社会及人民群众相互联系的桥梁和纽带，在城市建设及管理中发挥了重 要的作用，是城市社会稳定的基础。 半个世纪以来，城市街道办事处经历了一个曲折发展的过程。它的性质、任务、 组织和人员编制以及地位、作用都发生了很大变化。目前，我国正处于以市场化和现 代化为取向的转型时期，这是经济与社会的全面转型，其实质和基础是经济转型 从传统计划经济向社会主义市场经济的转轨。经济转型是社会转型的基础，社会转型 的很多内容本身也是经济转型的组成部分，二者密不可分，共同构成了广义上的社会 转型整体性交动或结构性变迁，这是一个具有重大历史意义的现代化转型阶段。【3 1 伴随着经济转轨和社会转型，城市的经济社会生活发生了巨大变化，尤其是原有的城 市管理体制的基础( 单位体制) 己被打破，传统城市街道管理体制无论是在运行方式， 还是在整合功能上，都明显不适应市场经济条件下现代城市管理的新要求。主要表现 在：一是职能“越位”。大量的行政事务和社会事务沿着政府层级“漏斗”都落到了街道办 事处身上，而街道办事处却没有相应的法定地位和权力。二是功能“错位”。现阶段街 道办事处承担的既有政府组织的行政功能，又有经济组织的企业功能，还有社区组织 的社会服务功能。这种“政经合一”和“政社合一”的状况严重阻碍了办事处作用的发挥。 华中科技大学硕士学位论文 三是社区自治不到位。社区居民组织的经费来源、人员配置、工作部署考核等，在很 大程度上依赖于街道办事处。社区居委会承担的任务达1 0 0 多项，成为各级党委、政 府部门工作的承受层、操作层、落实层。街道办事处与社区居委会之间指导与被指导 的关系，往往只停留在1 3 头上，影响和束缚了社区自治功能的培育和发展。因此，探 索城市街道管理体制改革，已经成为当前面临的重大现实课题。 1 9 8 2 年，在讨论修改中华人民共和国宪法修改草案的过程中，民政部门和中 央有关部门及一些省市对城市基层政权管理体制改革问题进行了调查研究。同年9 月， 民政部组织召开了城市基层政权管理体制改革问题座谈会，北京、天津、上海、广州、 西安、常州等1 0 个大中城市和民政局的领导参加了会议。当时会议上对城市基层政权 管理体制的改革，主要有两种意见：一是多数主张将城市基层政权设在街道，名称叫 街道人民政府。二是主张维持现状，仍然将基层政权设在市和市辖区。此次会议揭开 了研究、探讨城市基层政权管理体制改革的序幕。二十多年来，理论界对城市街道管 理体制改革进行深入研究和探讨，并提出了若干设想，形成了许多有价值的理论成果。 实践中，国内许多城市也结合自身实际，从不同的角度，对城市街道管理体制改革进 行探索，既有成功的经验，也有失败的教训。城市街道管理体制必须进行改革，这一 点毫无疑问，但到目前为止，不论是理论界还是决策者，对究竟如何改革城市街道管 理体制，并没有达成一致的共识。 目前，笔者就职于中共武汉市委组织部，一直以来所担负的主要工作职责就是指 导全市的街道、社区党建工作。由于工作关系，笔者对我国的城市街道管理体制十分 关注，日常工作中，收集积累了不少资料，并经常思考有关问题。不久前，笔者与同 事一起对武汉市城市街道管理体制进行了专题调研，先后走访了江汉区和矫口区的部 分街道，与部分街道办事处负责人进行了座谈，书面征求了七个中心城区的意见。通 过这次调研，进一步掌握了武汉市目前城市街道管理体制现状第一手资料。这些工作 为作好武汉市城市街道管理体制改革研究奠定了良好的基础。 2 华中科技大学硕士学位论文 1 2 研究意义与目的 在我国全面建设小康社会，经济社会加速转型的新阶段，城市的经济社会生活发 生了巨大变化，建立与现代城市基层管理的新要求相适应的城市街道管理体制，是经 济体制转换、社会转型的客观要求，是政府转变职能和精简机构、减少管理层次的要 求，是提高城市管理能力，增强社区自治功能的要求，对于加强我国基层政权建设和 促进社会和谐发展具有重要意义。 首先，城市街道管理体制改革是适应政治文明建设发展的迫切需要。社区建设从 行政推动向自治导向发展，代表了一种趋势。探索城市街道管理体制改革，对于扩大 公民有序政治参与，完善城市居民自治，具有重要的意义。 其次，城市街道管理体制改革是适应市场经济不断发展新形势的迫切需要。随着 政府职能转变的逐步到位，街道办事处管理经济的职能消亡，其行政管理职能可以归 还给区政府职能部f - j ；同时，随着社区自治功能的增强，街道办事处的社会服务职能 完全可以转移给社区。任何管理主体都是依赖管理客体而存在的，管理客体消亡了， 管理主体也就失去了存在的基础，必然随之消亡，对街道办事处来说也是如此。 第三，城市街道管理体制改革是适应建立“小政府、大社会”的迫切需要。街道办 事处本来就不具有法律赋予一级政府的地位和权力，许多行政事务必须“上传”给区政 府职能部门办理，街道只是扮演“二传手”的角色，这不仅增加了管理成本，而且助长 了政府脱离群众的官僚主义作风。 本文力图在我国处于由计划经济向社会主义市场经济转轨、由传统农业社会向现 代化工业社会和后工业社会转型的过渡时期的大背景下，对城市街道管理体制进行整 体研究，初步分析我国街道办事处的产生、地位、作用和城市街道管理体制发展与改 革态势，以及国外城市管理体制的主要模式和改革趋势，同时在比较包括武汉市在内 的国内主要城市在城市街道管理体制改革方面的实践探索的基础上，进行整体考察和 典型分析，依托武汉市实际，通过对武汉市城市街道管理体制的发展历程和现状进行 分析，找出武汉市城市街道管理体制中存在的现实问题并分析原因，进而提出现阶段 武汉市深化城市街道管理体制改革的具体建议和对策。这些建议和对策的研究，对于 华中科技大学硕士学位论文 解决目前武汉市城市街道管理体制存在的实际问题，具有一定的理论参考依据和实践 价值，并期望本文对探寻我国城市街道管理体制改革的趋势和走向有所贡献。 1 3 研究框架与内容 笔者根据“问题一分析一解决一创新一路径”的逻辑结构，在整体研究城市街道管 理体制和对包括武汉市在内的国内主要城市街道管理体制改革实践进行典型分析的基 础上，引进“小政府、大社会”的思路，研究提出大社区管理体制，以此作为我国转型 期城市基层管理体制的一种有效方法、重要载体和良好机制，力求探索出适合武汉市 实际的一种更为科学高效的城市街道管理体制。 在上述逻辑结构的基础上，本文试图提出并建立一个以“转型”、“城市街道管理体 制改革”、“大社区管理体制”共同构成的以递进结构为主体的理论框架。大体说明如下： 转型是本文理论研究的基本背景，当前我国正处于由计划经济向社会主义市场经济转 轨、由传统社会向现代社会转型的过渡时期，在转型的新阶段，深化城市街道管理体 制改革进而建立适应经济、社会协调发展的新型城市基层管理体制是社会自治能力不 断提高的主动要求，是政府提高城市管理能力的客观需要，是实现转型期平稳过渡的 基本保证。在改革的进程中引入社区管理新体制是一个制度选择，也是现阶段城市街 道管理体制改革的方向。其具体路径就是通过明确街道办事处职能，理顺与政府部门 的关系；深化街道办事处机构改革，减少财政供养人员；加强对社区自治的指导，重 构基层管理体系；稳步推行大社区管理体制四项措施，来解决转型过程中的推动政治 文明建设、发展市场经济、转变政府职能等问题。 按照以上理论框架及其逻辑结构，本文的主体内容分为六章。第一章指出自以街 道办事处为主体的具有中国特色的城市基层组织管理制度在我国正式建立以来，街道 在城市建设及管理中发挥着重要的作用。我国目前正处于由计划经济向社会主义市场 经济转轨、由传统农业社会向现代化工业社会和后工业社会转型的过渡时期，城市的 经济社会生活发生了巨大变化，传统城市街道管理体制明显不适应市场经济条件下现 代城市管理的新要求，探索城市街道管理体制改革，已经成为当前面l 晦的重大现实课 4 华中科技大学硕士学位论文 题。建立与现代城市基层管理的新要求相适应的城市街道管理体制，是经济体制转换、 社会转型的客观要求，是政府转变职能和精简机构、减少管理层次的要求，是提高城 市管理能力，增强社区自治功能的要求，对于加强我国基层政权建设和促进社会和谐 发展具有重要意义。第二章对城市街道管理体制进行整体研究，初步分析我国街道办 事处的产生、地位、作用和城市街道管理体制发展与改革态势，以及国外城市管理体 制的主要模式和改革趋势。第三章考察国内主要城市街道管理体制改革实践，归纳出 上海、南京、青岛、武汉几个城市探索的不同的改革道路，初步总结各种改革模式的 成功经验和失败教训。第四章分析武汉市城市街道管理体制从确立到重视社区建设6 个阶段的实践历程，即城市街道管理地位确立阶段、城市街道管理地位膨胀阶段、城 市街道管理曲折发展阶段、城市街道管理恢复阶段、城市街道管理强化和扩张阶段、 城市街道社区管理阶段，并研究不同城市街道管理阶段的内容及特点。第五章从实证 方面，在深入调研的基础上，客观分析武汉市城市街道管理体制，指出当i j f 存在职能 定位发生错位、与职能部门关系不顺、对社区居委会行政干预过多、管辖面积差异较 大、人员结构不尽合理等5 个方面的问题，并深入剖析了问题产生的原因。第六章有 针对性地提出了现阶段推进武汉市城市街道管理体制改革的对策，即科学界定街道办 事处职能、深化街道办事处机构改革、加强对社区自治的指导、稳步推进大社区管理 体制。 华中科技大学硕士学位论文 2 城市街道管理体制的一般分析 2 1 城市街道办事处的产生 街道( s t r e e t ) 本是一个地理概念，是构成城市的基本要素和基本单元。“街道”在辞 海中的解释是“城市的大道”，即城市中宽阔的道路，这是街道狭义的概念。而广义 的认识：“街道”是“城市社会区域”，即城市居民共同生活居住在一定的范围区域。随着 人类社会的不断发展和变革，工业化、城市化的自然历史进程使得城市中的街道越来 越多，为了方便人们的生活和城市的管理，便形成了以主要街道为标志的城市t l 然区 划和城市基层管理组织。如早在唐朝，故都长安就有“东长安街”，“珏长安街”之类的划 分，并设置有巡视街道的官吏“街吏”。 在我国，街道被更多地赋予行政色彩，作为“街道办事处”的简称，它成为一个有 中国特色的政治学名词。城市街道管理体制形成于中华人民共和国成立初期。新中国 成立后，党和国家的工作重点开始从农村向城市转移。我们党领导全国各族人民建立 政权，巩固政权。为了加强城市政权和城市管理工作，全国很多城市都出现了街道一 级组织和居委会组织。在各级政权的建立和建设上，中共中央发出了一系列指示，制 定了一系列法规，开展了建政工作。这些法律、法规对城市的行政建制做了明确规定， 但对城市区以下行政机构如何设置，未作统一规定。因此，对不设区的市、市辖区以 下的行政机构设置，全国基本是处于摸索阶段，出现了设置不一，名称各异，性质含 糊，职责自定，变动频繁的现象。区之下的基层管理体制在1 9 5 4 年之前有三种类型： 一是设街道人民政府，如武汉、大连；二是设街道办事处，作为区政府派出机构，如 上海、天津；三是不专设机构，只在公安派出所内设民政干事，承担领导居民的有关 工作，如北京、重庆。街之下均不设政府组织，由居民在政府指导下自行组织居民委 员会、防护组、防盗组或者居民组等。 4 1 在1 9 5 2 年的国庆典礼上，毛泽东主席看到整 齐有序的市民队伍，对时任北京市市长彭真同志感慨道：“还是把市民组织起来好! ” 随后，为了加强城市政权和城市管理工作，更好地把“市民组织起来”，密切党和政府 6 华中科技大学硕士学位论文 与居民群众的联系，加强对城市居民的工作，彭真同志依照毛泽东主席的委托在全国 多个城市展开了调查研究，并于1 9 5 3 年6 月8 日呈报了关于城市街道办事处、居民 委员会组织和经费问题的报告。报告建议：“街道的居民委员会必须建立，它是群众 自治组织，不是政权组织，也不是政权组织在下面的腿；城市街道不属于一级政权， 但为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减 轻区政府和公安派出所的负担，还需要设立市或区人民政府的派出机关街道办事 处。”p l 毛泽东阅后批准了这份报告。1 9 5 4 年1 2 月3 1 日，全国一届人大四次会议制定 并通过了城市街道办事处组织条例和城市居民委员会组织条例，对街道办事处 作了明确的法律确认，并正式将其纳入了国家政治制度。条例统一规定：十万人以上 的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；十万人以下五万人以上的市辖区和不 设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处，作为市辖区和不设区的市的 派出机关。居民委员会是群众自治性的居民组织，参照公安户籍段的管辖区域设立， 一般每一百户至六百户设一个居委会，由各居民小组推选的委员7 - 1 7 人组成。企业职 工居住集中的住宅区或者较大的集体宿舍，可以设立职工家属委员会兼任居委会的工 作。这样，街居两级组织的名称、性质、任务和机构设置实现了全国统一。由此，我 国城市基层组织管理制度正式建立。条例实施后，至1 9 5 6 年，全国各地相继完成 了街道组织的整顿、组建工作。我国城市基层的基本组织街道办事处从此正式地、 全面地形成，成为我国城市社会管理体制的一个有机组成部分。 2 2 城市街道办事处的地位和作用 街道办事处，就其法定地位而言是市辖区或者不设区的市的派出机关，而不是一 级政府。从封建社会的什伍”制、“邻保”制到民国时期的“保甲”制，我国传统的社会管 理思想都是以对居民个人的控制为基础。城市街道管理体制建立的初衷也秉承了这一 思路。1 9 5 3 年彭真同志在向中央的报告中写道：“由于我们现在的工业还很不发达，同 时还处在向社会主义过渡的新民主主义社会阶段，即使在现在工业较发达的城市中， 仍有很多不属于工厂、企业、学校、机关的无组织的街道居民，这种人口在有的城市 7 华中科技大学硕士学位论文 中，甚至多至百分之六十以上。为了把街道居民逐步加以组织并逐渐使之就业或转业， 为了减轻现在区政府和公安派出所的负担，在很多城市中除建立居民委员会外，还需 要设立市或区人民政府的派出机关，我们的意见是设立街道办事处。”1 6 1 这就是说，国 家通过机关、学校、企业等行政化色彩浓厚、功能无限放大的单位实现了对体制内人 员的控制，还需要设立街道办事处和居民委员会管理那些没有正式单位的体制外的城 市居民。因此，建国之初的城市基层管理体制事实上是由两部分组成：一是党政机关、 社会团体、企事业单位等。它吸纳了我国城市居民的绝大多数，是城市居民的基本组 织形式。二是街道办事处和居委会他们的管理对象是极少数没有单位的城市居民。 市区政府无法透过单位与这类居民发生关系，街道办事处和居委会的作用就可以发挥 了。可见，与计划经济体制相适应，单位在整合城市社会、行使城市管理职能上发挥 的是主体作用，街道办事处和居委会只是必要的辅助和补充。【7 1 所以在街道办事处成立 之初，政府赋予其的职能并不多。在城市街道办事处组织条例中，只明确了街道 办事处的三项职能，即办理市辖区的人民政府有关居民工作的交办事项，指导居民委 员会工作，反映居民的意见和要求。 2 3 城市街道办事处发展与改革态势 改革开放以来，随着城市大规模的建设和快速发展，街道办事处作为城市区级政 府以下的一级管理机构，其辖地面积和人口迅速扩张，有些街道办事处的辖区几乎相 当于国外的一个小城市，或国内中小城市的一个区，这使得街道办事处的管理任务日 益繁重。同时，伴随着经济转轨和社会转型，城市的经济社会生活发生了巨大变化， 城市基层管理上出现了很多新的领域，街道办事处的任务越来越重。例如，“单位人” 转变为“社会人”，增加了街道办事处管理和服务对象；中国已经进入老龄化社会，老 龄人v i ( 尤其是离退休人员) 显著增多，老年人口的活动空日j 基本上在家庭所居住的 街区，这就增加了街道办事处的工作内容；改革中出现了大量失业下岗人员和外来人 口，需要街道办事处的关心和帮助。面对这些新情况新问题，原有的街道办事处的职 责规定显然难以应付。 华中科技大学硕士学位论文 当前，不少研究者就城市街道管理体制的改革发表了意见，争论的焦点是街道办 事处是否应当成为一级政权，这些观点大致可分为3 种。 第一种主张将街道办事处建成一级政府。其理由是，目i i f 街道办事处事实上已经 承担了一级政府的工作，不如从法律上明确规定，从而结束现实中街道办事处之行政 于法无据的现象。赞成这一观点的人比较少，他们反对的主要理由是，若街道办事处 明确为一级政府，则城市的管理就变成“三级政府、三级管理”，政府管理的纵向层次 太多，不符合城市政府管理职能转变和提高效率的要求。在传统体制下作为区政府派 出机构的街道办事处不得不承担大量与其本身定位无关的工作，并不意味着街道办事 处的这种存在方式就是正常的；不改变由政府包揽一切社会事务的现行体制，即使把 街道办事处变为一级政府，实行市区街道办事处的三级管理体制，也仍然是 “管不了、管不好”。因此，多数研究者认为，街道办事处没有必要改为一级政府。有 学者建议，可将现有的街道办事处适当合并，减少数量，扩大辖区，然后改为一级政 府；同时将现有的区政府改为市政府的派出机关，负责指导、联系、监督“街道政府”。 复旦大学的浦兴祖教授将这种新的“两级政府”体制称为“虚区实街”。此方案的长处在 于：既可防止城市行政管理的层次过多、行政权力过于分散，又将城市基层政府下移， 使之更贴近市民、贴近社区，由于“街道政府”的数量多于区政府的数量，又少于现有 的街道办事处的数量，故会有更多的基层政府来有效地分担e t 益繁重的城区管理任务。 降i 但将街道办事处升格为一级政府需经国家立法机关修改宪法和地方组织法，短期内难 以实现。 第二种主张建议取消街道办事处的建制，希望藉此减少政府的管理层级，真正实 现“二级政府、二级管理”。这种主张的方案之一是把区的管辖范围划小，由区政府直 接指导社区居委会。目前中国的大城市里，市政府所辖之区数量较少，而每个区的面 积和人口又非常大，有的甚至相当于一些国家的中等城市。要取消街道办事处，减少 管理层级，最佳办法是适当增加区的数量，缩小区政府的管理范围，将其降为基层政 府，面向居民直接管理。这种管理幅度与管理层级的科学化、合理化设置符合现代城 市管理高效率的要求，但长期以来区政府已习惯于担当城市管理的中| 日j 层次角色，一 时难以改变。另一种方案是，不改变市区两级政府的设置，直接改革街道办事处，以 9 华中科技大学硕士学位论文 社区制逐渐取而代之，建立政府管理与社区自治相结合的城市管理新体制。目前全国 有很多城市( 如青岛、北京、南京、包括武汉等) 开展了这方面的试点工作。 第三种主张是维持现状、稍加调整，其理由是，将街道办事处改成一级政府，不 符合国际上城市管理的规律，而目前全面取消街道办事处建制又不太现实，因此还是 维持街道办事处派出机构的性质为好，但也要在职能和管理方式上作一些调整。持这 种主张的人认为，可以适当扩大街道办事处的权限，适度加强街道办事处的职能，但 不应该把街道办事处的权限( 职能) 加强到“相当于级政府”的程度；应当克服“全能 政府”、“万能政府”的传统观念，突破“在政府上下级之间放权”的思维框架，将视野拓 展到政府与社会的关系上，引进“小政府、大社会”的思路；政府在承担必要的职能时， 应尽可能地培植社会的自我管理能力，让街道办事处在繁杂的社会事务中解放出来。 综上所述，城市街道管理体制的改革走向可有三种不同的抉择：或将街道办事处 改为一级政府，实行城区三级政府体制；或取消街道办事处，将区政府降为基层政府， 构建新的两级政府体制；或维持原有两级政府体制，适度扩大街道办事处权限( i i i 两 种方案均需经国家立法机关修改宪法、地方组织法) 。为此，究竟如何抉择，尚待进行 更加审慎的、周密的、充分的调查、研究、论证。 2 4 国外城市管理体制及改革的趋势 城市政府作为现代城市管理的重要主体，其组织体制、权力配置以及职能的发展 变化是良好的城市管理的基本前提。中外不同国家因政体的不同，市政府体制有很大 不同。1 9 】以“街道办事处”为主体的基层管理体制是具有中国特色的城市管理体制，在国 外是没有这一级政府组织机构的，基层城市政权一般只有市政府一级。在欧美等西方 国家，市政府管理已经e h - r 业化时期的“大政府”模式发展为“小政府，大社会模式，管 理的方式也由过去的直接管理为主转化为间接管理为主。城市政府的职能主要有城市 规划和公共服务两大类。【1 0 】城市规划职能由市政府直接实施，城市公共管理则是社会 化的，这一职能主要依靠城市社区管理体制实现。 2 4 1国外社区管理的主要模式 o 华中科技大学硕士学位论文 城市社区管理涉及的基本关系是政府行为与社区行为的相互关系。从这一角度可 将国外城市社区管理模式概括为三种类型：政府主导模式、社区自治模式和混合模式。 政府主导模式的基本特点是政府行为与社区行为的紧密结合，政府对社区的干预 较为直接和具体，并在社区设有各种形式的派出机构。社区管理的行政性较强、官方 色彩较浓。以新加坡为例，政府中设有国家住宅发展局负责对社区工作的指导和管理。 其主要职能包括：( 1 ) 对住宅小区、邻里中心和社区中心及其公共服务设施的规划；( 2 ) 对社区领袖和居民顾问委员会、社区中心管理委员会及居民委员会等社区组织领导人 进行培训；( 3 ) 为居民委员会提供场所和设施，沟通政府与社区的联系渠道；( 4 ) 发起某 些社区活动，倡导特定的社会价值观；( 5 ) 对社区建设予以财政上的支持。【l l j 社区自治模式的主要特点是政府行为与社区行为相对分离。政府对社区的干预主 要以间接的方式进行，其主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、 组织、家庭和个人的行为，协调社区内的各种利益关系，并为社区成员的民主参与提 供制度保障。而社区内的具体事务则完全实行自主自治，与政府部门并没有直接的联 系。在这种模式下，社区发展规划仍由政府部门负责编制并拨款加以实施，但规划过 程却充分体现了自上而下与自下而上相结合的原则。以美国为例，由于最高法院根据 宪法修正案裁定：只要不影响区域或国家的整体发展，每个社区都有权决定自己的特 色。i l2 j 因此，涉及社区建设的规划编制和修改、土地利用法规和开发计划的审批等， 都要举行听政会征询社会成员的意见。 在混合模式中，政府对社区发展的干预较为宽松，政府的主要职能是规划、指导 并提供经费支持，官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多方面交织在一起。日本 是这一模式的代表之一。0 3 1 在政府系统中，由自治省负责社区工作，由地方政府设立“社 区建设委员会”和“自治活动课”等相应机构。在城市基层社区层面，日本设有“町会联合 会”和“町会”这两个层次的带有行政色彩的自治组织，它们在许多方面分别发挥着类似 我国街道和居民委员会的作用。町会联合会的职能主要包括垃圾的收集和清运、青少 年教育，并与警察机构和地方政府组成联合防范协会改善社区的治安状况。町会则承 担了大量与社区成员相关的日常事务，主要包括环卫管理、青少年教育、社区治安、 办理国民健康保险、办理社会福利、代收税款以及对保释人员的教育跟踪和刑释人员 的就业安置等。 华中科技大学硕士学位论文 2 4 2 国外城市管理改革的趋势 磋方国家随着一系列经济体制改革的推行，政府的城市公共行政管理方式也随之 发生着变革，呈现出以下趋势： 1 政府部分行为的企业化 2 0 世纪7 0 年代以来，政府部分管理行为的企业化成为很多西方国家的政府组织思 想。这是因为国家经济活动的现代化和社会活动的集中化，使政府职能含义和管理范 围有不断扩大的趋势，但由于经济有限增长的限制，政府难以维持日益增长的巨大的 财政支出。由此，政府开始寻找挖掘自身潜力的路子，也就是像企业那样，创造最大 限度的生产效率。进入8 0 年代以后，以这种管理思想为背景的管理性商业模式更受到 了人们的重视，并且被一些国家所采用。在英国，地方政府把所有的服务行业拿出来 作竞争性招标，并把大批的公共住宅出售给住户。还有，运用凭证和合同形式将大部 分公营的职业训练系统从政府机构中划分出来，进行企业化经营，把当事人视作顾客， 向用人单位进行市场化的推销。在新西兰，工党在8 0 年代领导了一次福利状况大检查， 然后把政府的许多经营性部门改组成商业企业，如能源、运输、银行、保险、林业、 通讯、广播和邮政等。 1 4 j 2 城市公共行政管理的分权化 现代社会生活日益复杂化、专业化、区域化，社会生活节奏和变化频率也在不断 加快，这就使得庞大的政府机构提高自身的灵敏度和灵活性成为社会公众的一致要求。 在这一背景下，进入8 0 年代以后，西方许多发达国家的政府都开始实行分权的政策， 例如法国的社会党政府发布了“权力下放法案”，美国里根政府则实行“还权于州”的计划 等。1 1 5 从实践的结果来看，分权化以后产生的积极作用是显而易见的。其一是分权的 机构比集权的机构更具有灵活性，对于急剧变化的社会生活则体现了较强的灵敏度， 随机处理事务的能力较强。其二是分权的机构比集权的机构更具有创新动力，因为分 权以后的政府机构之间也带入了竞争的理念，强化了责任感，因而也提高了工作效率。 3 虚拟政府的趋势 自由市场经济好还是政府宏观干预好的问题一直是西方不同经济学派争论不休的 华中科技大学硕士学位论文 问题。不同的政府上台也会采取不同的经济政策。但是进入8 0 年代以来，新古典经济 学占了上风，经济的市场化成了一种潮流和趋势。在其影响下，西方国家公共行政管 理改革的市场化走向趋于明朗。出现了所谓虚拟政府的趋势。l m l 即地方政府通过委托、 授权、承包、合同等形式，把政府的职能转移给社区、企业和个人，而政府只负责监 督的一种组织形式。如英国地方政府提供的治安、防火、公立学校、家庭福利、消费 者保护等机构，通过改革把有些机构直接承包给社区，或者通过合同租给私人。这样 既节省了政府开支，降低了行政管理费用，又提高了效率。 华中科技大学硕士学位论文 3国内主要城市街道管理体制改革模式分析 3 1 上海“两级政府，三级管理”模式 1 9 8 5 年l o 月，上海市人民政府，选择了黄浦区广东路街道、长宁区天山路街道， 虹口区曲阳路街道，开始进行街道行政管理体制改革的试点。1 9 9 5 年5 月，上海市又 在1 0 个区的1 0 个街道开始进行“两级政府，三级管理”的试点。 3 1 1 总体思路 上海市试点首先提出了“两级政府、三级管理”的街道管理体制改革思路，他们总 的指导思想是：放权街道，加强街道，激发街道的活力，把街道建设成为强有力的基 层政府，为上海的经济繁荣、社会安定、环境整洁、文明昌盛做出贡献。即街道办事 处在目前不改变区政府派出机关这一性质的前提下，依据法律、法规、规章和区政府 的授权，行使相应的政府管理职能，对地区性、社会性、群众性的工作负全面责任。 把街道办事处也视为一级管理，以期更好地发挥其行政管理功能。 3 1 2 主要措施 ( 1 ) 逐步扩大街道办事处的管理权限，相应配套下放人、财、物的支配权。明确 规定街道是市政“三级管理”中的一级，进一步授予街道下列权限：部分城区规划的 参与权；分级管理权，对依已有法规可管理的事项，实现条块分别放权，明确责任； 综合协调权，凡专业性强的管理事项，由职能部门直接下放给条块中的机构管理， 接受街道统一协调，如公安治安、户籍管理，工商市场管理等；属地管理权，街道 可以对政策稳定、管理要求明确的事项实施直接管理，如环境卫生、社会救济、社会 就业、计划生育、粮籍管理等。 ( 2 ) 在区县职能部门的派出机构与街道办事处机构对应设置的基础上，逐步明确 区政府与街道办事处之间、“条”与“块”之间职责与事权的划分，努力做到统一规划、分 1 4 华中科技大学硕士学位论文 级管理、条块结合、以块为主，按照权责一致的原则，由街道办事处对辖区内地区性、 社会性、群众性、公益性的工作负全面责任。 ( 3 ) 本着精简、统一、效能的原则，从实际出发，合理设置机构，适当增加人员 编制。街道办事处设市政卫生科、经济管理科、社会教育科、民政福利科和办公室等 四至五个科和一个室，同时给街道增加1 0 个左右的人员编制。 ( 4 ) 探索建立街道综合执法管理队伍，尤其在环境卫生、园林