（公共管理专业论文）我国食品安全管理体制研究.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文 中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或 撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作 了明确的声明并表示了谢意。 作者签名：堑互塑! 日期：作者签名：互! 墨! 日期： 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅：学校可班公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：薹! 童! 丛导师签名：岱i 窆竺日期：一兰型：! ! ：! 我国食品安全管理体制研究 摘要 食品安全是关系人们身体健康和生活质量的重要因素之一。近年来，食品安 全事件时有发生，人们对食品安全的关注和担忧也越来越多。 本文介绍了国内外典型食品安全事件、食品安全对社会的影响、食品安全面 临的新挑战和世界卫生组织( w h o ) 对食品安全的建议，分析了美国、加拿大、德 国和日本等发达国家的食品安全监管制度、组织机构体系和监管方法及其共同特 点，总结了我国食品安全管理体制的演化过程、我国食品安全工作取得的成绩、 与发达国家的差距以及存在的问题，并在政府经济学的理论框架下，运用产业组 织理论，分析了引发我国食品安全问题的原因。在我国现阶段，产品质量存在缺 陷的食品之所以能够从生产领域进入流通领域并最终摆上消费者的餐桌，除了部 分消费者的“廉价”偏好和生产商的“逐利”行为以外，更重要的是因为食品安 全管理体制不能很好地适应食品生产的需要。 本文分析比较了我国与发达国家的食品安全管理体制。总体来讲，我国食品 生产水平与发达国家相比还比较落后，关于食品安全的法律体系还不完善，管理 组织体系还不健全，监管方式和手段还不科学。针对这一现状，本文认为，仅通 过立法规范食品生产加工行为或仅通过技术手段控制食品质量安全均不适应我 国食品安全监管实际，我国食品安全管理体制建设不仅在立法和技术手段方面需 要加强，还要运用行政干预手段，合理设计食品安全管理组织体系，建立食品安 全预警体系，完善食品安全控制体系，加强对食品生产企业的监督管理和对食品 消费者的保护与救济。 关键词：食品安全监督管理体制 中图分类号：x 9 5 9 我国食品安全管理体制研究 a b s t r a c t f o o ds a f e t yi so n eo fc r u c i a le l e m e n t si np e o p l e sh e a l t ha n dl i f e q u a n t jt y i nr b c e n ty e a r s ，t h ef o o ds a f e t yi 兀c i d e n t sh a v eo c c u r r e df 1 1 。m t i m et ot i m e p e o p l e s c o n c e r na n d a n x i e t yo v e r f o o ds a f e t yi sa l s o i n c r e a s i n g t h i sa r t i c i ei n t r o d u c e st h et y p i c a lf o o ds a f e t yi n c i d e n t sa th o m e a n da b r o a d ， t h es o c i a li m p a c to ff o o ds a f e t y ，t h en e wc h a l l e n g e so ff o o d s a f e t y ， a n dt h er e c o m e n d a t i o n so ft h ew o r l dh e a l t ho r g a n i 2 a t i o n( w h o ) a b o u tf o o ds a f e t y t h ea r t i c l ea n a l y s e st h ef o o ds a f e t yc 。n t r o ls y s t e m ， i n s t i t u t i o n a ls y s t e m s ，m o n i t o r i n gm e t h o d sa n dt h e i rc o m m o nc h a r a c t e r i s t i c s t h ea r t i c l es u f i 】珊a r i z e so u rf o o ds a f e t ym a n a g e m e n ts y s t e l l le v o l u t i o n ， o u rf o o ds a f e t ya c h i e v e m e n t s ， a n di t sg a pw i t ht h ed e v e l o p e dc o u n t r i e s ， a n dt h ee x i s t e n c eo ft h ep r o b l e m a n dt h ea r t i c l ea n a l y z e st h er e a s o n s o fo u rf o o ds a f e t yi nt h et h e o r e t i c a lf r a m e w o r ko fe c o n o m i c sb yt h et h e o r y o fi n d u s t r i a lo r g a n i z a t i o n u n d e rt h ec u r r e n tc i r c u m s t a n c e si nc h i n a ，t h e f o o dl a c k i n go ff o o dq u a l i t yc a nb ep u to nt h et a b l et h r o u g ht h ep r o c e d u r e o fd r o d u c t i o n1 i n ea n dc i r c u l a t i o n1 i n e ， i na d d i t i o nt op a r tc o n s u m e r s 7 “c h e a ph o b b y ” a n dp r o d u c e r s “b e n e f i tb e h a v i o r s ”，m o s t l yb e c a u s eo f t h ef o o ds a f e t ym a n a g e m e n ts y s t e mt h a tc a n n o tm e e tt h ed e m a n do ff o o d p r o d u c tio n t h ea r t i c l ea n a l y s e sa n dc o m p a r e st h ef o o ds a f e t ym a n a g e m e n ts y s t e m o fc h i n aa n d t h ed e v e l o p e dc o u n t r i e s g e 兀e r a l l ys p e a k i n g ， o u rf o o d p r o d u c t i o n1 e v e li sr e l a t i v e l yb a c k w a r dc o m p a r e dw i t h t h ed e v e l o p e d c o u n t r i e s ， t h e1 e g a ls y s t e mo nt h ef o o ds a f e t yi sn o ti n t e g r a t e d ，t h e m a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n a ls y s t e mi ss t i l ln o tp e r f e c t ，a n dt h ew a y sa n d m e a n sa r en o ts c i e n t i f i c o u rp r o d u c t i o nl e v e l1 a g sb e h i n dd e v e l o p i n g c o u n t r y o u rl a wa b o u tf o o ds a f e t yiss t i l li n c o m p l e t e a i ma tp r e s e n t c o n d i t i o n ，it h i n kn o r m a l i z i n gf o o dp r o d u c t i o nb e h a v i o ro n l yb y1 a w ，o r c o n t r 0 1 l i n gf o o dq u a l i t ys a f e t yo n l yb yt e c h n i q u em e a n si sn o ts u i t a b l e t oo u rf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n w es h o u l dn o to n l yr e i n f o r c eo u r 1 e g i s l a t i o na n dt e c h n i q u em e a n si nc 。n s t r u c t i o no ff o o ds a f e t ym a n a g e m e n t s y s t e m ，b u ta l s oc o n d u c ta d j i 】i n i s t r a t i v ei n t e r f e r e n c e ， d e s i g nf o o ds a f e t y 2 我国食品安全管理体制研究 m a n a g ej t 】e n ts y s t e m ， e s t a b lis hf o o ds a f e t ya l a r m i n gs y s t e m ， p e r f e c tf o o d s a f e t yc o n t r o l l i n gs y s t e m ， e n h a n c e s u p e r v is i o n o f f o o d p r o d u c t i o n c o m p a n i e sa n dp r o t e c t i o na n dr e li e fo f f o o dc o n s u m e r s k e yw o r d s ： f o o ds a f e t y ， s u p e r v is i o nm a n a g e m e n t ，s y s t e m c h i n e s el i b r a r yc l a s s i f yn u m b e r ：x 9 5 9 3 我国食品安全管理体制研究 导论 1 、问题的提出及理论与实践意义 民以食为天，食以安为先。人类为维持生命活动需要从食物中吸取营养，而 安全健康的食品是人类获取食物营养的前提。2 0 世纪5 0 年代以来，随着经济全 球化趋势日益显著以及全球性食品安全重大事件的频繁发生，引起了人们对食品 安全问题广泛的关注。食品安全不仅影响消费者的身体健康，而且也会给社会带 来巨大的经济负担。从1 9 8 6 年英国爆发的疯牛病到2 0 0 0 年日本的雪印牛奶事件， 食品安全问题已经使众多国家蒙受了巨大的经济损失。从国际上看，食品安全问 题还会影响到消费者对政府的信任，乃至威胁到社会稳定和国家安全。因此，无 论是发达国家还是发展中国家，都越来越重视食品安全，世界各国政府正积极探 索食品安全管理的新方法，努力加强食品安全管理。 近二十多年来，我国经济得到飞速发展，人民生活水平发生了巨大变化，饮 食生活更加丰富多彩。人们在初步解决温饱之后，要求吃得好，吃得健康，吃得 安全，这是社会发展进步的大势所趋，但是，现阶段我国食品安全事件仍然时有 发生。因此，构筑科学、完善的食品安全管理体系，寻求并推广科学有效的食品 安全管理办法，已成为我国食品安全管理的迫切需求。 毫无疑问，在中国公共行政领域中，食品安全管理尚属一个新的实践和理论 课题。目前国内学术界对它还没有做深入系统的研究。本文不期望也无力在这方 面有什么大的突破，但从理论上提出上述这一问题、并对之进行自己较为深入地 思考，对于完善我国食品安全管理体系或许有一定的意义。从实践上来看，中国 食品安全管理问题日益突出，人们对食品安全的满意度也日益降低，因此迫切需 要对我国的食品安全管理体制作详实研究，以便更好地指导实践。作者在质量技 术监督部门从事食品监督管理工作，对我国的食品安全管理体制比较关注，希望 通过研究分析，能对我国食品安全管理体制建设有所帮助。 2 、概念界说 本文涉及的主要概念包括：食品、食品安全。 食品的定义 食品卫生法对“食品”的定义：各种供人食用或者饮用的成品和原料以 及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。食品 卫生法第六条规定：“食品应当无毒、无害，符合应有的营养要求，具有相应 我国食品安全管理体制研究 的色、香、味等感官性状”。“无毒、无害”是指正常人摄入的食品，不会对人体 造成致病或构成危害。 食品安全的定义 关于食品安全的定义，有关国际组织在不同文献中有不同的表述，国内专家、 学者对此也有不同的定义。 世界卫生组织( w h o ) 关于食品安全的定义为：食品安全是指确保食品消费对 人类健康没有直接或潜在的不良影响，对食品按其原定用途进行制作、食用时不 会使消费者健康受到损害的一种担保【。 国际食品卫生法典委员会关于食品安全的定义为：食品安全是指消费者在摄 入食品时，食品中不含有害物质，不存在引起急性中毒、不良反应或潜在疾病的 危险性。或者是指食品中不应包含有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质 或因素，从而导致消费者急性或慢性中毒、感染疾病或者产生危急消费者及其后 代健康的隐患。 本文对食品安全的定义为：食品安全是指食品的种植、养殖、加工、包装、 储藏、运输、销售等均符合国家的标准和要求，不存在可能或威胁人体健康的有 毒有害物质以及产生危急消费者及其后代健康的隐患。 3 、已有文献综述 关于食品安全管理的理论探索，国内外有关机构和学者已经作了大量研究， 这些理论文献可归纳为两个类。 一类是通过立法，规范食品生产加工行为。美国的j o s e p ha l e v i t t 主张 通过严密的法律法规来保障食品安全2 。在美国既有联邦食品、药品和化妆品 条例、食品质量法和公共卫生服务法等综合性法规，又有联邦肉类检 查法等非常具体的法律；英国的d a l l a sh 0 0 v e r 也认为法律标准体系是保障 食品安全的根本”，欧盟食品安全标准体系明确指出，欧盟生产的食品和进口欧 盟的食品必须符合欧盟食品安全法律，其形式有条例、指令、决定、建议或意见 四种形式。 另一类是通过技术手段，从食品质量安全管理入手控制食品安全，主要有 五种理论： 1 张守文当前我国围绕食品安全内涵及相关立法的研究热点 j ，食品科技，2 0 0 5 ，g ：上 2 j o s e p ha l e v i t t f r o mp o o ds a f e t yt of o 。ds e c u r i t y m f 。o da n dd r u gl a wj o u r n a i ，2 0 0 3 3 d a l l a sh o o v e r f o o db i o t e c h n o l o g y ：al e g a lp e r s p e c t i v e ：r e m a r k so nf o o ds a f e t yi nd e a l i n gw j t h g e n e t i c a l l vm o d i f i e df o o d r i c h m o n dj o u r n a lo fl a w t e c h n o l o g y ，2 0 0 4 5 我国食品安全管理体制研究 h a c c p 管理理论。“危害分析和关键控制点( h a z a r da n a l y s i sa n d c “t i c a lc o n t r o lp o i n t ，h a c c p ) ”是指对食品安全危害予以识别、评估和控制 的系统化方法。1 9 7 8 年，美国的d a v i db 提出了h a c c p 管理理论，他认为“应着 眼于预防而不是依靠对产品的最终检验来保证食品的安全，即经过危害分析找出 关键控制点，制定科学合理的h a c c p 计划并在食品生产过程中有效地运行，确保 达到预期目的，而保证食品安全”。该理论主张通过控制生产关键环节，最大限 度地降低食品产生危害的风险，从而避免单纯依赖最终产品的检验来判断食品安 全程度。在食品生产监督管理过程中，h a c c p 管理的主要内容为危害分析( h a ) 和关键控制点( c c p ) 。 危险性分析理论。危险性分析的概念起源于2 0 世纪8 0 年代。2 0 世纪9 0 年 代以来，f a o w h o 大力推动将这一概念用于食品安全管理中，先后开过3 次专家 研讨会，对在食品安全的评价、管理和宣传、教育中如何应用危险性分析进行了 广泛的讨论，并达成了共识2 。危险性分析包括3 个相互联系的部分，即危险性评 价( r i s ka s s e s s m e n t ) 、危险性管理( r is km a n a g e m e n t ) 和危险性信息交流( r i s k c o 胁u n i c a t i o n ) 。危险性分析是一个纯科学的过程，一般由专家进行，因此，食 品危险性分析的基本理论框架是严谨的，代表了现代科学技术最新成果在食品安 全管理方面实际应用的发展方向。 食品卫生监督量化分级管理理论。食品卫生涉及每个人的健康，食品卫 生水平的提高，需要多方面的合作，其中食品企业的自律至关重要。因此，在食 品卫生监管上，应尽可能地调动企业的积极性。这一理论的代表是澳大利亚的 b e r k h o u tf 和h o w e sn 澳大利亚食品管理部长委员会按照危险性评估的原则， 于2 0 0 2 年提出在全国推广和应用食品卫生监督量化分级管理制度。食品卫生监 督量化分级管理的总体目标是合理配置人力资源，鼓励企业自律，加强对高风险、 食品卫生信誉度低的食品生产经营单位的监督。它是根据食品生产经营单位卫生 许可审查和经常性卫生监督量化评价的结果将其分级，并确定相应的监督检查频 率。食品卫生监督量化分级管理的原则包括全程监督、量化评价、动态监督、公 开透明、卫生安全等4 个方面，其实质是危险性管理和诚信性管理的有机结合。 l i s a 方法( 1 0 n g i t u d i n a li n t e g r a t e ds a f e t ya s s u r a n c e ) ，即纵向一综 合安全一保险理论。这种理论的代表为中国卫生部疾病控制中心的田惠光教 d a v i dbh a c c pm o d e l sf o rq u a l i t yc o n t r o l0 fe n t r 6 ep r o d u c t i o ni nh o s p i t a lf o o ds e r v i c es y s t e m s q u a l i t ya s s e s s m e n to fb e e f1 0 a v e su t i l i z i n gh a c c pm o d e l s ja md i e ta s s o c ，1 9 7 8 ，7 3 ( 5 ) ：5 3 0 5 3 5 2 p a o w i o a s s u r i n g f o o d s a f e t y a 兀d q u a l i t y ：g u i d e l i n e s f o rf o o dc o n t r o l s y s t e m s d b o l ：h t t p ：w w w h o i n t f o o ds a f e t y ! i ! 型垫艘b q ! 堕i ! ：! 卿2 q q ：= ! 。b e r k h o u tf ，h o w e srt h ead o p t i o no fl i f e c y c l ea p p r o a c h e sb yi n d u s t r i e s ： p a t t e r n sa n d i m p a c t s j r e s o u r c e s ，c o n s e r v a t i o na n dr e c y c l l n g ，1 9 9 7 ( 2o ) ：1 8 2 l 我国食品安全管理体制研究 授，他认为食品生产是一个纵向的综合过程。，从初级生产到收割、运输、生产 加工、分送和家庭处理。每种食源性病原体在食物链中都有自己的传播方式，而 且通过整个食物生产链都可追溯到特定的环节。因此，预防食源性疾病变成了 系列措施，这就是l i s a 方法，即纵向一综合一安全一保险概念。对于食品企业 来说，牢记这个概念并在企业生产中加以应用，对加强食品安全管理，保障食品 安全卫生是十分必要的。 g m p 管理理论( g o o dm a n u f a c t u r i n gp r a c t i c e ) ，即食品良好生产规范理 论。这一理论的代表为日本农务省的丰福肇教授2 。g m p 要求食品生产企业应具备 了良好的生产设备、合理的生产工艺、完善的质量管理和严格的检测系统，以保 障终产品的质量符合标准。g m p 的管理要素包括合适的人员来生产与管理、选用 良好的原材料、采用规范的厂房及机器设备和采用适当的工艺来生产食品等四个 方面。 上述两类理论和实践虽然在各自的领域对维护食品安全都起到了积极作 用，但具体到我国的国情，它们还存在不太适应之处。一方面，美国、日本、欧 盟通过立法来保障食品安全，而且取得良好效果，但是目前我国的法制体系还不 完善，关于食品安全的法律还存在不少漏洞。另一方面，从食品的原材料生产、 运输，到加工、销售，通过技术手段控制食品质量，这固然能够保障食品质量安 全，但我国食品生产技术条件总体上还比较落后，相当一部分食品生产企业还处 在手工操作阶段，因此通过纯技术手段，还很难控制食品质量安全。 4 、本文主要观点 本文试图通过对发达国家食品安全管理和我国食品安全工作取得的成绩、与 发达国家的差距、存在问题及其影响因素进行分析，提出我国食品安全管理体制 建设的努力方向。本文是建立在“仅通过立法规范食品生产加工行为或仅通过技 术手段控制食品质量安全均不适应我国食品安全监管实际”的假设前提上，论证 “我国食品安全管理体制建设不仅在立法和技术手段方面需要加强，还要运用行 政干预手段，合理设计食品安全管理组织体系，建立食品安全预警体系，完善食 品安全控制体系，加强对食品生产企业的监督管理和对食品消费者的保护与救 济”这一论点。 5 、本文的理论依据与研究方法 1 田惠光食品安全控制关键技术 m 北京：科学出版社，2 0 0 4 ：5 ，1 卜1 7 ，3 5 3 9 2 丰福肇农务省微生物制御规则修正案 j 食品卫生研究1 9 9 5 ，4 5 ：7 9 7 我国食品安全管理体制研究 本文在分析论证过程中，主要运用了三个理论依据和三种研究方法： 理论依据 第一个理论依据是政府干预理论。二十世纪3 0 年代初，西方资本主义国家 爆发了空前严重的经济危机，从而宣告自由放任的古典经济理论的破产。从罗斯 福“新政”和随后应运而生的凯恩斯主义经济学开始，政府必须干预经济的观点 逐步获得了人们的共识，各国政府开始对经济进行大规模干预，以便弥补市场缺 陷，促进经济资源的合理配置和社会的稳定运行。食品安全管理作为政府管理社 会的重要职能之一，也必须受到政府的干预。 第二个理论依据是产业组织理论2 。该理论认为消费者可以从市场上获取产 品质量信息面临着十分严重的不对称问题，消费者在购买产品之前无法全面了解 其质量，而信息不对称将会导致逆向选择并造成市场失灵。在食品安全领域，这 种信息的极度不对称使得消费者面临严重的安全与健康风险。 第三个理论依据是无缝隙政府理论3 。二十世纪九十年代，美国行政学家 r m 林登在无缝隙政府公共部门再造指南一书中指出，无缝隙政府 ( s e a m l e s sg o v e r n m e n t ) 是指政府整合所有的部门、人员和其他资源，以单一 的界面，为公众提供优质高效的信息和服务。无缝隙政府目的是要突破传统的部 门界线和功能分割的局面，因为传统的政府组织是“科层制政府”，分工细、等 级严，容易造成各自为政、人浮于事、办事不便。 研究方法 第一个研究方法是比较分析法。食品安全问题在国外早已得到充分研究，而 在国内引起社会广泛关注则只是近几年的事情，因此，研究我国的食品安全问题， 就不得不现考虑它们之间的异同。本文重点比较分析了发达国家与我国在食品安 全管理的法律法规建设、系统监测与背景评价、检测技术与设备、危险性评估技 术和控制技术等方面存在的差异。 第二个研究方法是实证分析方法。作为公共管理的研究，实证分析是值得重 视的一个研究方法。本文通过列举国内外典型的食品安全事件，分析了食品安全 问题对社会造成的影响，并运用经济学理论分析了食品安全问题产生的原因，提 出了我国食品安全管理体制建设的努力方向。 第三个研究方法是规范研究方法。食品安全管理作为政府公共行政的重要职 能之一，运用相关理论对其作规范研究是一个有效手段。本文在公共行政学的理 论框架下，运用产业组织理论，从政府提供公共产品的视角分析了食品安全问题 产生原因，并运用无缝隙政府理论，初步设计了我国食品安全管理组织体系。 段华治西方国家有关政府职能研究简述 e b 0 l ：h 丛口：! 点婴：髓鲤：g 业：缈2 0 0 5 6 2 3 2 往 泰勒尔产业组织理论 m ：北京：中国人民大学f j j 版社，1 9 9 7 ：1 9 8 1 9 9 3 徐迅雷，“无缝隙政府组织”可是时髦 e b 0 l ：塾! ! b ；丛生：g ! ：业，2 0 0 5 3 3 0 8 我国食品安全管理体制研究 6 、写作框架 本文的结构安排包括六个部分，除导论和结束语外，还包括正文的四个部分。 在导论部分，主要交待食品与食品安全的基本概念，说明选题的意义、已有研究 文献综述、基本假设与主要观点等。正文第一章，食品安全事件及社会影响。本 章介绍国内外典型食品安全事件、食品安全对社会的影响、食品安全面临的新挑 战和世界卫生组织( w h 0 ) 对食品安全的建议。第二章，比较视角下的中国食品安 全管理体制。本章介绍发达国家食品安全管理经验、我国食品安全管理体制的演 化过程，分析我国食品安全工作取得的成绩、与发达国家的差距以及存在的问题。 第三章，我国食品安全问题产生的原因。本章介绍食品安全问题产生的经济学原 因、引发我国食品安全问题的直接原因以及我国食品安全管理体制的缺陷。第四 章，我国食品安全管理问题的对策。本章从健全食品卫生法律法规与标准体系、 改革食品安全监管技术手段和运用行政手段干预食品安全管理三个方面，对我国 食品安全管理体制进行了设计。在结束语部分，主要对本文研究作归纳性总结。 我国食品安全管理体制研究 第一章食品安全事件及社会影响 近年来，不断发生与食品有关的突发安全事件，造成了人们对食品污染的恐 惧，并对食品安全产生了极大的担心，引发了巨大的社会影响。 1 1 国内外食品安全事件 1 1 。1 国内典型食品安全事件 近二十年来，我国发生了多起食品安全突发事件。1 9 8 7 年1 2 月至1 9 8 8 年2 月，上海发生因市民生食毛蚶而暴发甲型肝炎性流行事件，近3 0 万人染上肝炎。 1 9 9 8 年2 月，山西省朔州、忻州、大同等地区连续发生的多起重大的假酒中毒 事件，有2 0 0 多人中毒，致使2 7 人死亡。2 0 0 1 年1 月，浙江省先后有6 0 多人 到医院就诊，症状为心慌、心跳加快、手颤、头晕、头痛等，经浙江省疾病预防 控制中心进行流行病学调查，发病原因为食用了含有“瘦肉精”( 即盐酸克伦特 罗) 的猪肉1 。2 0 0 3 年3 月，辽宁省海城市部分小学生及教师饮用豆奶引发食物 中毒，其中涉及2 5 5 6 名小学生( 中毒人数达2 9 2 人) ，豆奶食物中毒的原因是活 性豆粉中的胰蛋白酶抑制素未被彻底加热去除2 。 1 1 。2 国外典型食品安全事件 在国外，食品安全事件也时有发生。1 9 9 6 年5 月下旬，日本几十所中学和 幼儿园相继发生6 起集体食物中毒事件，中毒人数多达1 6 0 0 人，导致3 名儿章 死亡，8 0 多人入院治疗，这就是引起全世界极大关注的大肠杆菌0 l j 7 ：h 7 中 毒事件。1 9 8 7 年至1 9 9 9 年，英国爆发疯牛病，给包括英国在内的三十余个国家 和地区造成了巨大的经济损失和严重的社会恐慌。据估计，英国因此损失达3 亿美元。甚至在今天，英国的经济仍未摆脱“疯牛病”的影响。2 0 0 0 年6 至7 月，位于日本大阪的雪印牌牛奶厂生产的低脂高钙牛奶被金黄色葡萄球菌污染， 造成1 4 5 0 0 多人患腹泻、呕吐疾病，1 8 0 人住院治疗，使工厂对市场份额占日本 牛奶市场总量1 4 的雪印牌牛奶进行产品回收，全国2 1 家分厂停业整顿，接受 卫生调查3 。 1 2 食品安全对社会的影响 。国内主要食品安全事件 j 城市质量卫生j j 督2 0 0 2 ，2 ：6 。詹初航为了明天的食品更安全 j 中国卫生z 0 0 4 ，33 2 3 4 3 世界近年重大公共卫生事件 d b o l ：h 业p ：型型：! 鎏! ：；脚型垒! 堡! ：业丑2 0 0 3 5 1 3 1 0 我国食品安垒管理体制研究 过去几十年间，因食用被沙门氏菌、空肠弯曲菌、肠出血性大肠杆菌污染 的食品而引起的食源性疾病的发病率居高不下，食品生产模式及饮食方式的改 变、消费者对食源性病原菌易感人群的增加、食品流通的加剧、致病菌菌株的突 变等因素是导致食源性疾病发病率升高的主要原因。有害化学物质是导致食源性 疾病的另一个重要原因之一，食品中的有害化学物质包括天然有毒物质( 如霉菌 毒素、生物类毒素) 、环境污染物( 如汞、铅、二恶英) 和天然植物毒素( 如马 铃薯中的龙葵素) 等；食品添加剂、营养素( 如维生素和矿物质) 、农药和兽药 等的使用增加并改善了食品的供应，但前提必须被证明是安全的。化学污染物对 健康的危害可分单剂量暴露或低剂量长期暴露，对农药、兽药和食品添加剂的危 险性评价必须以丰富的资料为基础。有害化学物质对免疫、内分泌及神经系统的 影响应结合食品中该物质的危险性特征进行研究，进行危险性评价时，应特别考 虑高敏感人群如儿童、孕妇及老年人，永久性有机污染物( p o p ) 中，应特别注 意农药残留和其他化学物质对内分泌系统的影响。 尽管现有的科学技术已经发展到相当水平，但在保证食品安全的问题上，食 源性疾病仍然是一个突出问题，与其他任何一类疾病相比，由致病微生物和其他 有毒、有害因素引起的食物中毒是危害最大的一类。当前，发达国家人群的食源 性疾病发病率在3 0 左右。例如，虽然美国对食品安全管理的经费投入巨大，并 且具有先进的食品生产加工条件和管理技术，还有良好的卫生保健和消毒技术， 但其食源性疾病发病率仍呈上升趋势。据美国疾病控制中心统计和分析，美国每 年有约3 0 的人患食源性疾病，1 9 9 9 年有7 6 0 0 万人罹患食源性疾病，其中3 2 5 万人住院，5 0 0 0 人死亡。而发展中国家的食源性疾病发病率更是难以统计。据 世界卫生组织估计，全世界每分钟就会有1 0 名儿童死于腹泻病，再加上其他的 食源性疾病，在世界范围内受到食源性疾病侵害的人数更是令人震惊2 。 食品安全不仅涉及到消费者的健康，还关系到一个国家经济的正常发展，关 系到社会的稳定和政府的威望，特别是近年来国际上发生的疯牛病、二恶英等重 大食品安全事件，使公众对食品安全的重视程度提高到了一个前所未有的水平。 由于经济发展、食品贸易及流通的全球化，新技术、新研究成果应用和推广，任 何一个食品安全问题都容易变成国际性食品安全事件。但是由于地区之间和各国 经济与技术发展的不平衡，各国在一定时间内所面对的主要食品安全问题也不尽 相同。随着社会、经济和技术的发展以及人类对健康要求的提高，重新评估人们 所面临的食品安全问题，并及时采取相应的对策是各国政府都在积极努力解决的 课题。 朱行食品安全在美国 j 世界农业2 0 0 l ( 2 ) ：3 0 3 2 朱嘉力当前食品安全五大问题 j 莆养与食品 j 生，2 0 0 5 ( 5 ) ：1 1 1 我国食品安全管理体制研究 1 3 食品安全面临的新挑战 1 3 1 典型食源性病原对食品安全的影响 食源性疾病是影响人体健康的主要因素之一，食源性病原体对食品安全有着 重要影响。典型的食源性病原体有五种1 ：疯牛病病毒。它是一种危害牛中枢神 经系统的传染性疾病。食用被疯牛病污染了的牛肉、牛脊髓的人，有可能染上致 命的克一雅氏病，患者先是表现为焦躁不安，最终精神错乱而死亡；二恶英。它 一种剧毒物质，可以被人的胃肠吸收，然后在肝脏、脂肪、皮肤或肌肉中蓄积， 对人体有很强的致癌和致畸形作用，并可引起严重的皮肤病并殃及胎儿，因此世 界卫生组织癌症研究中心将其列入一级致癌物名单；大肠杆菌0 1 5 7 。它一般寄 生在牛、羊等动物的肠道内以及土壤和污水中，其产生的毒素可以导致感染者出 现脱水腹泻或出血腹泻、高烧等症状，并引起并发症，如尿血、脑功能障碍等： 伏马菌素。从伏马菌素中分离出两种结构相似的有毒物质，分别被命名为伏马菌 素b ，( f b ) 和伏马菌素( f ) ，食物中以f b 为主，是一种完全的致癌剂。伏 马菌素b 。对食品污染情况在世界范围内普遍存在，主要污染玉米及玉米制品； 氯丙醇。氯丙醇是一种毒性致癌物，是继二恶英之后食品污染领域又一热点问题， 它能够使精子数量减少和降低精子成活率，并有抑制雄性激素生成的作用，使生 殖能力减弱。因此，氯丙醇不仅具有致癌性，而且具有雄性激素干扰物活性。 1 3 2 食品生产和销售方式变化的影响 农业和食品工业的一体化以及全球化食品贸易的发展，对食品生产和销售方 式提出了新的挑战。食品和饲料异地生产、销售形式为食源性疾病的传播流行创 造了条件。2 0 0 0 年欧洲约1 5 0 0 多个农场2 周内从同一供货商处购买了被二恶英 污染的饲料，以进食被二恶英污染饲料的动物为原料加工制得的食品几周内发往 世界各地，而食用含有二恶英的食品对人体产生的影响需在后几年才见分晓，类 似事件对整个世界经济的影响和来自消费者的忧虑仍在评估之中2 。 1 3 3 人类生活方式变化的影响 日趋加速的城市化状况导致人们对食品的运输、贮存及制作提出了更高的要 求。财富的积累、生活方式的变化以及某些设施的缺乏使人们在家就餐的机会越 来越少。在某些发展中国家，食物常由街头小贩制作，而在发达国家，食物预算 的5 0 用于家庭外食物的消费。所有这些变化导致在某一地区发生的单一污染源 可能导致全球性食品安全事件暴发。特别是在发展中国家，健康和社会环境变化 。徐晓新中国食品安全：问题、成刚、对策 j 农业经济问题，2 0 0 2 ( 1 0 ) ：4 5 4 8 2 秦富欧盟食品安全管理与保障体系r j 科学决策，2 0 0 4 ( 4 ) ：1 8 2 2 1 2 我国食品安伞管理体制稍究 较快，城市化的扩展、对储存食品的依赖、安全卫生的水供不足以及食品生产设 备的缺乏等使本来有限的资源更加紧张。食品贸易的全球化使广大消费者受益， 同时也使大量高品质、价格合格、安全的食品应运而生，以满足消费者的需要。 全球食品贸易为食品出口国赚得大量外汇，促进了本国经济的发展，提高了人们 的生活水平。但这些变化给食品的生产和流通提出了新的挑战，对健康产生了广 泛的影响。 1 4 世界卫生组织( w h0 ) 对食品安全的建议 食品安全事件发生的原因多种多样，但其形成和造成危害与国际贸易一体 化程度的增加、生物变异、食品生产方式和人类生活方式的改变关系密切。为 此，在2 0 0 1 年初，在世界卫生组织召开的第5 3 届世界卫生大会上，全世界一 百多个成员国针对食品安全问题达成了一项食品安全决议，决议中评估了 当前的国际性食品安全问题，提出了对国际水平、国家水平和地区水平上的食 品安全控制策略1 。在对成员国的建议中提出了以下要求： 把食品安全作为公共卫生的基本职能之一，并提供足够的资源以建立和 加强其食品安全规划。 制定和实施系统的、持久的预防措施，以减少食源性疾病的发生。 建立和维护国家或区域水平的食源性疾病调查以及食品中有关微生物和 化学物的监测、控制手段，强化食品加工者、生产者和销售者在食品安全方面应 负的关键责任。尤其在发展中国家，应提高实验室能力。 为防止微生物抗药性的发展，应将综合措施纳入到食品安全策略中。 支持食品危险因素评估科学的发展，其中包括与食源性疾病相关危险因 素的分析。 把食品安全问题纳入消费者卫生和营养教育与资讯网络中，特别在小学 和中学的课程中予以纳入；开展针对食品操作人员、消费者、农场主、加工人员 及农产品加工人员进行的符合文化特点的卫生和营养教育规划。 从消费者角度建立包括个体从业人员( 尤其是在城市食品市场) 的食品 安全改善的广泛规划，并通过与食品工业合作以探索提高其对良好的农业生产、 卫生和生产规范的认识。 协调国家级食品安全相关部门的食品安全活动，尤其是与食源性疾病危 险性评估相关的活动。 融o 州0 。 q u e s t i o na n da n s w e r ， g 】o b a lf r o mo ff o o ds a f e t yr e g u l a t o r s 。2 8j a n u a r y2 0 0 2 1 3 我厨食品安全管理体制研究 积极参与食品法典委员会及其工作委员会的工作，包括对新出现的食品 安全风险的分析活动。 1 4 我周食品安争管理体制研究 第二章比较视角下的中国食品安全管理体制 近年来，食品安全方面出现的问题不仅严重威胁着人们的身体健康和社会经 济发展，而且还出现全球化发展趋势。因此，世界各国都在采取积极有效措施， 不断探索调整食品安全管理体制。 2 1 发达国家食品安全管理经验 2 1 1 发达国家食品安全监管制度 发达国家在食品安全监管方面，制定了与本国国情相适应的监管制度，并 严格依照相关法律实施监管。目前，主要发达国家通过制定一系列法律、法规和 规章来对食品生产、流通的不同方面、不同环节来进行管理。 2 1 1 1 美国的食品安全法律体系 美国是一个十分重视食品安全的国家，有关食品安全的法律法规在美国非 常繁多。其食品安全法律体系比较完善，主要由联邦食品、药品和化妆品条例 ( t h ef e d e r a l f o o d ，d r u g ，a n dc o s m e t i ca c t ，f f d c a ) 以及各类食品法规和 其他食品安全相关法规等单项法律组成。这些法律法规覆盖了所有食品和相关产 品，并且为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。 执行食品安全监管法规、负责食品安全管理的政府行为主要幽食品和药品 管理局( f d a ) 、美国农业部( u s d a ) 和美国国家环境保护机构( e p a ) 这三个部 门承担。如果食品不符合安全标准，就不允许其上市销售。另外，美国从事食品 生产、加工与销售的企业，不存在无照企业或者家庭作坊式企业，因此掺假现象 极少。 2 1 1 2 加拿大的食品安全法律体系 加拿大的食品安全法规体系十分健全，由有害物控制产品法、饲料法、 肥料法、种子法、植物育种者权利法、肉类监督法、渔业监督法、 动物防疫法、产品销售法等多部法律法规，构成了加拿大食品从农阳到餐 桌的全过程的食品安全监管法规体系。 加拿大食品安全法规中对食品检验的规定相当严格，比如面包，商店会在 有效期到达的前一两天，捐赠给慈善机构，到期仍未售出的，就撇下货架销毁。 在原有检验制度的基础上，联邦政府还以法律的形式于2 0 0 1 年6 月明文规 扬福星中国与发达国家食品安全监管体制的l e 较 j 中国防伪，2 0 0 5 ，6 ：5 l 一5 3 1 5 我国食品安全翟理体制研究 定，所有食品必须在成分说明的标签上列出1 3 种主要营养成分，包括脂肪、饱和 脂肪、卡路里、钠、纤维、蛋白质、钙和铁等，以防止有些厂商滥用所谓的“健 康食品”、“绿色食品”定义，误导消费者。 2 1 1 3 德国的食品安全法律体系 德国食品安全法律体系十分广泛，涉及全部食品产业链，包括植物保护、 动物健康、善待动物的饲养方式、食品标签标识等。在德国，无论是国产还是进 口食品，在包装的标签上都注明商标、食品成分和有效期，还有有关商检机构质 量认可的显著标志。 德国在食品安全的法律建设中构架了四大支柱：食品泫、日用品管理 法、h a c c p 方案、指导性政策，它们互相补充，构成了范围广泛的食品安 全法律体系的基础。其中，食品法早在1 8 7 9 年就制定实施，目前实行的食 品法包罗万象，所列条款多达几十万个。 为了保证食品安全，德国对食品生产和流通的每一个环节都进行严格的检 查和监督。无论是屠宰场还是食品加工厂，无论是商店还是食品在转运过程中， 食品必须处在冷冻状态，不新鲜的肉绝对不允许上市出售。为了保证国家制定的 食品法得到实施，国家设立了覆盖全国的食品检查机构，联邦政府、每个州 和各地方政