（公共管理专业论文）完善我国电价管制的对策研究.pdf

j 、“ jj 一 i 一 ad i s s e r t a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n s t u d y o nt h ei m p r o v e m e n to fp o w e r s u p p l y p r i c er e g u l a t i o n b y z h a n g y u e s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rl o uc h e n g - w l l a s s o c i a t es u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rl id a n n o r t h e a s t e r n u n i v e r s i t y m a y 2 0 0 8 7矿p- 一 。 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文 中取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经 发表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：碾曙 日 期：。研年f j l 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得鹊位后： 半年n一年口 一年半口两利 学位论文作者签名：考艺国 导师签名：名蝌 签字日期：工仍事6 月厂间 签字日期： 川岔，多、步 f 东北大学m f a 专业学位论文摘要 完善我国电价管制的对策研究 摘要 2 0 世纪9 0 年代以来，电力市场化浪潮席卷全球，借鉴国际经验来指导中国 的电力体制改革，建立起一套科学有效的，真正适合我国国情的电价管制制度是 当前我们应该研究探索的重要课题。同时也是电力工业的自然垄断特性和我国电 力企业改革现状决定的。 本文就是在此背景下，通过大量查阅国内外相关文献，总结提炼学者们在电 力行业电价管制方面的研究成果和不同观点为我所用，在充分了解我国电价管制 的历史沿革及现状后，通过对我国电价管制现存的问题进行深刻剖析，挖掘问题 存在的真正原因，发现我国在制定管制电价的时候过多的考虑了非经济性因素， 管制职能存在“错位一的情况，电力工业市场化程度低以及管制过程民主化程度 不高等问题。 为了解决这些问题，逐步消除电力改革“瓶颈 ，本文又对美国、英国、法 国、智利和日本的电价管制进行了深入的研究，分析各国电价管制的特点以及对 我国的经验启示，最后以管制经济学、新公共管理等理论为指导，借鉴国外的先 进经验，提出了完善我国电价管制问题的一系列对策：首先要实行激励性价格管 制；其次要明确电监会的电价管制职能；第三要提高电监会的独立性和专业性； 第四要实现电价管制法制化和民主化；最后提出要提高电力工业市场化程度。 关键词：电价管制；价格管理；政府监管 东北大学l d p a 专业学位论文 s t u d yo n t h ei m p r o v e m e n to fp o w e rs u p p l y p r i c er e g u l a t i o n a b s t r a c t s i n c e19 9 0 s ，t h ec o m m e r c i a l i z a t i o no fp o w e rs u p p l ys e c t o rh a sb e c o m ep o p u l a ri n t h ew h o l ew o r l d s oi ti sn e c e s s a r yt ou t i l i z et h ei n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c et og u i d et h e r e f o r mo fp o w e rs u p p l ys e c t o r h o wt oe s t a b l i s ha l le f f e c t i v ep r i c er e g u l a t i o ns y s t e m f o rp o w e rs u p p l ys e c t o ri nc h i n ah a sb e c o m ea ni m p o r t a n tt o p i c i ti sd e c i d e db yt h e n a t u r a lm o n o p o l yf e a t u r eo fp o w e rs u p p l ys e c t o ra n dt h ee x i s t i n gs i t u a t i o no fp o w e r s u p p l ye n t e r p r i s e s u n d e rt h i sb a c k g r o u n d ，t h ea u t h o rc o n s u l t sm a n yd o m e s t i ca n df o r e i g nd o c u m e n t s o nt h er e g u l a t i o no fp o w e rs u p p l yp r i c ea n ds u m m a r i z e sa n dt a k e su s eo ft h o s e v a r i o u si d e a s o nt h eb a s i so fu n d e r s t a n d i n gt h eh i s t o r i c a lt r a d i t i o na n de x i s t i n g s i t u a t i o no fr e g u l a t i o ns y s t e mf o rp o w e rs u p p l yp f i 鸭a n da n a l y z i n g t h ec u r r e n t p r o b l e ma n di t sc a u s e si nt h er e g u l a t i o ns y s t e m ，i ti sf o u n dt h a tm a n yn o n - e c o n o m i c f a c t o r sh a v eb e e nc o n s i d e r e di nt h er e g u l a t i o ns y s t e m t h ef u n c t i o no fr e g u l a t i o ni s n o ti d e n t i f i e d c o r r e c t l y t h o s ep r o b l e m s h a v ea f f e c t e dt h ep r o g r e s so ft h e c o m m e r c i a l i z a t i o no fp o w e rs u p p l ys e c t o ra n dt h ed e m o c r a t i z a t i o no fr e g u l a t i n g p r o c e s si sq u i t el o w i no r d e rt os o l v et h o s ep r o b l e m sa n dr e m o v et h eb o t t l 朗e c ko ft h er e f o r m , t h e a u t h o rd e e p l ys t u d i e st h er e g u l a t i o ns y s t e mo fp o w e rs u p p l yp r i c ei nu n i t e ds t a t e s ， u k , f r a n c e , c h i l ea n dj a p a na n da n a l y z e st h ef e a t u r e so ft h er e g u l a t i o ns y s t e mi n t h o s ec o u n t r i e s u n d e rt h et h c o r e t i c a lg u i d e l i n e so fm a n a g e r i a le c o n o m i c sa n dn e w p u b l i cr e g u l a t i o n , c o n s i d e r i n gt h e a d v a n c e di n t e r n a t i o n a la 【p 甜a 鹏，t h ea u t h o r p r o v i d e sas e r i e sp o l i c yr e c o m m e n d a t i o ni nt h i sa r t i c l es o 嬲t oi m p r o v et h er e g u l a t i o n s y s t e m o fp o w e r s u p p l yp r i c e i nc h i n a r e c o m m e n d a t i o n si n c l u d e ：( 1 ) e s t a b l i s h i n gi n v i g o r a t i v ep r i c i n gr e g u l a t i o ns y s t e m ；( 2 ) c l a r i f y i n gt h em a n a g e r i a l f u n c t i o n so fp o w e rs u p e r v i s i o nc o m m i t t e eo i lp r i c er e g u l a t i o n ；( 3 ) s t r e n g t h e n i n gt h e i n d e p e n d e n c ea n ds p e c i a l t yo fp o w e rs u p e r v i s i o nc o m m i t t e e ；( 4 ) p r o m o t i n gt h e d c r n o c r a t i z a t i o na n d l e g i s l a t i o n o ft h e r e g u l a t i o n ； a n d ( 5 )i m p r o v i n g c o m m e r c i a l i z a t i o no fp o w e rs u p p l ys e c t o r k e y w o r d s ：r e g u l a t i o no fp o w e rs u p p l yp r i c e ；p r i c er e g u l a t i o n ；g o v e r n m e n t a l s u p e r v m l o n - i i i - 东北大学 专业学位论文 目录 目录 声明 中文摘要 a b s t r a ( 玎 第1 章绪论1 1 1 研究目的意义1 1 2 文献综述。 1 2 1 关于电力市场改革的研究。2 1 2 2 关于电价管制制度的研究2 1 2 3 关于电价管制模式的研究3 1 3 研究方法4 1 3 1 文献研究法4 1 3 2 比较分析法4 1 3 3 综合分析法。5 1 4 。刨新j 氯! ； 第2 章电价管制概述6 2 1 电价管制的定义及相关概念6 2 2 电价管制的理论基础6 2 2 1 管制及管制经济学理论6 2 2 2 政府管制理论7 2 2 3 新公共管理理论7 2 3 我国电价管制的历史沿革8 2 4 我国电价管制的现状9 2 4 1 我国电价管制政策及机构9 2 4 2 我国现行电价管制的特点1 0 2 5 我国实行电价管制的必要性1 0 2 5 1 电力工业的自然垄断性要求实行电价管制l o 2 5 2 我国电力市场改革现状要求实行电价管制1 0 2 5 3 世界各国普遍采用电价管制制度1 l 第3 章我国电价管制现存的问题及原因1 2 3 1 我国电价管制现存问题1 2 3 1 1 电价结构、水平不尽合理，交叉补贴严重1 2 3 1 2 电价管制不能刺激电力经营企业自觉提高生产效率1 3 3 1 3 电价形成机制缺乏科学性j 1 3 3 1 4 尚未建立有效的电价管制模型1 4 3 2 我国电价管制现存问题的原因1 4 3 2 1 管制电价的制定过多的考虑了非经济性因素1 4 3 2 2 电价管制职能“错位”1 5 3 2 3 电力工业市场化程度低1 6 3 2 4 价格听证制度执行效果差。1 6 第4 章国外电价管制经验及启示1 8 - 东北大学m p a 专业学位论文 目录 4 1 各国的电价管制做法1 8 4 1 1 美国的电价管制。1 8 4 1 2 英国的电价管制。1 9 4 1 3 法国的电价管制1 9 4 1 4 智利的电价管制2 0 4 1 5 日本的电价管制2 l 4 2 国外电价管制对我国的启示2 l 4 2 1 管制价格的制定应以经济原理为基础2 l 4 2 2 电价管制法制化。2 2 4 2 3 电价管制必须与电力管理体制相适应2 2 4 2 4 保证电价管制机构的独立性2 2 4 2 5 利用价格听证会等措施提高电价管制透明度2 3 第5 章完善我国电价管制的对策分析2 4 5 1 实行激励性价格管制2 4 5 2 明确电监会的电价管制职能2 5 5 3 提高电监会的独立性和专业性。2 7 5 3 1 提高电监会的独立性2 7 5 3 2 加强电监会的专业化建设2 8 5 4 实现电价管制法制化和民主化。2 9 5 4 1 实现电价管制法制化2 9 5 4 2 实现电价管制民主化2 9 5 5 提高电力工业市场化程度。3 0 第6 章结论3 2 参考文献。3 3 致谢3 6 作者简介：3 7 v 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 研究目的意义 2 0 世纪9 0 年代以来，随着我国社会主义市场经济体制改革和国民经济产业结构调 整的深入进行，电力买方市场已逐步形成。我国现行电力体制所固有的电力企业缺乏经 营活力、管理效率低下、电价急剧上升和服务质量差等问题日益突出。而很多西方国家， 如英国、美国、澳大利亚、新西兰等在买方市场形成后都进行了电力市场改革，取得了 极为显著的成效。因此，中国政府也采取了一系列改革措施以提高电力行业的竞争力和 效率。而在电力市场化改革过程中，先对现行的电价体系进行必要的改善是从现有的市 场结构过渡到竞争市场的必要条件之一。 众所周知，电力产业是对社会经济发展影响极大，在结构上又十分复杂的基础设施 产业。电力行业发展和改革的成败影响广泛，不但影响国家的经济发展，影响国家的安 全，还会影响人民的生活，影响社会的稳定。电能是一种很难用其他商品替代的重要生 产资料，作为一种准公共产品，电能为全社会所需要，是涉及千家万户，关系国计民生 的一种特殊商品。而这种商品的价格，即电力价格对电力生产的资源优化配置起着重要 的杠杆作用，电价的合理与否对电力企业的生存和发展举足轻重，因此电价管制的改革 是电力工业改革和发展的核心内容。由于电力工业具有较强的自然垄断性，一定范围内 的极少数几家垄断经营企业会利用其垄断力量，制定高价获得垄断利润，其结果会扭曲 社会分配效率，损害消费者利益。因此电价管制制度能否达到电力工业优化资源配置， 促进电力工业健康发展，满足社会不断增长的电力需求，是当今电力企业面临的一项重 要问题。中国正处在计划经济向市场经济的转轨时期，完善的市场经济体制还没有建立 起来，在这种情况下，政府在电价形成中应担负起重要职责。电价管制部门应通过对电 力生产各个环节进行适当的价格管制，从而促进电价结构科学、水平合理，进而提高电 力企业效率和全社会的福利水平。 在电力市场化浪潮席卷全球的时代，借鉴国际经验来指导中国的电力体制改革，建 立起一套科学有效的，真正适合我国国情的电价管制制度是当前我们应该研究探索的重 要课题。本文就是在此背景下对我国电价管制的现状以及存在的问题进行分析，提出几 点不太成熟的对策建议，期待为早日实现政府管制与市场完美结合提供一点帮助。 1 2 文献综述 电力企业是自然垄断型工业企业，电力定价属于公共产品的定价，世界各国对于公 共产品的定价普遍采取管制政策。而对电力企业的价格管制是政府对自然垄断行业实施 公共管制的最主要形式之一虽然随着电力体制改革的不断深入，电力市场化程度日益 加深，但对于电价仍需进行适当的管制。因为电价管制的目的是为了维护社会和电力企 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 业的利益，是电力改革的核心内容。所以借鉴国内外的经验改善我国电价管制中存在的 问题是十分必要的。 1 2 1 关于电力市场改革的研究 在各国进行电力市场改革的实践中，大部分学者都认为打破垄断，引入竞争是电 力市场改革的基本出发点。美国的两位经济学家( s t e p h e nl p a r e n t ea n de d w a r dc p r e s c o t t ，2 0 0 0 ) 经过研究得出这样一个结论：在同等条件下，自由竞争市场在经济增长 率、工资水平、劳动生产率等方面都高于垄断市场。因此要防止垄断，促进竞争，鼓励 自由贸易，实行民营化，促进劳动生产率。p a u l j j w e l f e n s 等主编的 网络产业如何迈 向竞争? 欧洲和俄罗斯的电信、能源和交通一书中对电力产业的垂直一体化问题，网 络产业的竞争、私有化和外国直接投资等问题进行了论述。p j o s k o w 和n r o s e 研究了 管制放松后的产业绩效，认为放松管制之后由于竞争的引入，使电力企业发电设备的成 本显著降低。门建辉在自然垄断行业：政府管制与放松管制中指出要从根本上促进 我国自然垄断产业的发展，必须首先在政府管制体制上作出重大变革；其次，在非自然 垄断性业务领域要放松管制，鼓励多家企业进行竞争，发挥竞争机制的作用；再有对于 自然垄断行业中需要进行管制的部分，应引入激励性规制方式，以刺激垄断性企业提高 效率f 1 1 。李青在 自然垄断产业政府管制改革的中西比较研究中认为管制改革的实质 是效率原则下政府与市场关系的再调整，我国的管制改革应该是放松计划型管制与重建 市场型管制的组合。刘晋魁在 电力的问题在哪里中提出了不同的观点“电力市场理 论与实际的差距太大，具体的改革操作困难，改革的成本畸高，与改革效果不成比例【2 j 。一 从国内外对于电力市场等相关问题的研究中不难发现，大部分学者都认为要想在自 然垄断行业中引入竞争，就必须首先放松管制，进行电力体制改革。但放松管制并不意 味着全面放开，对于仍需管制的领域，应引入激励性管制方式，进行适当的管制。 1 2 2 关于电价管制制度的研究 随着电力市场改革的进行，作为其核心内容的电价，成为主要的改革目标和研究 对象。鉴于此国内外很多学者都对电价管制制度问题进行了比较深入的研究，为电价管 制改革提供了大量可以借鉴的对策及思路。 国外学者的研究主要有：r i c h a r dj g i l b e r t 和e d w a r dp k a h n 主编的电力管制的 国际比较一书对英、美、法、日本、德国、南美等国家的电力管制进行了比较，从制 度的角度分析了各国为何发生电力管制，并论证了私有化和管制的关系。c a l u mg u m a n d b a s i ls l u r p 证明了新西兰的管制体制对作为不可维持自然垄断的输电的影响。r o g e r b u c h l a n d 和p a t r i c i af r a s e r 对英国输电产业的政治和管制风险进行了研究。b t e n e n b a u m 等人1 9 9 2 年发表的：电力私有化一结构、竞争和管制的选择一文是早期研究电力市 场模式问题最重要的文献之一他们提出了电力市场的四种模式：传统的发、输、配电 垂直一体化模式、发电独立的模式、提供输电服务的模式和发、输、配电完全分离并在 - 2 东北大学肝a 专业学位论文第1 章绪论 零售引入竞争的模式，并详细分析了每种模式所产生的竞争和管制行为，认为电力市场 的模式选择与所有制结构没有必然的联系。要实现电力市场模式的转变，首先要改革产 业组织结构和管制结构，提供了理论依据。 王俊豪在国内首次运用政府管制经济学理论，对我国的电信、电力、自来水、煤气 和铁路运输这五个具有自然垄断性的重要基础设施产业的政府管制体制改革问题，作了 系统而深入的研究【3 l 。胡鞍钢和过勇认为“监管的核心是要解决信息不对称和市场失效 问题。监管机构既不能是政府机关，也不能是公共机构，而应是独立的、法定的、专职 专业化、以法行事的监管组织【4 】。 于良春和张卉在 电价管制及其改革的比较研究中 认为中国目前的电价管制体制仍带有浓厚的计划经济色彩，无法真正适应市场经济环境 的要求，因此对价格管制体制的改革刻不容缓。我们在改革中应格外重视以下几点：首 先，要以经济原理为基础制定合理的定价方式和价格管制模型，统一管制规则。其次， 采用激励性价格管制给予企业竞争刺激，使企业提高生产效率和经营效率。再次，培育 期货市场和现货市场结合的统一、规范的电力市场【5 】。杨永忠在电价管制的制度分析 及启示中提出有效的电价管制制度应该降低电力企业成本虚报的概率、提高价格管制 部门检查的效率。因此，建立合理的监管制度体系，实现价格机制再造，具有根本意义 【6 】。刘亲民在 电力的问题究竟应该如何认识中指出“目前我国还没有一套完整的制 定电价的机制，现行电价体系已经不能适应电力经济发展的需要，必须改革。修改革的 核心是在建立电力市场的基础上【刀。 以上学者从不同角度、不同方面对电价管制制度进行了研究，这些研究成果对于我 国目前所要进行的电价管制体制改革有着积极的借鉴作用。 1 2 3 关于电价管制模式的研究 关于电价管制模式的研究也是各国学者普遍比较关注的问题，因此在这方面的研究 成果也比较多。 m a r i j al l i e ，f r a n c i s c og a l i n a a 和l e s t e rf i n k 在( p o w e rs y s t e mr e s t u c t e r i n g ：e n g i n e e r i n g a n de c o n o m i e s 中归纳出合理价格的确定方法主要有：成本加成法( 也称公正报酬定价 法) 和价格封项法( 也称价格上限法、价格帽法) 成本加成法，是指政府在一定期间严 格审核成本，并按社会正常的资本报酬率( 通常以一年期国债利率为标准) 核定利润；价 格封顶法，是指政府不再核定成本和利润，而是在上年价格的基础上，规定一上浮的幅 度，这个幅度主要由预期通货膨胀和政府规定的企业效益提高率构成。价格封顶法可以 刺激企业主动降低成本，提高利润率【8 】。c h r i s t o p hr i e c h m a n n 则对英国和威尔士电力输 送在价格上限的情况下如何确定上网电价进行了研究。a v e r b u r g g c n 根据欧洲几个国家 在电力市场改革方面的实践，提出了一个适用于欧洲共同体电力市场的标准模式，这一 模式充分考虑了欧洲各国电力市场的现状和竞争、管制和环境等方面的因素、合理地兼 顾了各利益集团的利益关系，比较适合于欧洲电力市场【9 】。 3 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 国内的研究主要有：杨名舟在 国外电力工业管制模式扫描中介绍了国外电力工 业的三种管制模式和管制的主要方式【埘。朱成章分析了世界上经过实践的两种电价管制 模式，即回报率模式和最高限价管制模式。提出我国应该尽快确立电价管制模式【l 。曾 鸣在其编著的 电力市场理论及应用中，分析了市场经济国家电力工业的市场化改革， 研究了电力工业管制的目的、传统的管制模式及国际经验【1 2 1 。任晓红在i ：中国电力产业 价格管制模型认为价格上限管制模式既能有效激励电力企业降低成本、提高生产效率， 又能增加社会福利；用需求反馈参数修正后的价格上限管制模型更具科学性和可操作 性，与不对称管制相结合，较适合电力市场化进程中的中国电力产业。朱成章介绍了各 国不同的电力企业管理模式和竞争机制，并说明了管理模式与竞争模式的联系【1 3 1 。王俊 豪在 美国和英国价格管制模型的比较及其启示： 中认为美国和英国电价管制模型存在 着根本性差别，建议我国应在借鉴国外经验的基础上，建立符合中国特点的价格管制模 型。 。 另外，还有针对具体领域电价管制模式的研究，比如：b r a i nc o r ya n dp e t e rl e w i s ( 1 9 9 7 ) 对电力产业的重组进行了重要回顾，并对输、配电如何管制提出了自己的看法。 华北电力大学副教授施应玲在 对售电价格管制模型的理论思考一文中，从效率和福 利两方面通过对四种定价模式进行比较分析，指出拉姆齐定价能在满足企业收支平衡下 使社会福利达到最大，分析了拉姆齐定价原则在售电价格管制中的理论研究和应用，结 合算例说明拉姆齐定价对于不同用户群之间的差别定价的优越性，并用拉姆齐定价模型 对高峰负荷定价和两部制定价进行分析。而倪志良则对以输配电价的定价模式为例对我 国公共定价管制进行研究，尝试为政府管制放松浪潮背景下我国公共定价管制机制改革 提出可行的改革思路、路径及政策建议。 1 3 研究方法 1 3 1 文献研究法 借鉴国内外专家学者在电力市场、电价管制制度以及模式等方面的研究经验和理 论，进行课题研究。通过大量阅读与课题有关的文献，分析总结我国电价管制方面现存 的问题，查找问题存在的原因，针对存在的原因提出解决办法。 1 3 2 比较分析法 比较研究主要是把其他国家的电价管制机制、模式进行比较分析，学习国外的先进 管理经验，为我所用。本文在进行比较分析时所选择的国别都很有代表性，例如：美国、 英国、法国等。他们的电力市场化改革已经初步成型，因此一些管理方法都比较先进， 通过比较各国之间的优势区别，逐步完善我国的电价管制。 4 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 1 3 3 综合分析法 本文通过对电价形成机制，电价管制机构，电价水平等问题进行综合分析，根据存 在的问题，提出有针对性的建议和对策。 1 4 创新点 经多方查阅，国内外单独研究电价管制的文献不是很多，且大多应用经济学理论或 公共经济学等相关理论进行研究，本文大胆创新，应用新公共管理理论，探讨我国电价 管制存在的问题及对策，从而为当今电力企业发展献计献策。在理论支持上有一定的新 意。同时本文提出在制定管制电价时应充分考虑节电环保的建议，因为节能减排不仅 是目前世界关注的问题，同时也是未来电力企业的发展方向。另外，提出从各个方面给 予电价管制机构更多的支持，建议通过提高薪酬、广招人才的手段积极聘用电价管制所 需要的专业性人才，加强对现有人员的专业培训，从而消除管制机构对电力企业电价管 制的信息劣势，对电价进行积极有效的管制。这两个观点都是以前的电价管制研究中很 少见的。 5 - 东北大学m p a 专业学位论文 笫2 章电价管制概述 第2 章电价管制概述 2 1 电价管制的定义及相关概念 刘树杰提出所谓“价格管制是指国家对商品和劳务价格加以强制性限定的行 为。在我国主要表现为国家定价和国家指导价【1 4 】。一 陈振明认为“价格管制作为政府管制的核心内容，是指政府管制者要制定特 定产业在一定时期内的最高限价( 有时也要制定最低限价) ，规定价格调整的周期 1 1 5 1 ， 电价管制是对电价申报、审批、批准、执行以及调整等电价行为进行监管和 管理的总称。电价管制的目的是同时维护社会和电力企业利益。 目前我国的现行电价有国家定价和指导电价两部分组成。国家定价是指由县 以上各级政府物价部门、业务主管部门按照国家规定权限制定的商品价格和收费 标准。而指导价是指由政府价格主管部门或有关授权部门( 如工程造价监管部门) 根据市场行情发布指导价格或信息价格。 2 2 电价管制的理论基础 2 2 1 管制及管制经济学理论 著名经济学家萨缪尔森认为，“管制是政府以命令的方法改变或控制企业的经 营活动而颁布的规章或法律，以控制企业的价格、销售或生产决策【1 6 1 。 管制经济学是以经济学原理为基础研究政府管制的- f 1 应用性学科。该学科 研究的主要目的是为政府制定与实施管制政策提供理论依据和实证材料。管制经 济学的研究对象可以归纳为经济性管制、社会性管制和反垄断管制这三大领域。 其中经济性管制主要研究的对象是存在自然垄断和信息严重不对称的产业( 如电 信、电力等) 。 经济性管制的内容主要包括以下几个方面：“( 1 ) 价格管制。管制者要在特定 产业或特定业务领域，在一定时期内制定最高限价( 有时也要制定最低限价) ，并 规定价格调整的周期。( 2 ) 进入和退出市场管制。为了维持产业的规模经济性和 成本弱增性，管制者需要限制新企业进入产业。同时，为保证供给的稳定性，还 要限制企业任意退出产业。( 3 ) 投资管制。管制者既要鼓励企业投资，以满足不 断增长的产品或服务需求，又要防止企业间过度竞争，重复投资。还要对投资品 的最优组合进行管制，以保证投资效率和效益。( 4 ) 质量管制。由于产品和服务 质量水平与成本高度相关，如果不对产品和服务质量实行管制，企业就会产生降 低产品和服务质量的刺激【1 7 】。 其中价格管制和进入管制是最基本的管制内容。 - 6 东北大学姗a 专业学位论文笫2 章电价管制概述 2 2 2 政府管制理论 维斯卡西( v i s c u s i ) 认为，“政府管制是政府以制裁手段对个人或组织的自 由决策的一种强制性限制，政府的主要资源是强制力，政府管制就是以限制经济 主体的决策为目的而运用这种强制力【l 引。一 丹尼尔f 史普博( d a n n i e l f s p u l b e r ) 对政府管制下的定义是，“政府管制是行 政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般 规则和特殊行为【1 9 1 。 本人比较赞同我国著名的政府管制理论学者王俊豪教授对政府管制所下的定 义，王俊豪教授认为“政府管制是具有法律地位的、相对独立的政府管制者( 机构) ， 依照一定的法规对被管制者( 主要是企业) 所采取的一系列行政管理与监督行为 【2 明一 o 政府管制的对象主要是电信、电力等自然垄断产业，政府管制的实质是在这 些自然垄断产业中，通过制定一系列的管制政策与措施，建立起一种类似于竞争 机制的刺激机制，引导垄断企业做出经济决策，反映了政府与企业的关系。其实， 在某种意义上讲，政府管制就是一种政治行为，任何一种政府管制政策的制定与 实施都体现着各级政府的政治倾向，在一定程度上包含着政治因素。同时政府管 制又是对公共需要的一种反映，目的是弥补市场失灵，追求社会整体经济效率， 特别是分配效率，保护消费者权益，提高资源配置效率，实现社会福利最大化。 在市场经济体制中，政府干预企业经济活动的方式主要有四种：第一，利用 普通法、反托拉斯法经过法院间接干预企业经济活动；第二，利用宏观调控手段 通过市场间接干预企业经济活动；第三，通过国有化直接干预企业经济活动；第 四，通过管制机构直接干预微观经济主体活动。其中，通过普通法、国有化和宏 观调控干预经济的活动基本上可以归为政府的宏观行为，反托拉斯和管制属于政 府的微观行为。因此，总的来说政府干预从经济性质来看，可以分为两大方面： 宏观调控与微观管制。 政府管制( g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ) 是政府直接干预微观经济主体活动的一种 行为方式，政府管制通常可分为直接管制和间接管制。直接管制，是政府的相关 机构通过有关进入、价格、许可、认可、标准、收费等法规而直接对企业市场行 为施加的管制。间接管制，是指由政府的司法机构通过一定的法律程序而对企业 的不正当竞争和垄断行为进行的管制。 2 2 3 新公共管理理论 中国人民大学教授张成福认为“新公共管理是公共部门管理的新典范，以新 古典经济理论、新制度经济学、公共选择为其理论基础，其核心理念在于在公共 管理中引入市场机制，同时大规模使用企业管理的哲学与技术【2 。一 7 第2 章电价管制概述 张庆才在 公共管理学报中提出“新公共管理是指一系列当代的思想和实 践活动，其核心内容是力图将私营部门和工商企业管理的方法用于公共部f - j t z n 刀 金太军关于新公共管理的定义是“新公共管理是个非常松散的概念，它既指 一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在 当代西方公共行政领域持续进行的改革运动 2 3 p 。 根据西方行政学者p 格里尔、d 奥斯本和t 盖布勒以及我国学者的论述， 新公共管理主要有如下思想：新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制 定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作 用而不是划桨的作用；建设服务型政府，将公民( 公共服务产品的接受者) 放到 首要地位，以公民、顾客为导向，即政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提 供服务：新公共管理强调政府应充分向地方放权。给予第一线管理者以更多的权 利和激励，以便让他们有更多的能力对公民的需要做出积极的回应。其中最为著 名的如英国的“下一步行动方案一( t h en e x ts t e p s ) ，他们把政府各部的中下层组 织转化为相对独立的“执行局 ( e x e c u t i v ea g e n c y ) ，执行局负责人对工作结果承 担责任，并被赋予在机构编制、人事管理和财务等方面的充分自主权。这就实现 了上下级之间由隶属关系向契约关系的转变，上级对下级的控制也由着眼于控制 过程转向着眼于控制结果，体现了决策制定和执行相分离和分权化的趋势；新公 共管理强调政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，引入竞争机制；新 公共管理根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公 共部门直接提供服务的效率和质量；新公共管理还主张政府应放松严格的行政规 则，实施明确的绩效目标控制。新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法 规、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标 控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评 估。 2 3 我国电价管制的历史沿革 回顾这几十年来我国电力价格管制的改革过程，大体上经历了四个阶段： 第一阶段：( 1 9 4 9 年 - - 1 9 7 8 年) 也就是建国之初到改革开放之前这段时间。全 国统一电价管理制度阶段。“这个时期的电价定价权限高度集中，电价体系统一， 电价水平相对稳定阱j 。一 第二阶段：( 1 9 7 9 年1 9 8 4 年) 这段时间是电价改革的初期，是调整电价制度 阶段。在全国统一管理的电价制度下，电价政策在执行过程中存在一些严重不合 理状况，直接影响了电力工业的生产经营与发展。为此在这一时期我国采取了“小 步走一局部调整的一系列措施，缓解了由于国家政策调整而导致电力产业经济效 益日益下降的状况。 8 东北大学m p a 专业学位论文笫2 章电价管制概述 第三阶段：( 1 9 8 5 年 - 2 0 0 2 年) 电价改革的中后期，多种电价制度阶段。改革 开放以后随着国民经济的迅速发展，电力逐渐出现短缺，在1 9 8 5 年我国出现了全 国性大面积缺电现象。为此国家相继出台了：关于鼓励集资办电和实行多种电价 的暂行规定、 ：关于多种电价实施办法的通知，鼓励地方、部门和企业投资建设 电厂，投资主体出现多样化，同时，“实行多种电价政策：一是实行燃运加价；政 策二是实行还本付息电价政策；三是实施二分钱电力建设基金政策f 2 5 】。 第四阶段：( 2 0 0 2 年至今) 从政府管理逐步走向市场化竞价阶段。2 0 0 2 年1 2 月2 9 日，中国电力新组建的l l 家公司正式成立，此举实现了厂网分开，引入了 竞争机制，是中国电力体制改革的重要成果，同时也标志着我国电力工业进入了 新时期。然而，由于受电力体制改革的渐进性以及原有计划经济体制惯性的限制， 我国符合市场经济要求的新型电力价格管制体系一直没有建立。 2 4 我国电价管制的现状 2 4 1 我国电价管制政策及机构 目前，我国现行的电价管制政策主要包含三方面内容： 第一，1 9 9 6 年出台的中华人民共和国电力法明确规定：“电价实行统一政 策，统一定价原则，分级管理。一也即意味着我国电价管理遵循着“统一领导，分 级管理 的原则。“统一领导 是指统一政策和统一定价原则；“分级管理 是指 中央和省级价格主管部门按一定的权限分工，分别对不同类型的电价进行管理。 ：电力法还规定“制定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计入税 金，坚持公平负担，促进电力建设。一也即我国目前实行的成本加成定价法。 第二，2 0 0 3 年7 月国务院发布了 ：国务院办公厅关于印发电价改革方案的通 知，确定电价改革的长期目标：在进一步改革电力体制的基础上，将电价划分为 上网电价、输电价格、配电价格、终端销售电价；在定价方式上改变完全由政府 定价，其中，上网电价和售电价格由市场竞争形成，输电、配电价格由政府指定。 第三，我国现行的电价管理机构是各级物价部门，主要有国家、省、地( 市) 三级。国家级目前为设在国家发改委的价格司，省、地( 市) 级的为省、地( 市) 物 价局。国家电监会和发改委共同进行电价监督检查，但按照各自的职责对价格违 法行为进行处理。现阶段委托电监会对电力企业之间的价格行为进行监督检查； 在容量电价、输配电价方面，以电监会为主会同发改委进行监督检查；在终端销 售电价方面，以发改委为主会同电监会进行监督检查。社会方面的咨询监督机构 目前基本没有建立。 为推进电价改革的实施工作，促进电价机制的根本性转变。2 0 0 5 年3 月国家 发改委通过发改价格( 2 0 0 5 ) 5 1 4 号文件颁布了上网电价管理暂行办法、l ：输配电 价管理暂行办法和 ：销售电价管理暂行办法。2 0 0 7 年7 月发改委公布了各省级 9 东北大学m p a 专业学位论文第2 幸电价管制概述 电网2 0 0 6 年销售电价和