（公共管理专业论文）我国燃油税改革的政治经济分析.pdf

内容摘要 燃油税改革是我国交通与车辆税费改革的一部分，是进一步深化和完善财税 体制改革的重要内容。但是，燃油税改革提出至今十余年未得以实施而陷入某种 困境。本文对中国燃油税改革的相关问题进行政治经济分析。 第一部分简介燃油税改革的背景和现实意义。背景着力于我国现行的收费制 度情况和我国交通与车辆收费存在的突出问题，改革意义从税收、石油( 能源) 战略安全和生态环保与可持续发展等三个层面进行阐述。 第二部分阐述燃油税改革的历史沿革，分析燃油税改革困境的大众化解释： 油价高位和征收环节、税率、税负不公以及油品走私和偷税问题等，指出这些原 因并不是燃油税困境内在的根本原因；接着针对燃油税费改革困境重点从制度变 迁、利益集团以及公共选择视角对内在原因进行分析。 第三部分分别对交通部门与税务部门、中央政府与地方政府以及政府与国有 垄断石油公司这几对利益主体进行博弈分析，进一步揭示燃油税改革困境的内在 原因。 第四部分阐述了我国燃油税费改革的战略选择、指导思想和基本原则，提出 了改革的具体策略。 关键词：燃油税改革；政治经济因素；政策选择 a b s t r a c t t h ef u e lt a xr e f o r mi sp a r to fc h i n a st r a n s p o r t a t i o na n dv e h i c l et a xr e f o r ma n da n i m p o r t a n tm o v et o w a r d sf u r t h e rd e e p e n i n ga n di m p r o v i n gt h ef i n a n c i a la n dt a xs y s t e m r e f o r m h o w e v e r , t h ef u e lt a xr e f o r mh a sf a i l e dt ob ei m p l e m e n t e da n db e e ns t u c ki na k i n do f d i l e m m as i n c ei tw a sp r o p o s e dm o r et h a n1 0y e a r sa g o t h i sp a p e rp r o v i d e sa p o l i t i c a la n de c o n o m i ca n a l y s i so f i s s u e sr e l a t i n gt oc h i n a sf u e lt a xr e f o r m p a r tig i v e sa b r i e f d e s c r i p t i o no f t h eb a c k g r o u n da n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c eo f t h ef u e l t a xr e f o r m t h ei n t r o d u c t i o no ft h eb a c k g r o u n di sf o c u s e do nc h i n a se x i s t i n gf e e c h a r g i n gs y s t e ma n dp r o m i n e n tp r o b l e m sw i t hc h i n a st r a n s p o r t a t i o na n dv e h i c l ef e e c h a r g i n g ，a n dt h es i g n i f i c a n c eo ft h er e f o r mi si l l u s t r a t e di nt h r e ea s p e c t s t a x a t i o n ， o i l ( e n e r g y ) s t r a t e g i cs a f e t y , a n de c o l o g i c a le n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n ds u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t p a r t1 ie l a b o r a t e so nt h eh i s t o r i ce v o l u t i o n0 tt h ef u e lt a xr e f o r ma n da n a l y z e st h e p o p u l a r i z e di n t e r p r e t a t i o no ft h ed i l e m m ao ft h ef u e lt a xr e f o r m ，i n c l u d i n gt h eo p e n i n t e r p r e t a t i o no fh i g ho i lp r i c e sa n di n t e r p r e t a t i o nw i t hr e g a r dt ot h ef e ec o l l e c t i o n p r o c e s s ，t a xr a t ea n dt a xb u r d e nu n f a i r n e s s ，o i lp r o d u c ts m u g g l i n ga n dt a xe v a s i o n ， a n do t h e rs p e c i f i co p e r a t i o n s ，p o i n t i n go u tt h a tt h e s ec a u s e sa r en o tt h ei n t r i n s i c f u n d a m e n t a lr e a s o n sf o rt h ed i l e m m ao ft h ef i t e lt a x t h e n ，t h i sp a r ta n a l y z e st h e i n t r i n s i cc a u s e so f t h ed i l e m m ao ft h ef u e lt a xa n df e er e f o r mf r o mt h ep e r s p e c t i v e so f s y s t e mt r a n s f o r m a t i o n ，i n t e r e s t e dg r o u p s ，a n dp u b l i cc h o i c e p a r tl l ic o n d u c t sag a m ea n a l y s i so faf e wp a i r so fi n t e r e s te n t i t i e s ，i n c l u d i n gt h e t r a n s p o r t a t i o nd e p a r t m e n ta n dt h et a xd e p a r t m e n t ，t h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dt h e l o c a lg o v e r n m e n t ，a n dt h eg o v e r n m e n ta n ds t a t e o w n e dm o n o p o l i s t i co i lc o m p a n y , a n df u r t h e re x p o s e st h ei n t r i n s i cc a u s e so f t h ed i l e m m ao f t h ef u e lt a xr e f o r m p a r ti vp r o p o s e st h es t r a t e g i c c h o i c e ，g u i d e l i n e sa n d f u n d a m e n t a lp r i n c i p l e so f c h i n a sf u e lt a xr e f o r mm a dt h e np r o c e e d st op u tf o r w a r ds p e c i f i cs t r a t e g i e s k e y w o r d s ：f u e lt a xr e f o r m ；p o l i t i c a la n de c o n o m i cf a c t o r s ；p o l i c yc h o i c e 厦门大学学位论文原创性声明 兹里交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ：弘芽 硼年f 4 月f ；日 论文指导小组： 黄新华 张灿民 副教授 书记 余章宝副教授 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 、_ 大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密( ) ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( 、) ( 请在以上相应括号内打“4 ”) 作者签名：职绰 导师签名：蕞拍署 日期：冲年，月，_ c 日 日期：一6 年1 l 月f 彦e t 引言 引言 所谓燃油税改革，就是将现今普遍征收的养路费和其他费用，包括公路客 货运附加费、公路运输管理费、航道养护费、水路运输管理费、水运客货运附 加费等合并，改革成燃油税，通过法律约定整合各部f - n 的利益关系，从而最 大限度地节省能源和基础设施开支。燃油税的推广将使车辆的使用成本结构发 生较大变化，先前不同车辆间几乎一视同仁的养路费、车船使用费用等固定支 出，将被燃油税所取代。燃油税改革作为国家“费改税”两大突破口之一的“交 通与车辆税费改革”中的一项( 另一项是车辆购置税改革) ，是近年来国人非常 关注的一个问题，也是个至今悬而未决的问题。 国家进行税费改革有着深刻意义。中国的收费制度由来已久，对公共财政 起到了积极的作用。然而长期以来，随着社会和经济的不断发展，由于制度方 面的缺失，收费出现了相当大的问题，特别是公路、城市道路和水路的“三乱” ( 乱收费、乱摊派和乱罚款) ，以及超额收费、收费使用监管不力等问题，深深 困扰着党和政府。为了从根本上减轻企事业单位和人民群众的经济负担，理顺 税费关系，合理筹集交通基础设旌的维护和建设资金，国务院于二0 0 0 年十 月痛下决心，出台了交通和车辆税费改革实施方案。 实施包括燃油税在内的交通和车辆税费改革，是进一步深化和完善财税体 制改革的重要内容，也是社会主义市场经济体制下政府依法行政、依法理财、依 法治税的必然要求。通过这项改革，有利于进一步魍范政府行为，遏制各种乱收 费，从根本上减轻企事业单位和人民群众的负担，合理筹集公路、城市道路、水 路的维护和建设资金，促进国民经济持续、快速、健康地发展。 o 将具竹税收特征的收费实行“赞改税”。具体是：开征车辆购置税取代车辆购置附加费；开征燃油税取代公 路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费f 包括海南省钲收的燃油附加费用于公路养护、公路运输管 理的收入部分，下蚓) 、航道养护费( 包括k 江1 一线、黑龙江和内河，下同) 、水路运输管理费、水运客货运 附加费，毗及地方用于公路、水路、城市道路维护和建设方面的部分收费。开征车辆购置税和燃油税后， 相关收费划时废止。图务院批转财政部、陶家计委等部1 7 的通知 固发 2 0 0 0 1 3 4 廿。 我国燃油税改革的政治经济分析 一、我国燃油税改革的背景和现实意义 燃油税改革，是我国“费改税”中的重要内容。因此，必须先对我国的收 费制度和实际情况有个认识。 ( 一) 我国现行的收费制度 在市场经济条件下，公共收入不仅是政府筹集资金满足社会公共需要和提 高人民生活水平的重要途径，而且是政府实现经济职能，调节生产，引导消费， 协调产业结构，控制市场波动的调控手段。公共收入通常包括税收收入和非税 收收入两大类，收费是非税收收入的主要形式之一。除中东少数国家以石油收 入为主体外，其他实行市场经济的国家，一般都采用以税为主，辅之以收费的 公共收入体制。 收费是公共部门凭借财产权力或行政权力采用使用费等非税收方式取得的 公共收入，它是公共收入的重要来源之一，对于地方政府来说更是如此。收费 存在的合理性和必要性根植于公共物品的消费和生产的特性，形成于增加社会 福利和提高经济效率之中。收费有助于促进公共物品的有效供给，有助于形成 合理的政府产出模式，有助于消除外部负效应，有助于维护消费者的利益，有 助于促进公共资源的合理利用。 在经济体制改革的过程中，收费扩大了政府财力来源，保证了政府职能的 有效行使。这些年来，我国经济能够稳步发展，社会能够保持安定团结，是与 我国各级政府能够提供必要的财力保障分不开的，收费的积极作用应该得到肯 定。但是，收费中也存在着不少严重问题：既征税又收费，税费并存、税费并 重，甚至出现费挤税、税费倒挂等，危及企业的生存和发展，影响到国民经济 的有效运转，成为我国社会经济生活巾的突出问题。 从以下的中国宏观税收负担总水平表( 表1 ) 可以看出，自1 9 9 0 年至1 9 9 6 年 问，国家税收占s d p 的比重呈下降趋势，而收费呈上升趋势，“费挤税”现象愈 加严重。 o 黄新华：公共部门经济学，福卅 ：福建人民 f ；版社，2 0 0 3 年版第4 3 9 4 6 0 砸。 2 一、我国燃油税改革的背景和现实意义 表1 ：中国宏观税收负担总水平单位：亿元 i v 目 调整后预算内税收政府税外收费 宏观税负 人均6 d p 1 年 总额占g d p 比重总额占g d p 比重 总水平( 元) 1 9 9 02 5 2 11 31 9 0 8 1 0 2 31 6 3 4 1 9 9 1 2 6 0 91 22 4 9 71 2 2 41 8 7 9 1 9 9 22 9 8 7 l l4 7 6 51 4 2 62 9 3 9 1 9 9 45 1 2 7i l7 0 6 01 52 63 9 2 3 1 9 9 56 0 3 81 08 1 1 31 42 44 9 5 4 1 9 9 66 9 1 01 09 7 9 81 42 45 6 3 4i 据有关部门统计，到1 9 9 7 年底，经国务院及有关部门批准的行政事业性收 费有3 7 1 项，各类收费5 0 左右是省及省级以下政府及其有关部门批准设立的。 而各类收费收入，8 0 由省及省级以下政府支配使用，2 0 由中央政府分配及其 各部门使用。全国各项行政事业收费和基金总收入月3 6 2 0 亿元( 不含社会保障 基金收入1 0 1 5 亿元) ，相当于当年财政收入的5 0 左右，国家税费改革内在的要 求越来越强烈。 ( 二) 我国交通与车辆收费制度存在的问题 中华人民共和国公路管理条例( 国发 1 9 8 7 9 2 号) 第1 8 条规定：“拥有 车辆的单位和个人，必须按照国家规定，向公路养护部门缴纳养路费。” 我国现行交通基础设旖维护、建设与车辆管理方面的行政事业性收费、政 府性基金和政府性集资( 以下统称“收费”) ，源于公路建设资金严重匮乏、拓 宽资余来源的迫切需要，对于促进交通基础设施建设和相关事业发展，起到了 积极的作用。养路费开征以来，为我国公路建设筹措了大量资金，其直接成果 是：截至2 0 0 5 年，我国公路建设里程达n 1 9 5 万公罩，与养路费开征前的1 9 8 6 年 ( 7 6 万公里) 相比增加了1 5 7 。 然而，也应该看到，在我国出高度集中的计划经济向社会主义市场经济转 化过程中，在资源配置方面，政府和市场的边界还处于互动调整状态，这使得 很多营利性的产品和服务仍由政府生产和提供，从而使政府的收费规模庞大、 种类混杂，而有许多收费并不属于公共性项目收费。正是由于利益机制和管理 制度等方面的原因，当前交通与车辆收费管理中仍存在着许多亟待解决的问题， 主要表现在： 我国燃油税改革的政治经济分析 一是一些地方和部门越权和重复设立收费项目，随意设站立卡，收费过多 过乱，加重了企事业单位和人民群众的经济负担。据统计，各地公路收费在2 0 0 项以上，丽经国务院批准的仅4 项。收费环节包括车辆购置、落户、上路、运载 等，收费部门包括交通、建设、公安、城管、环保等部门。既有规费，如公路 养路费、公路客运附加费、公路货运附加费、公路运输管理费等，又有依托政 治权力、政府特许的收费，如过路费、过桥费等，各种费用由多个部门征收， 未能协调收费项目，存在重复收费、费用过多、过乱等现象； 二是收费稽征机构重叠设置，收费养人、养人收费的现象普遍存在，征收 成本不断加大。全国养路费稽征人员近3 0 万，每年征收近千亿元，按理说养路 费应当是“取之于车、用之于路”，但事实上，收取的养路费中相当一部分并没 有用在养路上，而是用来养人了，造成人力和物力资源严重浪费； 三是收费负担不公平，没有真正体现缴费者的收益和负担的对称性原则。 就养路费而言不能体现多用路者多付费，少用路者少付费的原则： 四是资金管理不规范，使用缺乏监督。那些貌似合法或根本非法的收费资 金大多脱离了正常的合法渠道，成为预算外，甚至体n # i - 的收入，坐支挪用等 问题时有发生，为收费规模的膨胀、资金使用的低效和浪费，乃至贪污、腐败 提供了契机。 合法、正当的收费有助于消除一些有害的外部效应，而非规范的乱收费不 仅没有达到预期目的，反而本身又成了新的、更难治愈的外部效应。 ( 三) 燃油税费改革的现实意义 从国外的经验和国人的探讨、认识来看，燃油税的丌征的确是一件利国利 民的事。其现实意义至少体现在三个层面： 1 税收层面的意义 众所周知，所谓税收就是幽家为了满足社会公共需要，根据其社会职能， 凭借政治权力，按照法律的规定，强制、无偿的参与社会产品分配而取得财政 收入的一种规范形式。由于税收制度的完善与健全，费改税后将大大降低征收 。许善选主编：国家税收，北京：中国税务出版社，1 9 9 9 年版第1 虹。 4 、我国燃油税改革的背景和现实意义 的成本费用。 ( 1 ) 符合税收的公平原则 公平是税收的基本原则。在亚当斯密的税收四原则中，公平原则列为首 位。社会公平问题历来是影响政权稳固的重要因素之一，税收公平原则更是各 国政府完善税制所追求的目标之一。在我国历史上，也多有强调税收公平的论 述。在征税过程中，客观上存在利益的对立和抵触，纳税人对征税是否公平、 合理，自然就分外关注。如果政府征税不公，征税的阻力就会很大，纳税人就 会千方百计偷逃税收，严重时还会引起社会矛盾乃至政权更迭。 税收的社会公平，最早指的是税额的绝对公平，即要求每个纳税人都应缴 纳相同数额的税。亚当斯密所指的就是税负的绝对公平，它强调每个纳税人 都应按同一比例纳税；而瓦格纳将公平的标准从绝对公平发展到相对公平，即 征税要考虑纳税人的纳税能力，纳税能力大的应多纳税，纳税能力小的则少纳 税。税收的社会公平性之所以重要，不仅是由于公众对之关注和反应，而且是 人类文明进步的一种反映。 税收还必须遵循两条最主要的原则：受益原则和能力原则。政府所提供的 公共物品的成本费用的分配，要与社会成员从政府所提供物品中获得的收益相 关联。在交通和车辆方面，现在养路费以车计费，而不同的车辆由于车况不同， 使用率不同等因素，对道路资源的占用和损耗大不一样，但缴纳的费用却是一 样的。根据对公共资源公路的使用情况，公平的做法应该是“多用路多出 钱，少用路少出钱”，而开征燃油税将会使消费者的负担更为公平、合理。政 府所提供的公共物品的成本费用的分配，也要与社会成员的支付能力相关联。 在交通和车辆方面，支付能力不同，所购买使用的车辆档次和消耗的燃油也不 同，同样表明开征燃油税将会使消费者的负担更为公平、合理。 ( 2 ) 发挥税收调节经济结构的职能 这是基于税收的组织财政收入和调节经济二项基本职能。 开征燃油税，并不仅仅是费改为税，而且是一种非常有效的引导企业和消 费者行为的手段，是国际上通行的通过经济杠杆促进节能的重要政策，这也是 税收的调节经济职能的体现。开征燃油税对汽车市场的影响具有两面性：一是 促使消费者考虑燃油消费的经济性，抑制大排量、高油耗汽车的消费；另外一 我国燃油税改革的政治经济分析 点是可以促进里程行驶要求不高的私人汽车的消费。 2 0 0 4 年国家发改委颁布的汽车产业发展政策第八条指出：国家引导和 鼓励发展节能环保型小排量汽车。汽车产业要结合国家能源结构调整战略和排 放标准的要求，积极开展电动汽车、车用动力电池等新型动力的研究和产业化， 重点发展混合动力汽车技术和轿车柴油发动机技术。国家在科技研究、技术改 造、新技术产业化、政策环境等方面采取措施，促进混合动力汽车的生产和使 用。 对于整个汽车产业而言，根据国家政策。燃油税开征将对其健康发展起到 积极的引导作用。以汽油为例，美国的税率是3 0 ，日本是1 2 0 ，德国是2 6 0 ， 法国是3 0 0 ，最高和最低的税率差了大约1 0 倍。美国的低油税政策导致了美国 的轿车普遍偏大、偏重、油耗偏高，欧洲的高油税政策则促进了节油技术的发 展和小型车的普遍使用。而对汽车消费者而言，目前的高油价的确产生了不小 的影响，一旦开征燃油税，消费者在油费上的压力有可能再增( 只是“可能”， 因为燃油税政策只是把目前的养路费等一系列费用合并到燃油税，不一定会增 加用户的实际负担。具体要视燃油税税率而定。税率设置合理的话，甚至可能 降低部分消费者的压力) ，但从整体而言，燃油税将促进汽车的理性消费。 现在的政策是，只要你有车，上不上路都要交费，无形中造成了很多不必 上路的车也要上路，浪费了能源，增加了拥堵。开征燃油税，将使车辆的使用 成本结构发生较大变化，消费者选购汽车将更需要考虑符合自身所需的排量、 型号，而小排量、节能型汽车无疑将越来越受到消费者的青睐，大排量汽车的 生产与销售则有望进一步受到抑制；同时，消费者用车观念将会发生变化，更 侧重于“按需用车”、“节约用车”，更多地使用公共交通工具，减少不必要 的出行，符合建设节约型社会的目标。 丌征燃油税，还将在抑制奢侈型的汽车消费同时，鼓励高效、低耗车辆发 展，同时不仅将在调节汽车消费、发展节能技术方面发挥效果，还能有效地对 社会上存在的奢侈消费“纠偏”，从而鼓励节俭、朴素消费，并使更多社会财 富向生产领域集中。燃油税是国际社会调控汽车产销与使用的最有力杠杆，相 比较现在的养路费和其他费用而言，燃油税更适合汽车产业良性发展的需要。 、我国燃油税改革的背景和现实意义 2 国家石油( 能源) 战略安全层面的意义 所谓石油战略安全，就是在数量和价格上能满足经济社会持续发展所需要 的石油供应保障能力。石油是稀缺的不可再生资源，是一种关乎国家经济安全 的战备资源。自工业革命以来，石油就被称为社会进步和工业发展的血液，同 时对世界上多数国家而言，石油还是维系国家安全的重要战略资源。作为世界 消费量最大的基础经济资源，石油价格频繁波动，给经济稳定运行造成了压力。 而随着电气化和电子化水平在经济发展和社会生活中的提高，中国对进口石油 的依赖越来越大，节约石油资源显得极为迫切。 2 0 0 5 年夏天，电荒、水荒刚刚有所缓解，油荒就来了。在广州，为了加油， 一些司机半夜不睡觉排队到天亮，各加油站前都捧起了蜿蜒数百米的车辆队伍。 与此同时，浙江、江苏、福建和江西等省也都发生了供应短缺现象。甚至在大 庆油田所在的黑龙江省，也破天荒地发生了油品短缺的情况。 近年来，中国的石油战略正面临着巨大的挑战。随着经济的高速发展，中 国能源的需求空前增长，矛盾越来越突出。1 9 9 3 年才成为石油净进口国的中国， 已经在2 0 0 3 年超过同本，成为目前全球第二大石油进口国。我国短缺的石油供 应与经济快速发展带来石油需求问的矛盾呈愈演愈烈之势，而燃油消耗快速增 加成为激化这一矛盾的首要因素。“节约能源”已经被有关专家提升到基本国 策的战略高度。 中国目前还处于高投入、高能耗、高增长的发展模式，而中国人均能源可 采储量只有2 6 吨，为世界平均值的1 1 1 。从能源利用效率来看，中国单位产 品的能耗水平很高，万元g d p 能耗水平超过发达国家3 “l l 倍，建筑能耗超过发 达国家2 3 倍。2 0 0 1 年，中国终端能源用户消费支出1 2 5 万亿元，占g d p 总量 的比例为1 3 ，而美国仅为7 。目前8 个高能耗行业的单位产品能耗平均比 世界先进水平高4 7 ，而这8 个行业的能源消费占工业部门能源消费总量的 7 3 。”我国长期以来的廉价能源政策以及与之相配的高能耗低产出，造成了国 家能源紧缺现状。 在过去2 0 年里，我国成为世界石油消费增长最快的国家，而汽车产业的迅 7 宁第 版版 年年 加如社礼版皈 i h 7 合商联th 陶舟工联国毕中中一冢尿北北目匿中中油油i 不峰峰林林腾腾匕乜钟钟 o o 我国燃油税改革的政治经济分析 猛增势，让中国的石油战略面临前所未有的压力。国际油价大i 幅上涨，使得燃 油消费的成本越来越高。目前我国的汽车油耗过于奢侈，轿车平均油耗高于欧 洲、日本。近年来，不仅高油耗s u v 超常增长，而且世界顶级豪华车纷纷在刚 走出低收入行列的中国设厂生产。 中国原油进口大部分来自中东和非洲。预计未来几年从中东及非洲地区进 口石油的比例将继续保持较高水平。然而，中东和非洲地区正是目前国际政治 经济局势动荡的主要地区，武装冲突连绵不断，恐怖事件频繁发生；同时，中 国进口的原油大部分是通过海上运输的，海运量占进口量的9 8 左右，国际形 势的错综复杂也使石油海运存在很大的潜在危险，这些因素不能不对石油市场 产生严重影响。所以我国迫切需要也必须出台协调一致的针对能源安全的法律 法规，鼓励节油，抑制低效、无效的石油消费。 图1 ：2 0 0 2 1 - - 2 0 0 4 9 我国原油进口额持续上扬单位：( 亿美元) 。氏j | | ki 芦弋7 一， 。a 。，、 ，、，l 一i 一- i |；1 2 0 0 2 0 12 0 0 2 - 0 5 2 0 0 2 - 0 92 0 0 3 - 0 12 0 0 3 0 5 2 0 0 3 0 92 0 0 4 0 12 0 0 4 0 52 0 0 4 一c 原油进口当月金额 数据来源：w l n d 资讯 中国作为新兴的石油进口大国，如果不能够在石油使用上开源节流，肯定 会导致国际油价进一步攀升和国际石油的紧缺：同时中国已经进入新一轮经济 增长期，随着国内车市的井喷式发展，民众小汽车的拥有量越来越大，对燃油 的需求量也会越来越人。数据显示，我国石油消耗在过去2 0 年里以每年5 的 嚣 如 幅 伸 5 一、我国燃油税改革的背景和现实意义 速度增加，从持续发展的角度分析，开征燃油税具有深远的意义。控制石油消 费量增加的主要手段就是依靠技术进步和科学管理，积极调整产业结构，提高 能源使用效率。要通过相关法律、法规的实施，改变我们的发展思路和政策价 值取向，走资源节约型的可持续发展道路，把节约用油作为国家石油安全战略 的重要组成部分。借鉴国际经验，应该动用价格杠杆，利用税收手段进行调节， 燃油税普遍被认为是最有效的财政调节手段。因为通过燃油税可以提高油品价 格来控制消费总量、来提升能源使用效率。可以说，推出燃油税，节约燃油、 提高油品使用效率是目前是最有效的节约方式。 3 生态环境保护和可持续发展层面的意义 自工业革命以来，随着人类生产力的迅速提高和人口的快速增长，以石油 和煤炭为主的能源消费将经济活动和环境损害联系起来，要维持一定速度的经 济增长就必须消耗一定规模的能源，与此同时就会以牺牲一定的环境状况为代 价。能源的消费使得环境问题日趋严重，环境质量不断恶化。主要体现在三个 方面：一是生态破坏。人类忽视生态环境的内在规律，乱垦土地、过度开采包 括石油在内的自然资源等；二是环境污染。工业生产的迅速发展带来了大量的 “废气、废水、废物”排入环境；三是全球环境问题，酸雨、温室效应和臭氧 层被破坏等当前人类面临的三大全球环境问题。自然环境的日益恶化，不仅造 成巨大的经济损失，也严重威胁人类的生存和发展。 汽车尾气是环境污染的最大来源之一，其成分非常复杂，有一百种以上， 容易导致“酸雨”发生，造成土壤和水源的酸化，影响农作物和森林的生长， 还会引起气候变暖、冰川融化、水位上涨、厄尔尼诺现象等，都对人类的生存 带来了严峻的挑战。 尾气在对人类生活的环境产生深远影响的同时，还直接危害人体健康。其 中一氧化碳会使人体缺氧，长期接触会产生慢性中毒；碳氢化合物是致癌物质； 氮氧化物危害人体呼l 吸系统和免疫系统；含铅汽油经燃烧后，8 5 左右的铅排 入大气中造成铅污染。半个多世纪以来，通过汽车燃烧排入大气中的铅已达数 百万吨，成为一一种公认的全球性污染，铅对人体的许多器官和系统都会带来不 ”倪健民主编：田家能源安争撤告，人民版 1 _ ，2 0 0 5 年版第j5 7 良。 9 我国燃油税改革的政治经济分析 良影响，表现为智力下降、肾损伤、不育症以及高血压。大气环境中铅污染的 最大受害者是儿童。如果儿童体内增加微量的铅，就会导致智力下降，影响正 常发育，甚至引发多种疾病。国家疾病预防控制中心曾对1 0 0 0 余名0 - 6 岁儿童 铅中毒情况进行免费筛查、监测的结果显示，2 3 5 7 的儿童血铅水平超标。家 住在城区内的儿童铅中毒情况更为严重。 燃油使用对生态环境的影响体现了外部不经济性，即燃油的使用给周围环 境和他人造成了不良影响，却并未为此而付出任何补偿，其实质是私人成本社 会化了，把自身的盈利建立在他人受损的基础上，显然不公平，需要通过包括 法律、政策在内的各种手段使其内部化。我国对资源的使用情况也不尽如人意， 与能源燃烧相关的空气污染使中国4 0 的国土受到酸雨的威胁，1 0 0 多个城市 雨水的p h 值很偏低。如果不采取有效措旎，2 0 2 0 年中国的二氧化硫和二氧化氮 的排放量将分别超过4 0 0 0 万吨和3 5 0 0 万吨，后果相当严重。 党的十六届三中全会提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发 展观，促进经济社会和人的全面发展”。可持续发展，是指满足当前需要而又不 削弱子孙后代满足其需要之能力的发展，这意味着应该维护、合理使用并且提高 自然资源基础，这种基础支撑着生态抗压力及经济的增长。可持续的发展还意味 着在发展计划和政策中纳入对环境的关注与考虑，其核心思想是，健康的经济发 展应建立在生态可持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础上。 它所追求的目标是：既要使人类的各种需要得到满足，个人得到充分发展；又要 保护资源和生态环境，不对后代人的生存和发展构成威胁。对中国这样一个人口 众多、资源相对不足、生态环境承载力弱、能源利用率低的国家来说，大力节约 能源、提高能源效率具有非常重要的经济和社会意义。鉴于目前中国资源的综合 利用率低而石油需求增长旺盛，能源消耗强度偏大，燃油税的丌征无疑有助于降 低社会能耗，减少对空气环境的污染，最终避免可能出现的能源危机。 综上所述，我国开征燃油税有其客观必然性和重要意义： 一是建立公共财政体制的需要。搞好市政建设、保养公共道路是政府的一 项任务，也是政府提供的一项公共产品。税收是政府提供公共产品的一种补偿， 开征燃油税有利于保证政府对公共产品的供给。 二是规范政府收入，减少乱收费的需要。丌征燃油税，能够有助于实现这 l d 一、我国燃油税改革的背景和现实意义 个目标，并且既简化了征收，又增加了透明度。 三是降低征收成本，提高征收效率的需要。税务机关与有关收费部门比， 总体来说征收成本相对比较低，征收效率比较高。 四是节约资源的需要。燃油税在客观上构成成品油价格的附加，开征燃油 税后，用油越多交税越多，既体现多跑路多交钱的合理负担原则，又在制度上 起到鼓励纳税人购买排气量小、耗油量少的汽车，促使纳税人节约用油的作用， 在一定程度上抑制了对燃油的过度消费。 五是改善交通状况的需要。开征燃油税后，由于用车成本上升，有可能使 部分车主选择不开车而改乘公共交通工具，使交通状况得到一定程度的改善。 我国燃油税改革的政治经济分析 二、我国燃油税改革的历史沿革和困境 ( 一) 燃油税改革的历程 燃油税改革由来己久，可谓“一波三折”。我们先简单看一下其历史沿革。 早在1 9 9 4 年，有关部门即正式提出开征燃油税的动议。 1 9 9 7 年，全国人大通过中华人民共和国公路法，首次提出以“燃油附 加费”替代养路费等，拟于1 9 9 8 年1 月1 日起实施。 1 9 9 8 年，时任国务院总理的朱镕基在政府工作报告中强调，要进一步 完善财税体制改革，重点是全面清理和规范收费，逐步实行“费改税”。交通 和车辆税费改革( 即开征车辆购置税、燃油税) 是费改税的两个突破口之一( 另 一个突破口是农村税费改革) 。 1 9 9 8 年l o 月，九届全国人大常委会第五次会议审议有关燃油税的泌案。同 月，困务院提请全国人大审议公路法修i f 案草案。但期间，公路法修 正案曾经两次遭否决，燃油税也跟着被推迟。 1 9 9 9 年1 0 月，国务院提请全国人大审议的公路法修正案草案里，将“燃油 附加费”改为“燃油税”。1 0 月3 1 日，公路法修正案获得通过，为燃油税 的出台铺平了道路，有关燃油税的具体方案已经上报到国务院法制局进行修改 和审批，“近期将出台”。 t 9 9 9 年，国家税务总局负责的燃油税开征前的各项准备工作一直在有条不 紊地进行。该年5 月，国税总局 1 9 9 9 3 4 1 号文件中明确，作为燃油税专用发票 的燃油税专用凭证，将由总局统一设计、统一印制。 2 0 0 0 年，燃油税改革方案基本成型，燃油税的推出似乎已成定局。当时国 内油价在2 5 美元左右徘徊，国际油价也不高。 2 0 0 1 年1 月4 日，国家税务总局局长金人庆在国务院新闻办记者会上透露， 燃油税出台工作已就绪，将在适当时候开征该税种。 然而，燃油税的出台突然戛然而止，公丌的理由是国际油价开始高涨，影 响了决策者的信心。 我国燃油税改革的历史沿革和困境 此后几年，燃油税改革似乎被束之高阁，但几乎每年都会有权威人士出来， 给冷却的灶下添上一小把柴火。 2 0 0 2 年1 月，金人庆称，“燃油税将择机出台”。 2 0 0 3 年1 月，金人庆表示，出台燃油税的准备工作已经就绪，“何时出台 关键在时机”。 2 0 0 4 年3 月，国家税务总局局长谢旭人在国务院新闻办记者招待会上透露， 国家财政部、税务总局会同有关部门，已经就燃油税的问题做了大量的调查、 研究、测算，取消养路费、开征燃油税的工作已经进入审批程序之中，一旦时 机成熟将适时开征燃油税。 当年5 月，市场又传出“燃油税”将于6 月份正式开始实施的消息，但结 果证明不过是又一次猜测而已。 权威部门最近的一次表态是2 0 0 5 年1 月1 】日，国家税务总局局长谢旭人 宣布，经过几年的研究，我国在征收燃油税方案上已有了初步的意见，目前需 要选择一个比较合适的时机征收燃油税。但由于受国际油价影响，燃油税改革 方案还需“择机”出台；2 2 日，国务院发展中心的报告称：我国已经制定征收 汽车燃油税的方案，并将择机在全国公布推行，困家税务总局主官虽然不断表 示燃油税将择机出台，但“合适的时机”却始终没有到来。 计划还是赶不上变化，这一等就是十几年，燃油税改革陷入困境。 值得注意的是，虽然燃油税政策一直无法出台，但是作为改革的试点，从 1 9 9 4 年起，海南省在全国率先开始征收燃油附加费。1 3 年来的实践结果表明： 此举不仅改变了公路规费征收制度，也改变了海南省公路交通行业的利益分配 格局。 最能说明海南燃油附加费开征价值的莫过于两点。一是海南省交通规费征 收业绩。在开征燃油附加费前的1 9 9 3 年，海南省的高速公路里程仅为6 0 公里， 交通规费收入约为3 亿元；2 0 0 5 年海南省已建成纵贯全岛的东、中、西线的高 速公路，高速公路总里程达到6 6 0 公里，比1 9 9 4 年增长了1 0 倍，而交通规费 收入已达8 8 亿元，其中，燃油附加费占了收入的“大头”，为7 8 5 亿元。截 至2 0 0 5 年，在开征燃油附加费的1 2 年中，海南省共征收交通规费7 4 6 5 亿元。 二是海南公路畅行无阻。海南率先开征燃油附加费后，海南大大小小的公路沿 我国燃油税改革的政治经济分析 线收费站卡，一夜之间全部撤掉，这被当地车主称为“一脚油门踩到底”。 海南省开征燃油附加费后，不能再收取道路通行费、过桥费，社会资金投 入没有回报来源，实际上就切断了社会资金投入公路建设的渠道。因此，近年 来，海南省一方面公路建设成绩斐然，已成为全国公路密度最高的省份，另一 方面，海南省公路建设全靠政府财政投入，使政府财政负担沉重。目前仍然担 负着约8 0 亿元的债务，而海南省2 0 0 5 年通过燃油附加费征收的高速公路通行 费仅为2 5 亿元。这笔收入不但难以偿还原有的贷款本息，更无法满足今后高 等级公路建设的需要。 ( - - ) 燃油税改革困境的大众化解释 既然各方在大的原则上已经基本达成共识，燃油税有那么很多的好处，为 什么迟迟无法出台呢? 这是由于燃油税改革问题错综复杂、积重难返，这类改 革的代价常常很昂贵，必须通过大量资金投入才能使其市场化，因此不可避免 地会带来财富的再分配。 燃油税改革难，目前流行的说法主要是有所谓的“两难”之说，一是相关 部门公开给出的理由：油价太高，二是一些反对者给出的解释：在具体征收中 还存在操作上的难度，等等。 1 油价高位问题 政府一些部门认为，我国原油价格从1 9 9 8 年下半年就开始与国际接轨，国 内油价受国际市场石油价格动荡的影响很大，一直处于上升阶段。在油价很高 的情况下，再把费改成税，怕增加燃油消费的负担，同时油本身是基础的原材 料，也担心给整个工业、农业、交通运输等各方面带来一系列连锁反应。 对于这个“理由”，国家发改委能源研究所原副所长周风起认为，“在高 油价时期，燃油税更应该出台，以利于节能和引导消费。”因为汽油、柴油本 来就是稀缺性资源，油价高涨是油资源供应紧张的价格信号，油价越高越要加 快燃油税改革，等待的结果只能是越等油价越高，油价的t 涨不仅不应是燃油 税改革的阻力，反而应是改革的动力、改革的契机。上海东方证券研究所对中 国燃油税政策进行了专门研究，在名为燃油税政策解析的研究报告中认为， 二、我国燃油税改革的历史沿革和困境 油价高位时征收燃油税，消费者并非不能接受，而且开征燃油税是目前最有效 的节油方式。 ( 1 ) 现实情况决定燃油税开征不宜再拖延。要使得政策具有连续性，就必 须具有前瞻性，要看清油价总体走高的趋势。由于石油资源韵有限和需求的大 幅增加，石油价格预期将长期持续在高位上运行。刚开始时确定的心理承受的 低价格，基本上不可能出现了。 ( 2 ) 油价高位时征收燃油税，国民一样可以接受。燃油税不是简单的加税， 而是上缴方式的转移，即从缴纳养路费等多项费用变为缴纳燃油税。如果税率 确定适合，对绝大多数车辆来说，费用负担并未明显增加；而且，在低位时出 台的燃油税看起来价格好像不高，但是这样的心理平衡是脆弱的，油价上涨将 会让人们领略市场的残酷。2 0 0 4 年l1 月2 2r ，国务院发展研究中心副主任陈 清泰在中国汽车产业高峰论坛上指出，已经制定的燃油税政策，只是把现在的 每辆汽车要交的养路费等转换成燃油税，没有增加用户负担。 ( 3 ) 在当前油价高位运行的形势下出台燃油税利大于弊。油价高说明油源 供应紧缺，紧缺下更需要节约用油，燃油税改革后有利于节约用油，符合建设 节约型社会的发展方向。 ( 4 ) 目前国家发改委因为成品油价格体制原因背负着巨大的舆论压力，如 果改革现行的政府出面直接定价的体制，变为由税收杠杆调节价格，将更容易 被社会和市场所接受。 ( 5 ) 可以体现政府更多地为民生着想。政府与民众的关系，应该是利益与 共的关系，而不是你多我少的零和游戏。利益与共要求政府在利国利己时，也 要有利于民众。在高油价时出台燃油税，政府会更加充分地考虑社会各个行业 和阶层的承受能力，从而确定一个更加科学、台理的税率，避免出现部分群体 负担大大加重的局面。 因此，在当前油价走高的情况下，开征燃油税的确会引发某些问题；但不 开征问题更多，问题越积累越难办。利弊相权，应该尽快推进燃油税改革。 2 操作困难问题 有关部门认为在具体征收上也存在操作上的难度，是燃油税多年来“呼之 我国燃油税改革的政治经济分析 难出”的一个原因。主要体现在征收环节、税率、税负公平性以及油品走私和 偷税等方面。 ( i ) 征收环节。多年来，对于燃油税在工业生产环节还是在销售环节征收 一直争论不休。 如果从生产环节征收，由大型石油企业售油时收税，优点是便于税收监管， 有利于征收，弊端主要是必须对炼油厂进行严密管理，这不利于企业的生产经 营。而且会现了“增值税、消费税、燃油税”三税并立的现象，违反了不重征 的原则，因为增值税、消费税是对所有性质用油征收的，燃油税是在其基础上， 为补偿公路建设及维护对公路车辆用油征收的。在生产环节征收燃油税就等于 对所有性质用油都征收了燃油税，显然是重复征税，不合理。 从生产环节征收，还可能导致加油站进油不走原油厂这一正规渠道，而是 通过私人油站购油，这将会导致原油走私的活动猖獗；同时由于炼油厂多属中 央企业，大部分为中央税，如何向地方分配也是一个难题。 世界上征收燃油税的国家都实行燃油专卖制度，我国情况则不同。如果在 销售环节征税，则须在各加油站安装税控机，方面需投入大量成本，另一方 面对众多的加油站，包括国营、民营和外资的加油站，这些加油站分布很广， 其经济成分复杂，且管理成本很高，税源容易流失。 长期进行税费改革研究的国家税务总局税收研究所研究员张培森表示，原 来的设计方案是在燃油批发环节征收，但现在全国9 3 以上的加油站已经安装