（教育经济与管理专业论文）关于城镇教师对口支援农村教育的政策分析.pdf

摘要 由于我国城乡二元经济的特殊国情和建国初期实施的相关教育政策的导向 作用，基础教育发展在区域上逐步呈现出较为明显的非均衡化，其中教师资源配 置的非均衡化直接制约着我国基础教育整体水平的提高，同时也影响到教育公平 的实现，逐步成为大家关注的焦点。因此，有关学者从2 0 世纪9 0 年代起便开始 对基础教育均衡发展问题进行研究，其中，教师资源的均衡配置问题是此类研究 的重点之一，其实质是教育公平理念在师资配置问题上的践行。此外，基于大量 研究，相关部门还出台了一系列有关从师资上支援农村教育的政策，以促进基础 教育的均衡发展，如关于实施大学生志愿服务西部计划的通知( 2 0 0 3 年6 月 6 日) 、关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见( 2 0 0 3 年6 月2 9 日) 教育部关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见n 2 0 0 6 年2 月2 6 日) 、 教育部办公厅关于做好2 0 0 6 年为农村学校培养教育硕士师资工作的通知 ( 2 0 0 6 年3 月2 日) 等。但是，政策文本及执行中存在的某些问题严重影响了 支教政策的实效性，亟待采取有效措旌加以完善。本研究主要从政策出台的背景、 存在问题、相关法律规定和理论、国内外相关做法以及政策建议等五方面对城镇 教师对口支援农村教育的相关政策进行初步分析，以期从师资配置方面推动教育 公平的步伐。 关键词：教师：对口支教；政策分析 a b s t r a c t o w et ot h ed u a ls t r u c t u r ei nu r b a na n dr u r a le c o n o m yi no u rc o u n t r ya n dt h e e d u c a t i o np o l i c yd u r i n gi n i t i a ls t a g e s ，b a s i ce d u c a t i o nt o o ko no b v i o u su n b a l a n c e g r a d u a l l yb e t w e e nd i s t r i c t s a m o n gt h e m , t h eu n b a l a n c eo ft e a c h e r sr e s o u r c e s i m p a c t st h ew h o l el e v e lo ft h eb a s i ce d u c a t i o n i ta l s oh a n d i c a p st h er e a l i z a t i o no f e d u c m i o ne q u i t y a sar e s u l t , i tb e c o m e st h ef o c u st h a te v e r y o n ep a y sa t t e n t i o nt o s o s o m es c h o l a r sc o m m e n c et od or e s e a r c ho nt h eh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to fb a s i c e d u c a t i o ns i n c et h e9 0 so ft h e2 0 t hc e n t u r yi n c l u d i n gt h eb a l a n c eo ft e a c h e r s r e s o u r c e s i tr e p r e s e n t st h ei d e ao fe d u c a t i o ne q u i t y o nt h eb a s i so ft h e s es t u d i e s ， s o m ep o l i c i e sa l ee n a c t e dw h i c he n c o u r a g et e a c h e r sa n dt h eg r a d u a t et og i v el e s s o n s i nt h ec o u n t r yi no r d e rt ob a l a n c et h eb a s i ce d u c a t i o n f o re x a m p l e ， n o t i c ea b o u t i m p l e m e n t i n gt h ep l a n g r a d u a t e ss e r v et h ew e s ta sv o l u n t e e r s ( 6 t h , j u n e ，2 0 0 3 ) ， o p i n i o n so fm i n i s t r yo fe d u c a t i o na b o u tp u s h i n gf o r w a r dt h ew o r ke n c o u r a g i n g c i t y t e a c h e r st os u p p o ar u r a le d u c a t i o n ( 2 6 t h , f e b ，2 0 0 6 ) ， n o t i c eo fo f f i c eo f m i n i s t r yo ff ，c l u c a t i o na b o u tw e l ld o i n gt h ew o r ko fc u l t i v a t i n ge d u c a ：t i o nm a s t e r sf o r t h er u r a ls c h o o l s ”( 2 n d , m a r , 2 0 0 6 ) ，e t c ，t h es u b s t a n t i a lr e s u l t sa r ea f f e c t e db ys o m e p r o b l e m si nt h ec o n t e n ta n dt h ee x e c u t i n gp r o c e s so ft h e s ep o l i c i e s s ot h e yn e e dt o p e r f e c t t h i sa r t i c l e ，b a s e do nas t u d yo ft h eb a c k g r o u n da n dp r o b l e m si nt h e s e p o l i c i e s ，p u t sf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n si no r d e rt op r o m o t et h ee d u c a t i o ne q u i t y k e yw o r d s ：t e a c h e r ；s u p p o r t i n gr u r a le d u c a t i o n ；p o l i c ya n a l y s i s 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了 明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 鸯埠 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论 文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 日期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名：盎红羹 日 期：塑! p q 电话： 邮编： 引言 随着人力资本理论研究的深入，教育对国民经济增长的作用也愈加明显，各国也 纷纷制定各项政策以推动教育的发展。从制约教育发展的具体因素来看，经费、师资 这两大类教育资源的合理配置与否直接影响到一个地区、一所学校硬件和软件建设水 平。就目前我国教育发展的整体情况而言，师资配置失衡的现状已经影响到我国教育 公平的推进步伐，同时也制约着我国教育的均衡发展。 国外关于师资配置的做法主要集中于日本的教师流动制度、韩国的教师互换制度、 英国的“优先教育区”政策、美国的农村教师补给政策、法国的统一分配政策以及加 拿大的指导政策。鉴于我国的具体国情，通过部分省份、地区的具体实践，城镇教师 对口支援农村教育政策正逐步成为推动我国师资配置合理化的重要探索。 ( 一) 研究背景及目的 1 研究背景 从2 0 世纪9 0 年代开始，教育特别是义务教育阶段的均衡发展问题开始引起人们 的广泛关注。义务教育财政转移支付制度的建立与完善为义务教育均衡发展提供了经 济方面的保障，义务教育管理体制改革为义务教育均衡发展提供了体制方面的保障， 教育管理中人事制度方面的改革为义务教育均衡发展提供了人员素质方面的保障等 等，这些改革措施在促进义务教育均衡发展方面都发挥着极其重要的作用。相关改革 仍在继续，理论工作者和实践者也都在不断探索促进义务教育均衡发展的举措。 基于建国初期的特殊环境，我国在教育发展的问题上采取了“效率优先，兼顾公 平”的原则，并在此基础上制定了相关的教育政策，因而促进了一批优质教育资源形 成。因此，我们必称承认这种政策的出台是必然的，符合当时客观情况的需要，但我 们不能因此而永远维护这种政策。目前，优质教育资源特别是义务教育阶段的优质资 源已远远不能满足人们的需求，择校的现象也随之增多。显然，导致该问题的主要原 因是学校间存在的巨大差距，而师资配置的失衡则是问题的关键所在。对此，政府应 切实转变观念并采取有力措施均衡师资配置、保障儿童的公平受教育权，如在大力倡 导教师流动制度的建立和进行办学条件标准化建设的同时贯彻“就近入学”原则等做 法。但是，就我国目前情况而言，教师流动制度的建立不可能在短期内完成；同时， 在没有相关政策保障的情况下，办学条件标准化所需经费必将成为制约该建设的“瓶 颈”。因此，城镇教师对口支援农村教育的做法因其可行性而得到大家的认可。 2 研究目的 非均衡化是目前我国义务教育发展中一个显著特征，而城乡教师资源配置的非均 衡化则是导致这一现状的重要原因之一，严重制约着义务教育质量的全面提高，甚至 l 影响到国家教育事业的整体发展、经济水平的全面提高。诚然，对于经费投入机制的 研究可以为义务教育均衡发展提供最基本的经济保障，但国家在师资配置方面的政策 引导也是非常关键和必要的，而目前此方面研究中比较欠缺对于具体的城镇教师对口 支援农村教育政策的系统研究。因此，对于城镇教师对口支援农村教育政策的系统研 究可以为教育政策基本理论研究充实一些有关具体政策的研究内容。其中，城镇教师 对口支援农村教育的相关政策和做法成为大家关注的焦点，该项措施一方面可以补充 农村教师资源，缩小城乡师资差距；另一方面可以缓解城市学校教师超编现状，引导 教师有序流动。但该政策在执行过程中却出现了许多问题，促进义务教育均衡发展的 目标也没能实现。因此，对于这一政策的系统分析可以使之更加完善，从而更好的指 导城镇教师对口支援农村教育的实践，从师资方面入手推动义务教育均衡发展的步伐。 ( 二) 国内外相关研究现状 1 国内研究现状 本质上，关于城镇教师对口支援农村教育的研究源于学者对义务教育均衡、非均 衡发展的研究背景。从国内有关研究可以看出，无论是对义务教育非均衡发展表现方 面的研究，还是对于促进义务教育均衡发展措施方面的研究，都重点突出了教育财政 和师资配置两个方面，具体到改善师资配置的举措中也都提到了城镇教师对口支援农 村教育的问题，但缺乏从政策高度具体深入的研究。 国内关于义务教育均衡、非均衡发展的研究表明城镇教师对口支援农村教育的做 法是通过平衡师资以推进义务教育均衡发展的有益尝试。自2 0 0 1 年1 2 月3 0 日教育部 印发中小学教师队伍建设“十五”计划提出建立教师转任交流制度，鼓励和组织 城镇教师对口支援农村教育这一利于均衡义务教育师资的政策以来，到2 0 0 6 年6 月 2 9 日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订通过的中华人民共和 国义务教育法中关于鼓励和支持城市学校教师到农村、民族等地支教的相关条款， 人们逐步认识到城镇教师对口支援农村教育对于促进义务教育均衡发展的重要意义， 相关学者也开始对这一领域进行研究。 对于城镇教师对口支援农村教育的文章多见诸于报端，基本上都是某个省份或地 区关于城镇教师对口支援农村教育的主要做法和取得的成果，以及该政策执行现状及 存在问题的事实性研究，如徐洪林( 2 0 0 4 ) 在对支教现状进行剖析的基础上简要提出 三方面对策：必须建立支教方面的有效机制、理论研究者必须加强相关研究和建立一 套能有效解决对口支教中“支教内驱力”问题的模式；徐利民，夏祖瑞( 2 0 0 5 ) 同样 从对口支教中存在的问题入手提出四方面矫正策略：宣传力度、重视程度、管理力度 和支教环境，此外，类似的相关研究还有幸德森( 2 0 0 1 ) 、兰善清( 2 0 0 6 ) 等。但是基 于某一理论视角的具体研究则比较少，目前搜集到的此类研究中，论文类仅有梁文明 ( 2 0 0 3 ) 的广东广西教育对口支援运行机制研究。 2 国外研究现状 2 国外关于此方面的研究主要集中于日本的教师流动制度、韩国的教师互换制度、 英国的“优先教育区”政策、美国的农村教师补给政策、法国的统一分配政策以及加 拿大的指导政策。 日本的教师流动制度始于2 0 世纪5 0 年代中期以后，关于地方教育行政组织及营 运的法律的出台标志着该制度的建立，并于6 0 年代初期得以完善。学者关于日本教 师流动制度的研究主要围绕该制度的实际做法，突出了该制度在提高教师素质和工作 热情、合理配置人力资源、均衡校际间发展水平、实现日本基础教育的“公平性”、稳 定教育质量、改善薄弱校状况等方面发挥的积极作用。此外，我国学者在师资均衡配 置方面的研究也有关于日本教师流动制度的讨论，主要在简单介绍日本教师流动的地 域、学校种类、流动对象、流动政策、实施程序等基本情况及实施效果的基础上，重 点讨论该制度对于我国基础教育均衡发展的借鉴意义，并进一步论证在我国建立教师 定期轮换流动制度的可行性。 韩国教师互换制度规定，每隔2 4 年教师都要在本地城乡学校间进行调动换班， 以保证城乡间教育质量一致；英国政府根据处于地理位置和社会环境不利的学生给予 更大重视和提供更多方便的指导思想，制定了“优先教育区”政策，重在改进农村或 城市地区社会、文化和经济处境不利的学生获得学业成功的机会；美国针对农村缺乏 高素质教师的境况，在对各地教师供给与需求进行调查的基础上，通过提高农村教师 工资待遇、奖金来吸引和留住高素质教师；法国利用其高度统一的管理体制，由国民 教育部根据全国适龄儿童人数的变化和义务教育的发展状况，对全国中小学教师的需 求做出预测，并以此来确定教师的编制数和各学区教师的分配指标；加拿大采取指导 政策，以国家或省级政府的力量集中优秀教师和教育专家，对薄弱学校的教师进行直 接指导等( 郭安宁，2 0 0 5 ) ，以上各国均以符合其国情的特定方式逐步努力推进师资配 置的均衡化。 ( 三) 研究方法及框架 1 研究方法 本研究采用文献分析法、逻辑演绎法和比较研究法。其中以文献分析法为主，通 过对城镇教师对1 2 1 支援农村教育政策的相关文献进行分析，结合有关理论进一步明确 城镇教师对口支援农村教育政策本身及其在执行过程中出现的问题及原因，并在此基 础上提出相关政策建议，使之更好的发挥促进义务教育均衡发展的作用。 2 研究框架 在公平理论和相关法律的基础上，透过我国建设社会主义新农村的社会背景和义 务教育发展失衡的教育背景凸现城镇教师对口支援农村教育政策提出的重要性和必然 性，并通过分析其在实践过程中出现问题的原因提出相关政策建议以完善该政策，最 终使该政策更好的指导城镇教师对口支援农村教育的实践，从师资方面入手推动义务 教育均衡发展的步伐。论文具体分为五个部分：第一部分城镇教师对1 2 1 支援农村教育 政策的背景主要围绕社会背景和教育背景两个方面，并在此基础上论述该政策的演变 过程；第二部分城镇教师对口支援农村教育政策中存在的问题及影响，主要围绕政策 文本和执行中存在的问题展开论述；第三部分城镇教师对口支援农村教育的相关法律 规定与理论省思，主要论述该政策的理论基础；第四部分国内外部分地区在该领域取 得的实际成果，主要从这些实际成果中反观该政策的发展趋势；第五部分城镇教师对 口支援农村教育的政策建议，主要是在前面四部分论述得基础上提出一些政策建议以 完善该政策，使之更好指导城镇教师对口支援农村教育的实践。 4 一、城镇教师对口支援农村教育政策的背景 作为教育政策体系中的一个具体方面，城镇教师对1 2 1 支援农村教育政策的出台不 是政策制定者的简单主观判断，也不是问题充分暴露后自行生成的，而是在一定的社 会和教育背景下，逐步进入教育政策的范围，并最终由政策制定者经过一个特定的政 策制定程序后形成的。 ( 一) 社会背景 由美籍奥地利生物学家贝塔朗菲始创的系统论指出，必须把事物当作一个整体或 系统来研究。因此，从系统论的角度出发，我们必须认识到整个社会系统是由不同的、 相互作用、相互依赖的子系统组成，而它本身又从属于更大的系统。作为社会系统中 的一个子系统，教育的发展影响、制约着整个社会的发展，同时也受制于整个社会的 发展。所以，对于教育问题的探讨必须从社会背景的了解开始。 1 我国城乡。二元化”的经济背景 1 9 5 4 年，刘易斯在其论文劳动无限供给下的经济发展中首次提出了二元经济 模型，他将国民经济分为两个部门：传统的农业部门和现代化城市工业部门。从经济 发展的整个历程来看，“二元化”经济是发展中国家从传统社会过渡到现代化社会不可 逾越的发展阶段，我国也不例外。但是，就具体情况而言，我国的“二元化”经济具 有明显的双重性：经济上既有传统的农业经济又有现代的工业经济：地域上这两种不 同的经济发展形态分别以城市和农村为主要发展区域。因此，城乡二元结构可以清晰 的表明我国“二元化”经济的双重性，同时也表明城乡二元结构不仅属于经济问题， 而且也是个不可忽视的社会问题。我国在十九世纪五十年代以来长达半个多世纪的时 间里，社会和经济的城乡二元结构仍然十分明显。【l 】 我国城乡二元结构的形成既是一个历史发展的客观产物，又是一个主观政策选择 的结果。建国初期，新中国开始着手进行社会主义建设，在没有其他社会主义国家经 验可以借鉴的情况下，苏联的经济发展模式随即成为我国经济发展参照的首选。因此， 我国建国初期的经济建设突出了“牺牲农业、优先重工业发展”的特征。有关资料显 示，1 9 5 0 年1 9 7 8 年，国家通过工农产品剪刀差大约取得了5 1 0 0 亿元收入，同期农业税 9 7 8 亿元，财政向农业支出1 5 7 7 亿元，国家得到的净额4 5 0 0 亿元。改革开放后，这一政 策无实质变化。1 9 7 9 年1 9 9 4 年，国家通过工农产品剪刀差从农民那里取得大约1 5 0 0 0 亿元收入，同期农业税总额1 7 5 5 亿元，各项农业支出3 7 6 9 亿元，国家获取净额约1 2 9 8 6 亿元。1 9 9 4 2 0 0 0 年，国家向农业投入5 9 8 6 亿元。农民交纳税金和地方费用共9 7 3 3 亿元。 团虽然这种发展策略为国民经济的迅速恢复、崛起做出了很大贡献，但城乡二元结构 却因此在这一过程中被逐步强化。此外，在经历了1 9 5 8 年前的自由迁徙期、1 9 5 8 年至 5 1 9 7 8 年的严格控制期和1 9 7 8 年以后的半开放期3 个阶段之后，我国开始实行城乡分割的 户籍管理二元结构。该制度虽然很好的维护了社会秩序，但其人为限制人口流动、进 一步强化城乡二元结构的弊端却是不可回避的。 从形成的过程来看，我国城乡二元结构问题起源于经济领域属于经济问题，然后 逐渐延伸为一个社会问题，并随之伴生了城乡教育差距的问题。至此，城乡二元结构 对教育发展的影响也逐渐显现出来。具体而言，城乡二元结构主要从经济和文化两个 层面影响教育的发展。 经济方面，城乡二元结构导致政府对城乡教育投资的失衡。中华人民共和国义务 教育法( 1 9 8 6 年) 第十二条规定：实施义务教育所需事业费和基本建设费投资，由 国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。中华人民共和国义务教育法实施细 则( 1 9 9 2 年) 对这一规定进一步具体化，指出地方各级人民政府设置的实施义务教 育学校的事业费和基本建设投资，由地方各级人民政府负责筹措。从这些规定中可以 看出，义务教育经费的筹措责任已明确指定为地方各级人民政府，而政府对义务教育 投入的财政能力又取决于该地区经济发展的程度。目前我国义务教育的投入中，7 8 由乡镇负担，9 左右由县财政负担，省里负责1 1 ，中央财政负担甚少。 3 1 因此，以 高劳动生产率工业为主的城市和以低劳动生产率农业为主的农村所致的城乡二元结构 直接决定了政府对义务教育投资能力的巨大差距。税费改革后，中央税收比例由3 8 上升到5 2 ，地方税收比例却从6 2 下降到4 8 ，如此农村能够用于教育的可支配性 收入则更显得有些不足。就生均预算内教育事业费支出这一项指标而言，2 0 0 0 2 0 0 3 年 农村普通小学各年分别低于全国平均水平7 8 6 l 元、9 4 3 2 元、1 0 4 7 4 元，1 2 1 4 7 元； 农村普通初中各年分别低于全国平均水平1 4 6 2 7 元、1 6 0 8 4 元、1 6 4 6 7 元、1 8 0 2 1 元。 【4 】 文化方面，城乡二元结构形成的城乡二元文化制约着农村教育的发展。经济基础 对意识形态具有很大的制约作用，经济发展的城乡二元化直接导致了城乡文化的二元 结构。由特殊的生产和生活方式决定，农村逐步形成有别于城市文化中人生观、世界 观和价值观的特殊文化，这些观念进一步影响到他们对教育的认识和需求，新“读书 无用论”的蔓延就是一个典型例子。一方面，农民自身经济水平有限客观上决定了他 们在教育投入上能力不足；另一方面，政府投入不足导致农村学校教育质量偏低的现 实影响了他们对教育的需求，这种主观需求和客观可能两方面指数都较低的情况对农 村教育的发展产生了一定阻力。对此，政府只有真正致力于统筹城乡发展，并采取有 力举措提高农村教育质量，城乡二元文化才能逐步得以融合，农村教育观念也才能得 到根本转变。 2 建设社会主义新农村的政治背景 在城镇教师对口支援农村教育政策明确提出之前，国家和地方就已经出台了关于 该问题的一些政策，而且各地还开展了各种形式的支教活动。但是，该政策的明确提 出却以教育部关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见的出台为标志，直 接促使该政策出台的政治背景是党的十六届五中全会关于大力建设社会主义新农村的 6 提出。 1 9 7 9 年，邓小平提出现代化发展“三步走”战略，到2 0 0 0 年，我们已胜利地实 现了“三步走”战略的第一、二步目标。为了细化第三步目标和步骤，江泽民在十六大 报告中提出了“新三步走”战略，确立了全面实现小康社会的奋斗目标。全面实现的 小康不是低水平的小康，也不是单一经济发展的小康，更不是一部分人实现的小康， 而是全面、均衡、高水平和高质量的小康。所以，均衡是全面实现小康社会的基础所 在，而“三农”问题的解决则是均衡发展必须首先关注的问题。对此，以制定“十一 五”期间经济发展规划为中心内容，党的十六届五中全会首先提出了建设社会主义新 农村的重大历史任务。社会主义新农村的建立是一个长期的系统工程，包括农业科研 体制改革、农村现代流通体系建设、稳定发展粮食生产、农业结构调整、保障农民增 收、农村基础设施建设、促进农村教育发展、农村社会保障体系建设、农村税费改革 等多个方面，每个方面的建设都制约着我国整体经济实力的提高，但由教育水平提高 带来的农村“造血”能力的提高是众多制约因素中一个最应关注的方面。 人力资本理论全面揭示了教育与经济问的关系，指出与其他投资一样，用于人力 资本形成的投资也是可以获得回报。其中，教育是人力资本形成的一个重要方面，投 资于教育不仅可以提高受教育者的社会地位，同时也可以促进一个地区经济的发展。 我国对于社会主义新农村的建设不仅要解决有关“三农”的表层问题，更是要从本质 上为农村的持续发展奠定基础。因此，大力发展教育是社会主义新农村建设的中心任 务。对此，“两免一补”政策的出台、义务教育财政转移支付制度的完善等为农村义务 教育的发展提供了基本的经费保障，师资、教育理念等软件资源的配备成为制约农村 义务教育发展的瓶颈。教师数量、质量和结构是农村师资队伍建设中存在问题的三个 主要方面，而政府对于师资配置的宏观调控是解决该问题的关键所在。 因此，“三支一扶”、大学生志愿西部服务计划、引导和鼓励高校毕业生面向基层 就业、推进城镇教师支援农村教育、为农村学校培养教育硕士等多种政策相继出台。 同时，教师资格制度、教师聘任制度也在各地全面实施，为农村教师队伍的建设做出 了极大贡献。其中，致力于城乡教师交流的城镇教师对口支援农村教育的做法逐渐备 受关注，成为加大农村教育投入、完善农村税费改革和教育财政体制改革等多种措施 中一个最为重要的改善农村教育落后现状的途径，更是建设社会主义新农村的一个重 要途径。 ( 二) 教育背景 在城乡二元结构的经济背景和建设社会主义新农村的政治背景下，城乡教育发展 失衡的问题引发了人们对农村教育发展的重视。但是，城乡教育发展失衡的表现是多 方面的，如教育经费、师资队伍、管理体制等，这些因素从不同方面造成了城乡教育 发展的失衡。义务教育的特殊性决定了政策必须承担保证儿童受教育公平的责任，同 时从公共教育资源配置和教学质量、教育管理等方面采取合理措施。其中，师资配置 7 同时贯穿于这几个方面，是政府在这几个方面都不可回避的一个共性问题。因此，对 于教育背景的探讨可以更直接的让我们明确师资配置失衡是导致城乡教育发展失衡的 重要原因。 1 教育发展失衡，城乡义务教育发展呈现非均衡化 目前，人们对“均衡发展”的含义有着不同的理解：有人认为是教育与社会其他 领域之间的均衡发展；也有人认为是教育领域各级各类教育之间的均衡发展，或教育 系统内部各种要素以及各组成单元之间的均衡发展等。垆j 笔者认为，对于均衡发展的 研究应该更偏向于不同地区、学校以及群体间的教育均衡发展，而我国目前最应关注 和解决的则是城乡间教育发展的均衡问题。 从2 0 世纪9 0 年代开始，教育特别是义务教育阶段的均衡发展问题开始引起人们 的广泛关注，而城乡教育均衡发展又是该问题的重心所在。导致城乡教育失衡的原因 是多方面的，有客观的历史、经济原因，也有主观的体制、政策原因。总体而言，由 建国初期的特殊国情决定，短期内快速发展教育目标的实现必须依托“效率优先、城 市优先”的教育政策，这种倾斜一方面保障了城市教育发展的良好氛围并形成了一批 优质教育资源，另一方面却将农村教育置于无力发展的窘态，导致了农村“人民教育 人民办”的办学形态，并直接导致了城乡教育发展失衡的严重后果。 城乡教育发展失衡主要体现在办学条件、师资配置、管理理念等几个方面。城市 学校开始配备电脑室、语音室、实验室等教学必备设施时，农村学校才刚刚达到了“一 无两有”的办学标准；城市学校在考虑如何聘用优秀教师的时候，农村学校却因为没 有足够的老师而任用代课老师；城市校长在考虑如何调动教师积极性参与学校民主管 理的时候，农村校长却因为教师外流而愁眉紧锁等。此外，定量性的指标可以更深刻 的反映城乡教育发展失衡的现状。如师资方面，东西城乡中小学教师学历总体均相差 三十个百分点左右； 6 1 从小学入学率来看，目前我国小学学龄儿童的入学率已达到9 8 以上，其中城市已接近或达到1 0 0 ，而在广大农村还达不到8 0 ；从校舍危房面积看， 1 9 9 0 年全国学校共有危房面积2 9 1 6 万平方米，其中农村就占了8 1 5 ，有2 4 9 2 万平 方米；从生均总支出看，到1 9 9 9 年城乡比初中为1 6 9 ，小学则达1 8 4 。1 7 j 由此可见，教育发展的差异战略阻碍了我国城乡教育的均衡发展，造成了城乡教 育发展严重失衡的现状。对此，政府再次从政策机制方面采取相应措施的解决方案显 得尤为必要，。世界银行发展报告关于政府责任的定位也再次指明了政府在促进城乡教 育均衡发展问题上的责任。1 9 9 7 年世界银行发展报告指出，每一个政府的核心使命包 括五项基本的责任( w o r l db a n k ，1 9 9 7 ，p 4 2 ) ：( 1 ) 确定法律基础：( 2 ) 保持一个未被破 坏的政策环境：( 3 ) 投资于基本的社会服务和社会基础设施：( 4 ) 保护弱势群体；( 5 ) 保护 环境。嗍对此，二十一世纪初在我国进入第十个五个计划之时，教育部终于把均衡发 展作为我国基础教育特别是义务教育均衡发展的政策重点。2 0 0 5 年5 月2 5 日，教育 部颁布的关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见指出，由于我国仍处于社 会主义初级阶段，各地经济社会发展不平衡，城乡二元结构矛盾突出，尽管近年来各 地义务教育都有了新的发展，但城乡之间、地区之间、学校之间的差距仍然存在，在 一些地方还有扩大的趋势，成为义务教育发展中需要高度关注的问题。 2 农村教师无序流动，城乡义务教育阶段师资水平差距较大 造成义务教育发展失衡的原因是多方面的，有客观地理环境造成的二元经济结构 方面的原因，还有主观政策导向造成的城乡之间、地区之间、学校之间各种资源投入 方面的原因；有思想观念上个别地方政府不重视义务教育方面的原因，也有物质经济 上能力不足方面的原因。无论是主观、客观，还是思想观念、物质经济能力方面的原 因，其对义务教育发展的影响在很大程度上都表现为城乡之间、地区之间、学校之间 师资数量和质量总体水平上的差距，而这种差距在一定程度上又受制于教师方面的一 个主观因素流动是否合理、有序。 由于对物质生活环境、才能施展机会、良好人际关系等方面的需要，教师队伍始 终处于流动状态。2 0 世纪9 0 年代初我国初次放开人才流动政策时，教师队伍中曾出现 过一次“跳槽”热。近年来，由于事业单位人事制度改革的启动、民办教育促进法的 出台，教师资格制度的正式实施等一系列改革措施，教师流动再度引起人们的关注和 思考。适度的流动可以在一定程度上促进教师的专业发展，为学校的发展注入新的活 力。但由于教师流动制度的缺失，我国目前的教师流动主要表现为一种无序的流动： 从教育系统内部流向外部；从落后地区和欠发达地区流向经济文化发达地区；从农村 流向城镇，中小城镇流向城市，市县流向省会城市等。 9 1 在这种无序的教师流动中， 从教育系统内部向外部的无序流动直接影响到教师队伍的稳定；而教育系统内部的无 序流动，则不利于义务教育的公平与协调发展。 总体而言，我国教师队伍的整体素质在不断提高。首先，就教师数量而言，2 0 0 5 年全国普通中小学专任教师1 0 3 6 3 8 万人，其中小学和初中专任教师9 0 6 4 3 万人( 小学 5 5 9 2 5 万人、初中3 4 7 1 8 万人) 。小学教师大多数在农村，城市、县镇、农村分别占 1 6 0 6 、2 0 1 3 和6 3 8 1 ：初中教师半数在农村，城市、县镇、农村分别占1 8 9 6 、 3 6 8 7 和4 4 1 8 。小学和初中教师合计，城市县镇3 9 6 2 万人，占4 3 7 1 ；农村5 1 0 2 3 万人，占5 6 2 9 。其次，中小学专任教师学历合格率大幅度提高。2 0 0 5 年普通小学专 任教师学历合格率达到9 8 6 2 ；普通初中专任教师学历合格率达到9 5 2 4 。再次，高 级职务教师比例也有所提高。2 0 0 1 2 0 0 5 年，普通小学高级教师的比例由2 9 7 5 提高 到4 2 5 5 ；普通初中专任教师中具有高级职务教师的比例由3 6 4 提高到6 5 6 。1 1 0 l 但是，教师总体水平的提高并不代表城乡教师水平的同步提高，反而会掩盖城乡师资 配置不均的事实，而由教师的无序流动而导致的农村教师资源严重不足的窘迫境况进 一步证实了我国教师队伍发展中存在的“虚假繁荣”，指明了教师队伍发展的瓶颈所在， 具体表现在农村教师的数量、质量和结构等三个方面。 首先，农村中小学代课教师大量存在的事实可以反映出农村中小学教师总量不足 的现状。2 0 0 1 年，我国中小学7 0 万代课教师中有8 2 3 分布在农村地区。 1 1 1 至1 j 2 0 0 4 年全 国仍有4 9 9 万代课教师，主要集中在农村小学，其中7 5 9 分布在中西部农村小学。【1 2 】 通过一年的清退工作，2 0 0 5 年我国中小学代课教师约有4 4 8 万人，其中大约有3 0 万分 布在农村公办中小学。如果缺乏相应的教师补充机制，代课教师的逐步清退将会进一 9 步暴露农村师资不足的问题。 其次，从学历水平看，2 0 0 1 年城镇合并与农村相比，小学和初中专任教师学历合 格率城乡差距分别为2 2 和7 6 个百分点，而高学历教师比例城乡差距分别为2 0 7 和 1 4 2 个百分点。【1 3 l 到2 0 0 5 年全n d , 学具有专科以上学历教师，城市7 8 0 1 、县镇 6 7 1 7 、农村4 7 4 9 ，农村比城市低3 1 个百分点；全国初中具有本科以上学历的教 师，城市6 2 4 4 、县镇3 4 5 、农村2 4 3 4 ，农村比城市低约3 8 个百分点。【1 4 l 再次，从年龄结构看，农村小学年轻教师偏少。城市、县镇、农村小学教师中3 5 岁以下的分别占5 7 8 3 、5 1 4 4 和4 1 0 2 。i l5 】此外，农村中小学教师的学科结构、 职称结构与城市相比也存在很大差距。 总之，城乡师资水平的巨大差距直接影响到农村教育的发展，而教师的无序流动 则是扩大城乡师资水平差距的主要原因，这充分暴露出农村教师补充机制不健全的问 题。对此，由义务教育的特殊性决定，国家必须采取相应举措逐步健全农村教师补充 机制，以缩小城乡师资水平的差距，推动城乡教育的共同发展。 ( 三) 政策演变 教育问题存在于普遍的社会问题和普遍的教育活动之中。但并非所有的社会问题 都是教育问题，也并非所有的教育问题都是教育政策问题。一个社会问题能够进入教 育问题的范围之内，并逐步升华到教育政策问题的高度必须具备几个必要条件。首先， 该社会问题与教育问题是息息相关的，它客观上引发了相关教育问题的产生；其次人 们必须从主观上认识到该教育问题的存在；再次，该社会问题引发的教育问题必须具 有普遍性和高强度的特点。城镇教师对口支援农村教育政策的出台就是这样一个过程。 由于有关我国义务教育均衡发展的研究大致经历了两个阶段：以研究区域教育均 衡发展为主的阶段和突破区域均衡发展的范围、在更广阔的意义上研究教育均衡发展 的阶段，所以致力于均衡师资配置的城镇教师对口支援农村教育的相关政策也相应经 历了几个阶段。 第一阶段：1 9 9 0 年到2 0 0 0 年，以东部地区学校对口支援谣部贫困地区学校为主 的支教政策的起步、发展阶段。 9 0 年代初，教育特别是义务教育阶段的均衡问题开始引起人们的广泛关注，有关 学者的相关研究也相继开始。首先是对于教育均衡发展含义的认识，区域间的教育均 衡发展成为学者最初关注的焦点，以调整区域间师资平衡为目的的东、西部学校对口 支教的相关教育政策也应运而生。如1 9 9 9 年6 月1 3 日，中共中央国务院关于深化 教育改革全面推进素质教育的决定指出，采取优惠政策，吸引和鼓励教师到经济不 发达地区、边远地区和少数民族地区任教。经济发达地区和城市也要采取多种形式， 帮助少数民族地区和农村提高教师队伍水平；2 0 0 0 年4 月，党中央和国务院发布关 于推动东、西部地区学校对口支援工作的通知，提出启动实施“东部地区学校对口支 援西部贫困地区学校工程”和“西部大中城市学校对口支援西部贫困地区学校工程”， 1 0 以资金支持、师资培训与交流、教育教学管理人员培训、联合办学等各种形式手段， 实施两个“对口支援工程”等。 从政策文本表述中我们可以看出，该阶段的对口支教政策主要以国家政策为主， 突出了均衡东、西部义务教育发展的政策特点，而没有涉及到城乡间、学校间、群体 间的教育均衡发展，这直接取决于当时重视区域教育均衡发展的研究偏向。但是，该 阶段的对口支教政策在促进东、西部教育均衡发展问题上做出了有益尝试，并为下阶 段的政策发展奠定了良好基础。 第二阶段：2 0 0 0 年到2 0 0 2 年，突破东、西部学校对口支教的范围，国家和各级 地方政府关于建立城乡教师交流制度相关政策的起步、发展阶段。 随着人们对义务教育均衡发展含义认识的深入，城乡义务教育均衡发展逐步成为 学者关注的焦点，相关研究也相继展开。在此基础上，国家在肯定东、西部学校对口 支教政策的同时也开始陆续出台一些有关建立城乡教师交流制度的政策。如2 0 0 1 年5 月2 9 日，国务院关于基础教育改革与发展的决定中指出，继续实施“东部地区学 校对口支援西部贫困地区学校工程”、“大中城市学校对口支援本地贫困地区学校工 程”。加强骨干教师队伍建设。实旌“跨世纪园丁工程”等教师培训i 计划，培养一大批 在教育教学工作中起骨干、示范作用的优秀教师和一批教育名师。在教育对口支援工 作中，援助地区的学校要为受援地区的学校培养、培训骨干教师；2 0 0 1 年1 2 月，教 育部制订印发了中小学教师队伍建设“十五”计划，针对教师结构失衡的问题提出 要建立教师交流制度，根据各地实际情况建立农村艰苦边远地区中小学教师津贴制度， 促进教师资源合理配置等。随着国家有关建设教师交流制度政策的出台，各地方政策 也纷纷出台。如嘉兴市南湖区针对该区城乡教育二元结构明显的现状，于2 0 0 1 年开始 把开展城乡教师交流活动作为加快城乡教育一体化进程，促进城乡教育均衡发展的重 要举措；上虞市教体委在对全市各级学校的师资状况进行周密调查与分析的基础上， 出台了上虞市教师区域性定期交流制度实施办法等。 通过该阶段的发展，学者对于借鉴日本教师“定期交流制度”的呼声愈发响亮， 所以城乡教师交流制度的建设逐步成为国家和各地方政策的最终指向。诚然，教师的 定期交流制度可以均衡城乡间、学校间的师资配置，推动义务教育的均衡发展，但两 国的基本国情和对教师职业属性认定方面存在的差别是不容忽视的，它客观上决定了 只能把建立教师定期交流制度作为解决我国师资配置不均问题的长期目标，而目前必 须采取一些更富可行性的措旌。这种转变随即成为下一阶段支教政策出台的动力和着 力点。 第三阶段：2 0 0 3 年至今，城镇教师对口支援农村教育政策的起步及法制化阶段。 相对于教师交流制度的建立，城镇教师对口支援农村教育的做法更富可行性，可 以更有力的改变我国城乡师资配置不均的现状，同时也可以引导教师有序流动。对此， 国家出台了相关政策，如2 0 0 3 年9 月1 7 日，国务院关于进一步加强农村教育工作的 决定中指出，积极引导鼓励教师和其他具备教师资格的人员到乡村中小学任教，建 立城镇中小学教师到乡村任教服务期制度。并要求地( 市) 、县教育行政部门要建立区 l l 域内城乡“校对校”教师定期交流制度；2 0 0 5 年5 月2 5 日，教育部关于进一步推进 义务教育均衡发展的若干意见中有关统筹教师资源、加强农村学校和城镇薄弱学校 师资队伍建设中指出，要采取各种有效措施建立城镇教师到农村学校任教服务期等项 制度。 由此可见，积极倡导城镇教师对口支援农村教育的政策逐渐凸现出来，最重要的 标志是2 0 0 6 年2 月2 4 日教育部关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见 ( 以下无特殊情况，该政策简称意见) 以一项具体政策的形式公布于众，充分说明 了这一举措在推动城乡教育均衡发展中的重要作用。意见明确指出城镇教师支援农 村教育是当前加强教师队伍建设的一项重要措施。随后，李卫红在全国中小学人事制 度改革工作座谈会上强调，“十一五”期间要大力推进城乡教师交流制度的建立，以及 在编制管理上要积极探索用一定的流动编制支持城镇教师到农村支教。更为值得关注 的是，2 0 0 6 年6 月2 9 日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通 过了新修订的中华人民共和国义务教育法，其中均衡师资问题被提高到法律层面加 以规范，是城镇教师对口支援农村教育政策发展的一个重要里程碑。新义务教育法 第三十二条指出，县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力 量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设。 此外，广东、山西、莱州、济南、徐州、沈阳等各地也纷纷出台了相关政策，为 促进本地师资均衡配置做出了重要贡献。至此，城镇教师对口支援农村教育的政策体 系也基本形成。 二、城镇教师对口支援农村教育政策中存在的问题及影响 城乡师资配置不均是导致城乡教育发展失衡的重要原因之一。对此，城镇教师对 1 3 支援农村教育的做法被大家所关注，并逐步演变成一个具体政策，便于政府从政策 的角度宏观指导城镇教师对口支援农村教育的实践。但是，由于该政策目前仍处于起 步阶段，难免会存在一些不足之处，影响了政策目标的实现。因此，我们必须从整体 上把握该政策存在的问题及影响，以便采取相应举措予以完善，使之更好的发挥其促 进义务教育均衡发展的作用。由于本研究以意见为重点，所以对于政策文本中存 在的问题主要针对该政策提出，执行中出现的问题则针对该政策以及以该政策为指导 制定的各地方政策的执行过程。 ( 一) 政策文本中存在的问题及影响 政策文本是一项政策所含信息的主要载体，政策执行者也主要依据政策文本的具 体内容来执行该政策。因此，无论政策文本所含信息的科学性、系统性，还是政策文 本语言表述的精确性都会影响到政策目标的实现。对于城镇教师对1 3 支援农村教育政 策而言，其文本中也有部分方面有待完善。 1 将支教经验作为教师