（教育经济与管理专业论文）关于教育行政职能的研究.pdf

6 5 士学位论文 n 4 s t e r s t h e s i s ab s t r a c t t h a t t h e m o d e m s t a t e s i n t e rv e n e i n e d u c a t i o n e v e r c o n s i d e r e d a s p r i v a t e t h i n g s d e n o t e s t h e e m e r g i n g e d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o n , s i n e t h e n , t h e g o v e rn m e n t o f a l l s t a t e s u n d e r t a k e i m p o rt a n t r e s p o n s i b i l it i e s a n d p l a y s p e c i a l r o l e i n d e v e l o p m e n t o f e d u c a t i o n , w h i c h a r e f u n c t i o n s o f e d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o n . s o m e s c h o l a r s t h i n k t h e r e a r e t w o o r i g i n a l s t re a m s p r o v i d i n g t w o d i ff e r e n t w a y s a n d i n r e s e a r c h i n g e d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o n . o n e p a y c l o s e a tt e n t a t i o n t o t h e s t a t e a n d i t s p o w e r , n a m e l y , w h a t s t h e s t a t e , h o w c l u e s t h e s t a t e o u g h t t o i n t e r u e n e i n e d u c a t i o n a n d w h a t i s t h e a d m i n i s t r a t i o n re s t r i c t e d i n l a w , e c e , w h i c h s h o w s o l i c i t u d e f o r m a l r o a n d p o l i t i c a l l e v e l , t h e o t h e r f r o m e f f i c i e n c y a n d r a t i o n a l i ty c o n c o n t r a t e s o n t e c h n i q u e i n i n e d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o n . t h e r e f o r e , t h e s e t w o w a y s i s a p p l i c a b l e t o re s e a r c h i n f u n c t i o n s o f , e d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o n , h o w e v e r t h e f i r s t w a y h a s b e e n g a v e 即 i n a s e n s e e v e r s i n c e t h e f i r s t w a y h a s b e e n g a v e u p i n a s e n s e e v e r s i n c e t h e s c i e n t i f i c - m a n a g e m e n t m o v e m e n t w h i c h a d o o c a t e s i d e a s o f e f f i c i e n c y a n d - t e c h n i g u e c a t e r s t o t h e f i e l d o f m ana g e m e n t t h r o g h o u t t w e n t y c e n t ry . t h e t h e s i s t r l e s t o f i n d o u t n e w t h o u g h t i n t h e w a y . mo r e o v e r , f u n c t i o n u s u a l l y i s t h o u g h t a s r e s p o n s i b i l i ty and e ff e c t , w h i c h i s o n l y i t s s e n s e b y w o r d , i f u n d e r s t and i n g d e e p l y and e s s e n c e l y , f u n c t i o n i s t o re l y w h a t i s d o n e c h e r e , t h e a u t h o r d r a w s l e s s o n s f r o m t h e m e ani n g o f f u n c t i o n w h i c h i s u s e n i n e c o n o m i c s a n d t h e s c i e n c e o f a d m i n i s t r a t i o n . t h u s , f u n c t i o n s o f e d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o n a r e w h a t t h e w h o l e s t a t e d o i n e d u c a t i o n , w h i c h i s t h e s t a r e l p o n i t an d r u n s t h r o u g h t h e w h o l e e s s a y . a c c o r d i n g t o t h e a c t u a l a c t i v i t i e s t h e m o d e m s t a t e s c o n d u c t i n e d u c a t i o n , and b e i n g i n t h e n e e d o f c h ang i n g f u n c t i o n s o f e d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o n i n c h i n a , t h e d i s s e rt a t i o n t r i e s t o d i s c u s s a b a s i c rel a t i o n b e t w e e n s t a t e s a n d e d u c a t i o n , w h a t f u n c t i o n s t h e s t a t e s o u g h t t o u n d e rt a k e , b y t h e t h e o r i e s i n e c o n o m i c s a n d t h e s c i e n c e o f a d m i n i s t r a t i o n . t h e a u t h o r h o p e t h e r e s e a r c h c o u l d d i s c l o s e w h a t f u n c t i o n s t h e s t a t e s e d u c a t i o n a l a d mi n i s t r a t i o n a r e a n d re p l y o t h e r b a s i c q u e s t i o n s a b o u t t h e m , a s w e l l a s t h e a p p r o p r i a t e r o l e o f t h e g o v e rn m e n t i n e d u c a t i o n w h e n c h i n a i s c a r ry i n g o u t m a c r o s y s t e m r e f o r m s i n e d u c a t i o n a l m a n a g e m e n t . m a i n l y t h e t h e s i s i n c l u d e s t h r e e p a rt s : t h e f i r s t p a rt d i s c u s s e s t h e f u n d a m e n t a l t h e o r i e s a b o u t f u n c t i o n s o f e d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o n , n a m e l y w h a t , w h y t h e f u n c t i o n s o f e d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o n a r e , and t h e i r c h a r a c t e r s . t h e s e c o n d p a r t ana l y s e s c o m p a ra t i v e l y t h e p r e s e n t s i t u a t i o n and t r e n d s o f f u n c t i o n s o f e d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o n i n t h e w e s t e rn d e v e l o p e d c o u n t r i e s t h e t h i r d p a rt e s t a b l i s h i n g o n t h e r e a l i ty o f c h i n a p u t s f o r w a r d s o m e t a c t i c s e s i n o r d e r t o s o l v e p r o b l e m s i n c h ang i n g f u n c t i o n s o f e d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o n i n s o c i a l i s m ma r k e t - e c o n o mi c c i r c u ms t an c e s . k e y w o r d s : s t a t e e d u c a t io n e d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o n f u n c t i o n s o f e d u c a t i o n a l a d mi n i s t r a t i o n i f 遏一 硕士学位论文 m a s t e r s t h e si s 引言 “ 国家与教育的关系并非一个不言自明的当然的命题，它如同国家与市场 关系是经济学的一个永恒的研究课题一样， 是需要进行深入研究的领域，而且 目 前这种研究应该说是很不够的， ” 而若说“ 教育行政理论的 任务， 就是 在这一过程中明 确国家同教育的关系” 的 话， 那么教育行政职能的 研究则是进 一步明确国家同教育之间的一种根本性关系国家在教育领域承担的责任和 发挥的作用。 然而， “ 公共教育的建立及发展在实际中也遇到了一些问题和曲 折。如政府在教育发展中的作用和地位，可以说自 始至终都是一个存在一定争 议的问 题， 而且这些问 题也可能会继续存在下去” 。 在此背景下， 教育行政职 能就成了一个问 题领域，也即存在着国家是否应干预和介入教育以及国家应干 预什么等问题。由于各国政治制度、经济水平、文化传统和教育状况的不同， 无论在理论上，还是在实践中对这些问题的回答是不同的。概而言之，西方各 国大多走着一条把教育从私人和教会手中夺回纳入近现代民族国家管理范围之 路，其理论的分歧主要在于教育事务的掌管是私人权利，还是国家权力?换句 话说，即教育是私人品，还是公共品?这些争论虽很少否认国家在近现代教育 发展中所具有的作用，但却试图在两者之间划一条适当的作用界限。就我国而 言，由于受封建专制的 “ 学在官府、官师合一” 教育传统和理想社会主义模式 思想的影响， 新中国的教育自 从 1 9 5 6 年私立学校全部转成公立以来基本上走着 “ 公共税收财政支出”之路，尤其是在传统的计划经济时期，国家对教育 几乎实行全包统管的 模式;在没有公私之分的意识形态中，教育和其它所有物 品一样都是属 “ 公”的范畴，并在观念和理论上对此也达成默认。尽管如此， 自 从十九世纪末以 来，各国义务教育的普及、公立教育系统的完善和教育行政 体制的建立等举措都表明同一个不争的事实国家在近现代教育的发展中发 挥着不可替代也无法取代的作用。正是由 于近现代社会中各国教育行政实践的 支持，我们对教育行政职能这一问题领域的探讨可以省略一个带有强烈价值判 。朱旭东、 李卫群: 美国 联邦政府干预教育的几个理论问 题分析) ， 比较教育研究 ，1 9 9 9 .4 。旧1 久 下荣 志 郎 等 编 着 : 现 代 教 育行 政 学 ， 教 育 科 学出 版 社，1 9 8 1 . p 1 9 7 .徒景州若: 教育投资 经济分析 ，中国 人民 大学出 版社，1 9 9 6 . 1 . p 6 1 硕士学位论文 i 1 4 s t f r s t h f si s 断的前提， 这就是: “ 在教育的作用不断被人所认识的 今天， 要求一个国家的政 府放弃其教育职能是不可思议的。主要问题在于，国家应如何来行使其教育职 能。 ” 显然， 这一问题领域中主要矛盾的转换是随着历史发展而不断进行着的， 最近3 0 年来，由于西方各国“ 政府失灵” 问题的凸显和财政危机的困扰， 新自 由主义思潮所掀起的公共管理改革要求国家重新调整其在社会各个领域的作用 范围、 程度和方式， 教育的国 家干预行为和观念也受此影响。美国著名经济学 家弗里德曼 ( m i l t o n f r i e d m a n ) 早在1 9 5 5 年撰写 政府在教育中的作用所 倡导的政府不可过度介入教育、公立学校系统要改革以及其他经济学家和政治 家类似的思想在实践中得以尝试。其中美国的 c h a r t e r s c h o o l s 、英国的 l o c a l -m a n a g e m e n t s c h o o l s 和澳大利亚的s c h o o l -b a s e d m a n a g e m e n t 等改革 都是所谓的 “ 教育市场化”观念的具体实践回应，这些改革直接或间接地改变 着国家在教育中的作用。 在我国， 8 0 年代以来私立学校的再度兴起，以及政府 在市场经济条件下转变职能、简政放权等改革也会引起教育行政职能的变化。 变什么以 及如何变等问题无疑又是各国在当代面临和鱼待解决的新问题。本文 正是在上述 “ 问题”背景下，对教育行政职能的有关问题作进一步的探讨。 第一部分教育行政职能的概述 一、相关概念的界定 1 .教育行政。对教育行政的界定主要同人们对 “ 行政”的理解紧密相联。 大致说，行政有广狭二义:狭义的行政是指与政治相区别的一种国家职能 “ 在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的功能，即国家意志的表达功 能和国 家意志的执行功能” ， “ 这两种功能分别就是: 政治与 行政” ; 或者说是 与国家的立法和司法活动及任务相区别和制约的行政活动及任务，美国行政学 者魏劳毕在 行政学原理中即认为 “ 行政乃是政府行政机关所管辖的事务. ” 这是古典行政学发韧时期的主要观点。广义的行政则是指国家对公共事务的管 理， 即“ 行政是国家的组织活动” ; 国际通用 社会科学大辞典中说:“ 行政 为国家事务的管理” 。这主要强调在行政活动中管理主体和管理客体的特殊性， 贬 许明、胡晓莺: 当 前西方国家教育市场化改革述评 ， 教育研究 ，1 9 9 8 . 3 彭和平、竹立家等编译: 国 外公 共行 政理论 精 选 ，中 共中央党校出 版社，1 9 9 7 . 1 . p 3 0 马克思思格斯全集 ， 第1 卷， 人民出版社，1 9 3 6 . 1 2 . p 4 7 9 !氰 硕士学位论文 ma s te r s t h e si s 从而使其与私人事务的处理相区 别开 来。由 此， 教育行政也有广义和狭义的不 同含义， 一般而言， 狭义的教育行政是指政府这一行政机关对教育的管理或政 府内教育行政部门对教育的管理; 广义的教育行政则是指整个 “ 国家对教育的 管理” 。 本文取其广义，这主要是因为: 首先，从行政的理论来讲，既使最初的 狭义行政也不是绝对的“ 国家意志 的执行” 。 这正如政治与行政二分主张的代表人物古德诺所强调的“ 以执行国家 意志为主要功能的政府机关，经常地事实上是通常地，又被赋予表达国 家意志 的具体细节的职责” ， 而“ 以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关， 通 常又有使用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执 行” 。 更为重要的 是， “ 政府机关与 政府功能的关系不是一一对应的， 而是非常 复杂的， 诚然， 每一个政府机关主要是或大部分时间是行使政府的 某一种功能， 但是， 所有这些机关不可能把自 己 完 全限于行使其中的某一功能。 ” 从国 家职 能的相互联系和渗透来看，教育行政取广义的行政含义是可行的。 其次，从行政的实践看，不仅政治与行政总是结合在一起而无法分离，也 不能分离，并且，随着公共事务的增多和复杂化，各国公共管理的一个共同 趋 势是行政 ( 狭义的) 部门中心化，即行政部门拥有越来越多的“ 立法” 和 “ 司 法” 权力，那种纯粹执行国家意志的 行政活动也只能是一种理想的形态而已。 就教育行政的产生是相对于个人或民间团体举办和组织教育而言，它强调的是 国家作为一种特殊的社会权力组织介入曾被认为是私事的教育领域之中。 因此， 教育行政是指整个国家对教育事务的管理，而不只是指教育主管部门 ( 即狭义 的教育行政机关或政府)的管理活动。从这个意义上讲，立法机关制定教育法 律和司法机关进行的教育司法活动都可以看作是国家对教育事务协调和控制的 必要组成部分。因而，教育行政取广义也是必要的。这也难怪早有学者指出: “ 教育行政乃一国行政的一部分，与其他行政息息相关而相辅相成，故它不是 孤立的，因此本研究不只研究教育行政主管机关本身，而且讨论了其他行政机 关或有关方面在教育行政上的职权， 譬如各国宪法、国会、地方议会、中央政 府及地方政府对教育行政上的规定或职权为何，本研究均有所讨论.光只讨论 .孙绵涛著: 教育行政学( 修订本) ，华中师范大学出 版社，1 9 9 8 . 9 , p 6 .转引自 夏书章主编: 行政管理学 ，中山 大学出 版社，1 9 9 8 .3 , p 3 .转引自 胡象明: 政洽与行政两方法:思想渊海及其评价 ， 中国行政管理 。1 9 9 9 . 1 1 硕士学位 论文 m a s t e r s t h e s i s 教育行政主管机关的组织及职权，而不讨论其他行政机关对教育行政的影响， 将有如以管窥天，是无法窥知各国教育行政制度之全貌的;惟有二者均讨论， 才能知其全” 。 2 . 教育行政职能。 职能， 从其字面理解，即职责与功能的统称。从其本质 含义上讲， 管理职能是回答管理者在管理活动中 “ 管什么” 或 “ 做什么” 这一 问 题的。这是因为，一方面从管理职能学派产生的初衷来看， 诸如其代表人物 法约尔和孔茨等人正是基于企业中管理这类活动的任务不同于其他类活动 ( 生 产、销售等)的任务从而把管理的职能专门概括为计划、组织、协调和控制诸 项。 后来， 孔茨在其 管理学中总结道: “ 管理理论的一种较新的方法是管理 任务 法。 这种方法为 麦吉 尔 大学的 享利 明茨伯格 ( h e n ry m i n t z b e r g ) 教授所 推行。他的方法实质上是去观察主管人员实际上在做什么，并从这种观察中归 纳出主管人员的活动 ( 或任务)是什么。虽然许多 研究者已 经对主管人员从总 经理到基层领导的实际工作进行过研究，但明茨伯格却给这种方法以更高的境 界。明茨伯格在系统地研究了几个不同组织内五位总经理的活动后得出结论: 高级主管人员的工作并没有越出管理职能 计划、组织、协调和控制的 传统分类范围。当然他们还从事各种其他活动。 ” 可以看出，这种从研究结论 到研究方法的职能学派试图弄清楚的就是管理者实际上或应该做什么这一问 题.换句话说，在管理活动中，职能的实质是回答 ( 应) 做什么或管什么的。 另外，对其界定和理解需要说明二点: 一是职能与职责的关系。一般而言，职责即职务和责任，它强调的是有关 法律规定的处于某一职位的人或机构必须做的事情，而职能则是指人或机构因 承担的职责所应发挥的作用或功能:前者强调的是一种正式的工作或任务，较 为具体而具有可操作性，后者则较为抽象，前者是后者的必要条件。 二是职能与功能的关系. 有词典把二者等同“ 职能即功能” ， 这有些偏颇。 因为职能的一个最重要的前提是某人或机构承担着法定的职责，而功能则不受 此限制，用来指任何事物、机构或人对其他事物、机构或人可以或应该产生的 影响或发挥的作用。 一般来说， 功能有正负之分， 而职能则强调一种作用的“ 应 。谢文全著: 教育行 政制 度比 较 研究 ， 徨文图书出 版社印 行，1 9 8 2 . 1 0 ，自 序 . 美 i 哈罗 德 孔茨 海因 茨 韦 里 克 著 : 管 理学 ， 经济 科 学出 版 社， 1 9 9 3 .3 . p 5 4 。汉语大字典摘辑委员会: 汉语大字典，( 第四卷) ，湖北辞书和四川辞书出 版社，1 9 8 8 . 7 . p 2 7 9 8 一感 硕士学位论文 m a s t e r s t h e si s 然有利”的方向. 尽管如此， 三者之间的联系紧密，在实践中更难以分开。所以本研究赞同 这种看法，即“ 职能包含了 职责和功能两层意义” . 。 在探讨教育行政职能时， 我们正是以上述观念为基本出发点的。因而，教育行政职能就是指国家在教育 领域 “ 管什么” 或“ 做什么” 。 这里， 从“ 管什么” 或 “ 做什么” 这一角度来理 解教育行政职能是从实质层面来探讨国家管理教育这一宏观行为的需要。相比 较而言，以 往的教育行政职能研究 ( 具体分析见p 5 - 6 ) 对这一实质层面的关注 较少，更多地指向管理过程的环节。在此， 希望这一新的视角能在理论和实践 两方面都有所突破。 二、教育行政职能的构成 关于 “ 教育行政职能有哪些” 这一根本问题， 前人己作过许多专门或相关 研究。概而言之，己 有的研究主要从两个方面着手:一种研究模式是借鉴西方 管理学关于一般 ( 或企业)管理职能的精典性界说 ( 如古利克的 p o s d c o r b 学说，1 9 1 6 ; 法约尔的五项职能主张，1 9 3 7 )于教育行政研究中，从而得出具 有一般性的结论。 诸如“ 教育行政组织的基本职能有决策职能、 协调和沟通 “ 职 能、控制职能、 服务职能” 。 ， “ 根据各国的 教育行政实践，国家管理教育的 基 本职能可以大致归纳为计划、 立法、 监督、 经营、 指导、 服务6 种” 。 这种研 究结论能够较好地照顾到教育行政职能的共性。另一种模式是介绍各国教育行 政主管部门或相关部门 ( 中央和地方)所承担的职能，例如 “ 社会主义宏观教 育的主要职能， 概括起来有五点:“ 制定教育发展战略、 制定配套方针政策、 制 定教育发展规划、 调控教育运行过程、 加强 宏观教育管理” ; “ 教育行政作为 国家行政的组成部分，自 然要履行国家的行政职能; 同时， 作为一种管理活动， 又得体现一般管理所应有的职能。本编只论述其中的若千基本活动。先按日常 教育行政工作顺序， 教育事业发展的计划工作、 教育督导工作、 教育评价工作、 教育科学研究工作和教育行政统计工作” ; 更有详细的对中央和地方政府的教 郭小聪编著: 政府经济职能与宏观管理 ，中山大学出 版社，1 9 9 9 .4 . p 3 m余新家主编: 教育行政组织原理 ，武汉工业大学出 版社，1 9 9 6 .6 . p 1 8 5 - 1 8 9 。孙绵涛著: 教育行政学 ( 修订本) .华中师范大学出版社，1 9 9 8 .9 . p 6 5 。吴畏主编: 中国教育管理精览( 第一卷) ，普官教育出 版社，1 9 9 7 .9 . p 3 6 0 - 3 6 1 .张济正等主编: 教育行政学通论 ，华东师范大学出 版社，1 9 9 2 . 6 . p 2 6 4 愁彝 硕士学位论文 o s i e r s t h e s i s 育行政职能予以 介绍 . 教育行政职能是一种客观存在， 对它的 认识可以因人而 异，正是这些不同角度的研究提供了进一步探讨的基础和背景。就前者而言， 其合理性在于教育管理学基本上是在借鉴一般 ( 或企业)管理学的概念、框架 和理论的基础上发展起来的，这似乎是一门新兴学科发展中常见的事情，但问 题在于教育行政职能与一般管理职能是否有不同的地方，若有的话，这种不同 是否应有所体现。这也正是有的学者之所以把教育行政职能分为基本职能和专 门 职能进行考察的原因所在气就后者而言， 它们虽然较好地体现了教育行政职 能的特殊性，但大都限于罗列式结论，对于教育行政职能何以如此的深层次问 题乏有探究，而 “ 一个组织、团体或社会系统具有何种职能，并不是人们主观 想象或给予的， 职能的客观依据是组织、 团体或社会系统中人们的活动， 组织、 团体或社会系统中人们活动的性质决定了该组织、团体或社会系统职能的类 别” ， 并且，随着教育行政活动从无到有、从简单到复杂地发展，教育行政职 能随之变化的过程，也是不能忽视的方面。鉴于此， 我们的考虑是:为克服前 种研究的片面性，需要探讨教育行政职能的特殊性，这主要是指要把握住作为 管理主体的国家和管理客体的教育各自 具有的特性，由此探讨教育行政职能与 一般管理职能的不同:为克服后者的片面性，则需要从各国具体而特殊的教育 行政活动中抽象概括出教育行政职能的一般， “ 在不同的国家和不同的行政层 次上，政府的行政职能是存在差异的，但是，在行政活动的作用方面，也有一 定的共同性。考察教育行政职能同样具有上述诸种特性” 。 这里，我们以历史 和现实的教育行政实践活动作为最高和最终的考察依据，同时考虑到国家和教 育各自 具有的特性概括出教育行政职能包括以下几个相互联系的方面: 1 . 确定教育方向。 教育是一种有目的、有计划地培养人的社会活动， 其中 教育方向规定着教育所培养人的规格和目的，主要是解决培养什么样的人和为 谁培养人这样一个根本性问题的。而人恰是任何社会存在和发展的第一个历史 前提和主体。不论是前资本主义国家把教育作为培养统治阶级接班人的工具， 请参见陈孝彬主编: 教育管理学 ( 修订 版) ，北京师范大学出 版社，1 9 9 9 . 5 , p 1 5 6 - 1 6 0 萧宗六、贺乐凡主编: 中国教育行政学 ， 人民教育出 版社，1 9 9 6 .7 p 6 2 - 7 6 张俐蓉编译: 美国联邦政府在教育中的作用 ， 教育研究信息 ，1 9 9 9 . 1 2 袁振国主编: 当代教育学 ，教育科学出 版社，1 9 9 8 . 6 , p 3 0 7 - 3 0 9 .余新家主编: 教育行政组织原理 ，武汉工业大学出 版社，1 9 9 6 . 6 p 1 8 5 。胡建华等著: 高等教育学新论 ， 江苏教育出 版社，1 9 9 5 . 1 0 , p 1 8 7 吴畏主编: 中国教育管理精览，( 第一卷) ，普官教育出版社。1 9 9 7 . 9 , p 4 7 ， ，、 :叠 硕士学位论文 m ast e r s t he si s 还是近现代民族国家把教育作为培养和开发一国人力资源的重要手段和机制， 国家和社会的发展是因为人这一要素而与教育之间建立了紧密的联系。这样， 培养什么样的人和为谁培养人的问 题就必然成为国家统治阶级关注的首要问 题， 并且“ 永恒的教育问 题一直是谁应当控制儿童的教育?” 。 尤其是近现代民 族国家的兴起和国民 教育制度的确立实质上是以 特殊形式巩固着个人与国家和 社会的利益关系，同时也规定了教育在个人和国家、社会发展中所能具备的条 件和达到的要求，也即“ 国家教育制度的实质在于超越早期教育的狭隘利益， 使教育服务于整个国家，或者说服务于社会的统治阶级设计的国家利益。这样 的教育必然是国家的教育和国家的机构，而不可能继续听任个人或者利益集团 左右，成为个人或集团行为” 。 这一职能虽说从来都是以国家主动的态势体现 出来这是由国家的本质决定的国家是阶级统治的工具，具有为统治阶 级利益服务的性质， 但国家也不单纯地是一种盲目地执行统治阶级意志的工具， 它还是凌驾于社会各阶级之上的第三种力量，国家的这种对整个统治阶级及其 内 部派别的功能自 主性 决定了 它在一定程度和一定方面包含着被统治阶级以 及整个社会发展所必须依赖的共同利益。因此，在现代社会，国家确定教育方 向的通常含义是指:首先，这种方向不再是极端的国家主义方向，而是试图把 个人与社会和国家结合起来，尤其是在遵守了受教育个体和群体身心发展规律 的前提下规定了整个教育所应循守的轨迹;其次，这种方向不仅仅是统治者个 人或集团的利益倾向，也是基于民 族、国家和个人发展的共同利益而对教育所 培养的人作出相应的要求:最后，这种方向性要求常把教育纳入整个国家和社 会发展的总体计划之中， 强调教育是现代社会的一个子系统， 它的发展所依赖 的基础和动力常来自于社会的政治、经济等方面发展的需要，以使一定数量、 质量和结构的教育所培养的人能适应并超越于自己 所生活的环境。这是教育行 政的首要职能。 2 . 提供教育机会。 教育机会问题的提出和解决是资本主义社会产生之后的 事情。在前资本主义社会教育被 “ 垄断” 在统治阶级集团和个人手中;资产阶 。k a n d e l, 1 . l . , e s s a y s in c o m p a r a t iv e e d u c a t io n , t e a c h e r s c o l l e g e s , c o lu m b ia u n i v e rs i ty , n e w w o r k 1 9 3 0 , p 9 7 .许庆豫: 教育研究中的历史比 较方法评介 一教育与国家形成 分析 ， 比 较教育研究 ，2 0 0 0 . 2 。 ，沛霖: 政府与市场 . 浙江人民出版社，1 9 9 8 .6 , p 5 4 ;每 ， 硕士学位论文 m a s t e r s f h f s i s 级革命之后，随着 “ 自由、民主、平等”思潮的高涨和扩及，以及现代机器大 生产所带来的生产力的极大提高， 使人们日 益认识到教育不仅是影响个人知识、 能力和待遇的重要因素，并且是人人都应享有的不可剥夺的人权，这种观念相 继在世界范围内 达成共识联合国大会于1 9 4 8 年1 2 月1 0日 通过的 世界人 权宣言 中说: “ 教育， 至少初等教育应是免费的” 、 “ 初等教育是义务的” 、 “ 而 高等教育的入学， 应根据才能对所有人完全平等的开放” 。 进而， 各阶级和阶层 争取平等的受教育权利成为人们在政治、 经济等领域争取平等权利的必然延伸。 然而，这种基本人权的实现无论是从政治、 伦理方面还是从经济方面来看都有 赖于国家这一特殊的社会力量。一方面受制于个人的观念和经济条件限制，个 人除了可能为自己 提供一定的教育外，不愿也很难为教育这种 “ 准公共品”的 生产提供有效的资源;另一方面关于什么是平等的机会或权利，每个人都会受 “ 理性原则”的支配来评价它，其标准自 然难以明确。再者，虽然 “ 教育作为 一种人力资本投资，原本属于私人消费行为。但是，在私人提供教育服务的场 合，由于人们的收入水平不同，因而他们所接受的教育水平也就不同。 这种教 育水平的差异将使人们不能在市场上公平竞争，以 致会进一步扩大了人们未来 的收入差距.为了防止这种现象的发生，由 政府对所有阶层的人们提供一个近 乎相同的教育服务就成为必要的和合理的事情” 。 若从平等的视角来考察教育机会问题，其最核心的要求包括二个方面:一 是教育权利的平等，二是教育机会的平等。前者是从静态的法律规定角度把接 受教育作为个人生存和发展所必须予以保障的基本权利来看待，这就促使各国 宪法、 教育基本法等条款中承认并规定了这种教育权利不受民族、 出身、 性别、 年龄和种族等因素的限制对所有的人都是平等的;后者教育机会的平等主要是 指教育过程和教育结果的平等，为保证每个人都免受个人条件的限制，使每个 人都能根据各自 的察赋来发展自己， 教育机会的平等是教育权利平等的实践化。 在这一观念的指导下，各国义务教育的普及、公立学校系统的建立、合理而公 平的考试选拔制度的改革等都是着眼于此的.尽管解决教育权利和机会平等这 一难题仍有较长的路要走，但国家在这方面具有的条件和己发挥的作用是不容 置疑的。 m华民 编著: 公共经济学教程 ，复旦大学出 版社，1 9 9 6 . 1 2 . p 5 4 一象 硕士学位论文 s i a s t e r s t h e s i s 3 .平衡教育供求。教育不仅是一种有目的、有计划地培养人的社会活动， 并且， 在现代社会中，教育的价值和功能得到多方面的拓展 服务于社会各 个方面的需要， 成为 现代国家发展的 重要基础和巨大产业。因此，当 教育不再 是私人之事时，处理教育与社会的关系就成了一个不可忽视的问题.从经济学 视角来看， “ 教育的供给是指一定社会为了 培养各种熟练劳动力和专门人才， 促 进经济、社会和个体的发展，而由各级各类教育机构提供给学生受教育的机 会。教育机会的提供，主要是政府，其次是各种团体组织、企业机构或私 人” 。 ; 教育的 需求则“ 是指个人、 企业和国 家对教育有支付能力的 需要” 。 。 教 育供求的平衡是从教育资源合理配置这一直接目 的出发既要求国家、企业和私 人对教育需求的适当满足，同时也要求教育所培养人的数量、质量和结构要与 社会的 政治， 尤其是经济的发展相适应， 否则， “ 教育不足” 、 “ 教育过度” 或“ 教 育无效” 都会造成有限的教育资源浪费。 然而， 教育却是一种较为特殊的产品 准公共品，即具有一定竞争性和非排他性的产品，因而纯粹的市场在生产 或提供这种产品时会有“ 缺陷” ， 也难以 对供需双方进行适当的调节。 另外， 教 育的供求较多地受非经济价值观念的影响，若单靠供需双方之间的自 愿性生产 和交换，则容易出现供过于求或供不应求的现象。而国家则有一定能力 ( 主要 是财力和权力) 去发展这种在经济学上被认为具有准公共品性质的教育事业。 国家同社会上其他组织相比，它是一种具有普遍性强制力的组织，它可以收税 从而为自己的行为提供强有力的物质基础;它可以使用强制性的手段使个人和 其他团体在与它的关系中实际上处于一 种非平等的地位，这样，国家作为 权威 性的公共机构( 无论其实质如何狭隘) 的根本职能历来就被定位于提供公共品， 教育则是十九世纪末进入国家所提供的公共品视野之内的。 在平衡教育供求时， 国家不仅可以 作为一个具有 “ 逻辑优势”的投资者对这种 “ 准公共品”的提供 承担一定的责任，并且它可作为公共管理者对教育供求总量和结构这些宏观方 面作出强制性和非强制性的调节以 合理配置教育资源。这一职能在现代国家的 教育战略和规划中得以彰显。 4 .提高教育效能. “ 效能”一词通常包含有数量和质量双重要求，当国家 作为一种特殊力量去提高教育效能时，教育效能可用来指两种常见的含义:一 。 杨葆馄、 范先 佐若: 教育经济学新论 ， 江苏教 育出 版社，1 9 9 3 . 1 0 . p 2 4 3 . 杨葆退、范先佐著: 教育经济学新论 ，江苏教育出 版社，1 9 9 5 . 1 0 . p 2 4 7 :辱 硕士学位论文 m as t e r s t h e si s 是指教育规模效益，这是国 家对教育整体的关注;二是指教育 ( 个体) 质量， 这是国家对受教育个体的关注;就前者而言，主要因为教育是一种规模经济， 需要投入一定规模的人力、物力和财力才会有以较高的 “ 生产率”得以回报， 并且在近现代国家，生产力的极大发展也需要大批受过教育的劳动力以 适应知 识含量愈来愈高的现代化生产;因此，国家作为拥有巨大财力的公共管理者用 特定手段建立具有一定规模和结构的学校教育系统的初衷正在于此。就后者而 言，教育质量是对最终教育成果中 所培养人的质的规定及实现，是培养人中的 一个重要问题，当公立学校尤其是整个教育系统成一定规模发展时，教育质量 问题不再只是单个师生之间知识与技能的传授和接受问 题，则是以社会各个部 门对受教育者所具备的身心素质及其体现出来的 “ 生产率”高低为判断标准， 而国家不论是为了统治阶级的利益，还是为了在激烈竞争的国际环境中有一立 足之地， 教育质量问题就必然会在教育发展到一定阶段时成为各国关注的焦点。 当然，提高教育效能需要整个教育系统及其最终外部因素的努力，对于国家来 讲，一方面要以充足的教育资源保证教育的规模效益，另一方面要制定相应的 教育标准，以衡量教育成果在各个方面的达成度。 以上主要是就国家和教育各自的特殊性说明了教育职能有哪些这一问题， 未免有些主观理想化，而事实上，综观近现代国家教育行政的历史发展，可以 看出，整个教育行政产生和发展的过程正是以上述四个职能的不断更替和发展 为核心取向的。扩展一点来说，自 从阶级矛盾不可调和而产生国家以来，统治 阶级就以物质上的统治地位和力量控制人们思想上的价值取向，主流教育就充 当着培养统治阶级接班人和愚弄、统治人民的工具，为谁培养人和培养什么样 的人也就成为统治阶级最为关注的事情。十九世纪末，近现代意义上的国家以 公共财政资助学校建立公共教育体制、颁布和实施教育法律法令等举措也是以 培养统治阶级所需要的人为前提的，因而，确定教育方向这一职能是贯穿于国 家干预教育活动始终的一个部分。随着社会和教育的发展，二十世纪初期教育 机会问题凸现出来成为需要国家着重解决的问题， 从1 9 4 6 年3 月国际教育局的 “ 中等教育入学机会均等” 到英国的 普洛登报告 、 美国的 科尔曼报告等 都是国家为此而进行的努力。 随后又在6 0 年代人力资本理论的影响下， 毕业人 数和层次也得到快速的提高， 尤其是在发展中国家赶超世界发达国家的过程中， 教育成为国家和民族发展的重要支柱这一厚望事加强烈，这时，教育作用的单 .口. 恳彝 : 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 向 度人为夸大却造成了教育与社会的脱离 ( 大都表现为教育 “ 超前发展” ) ，这 种忽略教育与社会的部门、结构和技术水平相适应的做法所造成的教育供求失 衡和教育资源浪费到7 0 年代逐渐显露出来， “ 教育的供与求是战后教育发展中 的最突出的矛盾，也是诸多矛盾的集中表现。供与求的矛盾表现在两个方面: ，一是数量上;二是质量上。无论在数量上还是在质量上，七十年代以来问题不 是有所缓解，而是越来越严重。 ” 。 在这一时期，各国 政府的教育预测、教育战 略和规划等措施无一不强调教育与社会的协调发展，国家作为宏观调控者不仅 要正确引导企业、家庭及个人的教育需求，权衡自己的教育需求，并且也要在 自己财力允许的范围内做到教育支出结构平衡以保证教育的充分和有效供给。 在争取教育权利、 机会和强调教育的 经济价值这一过程中， 教育中的另一矛盾 也由 潜在变为显在这主要是说教育质量问题. 5 0 - 6 0 年代，发达资本主义 国 家的教育主要着重于数量的发展， 而现到了7 0 - 8 0 年代，随着新技术革命对 人群素质的新要求，它们不仅重视普遍受教育的人数，而且更加注意把重心转 到了 所受教育的质量上” ， 因 此， “ 提高教育质量、 提高办学效率， 是当前世界 各国教育改革的主题” 。 目 前，各国 政府重新核定教育目 标、 改革课程内容、 提高教师素质以及实行所谓的“ 教育市场化”等新改革大都是围绕着这一职能 的具体行动， 并且，“ 从保障机会平等到使学生取得优异成绩， 提高学校的效能， 这不是小规模的修修补补， 而是一 场根本性的变革” 。 教育行政职能是应个人 和国家、社会及其教育发展的需要而产生的，并随之而变化，从共