（教育经济与管理专业论文）基于公平与效率的高等教育财政拨款模式研究.pdf

武汉理工大学硕士学位论文 摘要 在高等教育领域，政府宏观调控手段之一是通过经济手段对资源配置、实 现社会公平、促进社会和谐发挥调节作用。没有有效、合理的经费拨款模式， 政府要充分、有效地履行宏观控制的职能是很困难的。因此，研究和探讨高等 教育财政经费拨款模式，对于充分发挥政府的调控职能，促进高等教育向前发 展有着重要的意义。 全文分为五部分：第一部分是针对我国高等教育财政经费拨款的现状， 提出本文的研究意义、方法和思路。第二部分对高等教育拨款相关理论进行 评析。第三部分分析我国高等教育拨款模式的现状，继而探讨了我国进行高等 教育拨款模式应该汲取的有益经验，提出了我国高等教育财政拨款模式的改 革方向。第四部分以建设和谐社会思想为指导，提出了“公平、绩效、统筹、 有效”的配置原则，建立了以公平、绩效为导向的高等教育经费拨款模式。该 拨款模式引入了调整因素，把评估与拨款有机的结合起来，并根据拨款对象的 不同分别设计了拨款模式。同时以改进和完善国家助学贷款制度为重点来探讨 学生资助模式。第五部分是阐述了高等教育财政拨款模式的实施，提出构建以 拨款中介机构大学基余委员会为主的运行机制，探讨了大学基会委员会的 主要职能和运作程序。 本文在对相关理论进行评析的基础上，运用国际比较研究方法提出了我国 高等教育财政经费拨款以“公平、效率、统筹、有效”为指导原则，突破了“综 合定额+ 专项资助”模式，构建了“公平、绩效”为主要导向的拨款模式，提出 了以大学基金委员会中介机构为主的拨款实施方式及运行机制。为高等教育公 共财政经费拨款改革及模式构建可提供有价值的参考咨询。 关键词：高等教育，拨款模式，公平，绩效 武汉理工大学硕士学位论文 a b s t r a c t i nt h ed o m a i no fh i g h e re d u c a t i o n , i no r d e rt om a k et h es o c i a le q u i t yr e a l i z a t i o n b e t t e r , d i s t r i b u t er e s o u r c ev a l i d l ya n dp l a yt h er e g u l a t e dr o l eo fp r o m o t i n gs o c i e t yt o h a r m o n i o u s l yd e v e l o p ，o n eo fm a c r o - a d j u s t m e n tm e a s u r e so ft h eg o v e r n m e n ti s e c o n o m ym e a n s i ti s d i f f i c u l tf o rt h eg o v e r n m e n tt op e r f o r mt h ef u n c t i o no f m a c r o r e g u l a t i o ns u f f i c i e n t l ya n de f f e c t i v e l yw i t h o u te f f e c t i v ea n dr e a s o n a b l ef u n d s m o d e t h e r e f o r e ，i ti ss i g n i f i c a n tf o rs u f f i c i e n t l ye x e r t i n gt h ea d j u s t m e n ta n dc o n t r o l f u n c t i o no ft h eg o v e r n m e n tt op r o m o t eh i g h e re d u c a t i o nd e v e l o pb yr e s e a r c h i n ga n d d i s c u s s i n gt h ef i n a n c i a la l l o c a t i o nm o d eo fh i g h e re d u c a t i o n t h et h e s i si s c o m p o s e do ft h ef o l l o w i n gf i v ep a r t s ：p a r to n ei l l u s t r a t e st h e s i g n i f i c a n c e ，t r a i no ft h o u g h t sa n dm e t h o do ft h ep r e s e n ts t u d y p a r tt w op r e s e n t st h e r e l e v a n tt h e o r i e sc o n c e r n i n gt h ef i n a n c i a la l l o c a t i o n p a r tt h r e ea n a l y z e ss t a t u si nq u o o ft h ef i n a n c i a l a p p r o p r i a t i o ns y s t e m a n dm o d eo fh i g h e re d u c a t i o ni nc h i n a , d i s c u s s e st h ei n s t r u c t i v ee x p e r i e n c ew h i c hc a l lb ed r a wi nt h er e f o r mo ft h ef i n a n c i a l a l l o c a t i o nm o d eo fh i g h e re d u c a t i o ni nc h i n a , a n dd i s c u s s e st h er e f o r m a t i o nd i r e c t i o n o fc h i n e s ef i n a n c i a la l l o c a t i o nm o d e p a r tf o u rb r i n g sf o r w a r df a i r , p e r f o r m a n c e ， s y s t e m ，e f f e c t i v ed i s t r i b u t i o np r i n c i p l ea n dd e s i g n st h ef u n dm o d eo fh i g h e re d u c a t i o n o r i e n t e db ye q u i t ya n dp e r f o r m a n c eu n d e rt h ed i r e c t i o no ft h ei d e a o fb u i l d i n g h a r m o n i o u ss o c i e t y t h em o d ei n t r o d u c e st h ep e r f o r m a n c ef a c t o r sa n dd e s i g n st h e d i f f e r e n tf u n dm o d ea c c o r d i n gt ot h ed i f f e r e n to b j e c t a d d i t i o n a l l y , i ts h o u l di m p r o v e a n dp e r f e c tt h el o a ns y s t e mp r o v i d e db yc o u n t r yi no r d e rt op r o m o t et h ee d u c a t i o n e q u i ty p a r tf i v ee l a b o r a t e sf u n c t i o na n do p e r a t i o n a lp r o c e d u r eo ft h ef u n dc o m m i t t e e o fh i g h e re d u c a t i o na st h em a i ni m p l e m e n tm o d eo ft h ef i n a n c i a la l l o c a t i o no fh i g h e r e d u c a t i o n b a s e do n a n a l y z i n gt h ec o n c e r n e dt h e o r i e s o ff i n a n c i a la p p r o p r i a t i o n ，u n d e r d i r e c t i o nb yt h ef a i r , p e r f o r m a n c e ，s y s t e m ，e f f e c t i v ep r i n c i p l e ，t h i st h e s i sp u t sf o r w a r dt h e f i n a n c i a la l l o c a t i o nm o d eo f h i g h e re d u c a t i o nm a i n l yo r i e n t e db ye q u i t y a n d p e r f o r m a n c ei nc h i n a , w h i c hb r e a k st h r o u g h “t h es y n t h e s i z er a t ea d d e dt os p e c i a l ”f u n d m o d e a n dt h e n ，t h i st h e s i sb r i n g sf o r w a r dt h ea g e n c yo ff u n dc o m m i t t e eo fh i g h e r e d u c a t i o na st h em a i ni m p l e m e n tm a n n e r i tc a np r o v i d et h ef i n a n c i a la l l o c a t i o n r e f o n na n dc o n s t r u c t i o no fh i g h e re d u c a t i o nw i t hv a l u a b l er e f e r e n c ea n dc o n s u l t a t i o n k e y w o r d s ：h i g h e re d u c a t i o n f i n a n c i a la l l o c a t i o nm o d ef a i r p e r f o r m a n c e i l 武汉理工大学硕士学位论文 1 1 问题的提出 第1 章绪论 近年来，随着高等教育改革的深入，高等教育财政经费总量短缺与高校规 模不断扩大之间的矛盾越来越大，高等教育的教学质量下降，更多的人们开始 关注高校是否满足政府，社会以及学生对它的要求，关注高校的责任和效率。 另一方面，我国高等教育办学经费的来源也从原来一元模式转变到现在的多元 模式，这些高等教育和社会形势的发展使高等学校拨款模式与高等学校发展要 求的不适应性日益突出，对拨款模式的改革提出了要求。 “基数+ 发展”模式和“综合定额+ 专项补助”模式，在当时的历史时期对高 等教育的发展均发挥了重要作用。但这两种拨款模式均没有反映高等学校的实 际成本，行政色彩太浓，不利于政府转变职能；缺乏透明性，难以保证拨款的 公平和公正，对学校的办学行为更是缺乏有效的激励。直接后果是前者造成年 底突击花钱的行为，后者导致盲目扩大招生规模的现象；深层次后果是固化因 素较多，不利于效益的提高、特色的形成和创新的产生。于是，改革高等学校 拨款模式已提到日程上来。 在政府的相关文件也提出了对高等教育财政拨款模式改革的要求。早在1 9 9 3 年，中共中央、国务院在中国教育改革和发展纲要中指出：“要改革对高等 学校的拨款机制，充分发挥拨款手段的宏观调控作用。对于不同层次和科类的 学校，拨款标准和拨款方法应有所区别。改革按学生人数拨款的办法，逐步实 行基金制。”1 9 9 4 年，中共中央、国务院关于中国教育改革和发展纲要的实 施意见进一步明确“政府要切实转变职能，改善对学校的宏观管理。政府的主 要职能是：提出教育经费预算并统筹安排和管理以及通过基金制等方式， 发挥拨款机制的宏观调控作用。”1 9 9 9 年，中共中央、国务院关于深化教育改 革全面推进素质教育的决定指出“进一步完善教育经费拨款办法，充分发挥 教育拨款在宏观调控中的作用，不断提高教育经费的使用效益。政府的教育拨 款主要用于保证普及义务教育和承担普通高等教育的大部分经费逐步建立符 合社会主义市场经济体制以及政府公萸财政体制的财政教育拨款政策”。2 0 0 1 年 7 月，教育部颁白的全国教育事业第十个五年计划更是具体、明确地提出“建 立健全社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的教育拨款政策和成本分担 机制”“建立各级教育投入的评估制度”。2 0 0 4 年3 月，国务院批转的教育部 武汉理工大学硕士学位论文 ( 2 0 0 3 2 0 0 7 年教育振兴行动计划更进一步地提出“建立与公共财政体制相适 应的教育财政制度”“强化项目管理，建立行政、专家和社会中介机构相结合的 项目评价系统”，“实行与项目实效挂钩的滚动拨款制度和相应的激励机制”。 1 2 研究综述 关于高等教育拨款模式的改革，国内学者纷纷提出了自己的见解：在“八 五”计划期间，原国家教委财务司和北京大学高等教育科学研究所还联合研究 制定了以学生成本为基础的高等学校基金制拨款的具体方法； 王善迈教授提出的多重目标合理组合的拨款标准。多重目标分别为效率目 标、公平目标、效益目标、政策目标； 王雪峰教授在论文中提出构建产出型拨款机制。其核心是产出型拨款公式 为以乘积形式综合教育数量、教育质量、办学效益三类指标； 中国科学院数学与系统科学院博士生付雪，南昌大学经济与管理学院副教 授朱为英在公平优先、兼顾效率的高校财政拨款机制研究一文中设计出一 种公平优先、兼顾效率的绩效拨款机制，采用因素法原理设计拨款公式，拨款 公式由一般拨款和专项拨款两部分构成。一般拨款的公式设计要体现教学规模、 教育质量、教育效益三项指标，将成本补偿和质量激励结合起来。高等教育属 于收益外溢的地方公共产品，专项拨款合适的拨款类型是有条件的配套拨款， 即上级政府对受补项目承担一定比例的成本。 国家教育发展中心专题组提出将高等教育财政性拨款分为教学、学科建设 和社会服务三个部分。教学拨款以公平为主，主要按照生均成本和学生数进行 拨付；基本设施建设拨款总量可占拨款总量的2 0 一3 0 ( 可根据国家形式与需要 进行调节) ，包括公共基础设施建设拨款、学科竞争性拨款和高等学校特色及创 新拨款三个部分；社会服务拨款总量可占拨款总量的5 - 1 0 ，目的在于密切大 学与社会的联系，促使教育直接为社会发展服务。并提出以国家财政预算改革 为契机，切块开展绩效拨款试点，且切块部分与高水平大学建设拨款相衔接。 其具体做法是：每年从中央本级财政教育经费中，单独切出一块经费设立“高水 平大学建设专项资金”，按照不同类型大学和学科发展的特点，以学科发展费用 比例为基础，利用高水平大学评估的结果，兼顾大学建设任务目标，以普遍适 用的公式计算拨款额度。 国家教育发展研究中心高等教育研究室主任马陆亭教授在高等教育财政 拨款模式改革研究一文中提出了高等教育财政拨款模式改革的框架，即按“基 本支出预算+ 项目支出预算+ 绩效支出预算”的要求，将高等教育的财政性拨款 2 武汉理1 = 大学硕士学位论文 分为教学拨款和科研平台建设拨款两大部分。教学拨款以公平为主，主要按照 生均成本和学生数进行拨付，以保证基本经常费对每所学校、每个学生的起点 公平，辅以评估为基础的质量与特色拨款，以便产生更大的效益。教学拨款主 要用以支持普通高等学校的日常教学工作，它包括：经常性教学拨款( 8 0 ) 为 基本支出，特殊拨款( 1 0 ) 为项目支出，多样化教学促进拨款( 1 0 ) 为绩效 支出。经常性拨款对教育质量的激励没有直接作用，为了促进教育质量的不断 提高及多样化教学格局的形成，还需引入评估手段。对学校教学质量进行评估， 根据评估结果对教学质量高、有特色的学校追加拨款。科研平台建设拨款以促 进科研效率为主，按学科通过竞争性评估拨付，并辅之于体现国家利益导向的 特色及创新拨款。通过拨款与评估相结合的机制设计，使高等学校保持相应的 压力和动力、刺激和激励，促使其合理定位、办出特色。科研平台建设拨款用 以支持高校科研基础设施建设和高水平大学、学科建设等。由于科研是以学科 为基础进行的，且只有以学科为基础才具有可比性，因此，科研平台建设拨款 要以学科、专业为基础评价拨付。包括特色及创新拨款( 2 0 ) 为项目支出，支 持新学科、特色学科和交叉学科的发展。分两类：一类从国家角度出发，提出 一些学科和项目的发展计划鼓励高校招标( 1 0 1 5 ) ；另一类由学校申报，特 别鼓励有创意的建设项目( 5 1 0 ) 。竞争性拨款( 8 0 ) 为绩效支出，按学科、 专业评定拨付，学校统筹使用。 1 3 研究思路、方法 本文在对相关理论评析的基础上，分析比较了世界各国高等教育拨款体制 及模式，探讨我国高等教育拨款模式改革应汲取的有益经验，以建设和谐社会 思想为指导，遵循“公平、绩效、统筹、有效”的配置原则，构建了以公平、 绩效为导向的高等教育财政经费拨款模式，有效地把评估与拨款有效的结合起 来，并根据拨款对象的不同分别设计了拨款模式：以完善和改进国家助学贷款 制度为重点探讨学生资助的模式，以此更进一步促进教育公平；构建了以大学 基金委员会为主的高等教育财政经费拨款运行机制。 本文主要通过查阅大量文献资料，浏览期刊网、硕博士论文集、以及相关 英文网站，整理资料，比较分析，主要采用历史文献法、比较分析法、分析综 合法等研究方法进行研究。 武汉理工大学硕士学位论文 第2 章高等教育财政拨款理论评析 2 1 高等教育财政拨款体制的理论评析 2 i 1 财政拨款机制 财政拨款机制是指政府为了实现其在高等教育上的政策目标，对在国家财 政预算中确定的高等教育经费在各高等院校间进行分配的特定途径和方式。拨 款机制因各国政治、经济、文化传统、财政体制、教育体制等的差异而各有不 同，但根据政府划拨经费的不同路径可将拨款机制分为两大类：直接拨款机制 和间接拨款机制。 1 、直接拨款机制。是指政府将公共经费直接( 或者通过一个缓冲机构) 支 付给高等教育的拨款方式和途径。按拨款的依据不同直接拨款机制又包含以下 三种不同的拨款方式：第一，协商拨款机制。在实行这种拨款机制下，高校获 得的公共教育拨款与其自身的办学活动( 如规模、层次、质量、效率、效益等) 没有直接的关系，而更多的取决于有关人员与有关部门之间的政治关系，所获 拨款额的多少由学校与政府协商确定。这种机制的缺陷显而易见，因此现在很 少有国家采用；第二，投入拨款机制。投入拨款机制中政府拨款的依赖路径如 下：以不同层次、类型、专业、地域的高校的教学和科研活动的成本为依据， 由政府直接或通过一个拨款中介机构按照事先设计好的含有特定政策参数的拨 款公式计算出各高校应得的公共资助经费总额，然后据以分配。这种拨款机制 以成本参数和生均成本为基础，克服了协商拨款的透明度低、变动性大的不足， 如果拨款公式设计合理有效就能达到激励高等学校规范成本行为、提高资源利 用效率的目标。因此，此种方式为目前世界上大多数国家采用；第三，产出拨 款机制。它的拨款依据是生均毕业生成本而非注册生平均成本，以各高校的绩 效评估为拨款基础，从理论上讲是比f j i i 两种更为完善的一种拨款机制，但由于 绩效衡量指标的难以确定，目前这种拨款机制只有芬兰等少数几个国家采用， 但把部分绩效指标引入到投入拨款的公式中去则已经成为多数国家的共同选 择。 2 、间接拨款机制。是指政府通过一定的方式把经费直接拨付给学生，再通 过学生购买高等教育服务( 交学费) 把经费支付给高等学校，即政府把经费通 过学生b j 接拨付给高等学校。其主要形式包括贷款、奖学会和助学金。在此种 机制下，主动权掌握在学生手中，为了争取优质的生源和足额的经费，各高校 4 武汉理工大学硕士学位论文 必然展开激烈竞争，并重视市场和学生个人的多样化需求，通过提高办学效率 而增强高校的竞争实力和在社会上的知名度。 2 1 2 教育经费的拨付标准 教育经费的拨付标准主要是指教育事业费( 国外称教育经常费) 的核拨。 教育基本建设费通常采用的是立项申请的办法进行分配，即由学校根据学校建 设的实际需要，向上级政府部门提出申请，然后由政府主管部门根据学校需要 和财力的可能进行审批，然后按审批额拨付给学校。 教育事业费是维持学校日常教学工作的必需经费。核定一所学校的教育事 业费的标准通常受到在校学生数、生均成本、教职工人数、教职工平均工资等 因素的影响。常用的教育事业费的拨付标准通常有如下两种： 1 、定员定额标准 这种标准的确定与学校的教职工人数、在校生人数、教职工平均工资以及 学校的校舍和设备规模有关系。一般而言，教育事业费可以被分为两部分：人 员性经费和公务费。人员性经费是指用于教职工的工资和福利经费，有时还包 括学生经费，如学生团体活动经费和学生自主经费。公务费则主要是指用于日 常教学活动和学校日常管理的经常性经费，有时还包括小型设备购置费及小规 模的修缮费。定员定额标准即是根据一所学校的教职工编制人数和学生数，按 照一定核定的数额来确定应向该校拨付的人员性经费，同时按照学生数以及学 校的校舍和设备规模柬确定应向该校拨付的公务费。该方法的关键是核定合理 的编制。根据定员定额标准核定的人员性经费与公务费即为应向学校拨付的教 育事业费。不同的国家在采用定员定额方法时略有不同。 2 、综合定额加专项补助 这种标准的确定主要与学校的在校生人数，同时考虑学校的特殊需要。生 均成本也是这种标准确定时应当考虑的因素之一，但由于政府拨款常常不能够 按照学校实际发生的成本足额拨付教育经费，生均成本只能被作为一种重要的 参考之一。政府根据实际情况确定一名学生的经费综合定额，然后乘以当年的 在校生数，再加上一定的专项补助费，就构成了当年影响学校拨付的教育事业 费数额。 3 、公式拨款 公式拨款实际是指以科学的成本分析为基础，依据多种政策参数确定的一 组公式为基础进行的拨款。这种标准虽然是以成本分析为基础，但在实际拨付 时仍然是以可能的财力，即总的教育预算额为限度的。这种方注的一个最大的 好处是可以通过政策参数的调整束影响学校的成本行为，使学校的经费利用率 武汉理工大学硕士学位论文 得到有效的提高。 2 1 3 教育经费的拨款模式 严格地说，教育经费的拨款模式和拨款标准是有区别的，教育经费的拨款 模式泛指整个拨款过程所依据的标准、方法与形式。国际上通常蚕蛹的教育拨 款模式主要有如下几种：增量拨款模式、零基预算拨款模式、协商拨款模式、 公式拨款模式、绩效拨款模式。 ( 1 ) 增量拨款模式 这种拨款模式实质上是一种“基数加发展”的拨款模式。政府部门或负责拨款 的机构根据学校上年的拨款数为基数，参考今年学校的需要，例如，是否扩大 学校规模，增加新的专业，是否上新的项目等，在财力的可能条件下确定今年 的拨款增量，这种拨款模式的随意性较大，受政府官员的主观意志影响较多， 缺乏透明、公平和效率。 ( 2 ) 零基预算模式 这种模式的特点是不考虑实施因素的影响，每年的拨款均从头开始，严格 按照预算规则确定本年度的预算。学校的各个子部门均要根据人员、设备、公 务、教学等各种经费需要从头制定预算，预算额极为实际经费需要额。这种模 式比较繁复，操作起来技术要求高。因此使用这种模式的国家较少。 ( 3 ) 协商拨款模式 这种模式植根于拔款部门与学校的讨价还价基础之上。拨款额与学校的活 动和成本行为之间管些不打，而更多地取决于学校与拨款部门以及影响拨款部 门的人员之间的关系，学校所获拨款的多少由学校与政府拨款部门之间协商决 定。这种方式的随意性最大，在法制不太健全、经济发展水平较低的国家仍有 所应用。 ( 4 ) 公式拨款模式 公式拨款模式是建立在对学校成本行为的科学分析的基础之上的一种模 式。政府部门或负责拨款的机构，如拨款委员会或基舍委员会，在对学校的各 种成本行为进行分析之后。确定出一组能够反映学校成本行为的拨款公式来， 在征得各学校同意只有，按照公司算得的拨款额向学校拨款。这种模式的优点 在于较好地体现了经费拨款的公平、透明与效率原则，在美国、英国等发达国 家得到了广泛的应用。 ( 5 ) 绩效拨款模式 与投入拨款相对，产出或绩效拨款可以定义为根据一些产出指标分配资源 的拨款方式。绩效拨款一般可以分为三类：第一类是完全以有效学生数产出指 6 武汉理工大学硕士学位论文 标作为拨款的依据。第二类是财政资源中的一般左右按照有效学生产出指标进 行拨款，其他的则按照投入拨款机制分配。第三类是以投入拨款为主，其中引 入了绩效因素，其特点是产出是以评估机构对高等教育机构的绩效评估为基础， 绩效评估得分作为拨款公式中的一个引子，而且根据这一因子获得的财政资源 目前只占高等学校收入中较小的比例，或者是对高校的教学质量的评估因素影 响学校获得的资源。有学者将绩效评估与拨款的结合分为了以下几个类别， 分等赋权式。评估的结果被严格划分为若干个等级，不同的等级得到不同的拨 款额。英国大学的经常性科研拨款就属于这种类型，科研成果水平是高校获得 拨款多少的基础。专项奖励式。是指从财政预算中专门切出一块，一般数额 较小，根据评估结果对优秀者进行奖励。比例浮动式。每一轮拨款有一部分 根据前一轮情况固化处理，另一部分根据绩效进行拨款。印度高等教育拨款在 这种模式上具有一定的代表性。指标介入式。即在拨款公式中引入绩效指标， 使绩效因素参与拨款过程，为典型的绩效预算。美国、澳大利弧等大数使用公 式拨款的国家，目前都不同程度的考虑了绩效因素。前提程序式。评估成为 拨款的前提，法国的合同拨款制度在合同签订前就需要一个独立的第三方进行 客观评估，评估的结果决定合同签订与否及最终的拨款额。 2 2 新制度经济学制度变迁的理论 拨款体制改革的过程是一个典型的制度变迁过程。经济学家舒尔茨在谈到 人力资本时曾说：“产生人力资本的制度( 如教育与在职培i ) i i ) ，作为技术变迁来 源的制度( 如研究与开发) ，自由放任的竞争制度我视这些制度为经济领域 里的一个变量，而且这些变量是对经济增长的反映。尽管并非所有的制度变迁 都可以这样来分析，但大量的十分重要的制度都可以用这种方式来分析。“从最 一般的意义上讲制度可以被理解为社会中个人遵循的一套行为规则。 制度变迁 是指制度的替代转换与交易过程，它的实质是一种效率更高的制度对另一种制 度的替代过程。而制度经济学的目标是研究“制度演进背景下如何在现实世界中 做出决定和这些决定又如何改变世界”，”即制度的演化以及制度与经济生活之问 的关系。所以，运用新制度经济学中的制度变迁理论可以使我们更深刻地理解 和说明科研体制化过程中出现的问题。 。【芰】r 科斯，a 阿尔钦d 诺斯等财产权利1 j 制度变工工【m 1 廊：冉二联书店，1 9 9 4 2 5 5 2 5 6 。 林毅大关于制度变辽的经济学理论：诱敛件变迁与强制性变迁 h t t p ：w w w c a s s n e t c a c h i n e s e s 2 4 一o y s c h i n e s e b o o k e c o n o m y c c q i 0 1 4 h t m 。卢现祥新制度绎济学i m ll 汉：武汉大学j i i 版什，2 1 ) 0 51 6 2 。 芙 d c 诺思经济史中的结构j 变辽m h 缸：j 舟二联书店，1 9 9 1 2 7 武汉理工大学硕士学位论文 新制度经济学认为，制度安排有利于社会协调和推进社会的发展。个人的 自利行为虽然可能导致非正式制度的产生和自发演进，但仅靠制度的自发演进 难以满足社会对有效制度的需求。这就需要人为的制度设计并根据环境的变化 而不断设计出新的制度取代旧制度以实现制度变迁这种人为设计的正式制度 不仅比自发产生的非正式制度更有效，而且能加速制度的演进过程。 在新制度经济学看来，一项制度安排的效率主要取决于以下三个因素，一是 从制度规定本身来说，制度应当有普适性，即能在比较广泛的范围内适用，并 容易被人们接受，执行和推广：二是应与制度结构中其他相关制度安排相协调， 即一项制度的安排效率与其他相关制度安排功能的完善性有关，也就是我们常 说政策要配套。一个制度没有其他相关制度的支持是很难单独发挥其效用的； 三是看制度的实验机制是否健全，离开了实验机制，那么任何制度，尤其是正 式制度也形同虚设。高等教育拨款体制化发展到今天，已不是由单一制度所决 定的，而取决于众多制度安排所耦合而成的制度系统。与单项制度安排效率决 定不同的是，制度结构的效率决定还受到制度配置状况的影响。这里所谓制度 配置，是指在一个制度系统中各项制度安排之间应当相互协调和匹配，以便使 整个制度系统能够发挥最大的功效。研究各种制度安排问的层次、关系、影响 以及相互协调等问题。提高制度耦合度，降低制度冲突，填补制度真空是新制 度经济学要解决的实际问题。 任何制度的产生都是由一定的生产力状况和社会环境所决定的。随着生产 力的发展和社会的进步，制度必须做出相应的变化和调整。制度是以往过程的 产物，同过去的环境相适应，无论如何也赶不上天天变化的环境。因此，随着 生产力状况和社会环境的变化，制度的效率必然会降低。这就是新制度经济学 中所说的制度效率递减规律。既然存在着制度效率递减现象，这就意味着当制 度的效率降低到一定程度时，制度的变迁是必要的，即我们需要不断进行制度 创新。 新制度经济学家为了更好地揭示制度变迁的规律，根据制度变迁主体的不 同，把制度变迁划分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁这两类具有代表性的 模型。“诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排 的创造，它由个人或一群( 个) 人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。 与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行”。“这两种制度变迁模 型为我们分析高等教育拨款模式改革提供了理论分析框架。 。【芰】r l 斯ta 阿尔钦，d 请斯等财产权利j 制度，盘辽【m 】h 母：i 海二联书店 8 武汉理工大学硕士学位论文 2 3 系统论 系统论是研究系统的模式、性能、行为和规律的一门科学它为人们认识各 种系统的组成、结构、性能、行为和发展规律提供了一般方法论的指导。一般 系统论的创始人贝塔朗菲( l v b e r t a l a n f f y ) 认为：“系统是处于一定相互联 系中的与环境发生关系的各组成部分的总体。” 系统的功能是在与环境的相互 作用中表现出来的。凡是与某一系统发生相互作用而有不属于其组成部分的因 素，都是该系统的外部环境。任何系统总是存在于一定的环境之中，环境条件 的改变，可以使系统的功能发生改变。系统理论是本论文研究的重要理论依据， 它科学地论证了在现代社会科研系统这个大系统中，研究型大学、政府科研机 构和企业科研机构这三个子系统有机结合的必要性和所产生的良好效应。 一般说来，系统具有下列基本性质： ( 1 ) 集合性：系统都是由两个或两个以上的子系统构成的。尽管系统是由 各种子系统所构成，但系统并不是其子系统的简单堆积，而必须是各子系统按 一定方式进行的有机组合。 ( 2 ) 相关性：系统内各子系统都是相互依存、相互制约的，系统的各子系 统之间存在着特定的关系和联系，它们相互作用和相互联系的方式就是该系统 的结构。由于系统具有一定的结构，才使系统能保持其整体性，并具有一定的 功能。即使系统的子系统构成不变，只要其结构发生了变化，其功能也会改变。 ( 3 ) 整体性：系统的整体性，首先体现在建立系统目标时，要求系统整体 最优化。其次体现在系统的规律是整体的规律。由于系统整体与子系统之i 日j 、 各予系统之间以及系统与环境之间都存在着有机的联系，因而系统的性质和运 动规律只有从整体上才显示出来。第三还体现在系统的功能是整体的功能。系 统的整体功能虽然是由系统的子系统所决定，但它并不是这些构成子系统功能 的简单迭加。 ( 4 ) 层次性：任何系统都是由若干子系统按一定方式组合而成的有机整体。 而系统本身又是它所从属的某个更大系统的子系统。因此，由系统、子系统、 次子系统就组成了一个层次结构序列。 。【芙l 小塔朗菲一般系统论f j l 臼然科学哲学详从，1 9 7 9 ( 1 - 2 ) 9 武汉理工大学硕士学位论文 第3 章我国高等教育财政拨款模式现状与改革方向分析 3 1 我国高等教育财政拨款现状 3 1 1 高等教育财政经费总量不足 衡量一个国家财政性教育经费是否充足常用的指标是财政性教育经费占国 内生产总值( g d p ) 的比例。我国的此项指标在“穷国办大教育”的现实背景下 长期处于偏低的水平，一直在2 9 扛_ 3 之间徘徊。2 0 0 0 年，财政性教育经费占g d p 的比例为2 8 7 ，没有达到中国教育改革和发展纲要中提出的2 0 0 0 年实现财 政性教育经费占g d p 比重4 的目标。我国2 0 0 2 年财政性教育投入占g d p 的 3 4 1 ，低于美国1 9 9 7 年2 个百分点。由于中国g d p 的总量与美国差距悬殊，人 口又是美国的近5 倍，所以人均教育经费的差距就更为明显。即使与1 9 9 8 年巴西、 马来西亚、泰国等发展中国家4 6 3 、4 4 9 、4 2 7 的财政投入相比，我国2 0 0 2 年财政性教育投入占g d p 的比例也存在巨大差距。 总的财政性教育经费的不足直接导致了高等教育财政性经费的短缺。这种 状况在连续实施了五年扩招后表现得尤为明显。高等教育财政性经费总量虽有 所增加，但其增幅远远落后于在校生规模扩张的比例，已使我国大多数高校出 现了师资力量短缺，教室、教学和生活设施、图书馆等各方面资源紧张的局面， 教育质量不同程度的下滑也引起越束越多的关注。造成这种后果在很大程度上 是由于财政性经费投入的不足，在于教育投资没有和高等教育规模的扩大同步 增长。 目前我国高校办学经费已经由政府单一拨款，转变为以政府财政拨款为主， 多渠道筹集资金的阶段。但是，以政府财政拨款为主的格局近年来不会改变。 这就意味着，在今后相当长的时间内，各级政府仍旧是高校经费来源的主要渠 道。问题是，政府的拨款并不能满足大多高校办学经费需要，这些直接导致了 高校资金供给不足，高校如果进一步提高学费，会受到社会各界的质疑和反对。 3 1 2 政府直接控制拨款使高校难以自主办学 自1 9 8 5 年我国就丌始致力于改革政府和高校的关系，并以扩大高校办学自主 权作为改革目标。但时至今日，我国高校的办学自主权依然相当有限。改革成 效不大可以归结为多种外部和内部因素综合影响的结果，而拨款机制中难以改 变的政府与高校的上下级隶属关系就是改革效果不明显的重要因素之一。我国 1 0 武汉理工大学硕士学位论文 并不像大多数国家一样存在相对独立于政府和高校的专门的拨款中介机构，其 人员都是政府官员，拨款的整个操作程序都要受到政府的直接干预，是政府“领 导”下的拨款而非政府“指导”下的独立运作，拨款在很大程度上属于政府的 直接运作模式。在这种模式下，由于拨款决策缺乏大学和社会的共同参与，政 府的高等教育预算编制不能审慎地研究学校实际经费需求和社会需要，拨款金 额往往只取决于财政的供给能力，而且预算的执行也缺乏法律意义的约束，同 时，社会公众和高校难以表达自己的利益偏好和多样化需求，无法参与政府的 财政资源的配置过程，使得拨款往往成为政府的“单方行为”。 3 1 3 直接拨款与学生资助的现状分析 从1 9 4 9 年至今，我国高教拨款模式总体上有两次变革：1 9 4 9 年1 9 8 5 年，我 国采用的是“基数加发展”模式，其特点是当年各校的经费分配额以其前一年 所得份额为基础，适当考虑当年变化情况。这种渐进式的经费分配模式因其简 明易行，能简化决策程序，所以在精英教育阶段高等学校数量少、结构单一的 情况下，有利于配合政府对高校实施集中财政管理。1 9 8 5 年至今，我国实行的 是“综合定额加专项补助”的拨款方法，并执行“包干使用，超支不补，节余 留用”的原则，这实际上是一种简单公式加估算的拨款模式。这种拨款模式下 将高教经费分成两部分：一部分是“综合定额”，通过政策参数( 在校生数) 乘 以生均拨款额得出，区别各类层次高校、各系科和专业，定额有所不同；另一 部分是“专项补助”，主要是考虑学校的特殊需要，由财政部门和教育主管部 门另行单独安排给高校使用的专项经费，比如刨建世界一流大学和一流学科工 程的中央拨款。这两种拨款模式均没有反映高等学校的实际成本，行政色彩太 浓，不利于政府转变职能；缺乏透明性，难以保证拨款的公平和公正，对学校 的办学行为更是缺乏有效的激励。直接后果是前者造成年底突击花钱的行为， 后者导致盲目扩大招生规模的现象：深层次后果是固化因素较多，不利于效益 的提高、特色的形成和创新的产生。 从1 9 7 9 年开始，我国在高等教育事业费中恢复了科研事业费拨款，财政部 决定在教育事业费中增列“科学事业费”。在1 9 8 7 年，原国家教委改变了“科学 事业费”简单切块由学校补贴给各课题组科研选题的使用办法，加强了对科研 经费拨款的拨款审核。从立项到核定经费，需经学校和教委两级把关，以确保 科研经费拨款发挥更大的经济与社会效益。同时，对“新产品试制”、“中问试 验”、“重大项目补助”这“三项经费”，改变由原国家教委切块给所属院校自行 安排的办法，将经费按合同制集中用于支持有重大效益的研究实验课题，对各 武汉理工大学硕士学位论文 校不保基数，统一申报，经同行专家评审，通过竞争择优支持，签订合同验收。 1 9 8 2 年，作为教育部核批重点科研补助经费，国家对中央部门所属的8 8 所重点 大学增拨2 0 0 0 万科研费，按行业部门切块拨款。从1 9 8 5 起，将该项经费确定为 “高校博士学科点专项科研基金”，按理、工、农林、医药和文科五大门类分口 管理。该项经费逐渐成为高校基础性研究的一项持续稳定的经费来源，有力地 促进了各学科的骨干研究人员和各博士点学术研究水平的提高。现在，该项基 金正在不断的增加。随着高校科研活动水平的不断提高，从国家获得越来越多 的科研项目，在“十五”期间，国家“8 6 3 项目”共1 5 0 余亿经费，其中4 0 以上 在高校；“9 7 3 国家重大基础研究发展规划项目”约2 0 亿元，约1 3 以上在高校。 那么，在政府科研经费的拨付过程中，主要有两种方式，一种是由国家财政拨 付给高校带有一定目的性的拨款，但是高校在使用这些经费的时候具有较大的 自主性，例如高校博士学科点专项科研基金；另一种是通过相关的国家部委、 国家自然科学基金等组织按合同制用于支持有具体的研究实验课题。 同时，作为对改革高等学校拨款机制的探索，原国家教委按照“统筹规划、 合理安排、保证重点、提高效益和公平、透明”的原则，在一些直属高等学校 中试行“基金制”拨款办法。从试点院校的改革情况看，这种拨款制度有利于 政府转变职能，把对高等学校直接管理逐步转向政策引导与宏观调控，有利于 促进高等学校的自主办学和自我挖潜，提高规模效益和办学质量。 我国的大学生资助政策的改革始于1 9 8 3 年奖学会改革，变单一的人民助学 金为人民助学金与人民奖学金并存。1 9 8 7 年国家又推行了普通高等学校本、 专科学生实行贷款制度的办法，开始了高校学生贷款的历程。此后，1 9 9 3 年、 9 1 9 9 4 年和1 9 9 5 年，国家接连颁布了关于特困生、勤工助学和学杂费减免事项的 通知。1 9 9 3 年7 月，教育部关于对高等学校生活特别困难学生进行资助的通知 规定，各高校要从“奖贷基金”或“专业奖学金”中，按每人每月2 元标准提取 困难补助经费，首先用于补助、特困生，从此特别困难补助政策开始实施。1 9 9 4 年5 月教育部印发的关于在普通高等学校设立勤工助学基会的通知，明确要 求告高校要从教育事业费、学杂费和预算外收入中提取或划出一定比例的经费 设立勤工助学基金，至此勤工助学政策有了相对稳定的经费来源。1 9 9 5 年4 月下 发的关于对普通高等学校经济困难学生减免学杂费有关事项的通知明确要 求，各地区、各部门、各高校要认真贯彻减免学费政策，保证困难学生不囚经 济困难而辍学。学费减免一般分“全免”、“减免一半”、“减免三分之一” 三个档次。国家政府从1 9 9 9 年开始试点国家助学贷款，并在以后的几年连续修 改完善。至此，我国的大学生资助基本上就形成了以政府为主体的“奖、贷、 武汉理工大学硕士学位论文 勤、补、免”为一体的资助体系。然而，这看似丰富、多元的大学生资助体系， 却隐藏着较大的制度误区，许多资助措施的实施是很有限的。奖学金与贫困生 没有必然的联系，而且也是不可预期的；勤工助学是有限的，仅仅局限于学校 自身所提供的有限职位；特殊困难补助难以兑现：学费减免更是雾里看花。因 此，对贫困生学生而言，助学贷款成为是其真正的资助来源。 3 2 国外高等教育财政经费拨款模式的经验与启示 通过比较分析，结合中国目前高等教育财政拨款模式的实际情况，有以下 几点经验可以借鉴： 3 2 1 设立政府与高校之间的“缓冲器”机构 许多国家往往在大学与政府之间设立一个缓冲组织，包括各种拨款委员会、 教育基金会等，处理一般和专项拨款决策，如美国州立大学的经费由专门委员 会负责分配；英国成立了英格兰高等教育基会委员会、苏格兰高等教育基金委 员会和威尔士高等教育基金委员会，日本科技厅的资助方案拨款也系由政府吸 收的大学、研究所和私人部门研究人员组成的委员会决定，印度高等教育财政 职能主要由大学拨款委员会行使。 英国大学教育经费分配是通过高等教育基金会这一中介机构来进行的。按 地区英国成立了三个高等教育基会会，分别为英格兰高等教育基金会、苏格兰 高等教育基金会、威尔士高等教育基金会，束负责大学以及其它