（公共管理专业论文）我国科技计划管理的现状、问题和改进.pdf

山东大学硕士学位论文 内容摘要 科学技术对国家来说是一种重要资源，但是这种认识并不是一开始就存在的。使 国家和科学技术彻底走到一起的是决定国家命运的战争，特别是充分体现了科学技术 力量的第二次世界大战，从此依靠科技进步提高军事实力和经济实力的国家理念开始 形成各国政府为了增强自身的综合实力，应对国内外的竞争压力，纷纷加大对科学 技术的投入。 为了体现政府的意志，把资金用到国家最迫切需要的地方，各国政府纷纷编制、 实施各类科技计划，以用好政府科技投入，提高科研能力。但由于“政府失灵”的存 在，政府的干预在发挥其积极性的一面的同时，也导致了许多无法预料的后果。我国 现行科技计划管理体系运行中也出现了一些问题，影响了科技经费的使用效率。 本文运用西方新制度经济学的观点，针对我国现行科技计划管理体系中存在的问， 题诸如：科技投入不足且结构不合理；科技资源缺乏统筹；计划于公共政策脱节；计 划项目申请刚性不足，过度竞争，存在“寻租”；计划执行过程监管不力，忽视后期 管理等问题进行了论述，并分析了其形成原因。 政府在创新系统中起着举足轻重的作用。政府不仅直接推动制度创新，还通过制 度创新对技术创新起着十分重要的作用。尤其是在发展中国家和转型国家，政府创新 对于技术创新尤为重要。西方新制度经济学认为，技术变化决定制度结构及其变化， 技术发展水平及其变化对制度变迁的影响是多方面的。本文借鉴了西方发达国家在科 技计划管理中的一些成功经验和国内一些学者的研究成果，提出了加强立法，规范政 府科技投入行为；充分利用各种公共财政手段，形成多方位的支撑体系；利用当代科 技成果，建立计划体系全过程全方位的管理体系；大力发展非营利中介组织等对策， 以期改善我国科技计划管理，提高有限科研经费的使用效率，提高我国的总体科技水 平，从而更好地发挥科技进步对经济发展的促进作用，推动我国经济社会又好又快地 发展。 关键词：科技计划；管理；政府失灵；公共财政：创新 山东大学硕士学位论文 a b s t r a e t t h es c i e n c ea n dt e c h n o l o g yi sak i n do fl e l i l t c c sr e g a r d i n gt h ec o u n t r y b u ti t d o e m te x i s ta tt h e 砌t r t w h a tm a d et h es c i e n c ea n dt e c h n o l o g yc o m t ：t o g e t h e rw i t ht h e c o u n t r y , i st h ew 缸d e t e r m i n i n gt h ef a t eo fi t e s p e c i a l l yt h e2 姗w o r l dw a l tw h i e l af u l l y e m b o d i e dt h ef o r c eo ft h es c i e n c ea n dt e c h n o l o g y f r o mt h e no n , t h en a t i o n a ln o t i o no f e n h a n c et h es t r e n g t ho fm i l i t a r ya f f a i r sa n de c o n o m i e si sc o m i n gi n t ob c i n g i no l d e rt o b u i l du pt h ec o m p r e h e n s i v es t 陀n g t l ao ft h ec o u n t r ya n dr e p l yt h e p r e s s u r ea b r o a d , g o v e r n m e n t sd e v o t em u c hm o l et os c i e n c ea n dt e e l a n o l o g y t or e f l e c tt h ew i l lo ft h eg o v e r n m e n t , p u tc a p i t a lt ot h em o s ti m p o r t a n tp l a c e ， g o v e r n m e n t sp r e m r e dk i n d so fp r o j e c t sa n dc a r r yi n t oe x e c u t i o n u s et h ec a p i t a lw e l la n d n d v a n e et h ea b i l i t yo fs c i e n t i f i cr e s e a r e t lb e c a u s eg o v e r n m e n tf a i l u r e ，g o v m e n t i n t e r v e n t i o np l a y s 觚a c t i v ea c t i o n , w h i l er e s u l t si nu n f o r e s e e na f t e r e f f e c t t h es y s t e mo f s c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp r o j e t i o na l s oa p p e a r ss o m ep r o b l e m s , w t f i e hd e b a s et h ee f f i c i e n c y o f t h e o u t l a y t h i sa r t i c l eb r i n g st ob e a rv i e wo ft h en e wi n s t i t u t i o n a le c o n o m i e s , a i m i n g 砒t h e p r o b l e m sw i t ht h es y s t e mo fs e i e n e ea n dt e c h n o l o g yp r o j e c t i o n , a n da n a l y s e st h el 呛a s o no f t h e m , s u c h 雒l e s sd e v o t i o na n di l l o g i c a ls t r u e t t t r e s c i e n c ea n dt e c h n o l o g yr e s 0 1 1 r c 七h a m t a p l a n 勰aw h o l e ，p r o j e c t i o ns e p e r a t e d 晰t l ip u b l i cp o l i c y ，n o te n o u g hr i g i d i t yo fa p p l yf o r p l a n , o v e r c o m p e t l ：，r e n t - s e e k i n g ，l e s so v e r s e ed u r i n gp l a np e r f o r m i n g , i g n o r em a n a g e m e n t i l l 2 棚h a l f t i m e 锄d o n g o v e r m n e m tp l a y s 锄i m p o r t m e n tp a r ti ni n n o v a t i n gs y s t e m i td o e m to n l yd r i v e i n n o v a t i o no fs y s t e m , b u tt e c h n o l o g yi n n o v a t i o n g o v e r m n e m ti n n o v a t i o ni se s p e c i a l l y i m p o r t a n tt ot e e l m o l o g yi n n o v a t i o n i nd e v e l o p i n gc o u n t r i e sa n d 咖s 筋n gc o u n t r i e s , g o v e m m e m ti n n o v a t i o ni sm u e l am o l ei m p o r t a n tt ot e e t m o l o g yi n n o v a t i o n i nt h en e w i n s t i t u t i o n a le c o n o m i e s ，c h a n g e so ft e c h n o l o g yd e t e r m i n et h ef l a m eo fs y s t e ma n di t s c h a n g e l e v e lo ft e d m o l o g yd e v e l o p m e n ta n di t sc h a n g ei m p a c t 硼p 。c t so fs y s t e m v s t i l l l l t h i sa r t i c l eu s e df o rr e f e r e n c es o m es u c c e s s f u le x p e r i e n c a ：a b r o a da n dr e s e a r c h r e s u l t sd o m e s t i c , w h i c h 眦f r o mm a n a g e m e n to f s c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp r o j e c ti nw e s t d n c o u n t r i e s t h i sa r t i c l ea d v i s e sl a w m a k i n gr e i n f o r c ea n ds c i e n c ea n dt e e h n o l o gd e v o t i o n 2 山东大学硕士学位论文 f o r ms e r i e so fs u p p o r t i n gs y s t e mb yp u b l i cf i n a n c em e a s u r e m e n t s f o r mc o u r s e sa n d a s p e c t so fm a n a g i n gs y s t e mb yu p - t o - d a t es c i e n c ea n dt e c h n o l o g yf r u i t s d e v e l o p i n g n o n p r o f i ta g e n c i e s ，i no r d e rt oi m p r o v es c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp r o j e c t sm a n a g e m e n t , i m p r o v et h ee f f i c i e n c yo fs c i e n t i f i cr e s e a r c ho u t l a y , i m p r o v et h ec o l l e c t i v el e v e lo f d o m e s t i cs c i e n c ea n dt e c h n o l o g y ，a n db r i n ga d v a n c e m e n to fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yi n t o p l a yi ne c o n o m i cd e v e l o p m e n t i naw o r d , t op r o m o t ew h o l es o c i e t yd e v e l o pb e t t e ra n d f a s t e r k e yw o r d s ：s c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp r o j e c t s ；m a n a g e m e n t ；g o v e r n m e n tf a i l u r e ； p u b l i cf m a n c e ；i n n o v a t i o n 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责 任由本人承担。 论文作者签名：毯宏 日 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：丕益蕴导 山东大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 论文选题的目的、意义 从人类步入工业化社会、后工业化社会以来，人们已越来越认识到科学技术 在经济发展中的作用，正是科学技术的不断进步，推动了社会经济的迅猛发展。 在当代，以技术创新和技术扩散为主要内容的技术进步，已成为推动经济发展和 国际竞争的核心要素。 科技计划是体现政府科技意志，弥补市场不足的重要手段，是政府组织科学 研究与技术开发活动的基本形式。为了更好地、有效地使有限的人力、物力、财 力集中到国家最迫切、最需要的地方和社会发展最重要的方向上来，各国政府包 括地方各级政府，纷纷制定和实施各种层次和类型的科技计划。如美国的“阿波 罗”计划和“纳米计划”、欧盟的“尤利卡”计划等。 由于我国是由计划经济体制转向社会主义市场经济体制，目前还没有形成完 全竞争的市场环境，还没能通过税收、财政和金融手段，引导全社会对科技活动 的投入，科技投入体系单一。使科技计划成为国家科技投入中的主导力量，科技 计划投入更加举足轻重。但传统的科技计划管理体制也存在一些问题，一段时间 以来科研经费的使用、科技计划立项成为广大科技人员和有识之士关心的热点、 难点问题，甚至成为社会热点问题。 如何使本就不充分的经费发挥更大的作用，本文试图从西方新制度经济学的 角度分析现行科技计划管理体系存在的问题及成因，并提出相应的改进对策，以 使有限的科研经费更好的发挥作用。 1 2 目前国内外的研究现状 目前国内外对科技计划管理问题的研究主要集中在以下几个方面：有的研究 集中讨论了科技发展战略与科技经费管理等问题。在科技发展战略上，有人认为 我国科技战略规划应当与资助计划衔接，建立科学决策机制；在科技计划经费 分配上，有人认为，应当建立一个公平、公正、透明分配机制，最大程度地减少 行政管理人员的干预；应建立竞争优胜机制，由政治领袖与科技界领导和专家意 。国务院发展研究中心中央三项科技经费管理体制改革研究 课履组 山东大学硕士学位论文 见决定国家科技计划经费回；在政府科技经费管理职能定位研究上。有人认为实 行科技政务公开制度，增加透明度和公开性，扩大社会公众和新闻媒体对科技计 划管理监督的参与o 。也有人认为我国政府职能定位不清，多头管理，自成体系， 资金使用分散，应当进行理顺，财政部门应有权对科技投入进行总体调控。：在 经费投向研究上，有人认为财政科技经费应逐步向高校和企业倾斜回。 有的研究集中讨论了政府在科技管理方面的职能转变问题。认为政府部门要 加快转变职能，退出科研经费的具体分配和管理。而改由中介机构担负此职能。 例如有的专家建议全面实行科研基金会制度。事实上我国从1 9 8 6 年开始试行 科研基金会制度，同年成立国家自然科学基金委员会。该委员会在经费分配方面 实行公开透明、公平竞争、同行专家评审( 尤其是引入海外科学家进行项目评审) 的做法，得到各方面的肯定，取得一定的成绩。但是我国正处在一个转型时期， 各类中介机构包括各类基金会还只是处于起步阶段，还没有实现真正的独立，在 很大程度上要依附于政府机构，听命于政府。问题的关键不在于谁主持评审而在 评审制度本身。 也有的研究集中讨论了科研经费的使用效率问题。认为当前科研经费低效配 置，与同行评审的重要性被忽略有关。此种观点认为严格规范的同行评审，就是 科研领域的“市场竞争机制”，是现代科学制度的基石，是科研机构做决定的基 础，是科技活动和专家纯洁性的保证。是实现我国科技强国和自主创新战略的基 本保障。同行评审用来发现创造性的科研活动，配备足够的研究经费来加以支持， 发挥科研资源的最大效用；评审人员必须是同行，对评审项目拥有足够的前沿知 识( c u r r e n tk n o w l e d g e ) ，才能提出建设性的评审意见当务之急，应该尽快将 科研同行评审条例列入国务院、全国人大常委会甚至全国人大的立法计划。 立法是个长期性的问题，更务实一些的做法，可以在非常设的联席会议性质的国 家科教领导小组下面，建立常设的科技规划、协调、评审监管机构 有些西方学者则从制度方面对科技管理问题进行了探讨。他们认为，制度是 保证交易进行和成本降低的途径，有效的制度安排能达到基于最低成本的最大产 出。科技体制是科技活动的组织结构、管理体系和活动制度的总称。科技体制分 。饶毅鲁白邹承鲁；中国科技需要的根本转变：建芏竞争优胜体制 世界科学2 0 0 5 第l 期第4 贞 毒来河发等：我国财政科技投入与经费管理问题研究，科学管理研究 2 0 0 5 第5 期第1 6 氟 。郭阳：完善财政科技投入体制的政簧建议中国财政 2 0 0 5 第8 第2 5 贞 。划思峰李杰t 我国科技经费配置结构与使用效率分析 ，科技与经济2 0 0 5 第l 期第7 虹 2 山东大学硕士学位论文 为科技研究体制和科技管理体制两大部分。科技研究体制涉及到科技单位的内部 组织形式与社会联合形式，科技财产权的占有方式，以及运行机制三个方面内容。 科技管理体制，主要为政府管理体制和科技单位管理体制两个层次。在科技制度 安排上，加强科技中介机构建设，完善国家科技创新体系。按照英国经济学家弗 里德曼的理论和国家创新系统的框架，政府、科研机构、企业、中介机构为创新 体系的四个关键因素，诸要素协调运作构成国家科技创新的基础研究、开发应用、 中介转移三大体系。发达国家为适应国际经济科技竞争的需要，近年来大力采取 政策措施，建立技术转移的中介机构，促进科技成果产业化进程。 山东大学硕士学位论文 第二章科技计划的兴起、现状及原因分析 2 1 科技计划的兴起及现状 2 1 1 科技计划在世界范围的兴起及部分主要国家科技计划现状 一、科技计划在世界范围内的兴起 十九世纪末到第二次世界大战前，由于科学的进步及经济社会的发展，开始 出现了为一定目的而把科学工作者组织起来的研究团体。第二次世界大战期间， 以美国“曼哈顿”计划为代表的重大科技计划的成功，表明科技活动己进入了由 国家统一组织协调的阶段。二战期间，许多国家出于战争的需要，由政府组织了 一些高精尖军事技术的研发，从而形成了一种战时的、由国家参与组织的管理体 系，这种管理体系促成了多项重大高精技术项目的成功，也使得战后许多国家认 识到政府可以在国家科技发展方面发挥更大的作用。战后，在科学技术迅速发展 及其成果的推广应用和科学组织管理工作经验的成熟两者共同作用下，工业发达 国家的经济得到了迅速的恢复与发展。而像韩国和印度等二战后才取得民族独立 的原殖民地国家，由于长期殖民统治的影响，其科技基础十分薄弱，独立后也需 要由国家来重新组织科技活动。 为了更好地、有效地使有限的人力、物力、财力集中到国家最迫切、最需 要的地方和社会发展最重要的方向上来，各国政府包括地方各级政府，纷纷制定 和实施各种层次和类型的科技计划。如美国的“阿波罗”计划和“纳米计划”、 欧盟的“尤利卡”计划等。美国二十世纪六、七十年代的“阿波罗”计划，动 用了3 0 万人、耗资达2 0 0 亿美元之巨、费时六年才取得了成功。这样庞大的计 划其意义显然远远超出了项目本身。 进入新世纪，科技发展突飞猛进，日新月异，科技创新的作用得到了世界 各国的充分肯定，许多国家纷纷深化科技发展计划，一方面充分发挥经济发展对 科技的市场需求的推进作用，另一方面加强了政府对科学技术研究与应用的宏观 引导和调控，并通过采取政府宏观调控与市场经济手段相结合的形式制定和实施 综合性或跨部门( 行业) 的科技发展计划等措施，调整科技投入的重点和结构， 加强国家创新体系建设，不断增强创新能力。 各国政府制订的科技计划一般充分体现各国的科技发展战略，以及政府对 4 山东大学硕士学位论文 科技发展战略及目标的宏观引导意图，不仅强调提高国家竞争力的科技储备和国 家创新体系建设，而且以关系国家利益、发展目标和产业发展的前瞻性重大科技 研究与开发为计划主流，具有很高的权威性和可操作性。各国政府一方面根据各 国实际有重点地加强基础研究和战略性高新技术研究开发，另一方面引导社会各 界增加对科技发展的投入，培养和推动企业成为科技创新的主体，不断持续提高 经济社会发展的科技水平 二、部分主要国家科技计铷现状 ( 一) 美国美国联邦政府本着在所有重要科技领域都居世界前列，在若 干领域居主导地位的原则，十分重视制订和实施国家长期科技发展战略，加强国 家科技计划的制定与宏观管理。目前美国政府组织制订和实施的科技计划主要分 为跨部门综合性战略计划和部门科技计划两个层次。第一层次是由国家科学技术 委员会制定的六大跨政府部门的综合性国家科技计划和九大科技战略计划。其 中，六大跨部门科技计划是：高性能计算机与通信计划；全球变化研究计划；新 材料技术研究计划；生物技术研究计划：数学与科学教育计划；先进制造技术计 划。九大战略计划分别是：基础性科学战略计划；民用工业技术战略计划；信息 和通信战略计划；环境和自然资源战略计划；国际科学、工程和技术战略计划； 健康、安全和食品战略计划；教育研究与开发战略计划；交通研究与开发战略计 划；国家安全战略计划。九大科技战略计划是在六大科技计划之后提出的，是六 大科技计划的延续。而第二层次则由联邦政府各部门制定的部门科技计划组成。 在管理上美国政府采用“经济手段+ 法令”的科技管理模式。政府不设对全 国科技发展行使全面管理职能的部门；不制订全国统一执行的科技发展政策与措 施，主要靠经济手段和法令对全国科技工作进行调控。对计划立项的项目一律通 过签订研究合同资助研究经费。i 波d 经费一般分期支付或在合同执行完毕后支 付，以保证r & d 经费的使用效益。政府同时还是r & d 成果的主要购买者，开 发其样品进行推广，促进新产品的市场化进程。美国采取了多种税收优惠政策， 鼓励对企业的r 应d 投资，以及企业的研究与开发。同时通过立法推行重要科技 政策，运用法律规章实行科技管理，规范技术市场，刺激和鼓励科研和技术发明。 将发展高新技术纳入国策，立法促进高新技术发展，并划拨专款创办风险投资机 构，引导民间资金用于风险投资事业，以促进高新技术产业的发展。政府拨专款 ， 山东大学硕士学位论文 组建技术转移的中介机构，在工资、设备、运营费用等予以经费保证，使其基本 免费为中小企业提供技术等服务，加速技术产业化 ( = ) 欧盟自尤里卡计划以来，欧盟委员会已经批准和开始执行欧盟第 五个科技研究开发框架计划，该计划瞄准与西欧各国经济相关的技术、产业、经 济和社会等方面的有限研究领域，包括四个主题计划和三项横向计划，从科技计 划的制定开始就强调克服科技发展存在的问题，加强科技创新中的协调和合作， 并在四个主题计划和三项横向计划之下推出了一系列相应的关键行动。 在欧洲国家中德国采用。法制化程序规划科技”的科技管理模式德国十分 强调科研一定要对社会和经济负责，资助那些没有国家支持就办不成而必须要办 的项目。除基础研究外，所有的研究规划都要求有鲜明的目的性。通过严密的制 度和严格的程序，制定国家中、长期科研规划。政府的r & d 经费主要用于大学、 政府及独立研究机构，经济的r & d 经费主要来自企业自身，政府少量资助。德 国政府在全国组建了十多个具有战略意义和国家级机构规模的、股份制的重点研 究机构大型研究中心，该类中心密切结合国家经济、科技发展的战略需要， 主要从事尖端技术与跨学科的“大科学”研究。同时采取多种措施促进技术转移。 在全国建立了多家技术中介机构，在科技与企业之间牵线搭桥，转移技术，促进 成果产业化。 ( - - ) 日本日本一直是通过制定国家计划( 包括科技计划) 来调节国民 经济的典型代表。特别是近年来，日本政府更是加强了国家科学技术发展战略的 研究和计划的制订实施，将科技计划的制订和实施纳入增强国家竞争力的战略目 标中，其内阁科学技术会议从1 9 9 9 年6 月开始制订了新的五年科学技术基本 计划( 2 0 0 1 - 2 0 0 5 年) ，并先后制定实施了国家产业技术发展战略和国家 科技新纪元工程研究计划，力争到2 0 1 0 年在上述科技领域保持仅次于美国的 “高科技大国”的地位 日本政府采用“科技政策导向”的科技管理模式。通过制定经济、科技计划 和政策导向进行宏观调控。政府非常重视科技对经济发展的作用，通过政策指导 和法律、经济的干预，对于作为科技活动的主体的民间科研活动乃至全国的科研 活动进行宏观调控，形成了独特的日本政府重视科技政策导向的科技管理模式。 政府通过提出科技政策大纲等形式，制定各产业的技术政策及重点领域的研究开 山东大学硕士学位论文 发基本计划来左右科技发展方向。利用经济杠杆和法律对科技活动进行干预，是 日本政府调控科技工作的重要手段。在科学预算、财政投资贷款、税制优惠等方 面鼓励企业研究开发投资。政府在组织制定某项重大的技术开发计划时，往往立 法在先机构设置及定员，职权范围及工作程序等科技活动，都置于法律性行为 准则的保障之下。政府历来的重大科技政策，总体发展战略和长远发展规划等， 都是由与各级政府相对应的各咨询审议机构提出后，经各级政府的认可才付诸实 施的，这在很大程度上决定了日本科技政策的民主化和科学化的高水平。 ( 四) 韩国韩国政府为增强自主创新能力，摆脱金融危机影响，逐步加 大了国家科技发展计划的宏观引导和实施力度，近年来先后制订和实施了国家 重点研究开发计划等科技计划，重点开发可提高国家竞争力的核心产品和提高 生活质量的社会公益技术，并以此为长期开发目标。目前韩国政府的科技计划主 要分为六大类，即1 、特定研究开发；2 、先导研究开发；3 、国策研究开发；4 、 工业基础技术开发；5 、国际合作计划；6 、人才需求和培训等六大类。 韩国是“国家导向型”的科技管理模式。韩国推行的是集权的管理体制。其 科技管理的特点是政府积极干预科技发展。为加速科技进步促进经济的跨越式发 展，政府提出了“科技立国”的战略方针，通过政策、法令、经济等手段把全国 科技工作纳入国家总的战略发展轨道。韩国非常注重科技计划，其科技发展计划 与经济发展计划关系极为密切，科技计划目标始终是围绕经济发展目标，产业结 构的升级而确定的。韩国政府目前注意促进基础研究、高新技术及其产业的发展， 通过增加投资、加强有关计划等政策、措旎加速其发展。并采取建立研究成果商 品化的技术转移中介机构和建立科学技术城、设立成果转化专项基金，保护性政 策、税制优惠等措施促进成果商品化。 ( 五) 印度印度政府的科技计划主要包含在各个五年计划和各部门科技 计划中，科技计划的管理模式是宏观计划下的部门负责制。中央政府负责科技政 策的制定，以及大型和长远科技计划项目的评估和协调，近年来采取了重新设计 研究组织结构、把研究与开发和市场定位连接起来、鼓励获得知识产权、投资高 科技以获得未来新技术等措施，加强国家对科技发展的宏观引导，加快实施软 件技术园区计划。 各类政府计划根据其目标不同，性质不同，对象不同，采取不同的管理模式， 7 山东大学硕士学位论文 而且科技计划的决策、实施、管理、评估之间通常形成一套较为完善的监督制约 机制，从而保障科技计划的顺利实施。 2 2 我国科技计划发展历程及现状 新中国成立之初，科学技术水平极其落后，基础极差，面对复杂的国际环境 和现实的中国国情，中央政府审时度势，仿效苏联的科学技术体制迅速确立了国 防科技优先的集中性的科学技术体制，有效地聚集了科技资源，成功地组建起门 类相对齐全的科学技术体系。1 9 5 6 年，根据中央提出。向科学进军”的战略目 标，国务院成立了科学规划委员会，组织全国6 0 0 多位科学家和技术专家，制定 了我国第一个科学技术发展规划，即( 1 9 5 6 年至1 9 6 7 年全国科学技术发展远景 规划，详细地分析了我国科学技术的现状和人员情况，提出了发展方向、任务 和具体措施，并对全国科学技术体制、培养和使用人才的方针、科研机构设置的 原则作出原则规定，从总体上确定了我国科学技术体制的轮廓，体现了以国家建 设任务带动学科发展的科学技术“赶超”发展战略。1 9 6 2 年，在提前5 年基本 完成 1 9 5 6 年至1 9 6 7 年全国科学技术发展远景规划的基础上，国家科委组织 制定了( 1 9 6 3 年至1 9 7 2 年科学技术发展规划，其中安排重点科研项目3 7 4 项， 包括国民经济和国防建设急需项目3 3 3 项，基础研究项目4 l 项。通过规划的实 施，中央政府在整合利用科技资源解决国家安全等重大事务上取得了举世瞩目的 成就，如1 9 6 4 年原子弹爆炸，1 9 6 7 年氢弹爆炸，1 9 7 0 年“长征”一号火箭发射 成功，1 9 7 1 年人造卫星上天，核潜艇下水，基础研究中的人工合成牛胰岛素等。 十一届三中全会以后，随着政府的工作重心逐渐转向经济建设，科技工作 在“面向、依靠、攀高峰”方针的指引下，完成了面向经济建设主战场、发展高 技术研究及实现产业化、加强基础研究三个层次的战备部署。作为体现着国家经 济和科技发展的战略目标、重点任务以及方针政策，担负着政府对科技工作实施 宏观调控的重要手段的科技计划，也有了较大的改革。在国家中长期科技发展规 划指导下，陆续出台了多个专项科技计划。1 9 8 2 年国家科技攻关计划出台，标 志着我国科技计划体系新的发展里程碑，之后的2 0 多年中，先后在基础研究、 应用开发和成果转化与产业化的科技活动各阶段上推出了一系列专项科技计划。 包括：科技成果推广计划、星火计划、火炬计划、高技术研究发展计划( 8 6 3 计 划) 、基础性研究计划( 9 7 3 计划) 等，初步形成了较为完善的科技计划体系。 l 山东大学硕士学位论文 在实施“科教兴国”战略、可持续发展战略和实现两个转变的进程中，在促进经 济、科技和社会协调发展方面，科技计划体系发挥着不可替代的作用。但过于注 重科技的经济效益，会产生消极影响，这从近些年来国家自然科学奖与技术发明 奖的获奖数目可见一斑。自1 9 9 7 年以来，国家自然科学奖一等奖连续四届空缺， 国家技术发明一等奖连续五届空缺。这一尴尬事实说明我国科技基础研究和应用 基础研究比较薄弱，缺乏重大科学发现和技术发明。 进入2 l 世纪，新科技革命迅猛发展，不断引发新的创新浪潮。国际竞争从 根本上说是科技的竞争，是自主创新能力的竞争。我国面临着发达国家在经济科 技上占优势的压力，国内正处于社会主义初级阶段，面临市场经济的转型时期， 为了适应新形势的要求，我国科技计划体系也在不断的调整和完善，更加注重社 会和谐发展。根据国家中长期科学和技术发展规划纲要( 2 0 0 6 - - - 2 0 2 0 年) 的 要求，“十一五”国家科技计划分为基本计划和重大专项两块。基本计划包括五 个计划，重大专项是针对规划纲要中提出的专项设立的。 ( i ) 基础研究计划。主要包括自由科学探索的自然科学基金和定向基础研 究的9 7 3 计划。基础研究计划主要落实规划纲要中的基础研究任务。 ( 2 ) 科技支撑计划。即攻关计划，主要定位于公益技术和产业共性技术研 究开发，通过集成创新和消化吸收再创新，重点解决涉及全局、跨行业、跨地区 的重大技术问题。 ( 3 ) 高技术研发计划( 8 6 3 计划) 。重点落实规划纲要中确定的2 7 个 前沿技术，突出创新和自主知识产权获取，发挥科技引领的先导作用。 ( 4 ) 科技基础条件平台建设计划。是“十一五”期间增加的一个计划，国 家的投入比较大。主要包括重要科研基地、重大科学工程、基础条件建设以及相 关基础性工作等。国家开辟专门资金渠道并稳步增长，统一对各类基地( 平台) 协调，提高基地( 平台) 使用效率，促进资源共享。 ( 5 ) 政策引导计划。主要包括：星火计划、火炬计划、创新基金、重点新 产品、国际科技合作、国家软科学等旗帜性主题计划。 ( 6 ) 重大专项。组织实施规划纲要提出的l6 个重大专项，分国民经 济战略性产业、可持续发展重大工程、国防和公共安全重大工程、标志性工程4 个方面提出 9 山东大学硕士学位论文 2 2 政府编制实施科技计划的原因分析 2 2 1 政府科技投入的原因 一、竞争压力使政府加大科技投入 科学技术对国家来说是一种重要资源，但这种认识并不是一开始就存在的。 在科学与哲学尚未分离、国家和宗教还混在一起时，科学并不受国家的欢迎。科 学技术的自发发展阶段也像其他职业的自发发展阶段一样，要靠在市场上卖掉自 己的产品求得生存并证明自己作为一种职业存在的可能性。1 6 2 4 年英国的独 占法首先在世界上宣布了科学技术的商业意义，同时，具有专利法雏形的该法 案也反过来促进了科学技术的发展，推动了科学技术和工业革命的进程，在受到 国家青睐之前科学技术已经证明自己可以作为一种职业在市场竞争中生存和成 长其后，随着科学技术在寻找市场的活动以及由这种活动所带来的巨大影响， 特别是在战争中作用的增大。国家认识到科学技术的重要性并开始了对科学的奖 励和资助。使国家和科学技术彻底走到一起的是决定国家命运的战争，特别是充 分体现了科学技术力量的第二次世界大战。以二战为转机，政府成了最大的科学 技术研究经费提供者，而且政府提供的经费的绝大部分的性质也由原来的奖励和 资助变成了基于回报期待的投资。到二十世纪5 0 年代中期，世界主要国家的科研 集中在以军事为主的战略领域，5 0 年代中期以后，大多数国家开始在经济领域投 入大量科研经费。从此依靠科技进步提高军事实力和经济实力的国家理念开始形 成。 在国家成为科学技术的强有力的投资者和科学技术的研究经费主要来自国 家之后，科学技术在很大程度上变成了国家的事业。 通过以上分析，我们可以得出结论，国家对科技的投入是基于战争的需要和 增强自身综合实力的需要，即为了提高自身对外、对内的竞争力。国家是否时刻 面临着巨大的竞争压力呢? 回答是肯定的，按照新制度经济学关于国家理论的描 述，“国家”也是一个具有福利或效用最大化行为的“经济入”，也面j 临着生存和 发展问题，“面临其他国家或潜在统治者的竞争。”o 科学技术可以帮助国家在国际社会中提高自己的自主性、影响力和经济上的 相对优势，同时对内促进经济社会发展，提高整个社会的总产出，也就是说。科学 母卢现祥t 西方新制度经济学 ，中国发展出版社( 修订版) ，2 0 0 3 年第2 版，第1 9 3 页 1 0 山东大学硕士学位论文 技术可以而且能够为国家的战略目标做出贡献，国家可以利用科学技术的能力实 现自己的目的并基于这样的期待向科学技术进行投资，从中不难看出在国家和科 学技术之间市场经济的“投入一产出”规律在起着作用。不过在非常时期和特定 领域，比如战争时期和军事领域，国家会本着独立和安全优先的原则，动用权力手 段突破经济规律的界限，对科学技术进行非经济性的投入，其产出自然也就不能 以经济标准来衡量了。 二、。市场失灵”使政府干预责无旁贷 在目前相对和平的国际条件下。各国都把科学技术调整到发展经济的方向上 来，在此种背景下是否能依靠市场经济搞好科技发展，而不需要政府干预哪? 在前面，我们谈到过科学技术在其发展过程中已经证明，自己在市场竞争中 可以生存和发展，无论西方经济学的何种流派，都认为能由市场完成的都应交由 “看不见的手”完成，以便取得高效率，市场对科学技术。万能”吗? 市场遵循 的规律是“成本一收益”。一方面，市场能够为有些科研活动提供科研经费，因为 这部分科研活动具有明显的产出，符合市场中的成本效益准则；另一方面，有些 科研活动不能产生直接的经济效益，因而不能通过市场获得所需的资金，但是这 部分科研活动对整个社会经济发展来说不是必不可少的，因而只能由政府财政提 供。 严格来讲，科学技术活动可以分为三类：第一类，定名为应用研究，能为企 业提高生产效率，增强产品市场竞争能力的科研活动，这种科技研发活动是企业 生存和发展所必需的而且一旦科研活动成功，企业可以获得相当大的垄断利润， 这种科研活动完全可以通过市场进行，政府不必介入和干预。但这只是理论上的 分析，实际情况并不乐观，有些企业，特别是中小企业虽有创新的动力却往往没 有能力投入，而有些具有垄断性的大企业往往有能力却又没有动力和欲望，仍然 需要政府的引导和资助。特别对于我们这样一个市场经济发育不十分完善的国 家，要想解决行业的共性技术问题，目前仅靠市场是难以实现的。比如，在炼钢 中的连铸连轧技术，原来的技术使这一过程浪费很大。本应该企业自己解决的问 题，但即使企业不投入这笔经费，也照样把守着市场。也正是国家攻关计划的资 金投入，使这一技术难题得以攻克，使轧钢能力提高了6 嘛一7 0 9 6 目前我国仍 有相当一部分行业的关键技术还需要国家的资金支持，没有这种强有力的资金支 山东大学硕士学位论文 撑，企业的关键技术就难以突破，企业的发展就会受到限制。 第二类，不能产生直接的经济效益，但是能为创造直接经济效益的应用性科 研活动提供基础先决条件的科研活动，这种科研活动不能通过市场取得所需资 金，因而只能通过政府提供资金加以进行，我们称为之为：基础研究。应该说科 学知识在很大程度上就是公共产品，一旦一个人发现了一个思想，这个思想就进 入社会的知识宝库，而且其他人可以免费使用。 第三类，我们称之为：应用基础研究，具有一定直接经济效益，但效益不足 以弥补其成本的科研活动，或不能马上产生经济效益，企业往往不能或不愿对这 类研究投入较多的时间和经费，其经费来源仍以政府财政为主。 理论分析是如此，实际情况还要复杂：现代科学技术正朝着综合化、社会化 的方向加速发展，科学和技术相结合，科学技术化、技术科学化是这种变化的重 要特征。当前经济建设和社会发展中遇到的很多科技问题都是复合型问题。很多 研究难以简单地界定是基础研究、应用研究还是应用基础研究；同时科学研究开 发工作往往具有不可预测性和较大的风险性。如一项研究工作何时完成，甚至能 否成功是很难预测的；另一方面对一项新技术的经济价值、市场前景也是难以测 量的，根据新制度经济学看来，这也是公共物品，因为“度量费用非常高的东西 将是一种公有财产和资源。”科学技术表现出了很强的“公共产品”的特性，属 于“准公共产品”，政府责无旁贷地负有促进义务，即使在厦方发达国家，将科 学技术研发活动完全交给社会( 市场) ，政府放任自流，也是不行的，因为在这 方面市场是“失灵”的。 2 2 2 编制和实施科技计划的原因 科技计划是体现政府科技意志，弥补市场不足的重要手段，是政府组织科学 研究与技术开发活动的基本形式。科技计划一般由目标、期限、范围、组织机构 和实施方案等要素组成，是政府有目标、有组织、有措施地开展科技活动的基本 组织形式，是实现科技政策目标的重要政策工具。 一、通过科技计划可以充分体现政府意志，有效利用科技投入 充分尊重和支持科学家的智力创造活动，始终是现代科技发展的重要组成部 分。但也应该看到，当代科学还更多地体现着国家的长远利益。在这种前提下， 中卢现样t 西方新制度经济学 中国发展出版社( 修订版) ，2 0 0 3 年第2 版，第2 0 i 页 1 2 山东大学硕士学位论文 为了更好地、有效地使有限的人力、物力、财力集中到国家最迫切、最需要的地 方和社会发展最重要的方向上来，各国政府包括地方各级政府，纷纷制定和实施 各种层次和类型的科技计划，以充分体现政府意志，有效使用科技投入如二战 以来，美国历届政府都十分重视实施科技计划，继著名的曼哈顿计划、阿波罗登 月计划、星球大战计划、信息高速公路计划等之后，近年来又先后组织实施了国 家纳米计划、氢能研发计划、新能源计划等，为未来发展奠定科学技术基础，努 力在2 1 世纪继续保持其经济上的领导地位和保证其国家安全。 每个国家都不可能无限供给，政府需要从国家利益、未来战略的角度安排计 划、配置资金，重点支持某些领域，实现局部的跨越式发展，最终带动战略产业 的突破 二、通过科技计划可以集成多方面资源，产生广泛影响力 现代大科学研究要求各个科研机构和行为主体之问互相开放，更高程度的交 流合作、资源共享、协同创新。通过科技计划的实施可以集成多方面的资源共同 攻关，协同多领域、多学科的综合集成，特别是可以促成跨单位、跨区域、跨学 科的多部门共同承担计划项目，协同攻关。当代重大科技创新成果也将更多地依 赖不同学科、不同领域的交叉融合和综合集成，科技计划的编制和实施毫无疑问 的适应了这一规律的要求。 科技计划瞄准的是国家重大需求，解决的是技术前沿问题，代表了当前创新 程度较高、预期经济社会效益显著的技术，将是产生原始创新成果和自主知识产 权的重要来源，其成果实施对提升科技实力和某一行业或国民经济的综合竞争力 将会产生重大影响。同时也会极大的带动社会力量对科技研发相关领域的关注和 投入，从而促进整个社会的科技发展水平的提高。 1 3 山东大学硕士学位论文 第三章我国现行科技计划管理中出现的问题及分析 自从英国剑桥学派经济学家阿瑟庇古建立了福利经济学，凯恩斯建立了宏 观经济学之后，市场完美无缺的信念在经济大萧条背景下开始动摇、崩溃，特别 是二次世界大战以后，随着凯恩斯主义的兴起，人们要求政府干预，以弥补市场 所造成的缺陷。但政府的干预