（教育经济与管理专业论文）小学代课教师问题研究.pdf

ab s t r a c t s u b s t i t u t e t e a c h e r sb e e n e x i s t i n g i np r i ma ry s c h o o l o f c h i n a . a r e s e a r c h o n s u b s t i t u t e t e a c h e r s i s n e e d e d a s s e s s m e n t o n t h e a d v a n t a g e s a n d d i s a d v a n t a g e s o f t h e s u b s t i t u t e t e a c h e r s i np r i ma r ys c h o o l b y d e s c r i b i n g t h e i r s i t u a t i o n s a n d a n a l y z i n g t h e ir c a u s e s . o n t h i s b a s i s t h e a u t h o r p u t s f o r w a r d t h e w a y s t o s o l v e t h e p r o b l e m o f t h e s u b s t i t u t e t e a c h e r sm p r i ma rys c h o o l . k e y w o r d s : s u b s t i t u t e t e a c h e r s p r o b l e m re s e a r c h 引言 基础教育是学生走向未来的通行证。一般来说，基础教育的 质量在很大程度上取决于中小学教师队伍的数量和质量。目前我 国小学教师队伍主要由公办教师、民办教师、代课教师三部分组 成，它们也是影响我国小学教师队伍管理、建设和发展的主要因 素。随着我国民办教师问题的基本解决，小学代课教师问题自 然 而然地凸现于我们的面前，成为新世纪之初，我国小学教师队伍 建设与发展不可回避且又必须妥善解决好的现实问题。由于历史 和政策等多方面的主客观因素的影响与制约，小学代课教师问题 一直未能引起我们的关注。深入研究并努力解决这一现实问 题， 对于我国 加强小学教师队伍的 规范 化和科学化管理，建设一支高 素质的小学教师队伍，全面推进素质教育，促进新世纪之初基础 教 育的改 革与 发展， 提高基础教育的 水平， 让人人都享 受 高质量 的 基础教育，具有重要的意义。 一、代课教师概念的界定 为了 便于对我国小学代课教师问题进行探讨，我们应当 对代 课教师这一概念进行比较准确的理解和界定，为此我们又必须首 先了 解教师、公办教师、民办教师等几个相关概念的基本含义。 1 .教师的含义 教师是一个古老的概念，在我国有关教师的论说历代都不乏 其辞， 唐代韩愈的 师说 可以说是积其大成。 师说 提出了“ 古 之学者必有offi。师者，所以传道授业解惑也。 ” “ 道之所存， 师之所存。 ” “ 弟子不必不如师，师不必贤于弟子。 ”等主张。 对教师的作用、任务、择师的标准、师生关系等作了精辟的论述。 随着社会和教育的不断发展与进步，人们对教师的理解更加深入 和全面。袁世全、冯涛主编的 中国百科大辞典中认为，教师 是 “ 向学生传授文化科学知识与技能和进行思想品德教育的专业 人员。在教育过程中，教师处于教育者和组织者的地位，对学生 的学习和发展起主导作用.教师是人类文化科学知识的继承者和 传播者，在社会的延续和发展中起桥梁和纽带作用。 ”“ 张念宏主 编的 教育百科辞典中认为，教师是 “ 人类文明的传播者和智 力资源的开发者。教师劳动是维护人类生存和维护社会前进的特 殊劳动。 他把人类社会所积累的生产劳动经验， 科学文化知识， 以及一定的思想观点和行为规范，传递给年轻一代，使他们成为 能够接替老一辈的事业，延续社会发展的新一代。 川2，彭克宏主编 的 社会科学大词典中认为，教师是 “ 受过专门系统培养的， 向受教育者传授人类积累的文化科学知识和进行思想品德教育， 把他们培养成为一定社会需要人材的专职工作者。教师的基本职 能是教书、育人。教师的劳动特点是:创造性、复杂性、长 期性、艰苦性、示范性。 i) (dl顾明远主编的 教育大辞典中认为， 教师是 “ 学校中传递人类科学文化知识和技能，进行思想品德教 育，把受教育者培养成一定社会需要的人才的专业人员。随着社 会和学校教育的不断发展，其社会功能、素质要求、职业劳动特 点和内容， 均有变化和发展。 ” 叭 。如此还可以罗列出许多条。 由于人们站的角度不同，对教师的含义的表述也有所不同，但综 上所述，人们对其本质还是存在共识的。这种共识在 中华人民 共和国教师法中得到了非常明确的体现: “ 教师是履行教育教学 职责的专业人员，承担教书育人， 培养社会主义事业建设者和接 班人、 提高民 族素质的使命。 教师应当忠诚于人民的教育事业。 15, 笼统地讲，公办教师、民办教师、 代课教师都是教师，都具有教 师的特征，都要受教师内涵的约束。 2 .公办教师的含义 公办教师是相对于民办教师而言的。公办教师一词的应用十 分广泛，并且常常作为政策性用语出现在政府部门的有关文件之 中，但目前却尚未发现有人给公办教师下一个明确的定义。故名 思义，公办教师可以 解释为在国家办的学校里任教的 教师。 这显 然是不准确的，与公办教师的实际用意有较大的出入。根据公办 教师一词在实际中的运用情况，公办教师可以理解为，在国家和 集体办的学校里工作，工资由国家财政支付，具有国家公职人员 身份的中小学教师。1 9 9 9年，我国小学专任教师中，公办教师的 比例己达9 1 .5 3 %。很显然公办教师已成为我国小学教师队伍的主 体。随着民办教师问题的基本解决和代课教师问题的消失，公办 教师这一用语也将成为历史。 3 .民办教师的含义 民办教师又是相对于公办教师而来的，产生于5 0 年代初。儿 十年来，很少有人给民办教师一词下一个准确的定义。李建刚主 编的 小学教育大全中认为， “ 为弥补农村中、小学师资力量不 足，由有关教育部门 通过一定考核，择优录用农村有关人员担任 教育教学工作，这些教师就是民办教师。民办教师，在建国 初期， 是由 村、 镇聘请的教师。 川。 顾明远主编的 教育大辞典中 对民 办 教师的 解释是“ 中 国中 小学中 不列入国 家教员 编制的 教学 人员， 主要为普及小学教育补充师资之不足。 ” 力 中 华人民共和国 教师 法 中 对民办教师没有作出明 确的定义， 但在第3 1 条中规定: “ 各 级人民政府应当采取措施，改善国家补助、集体支付工资的中小 学教师的待遇，逐步做到在工资收入上与国家支付工资的教师同 工同酬。 ”，) 条目中的 “ 国家补助、集体支付工资的中小学教师” 实际上就是指民办教师。据考证，民办教师的含义是随着历史的 变迁而变化的，不同时代，民办教师所具有的含义和所指的范围 是不同的。民办教师作为一个专用教育名词，是从最初民办小学 教员、民办小学教师、民办中 学教师等演变过来的。 6 0年代原教 育部的 3 3 0号文件中正式使用 “ 民 办教师” 这一概念。 广义上的 民办教师是指以农民身份履行教师职责的人;狭义的民办教师就 是上述 教师法中所规定的那部分人。为了推动民办教师问题 的基本解决，根据国家政策，现在我们一般认为，民办教师是指 1 9 8 6 年1 2 月3 1 日( 有的地方是1 9 8 0 年1 2 月3 1 日) 前在册在岗， 经考试考核合格，取得了县级以上教育行政部门 颁发的民办教师 任用证书，不具备国家公职人员身份，工资由国家财政补助、集 体支付的中小学教师。民办教师走过了近半个世纪的历程，是我 国穷国办大教育的历史产物。它经历了5 0 年代初的产生形成、5 0 年代末至6 0 年代中期的畸形发展、文革期间的极度膨胀、改革开 放后的清理整顿、世纪末的逐步消亡等阶段。随着我国2 0 0 0 年基 本解决民办教师问题的目标的实现，民办教师由政策性用语转变 成了一个历史概念。资料表明，民办教师队伍的清理整顿，以及 最终消亡，为代课教师队伍的扩张提供了空间，对代课教师的发 展与演变产生了十分重大的直接影响。1 9 7 7年，全国中小学民办 教师达4 9 1 万，占中小学教师总数的5 0 %， 经过2 0 多年的努力， 这一比例已 下降到不足1 0 %。与此同时， 代课教师2 0多年来却成 倍增长1 9 9 7 年，超过了1 0 0 万。两者之间此消彼长的特点非常 明显。 4 .代课教师的含义 目 前能够查到的关于代课教师的解释有以 下 5种: 教育 辞典中对代课教师的解释为 “ 中小学教师因事或因病一时不能 上课，与学校主管部门商得同意请人代为上课，以免耽误学生的 学习， 代课的人称为 代课教师 。 ” 倒 张念宏主编的 中国教育 百科全书中的解释为， 代课教师是， 1r 时在学校填补空缺代课 的人。 ” 目 梁忠义、车文博主编的 实用教育辞典中认为，代 课教师是 “ 临时聘请代理正式教师工作的教师。一般是教师临时 因事因病请假，由学校请代课教师代行其职。有的学校因教员缺 额，请人长期代课，受聘者被称为代课教师。代课教师虽属非正 式教师，在代课期间的要求与正式教师相同， 要对学生全面负责， 教书育人，完成教师工作任务。 ” n u 台湾五南图书出 版公司发行 的 教育百科辞典中认为， 代课教师是 “ 代替正式或固定教师 工作的教师。 ” . 徐家智主编的 教育统计实务中对作为统计 指标的代课教师的解释是 “ 指因教师缺编，长期聘请的顶编代课 教师，或专任教师因产、 病假等而聘请一年以 上的代课教师。 ” w 有资料表明，世界上一些国家和地区也有代课教师存在，如英国 和中国台湾地区等。总而言之，代课教师并不是一个新鲜的名词。 但相对于我国现在的代课教师来说，至今却仍未有一个科学严格 的概念。上述 5种表述， 大都只反映了代课教师一词的原始含义 和现代特征的某一侧面，尚未涵盖我国代课教师在实际中所表现 出来的主要特征。自1 9 8 0 年底，全国许多省市按照国家政策不再 招收新的民办教师，并对民办教师队伍进行清理整顿以来，特别 是1 9 8 6 年底全国统一封堵新增民 办教师的口 子，对民办教师队伍 严格实行 “ 关、转、招、辞、退”五字方针以来，近2 0 年间，代 课教师的数量规模、来源渠道、组成成分、 经济待遇、管理政策、 形成原因等都发生了很大的变化，且越来越复杂，己成为继民办 教师之后又一影响我国基础教育， 特别是农村小学教育改革与发 展的重大问题。事实上，这部分教师在实际生活中所表露出来的 特征已 不是原始意义上的代课教师一词所能 包容的。由于这种内 涵的变化，国家又无有关政策，我们很难对代课教师给出一个符 合其现实特点的科学而又严格的定义。为了 讨论的方便，本文将 代课教师描述为:不具备公办教师和民办教师身份，不享受国家 给予公办教师和民 办教师的 政治与经济待遇的中小学教师群体。 总的来说，公办教师、民办教师、代课教师，都是我国中小 学教师队伍的组成部分和具体表现形式，都具有教师的特性，都 是一种历史的产物。三种不同形式和身份的教师的存在，反映了 一定历史时期我国中小学教师队 伍的构成特点。随着我国基础教 育的改革与发展， 特别是中小学教师队伍规范化建设和科学化管 理的加强，这些称谓及其所代表的内容也将成为历史。本文将以 此为基点，对我国小学代课教师问题展开分析探讨。 二、小学代课教师的产生、发展与演变 如果以1 9 4 9 年新中国的 诞生作为 起点， 半个 世纪来， 我国 代 课教师经历了 产生、发展和演变等历史阶段。 1 .小学代课教师的 产生 代课教师最早产生于哪年哪月， 现在己 无从可考。从字面意 思来看，可以说只要有了正式的教师，也就有了临时代课的教师， 只不过这种推测显得十分宽泛。从前文引述的有关代课教师的含 义中，我们可以推测出我国小学代课教师产生的年代。代课教师 的主要作用是顶编代课和顶替因事或因病暂时不能来上课的正式 教师。也就是说， 教师缺编和正式教师因事或因病暂时不能来上 课是代课教师产生的直接原因.而小学教师缺编在我国一直是一 个历史问题，解放初期尤为突出;正式教师因事或因病暂时不能 来上课，可以说又是一种常见现象。从这一点出发，我们可以进 一步推测出代课教师作为小学教师的一种临时补充形式，与公办 教育同时产生，即与公办教师、民办教师同时产生。 2 .小学 代课教师的 发展 代课教师作为小学教师的一种临时补充形式，在 1 9 4 9年至 1 9 8 0年的教育统计资料中，没有作为独立的统计指标进行统计分 析。有的文献中也只是记录了1 9 6 8 年至 1 9 7 7 年间我国 普通中小 学中工农兵兼职教师的数量情况。总的来说现在已难以考察它在 这几十年中的原貌和发展轨迹了。1 9 8 0年全国开始清理整顿民办 教师队伍，一些省市规定1 9 8 0 年1 2 月3 1 日 后不再吸收新的民办 教师，1 9 8 1年代课教师被作为独立的统计指标进行统计，使代课 教师的发展状况和规律才逐步显现出来，从表一中就可见一斑。 从表一中我们可以归纳出代课教师数量变化的特点:近 2 0 年来，全国普通中小学代课教师的数量呈由少到多的上升态势， 其中1 9 9 7 年突破 1 0 0 万，达到了顶峰; 进入9 0 年代以 来，普 通中小学代课教师的增长速度总体上显现出由慢到快的特点，其 中1 9 9 7 比1 9 9 6 年净增8 6 9 2 2 人，增幅最大; 代课教师主要集 中在小学， 进入9 0 年代以后， 小学代课教师数量一直呈增长态势， 。刮悠碑燎名丹八钾汾七娜恤舞长袅八宾农六省娜解称咋导肆杯牌裹v八纬母七懈粗彩区番，铃汾七绷今祷恤娜邃分灿蜂里叻淆议之拟 叫的88寸 寸881寸的一器l6喃8一1091卜卜-卜66卜工l一卜gl叫叭9一巴的8凶9一胃价仍6哟一8卜0寸l寸-朴令 众卜州一州1州一叫寸寸价一89的1一价191一叫6寸一08甘一8入81一006-夺于 6661 卜1。内二寸。卜喃。寸二卜。寸二。1。1寸二961内二ol工oo内二286寸二0寸卜乳二扑于 0寸92豹一9仍喃喃的-6n仍1一09011-8习6-寸0寸l-卜0凶9 866一一卜661一9661一喃661-寸661一价661一以66 亡 二 o 巳 r n v习 m n 巳 口巴 ， 目叫 rj 旧 r j 气 分 寸 c勺 c , 刁 、 o f v 甲 ，叫 c r 仁 民j 三 m 城 v rj ， . . . 叫 c 卜 寸 v 尸 ) 卜 m 卜月 月 口 月 . . 曰 c ， ， . 叫 ， 叫 . 川 0 00 0 巴 次 m v二 叩 、 n 卜 w 巳 t 、 ( v 7 m 口奎 0 0m 织 00c, 、. 寸 寸 、 o . 寸 o ( 气 宁 、. r n 尸 叫 口 ( n v 气口 ， 一 o 月 了、 口 n ，叫 叫 v 1 oo 记 护 仁 门 寸 寸 、 o 、 o n n 习 、 ， 一 寸 产、 砂 ， v 寸 ， .叫 ，叫卜 n 寸 o 产 叫 山 一 、 闷 o r 甲 1 气 宁 ， ，州 协 r 八 r 护为 矍 mm m r v 口 心 o 幸 q 鱿 ， 】 r 门 c) 01 v 记 1 -. . ， . . . - ， 、 刘于。 、刘廿 袱二划针 9的 1661 粥蛇务尽粼喇燕鸳彩维军外令于阁枷困圳“|脚 扮 袅 t c训 p e t 1粥翁 且 增长速度加快; 进入9 0 年代后中学代课教师的数量的波动不 大; 从1 9 9 8 年开始，中小学代课教师的数量呈下降趋势。 有关资料表明，同期全国 针对民办教师实行的 “ 关、转、招、 辞、退” 政策，基础教育实行分级办学分级管理体制， 2 0年间实 施普及九年义务教育导致的教师缺编，近几年农村经济不景气与 农民收入增长缓慢，毕业生分配困难等等，对代课教师数量的变 化影响巨大。代课教师数量的 变化有着深刻的社会背景，是2 0 年 来我国经济、社会、教育改革发展过程与水平的体现。 3 .小学代课教师的演变 从解放初期至8 0 年代初期，代课教师作为小学正式教师的一 种补充形式，总的来说，其功能和作用发挥比较稳定，对小学教 师队伍的管理和建设影响不大，没有象民办教师那样形成为一个 突出的社会问题。这也是代课教师一直未能引起我们关注的一个 重要原因。 1 9 8 0 z特别是1 9 8 6 年以后， 代课教师队伍发生了巨大 的变化: 规模不断扩大。 表一中我们可以清楚地看到这一点。 1 9 9 7 年，全国普通中小学代课教师的数量突破 1 0 0万，相当于当 年普通中小学专任教师的 1 0 . 7 2 %，和民办教师的数量基本相当， 其中小学代课教师8 5 9 7 8 6 人， 相当于当 年小学专任教师的1 4 . 8 4 % 0 成因复杂化。从前述代课教 师的含义中，我们可以 推测出 代课 教师的产生有两个原因，其一是正式的或固定的教师因病或因事 暂时不能来上课，需要人顶替工作;其二是中小学教师缺编，需 要人补充到教师队伍中来工作。总的来说，代课教师的成因比较 简单。而现在的代课教师的成因， 除了 上述两种原因外，还有许 多其它更为重要和复杂的社会原因，此点将在下文论述。内涵 和外延发生了变化。简单地说，以前的代课教师就是临时顶替正 式的中小学教师和顶编工作的人，含义明确，范围清楚。而现在 的代课教师表现出了新的特点:其一是在范围上它包括除公办教 师、民办教师、兼任教师之外的所有在岗的中小学教师;其二是 这些教师的工作已不限于临时，而是长期在岗，有的教龄长达 1 0 年、 2 0 年， 甚至更长， “ 代课” 一词已失去了它的本来意义， 而变 成了一种固定的工作。影响越来越大。代课教师作为中小学教 师的一种临时补充形式，现在已演变成一种固定形式并发展到了 较大的规模，其关系越来越复杂，涉及面越来越广，影响也越来 越大，给中小学教师队 伍的规范化建设和科学化管理增加了难度 总的来说，代课教师的规模、含义、影响都发生了很大的变 化，已成为影响我国小学教师队伍建设的重要因素。从某种角度 讲，代课教师问题已 演变为一个影响我国基础教育改革与发展和 社会稳定的社会问题。 4 .小学代课教师的发展趋势 作为中小学教师队 伍的 一种临时补充形式， 代课教师的产生、 发展和演变都有其社会历史条件。从表一中我们可以 看出，1 9 9 8 年代课教师的数量比1 9 9 7 年减少了3 万多人，己呈下降的趋势。 这种下降趋势不是偶然形成的，而是一种历史的必然。可以肯定， 随着时间的推移，这种下降趋势将更加明显。到2 0 0 0 年我国已 基 本解决了民办教师问题，基本普及了九年义务教育。 在此基础上， 一方面小学教师队伍规范化建设和科学化管理将进一步加强，教 师资格制度将得到普遍推行;另一方面，国家也将吸取解决民办 教师问 题的经验教训，不会让代课教师继续无限制地发展和存在 下去。在一定的历史条件下，代课教师作为影响小学教师队伍建 设和基础教育改革与发展的一个社会问题，在不远的将来也将逐 步消失掉。当 然， 这有赖于我们制订科学合理的解决策略。 三、小学代课教师的现状分析 准确把握小学代课教师队 伍的 现状， 对于我们深刻认识代课 教师问 题，并制订合理的对策具有重要意义。1 9 8 1 年， 代课教师 虽然被列为独立的统计指标， 但没有列出 具体的分项指标， 从统 计表中不可能找到分析代课教师现状的线索。1 9 9 9年， 我们对湖 北省东部的武穴市、北部的广水市、中部的潜江市、西北部的襄 樊市等地的小学代课教师的状况进行了 调查。我们将以此为依据 对小学代课教师的分布、年龄、教龄、身份、学历、所代学科、 工资待遇及其来源等进行描述和分析，以 期展示和把握小学代课 教师的概貌与特征。 1 .代课教师的分布 中国教育统计年鉴 1 9 9 8 年度的资料显示， 我国3 1 个省市 自 治区都有代课教师， 其中代课教师数超过 5万人的有河北、河 南、 湖北、广东、广西、云南、陕西等省。1 9 9 8年全国普通中小 学代课教师总数为9 7 8 0 5 7 人， 其中农村中小学代课教师为8 0 4 6 0 2 人， 占总数的8 2 .2 7 %。 总量中， 小学代课教师8 4 1 8 8 4 人， 占8 6 . 1 %; 中学代课教师 1 3 6 1 7 3 人，占1 3 . 9 %。上述几个数据说明，代课教 师主要分布在我国广大农村小学.这种分布特征可以说是当地经 济、社会和教育发展水平的反映。可以说，把握了农村小学代课 教师的基本状况，也就是把握了 整个中小学代课教师的概貌与特 征。 2 小学代课教师的年龄构成 表二:湖北4 4 4 8 名小学代课教 师的 年龄构成 单位:人 3 0 岁 及以下3 1 -3 9 岁 4 0 -4 9 岁 5 0 - - 6 0岁及以 上 4 4 4 82 6 5 71 3 3 53 7 482 %5 9 . 7 43 0 . 0 18 411 . 8 4 资料来源:根据1 9 9 9 年调查资料整理 ( 卜 同) 。 从表二中我们可以看出， 3 0 岁及以 下的青年人近6 0 % , 3 9 岁 及以下的近9 0 % ， 说明这是一支非常年轻的队伍， 充满朝气， 年富 力强，是一支具有潜力的后备力量.如果改造和利用得好，将有 利于小学教师队伍的建设与发展，并发挥出巨大的社会效益。 3 .小学 代课教师的 教岭构成 表三: 湖北4 4 4 8 名小学代课教师的教龄构成 单位:人 1 0 年及以 下1 1 -2 0 年2 1 年以上 4 4 4 83 5 1 28 0 61 3 0 %7 8 . 9 61 8 . 1 22 . 9 2 教龄是衡量教师教育教学阅历和经验的重要指标。表三显示， 这支队伍中的大多数人教龄不太长，也不算短，正处于从生疏走 向成熟的阶段，这与他们的年龄构成重心比较低有很大的关系。 从表二和表三我们可以推测，大部分代课教师都是9 0 年代进入学 校工作的。 4 .小学代课教师的舟份构成 表四: 湖北4 4 4 8 名小学代课教师的身份构成 单位:人 学生工人农民转业军人 不在册的民 办教师 其他 4 4 4 82 5 6 1 61 1 7 1644 7 4 1 1 6 %5 7 . 5 81 . 3 9 2 6 . 3 31 . 4 41 0 . 6 62 . 6 从表四中我们可以 看到， 代课教师在任教之前的身份是非常 复杂的，其中学生和农民占大多数。代课教师来源和身份的复杂， 说明代课教师的管理存在问题，也说明代课教师的成因是十分复 杂的 4 4 4 8 5 .小学代课教师的学历构成 表五:湖北4 4 4 8 名小学代课教师的学历构成 非师范类专 科及以上 普通中师 i 普通中专 66 不 841.48 1.89斗 64614.5汁1483.33 2 0 0 4 i 2 8 3 3 . 1 14 . 51! 0 . 6 3 学历和所受的专业教育是衡量教师素质的重要指标。表五显 示，代课教师队伍的学历结构重心偏低，受过师范教育和高等教 育的人不足 2 0 % ，专科及以上学历的不足 4 % ，这从一个侧面反映 出代课教师队伍的整体素质不高。当然也有一部分代课教师的学 历和所受的专业教育达到了要求，素质还是比较好的。调查中发 现，有一个特别值得注意的问题就是，绝大多数地方将代课教师 没有纳入到培训计划之内，代课教师缺乏接受继续教育和培养提 高的途径与机会， 代课教师的 职后学习处于一种自 发和空白 状态。 6 .小学代课教师任教的学科范围 表六: 湖北4 4 4 8 名小学代课教师任教学科范围 单位:人 文化课音体美课思品与自然课 4 4 4 84 2 3 7 1 0 11 1 0 %9 5 . 2 62 . 2 72 . 4 7 我们将小学的课程分为文化课、音体美课、思想品德课与自 然课 3大类。从表六中我们可以 看出， 代课教师的任课范围主要 集中在文化课领域，说明代课教师是被当作主要力量在使用;在 其它的两个领域任教的不足5 % ， 这即与代课教师的整体素质偏低， 难以 胜任对技艺水平和思想素质、科学人文素质要求很高的音体 美课、思品课与自 然课有关，也与农村小学条件差，音体美等课 程开设不足有关。 7 .小学代课教师的工资 待遇 表七:4 4 4 8 名小学代课教师月工资水平 单位:人 1 0 0 元及以一 f1 0 1 一 1 9 9元2 0 0 元及以上 4 4 4 88 8 6 1 2 2 8 51 2 7 7 %1 9 . 9 25 1 . 3 72 8 . 7 1 教师的工资水平反映出 教师待遇的高低和生活水平的高低。 教师工资待遇的高低对教师工作的积极性和稳定性有很大的影 响。表七显示，大部分代课教师的月工资水平低于 2 0 0元，整个 收入水平是比较低的。按现在的生活标准，代课教师的工资收入 只能维持基本生活。从工资收入这个角度看，代课教师作为一种 职业是不具有多大吸引力的，但为什么代课教师的数量1 0 多年来 一直呈上升趋势呢， 这里面包含着许多深层次的原因. 8 .小学代课教师的工资来源 表八:1 8 0 3 名小学代课教师的工资来源情况 单位:人 县财政补贴乡财政补贴 村自 筹学校自 筹 1 8 0 33 4 5 81 6 9 91 2 %1 . 8 93 . 2 2 9 4 . 2 30 . 6 7 从表八中我们可以 看到，代课教师的工资以 村筹为主.代课 教师的工资来源渠道是多种多样的，即不同于公办教师的工资. 单纯依靠财政拨款;也不同于民办教师的工资由国家补贴、集体 支付:而是由 县、乡、 村、校四级分别来筹措的。 从代课教师谁 聘请谁出钱的原则来看，代课教师主要是由村里聘请的.村委会 或村干部对代课教师的聘用具有很大的决定权。 9 .对小学 代课教师的政策与管理 小学代课教师是一个全国性的问题。但国家为了防止代课教 师成为象民办教师那样的社会问 题而背上沉重的历史包袱，对代 课教师一直采取的是不予承认、不给政策的零处理方式。目 前. 国家把主要精力放在基本解决民办教师问 题之上，对代课教师问 题自 然缺乏宏观研究、管理和解决的对策。 调查表明， 各地在实际工作中， 对代课教师的政策综合起来 有以下几种:放任自 流。 有些地方在基本解决民办教师问 题上 就已显得力不从心，如果承认代课教师，将使财政压力更进一步 加剧，不利于民办教师问题的解决和教师队伍的稳定。但如果反 对聘用代课教师， 又将使许多学校因缺乏师资而被迫停课关门。 因此对代课教师是既不承认，也不反对，放任自流，任其发展， 以期待民办教师问 题解决后再来研究解决代课教师问题。代课教 师数量发展很快，并越来越复杂，就与这种放任自 流的政策有关。 全部清退。有些地方认为代课教师不仅严重挤占了有限的教育 经费，加重了农民的负担，而且素质差，影响中小学教师队伍整 体素质的提高。更令人担心的是，长期聘用代课教师，有可能使 之尾大不掉，演变成象民办教师那样的历史问题而背上沉重的包 袱。因此，对代课教师是统统清退，一个不留。1 9 9 8年以来代课 教师在数t上呈下降趋势，与许多地方实行上述强硬政策有关。 当然，统统清退并不是那么容易做到的。 择优聘 用。表五显示， 代课教师队伍中有一部分人的素质还是比 较好的， 还是能较好地 胜任教育教学工作的。因此， 有的地方根据需要， 采取了比较灵 活的 政策， 对素质较 好的 代课教师予以 择优聘用， 对素质一般或 较低的人员进行清退. 在代课教师的管理上，各地也没有形成统一的模式。代课教 师资格的认定缺乏统一的标准; 代课教师的聘用权限的归属不明， 有的学校同时存在着由 县教育行政部门、乡 ( 镇) 政府和乡 ( 镇) 教育组 ( 站) 或乡干部、 村委会或村千部、学校各自 分别聘用的 代课教师: 代课教师工作业绩的考核有的地方参照公办教师的考 核标准和考核程序执行，有的地方则非常随意， 没有考核，没有 档案，有的学校连考勤都没有，等等。总的说来，代课教师的管 理不象公办教师和民办教师那样有章可循，显得比 较混乱与无序。 1 0 .小学代课教师队 伍的 德定性 由于代课教师不享受国家关于公办教师和民办教师的政治与 经济待遇，针对代课教师的政策又未出台，代课教师无论代课时 间多长， 表现多好，都始终是属于临时的性质。加上代课教师的 经济待遇不高、教学任务重、管理混乱等等，对代课教师队伍的 稳定产生了很大的影响。许多代课教师看不到前途与希望，工作 热情不高;有的代课教师只是把到学校工作作为跳板，一旦有更 好的就业机会就会跳槽，临时观念非常突出: 有的代课教师原本 就不是凭水平而是凭关系进来的，混一天算一天的思想比 较严重; 有的地方和学校，代课教师的去留十分随意，想来就来，想走就 走。这些问题的存在使代课教师队伍的稳定性比较差，对整个小 学教师队伍的稳定自 然也产生了不利影响。 综合上述1 0 个方面的情况，我们可以大致概括出 我国小学代 课教师队伍具有规模大、 分布广、年龄轻、教龄短、 工资低、身 份与来源复杂、整体素质不高、稳定性差、缺乏管理和潜力大、 有利用价值等特点。 四、小学代课教师发展与演变的原因分析 正式的教师因事或因病一时不能来上课，需要有人来顶替代 课，以免耽误学生的学习，以及一些地方因教师缺编，需请人代 课是代课教师产生的最早最直接的原因。从代课教师的演变来看， 前一种因素己 退居到了非常次要的位置，基本上没有什么影响力 了，后一种因素还在继续发挥着作用。代课教师发展到如今如此 庞大的规模，并表现出今天这样的复杂状况，是教育内外部多种 因素共同作用的结果，归纳起来主要有以下几个方面: 1 .小学教师缺编 改革开放以来，国家非常重视小学教师队伍的建设，小学教 师队伍的数量增长很快，1 9 9 8 年，全国小学生师比为2 3 . 9 8: i , 略高于国家标准 ( 国家标准为 2 2 . 3 8: 1 ) ， 数量上基本上能满足教 育教学的需求。 但是在广大农村地区， 特别是一些经济欠发达的 边远地区，小学教师缺编的现象不同程度地存在。鄂北地区广水 市1 9 9 9 年小学的生师比为3 0 . 3 : i ， 远远超出国家规定的生师比。 鄂东武穴市 1 9 9 9年有小学在校生 1 1 0 5 9 6人，而小学公办教师只 有2 1 0 3 人，生师比高达5 2 . 5 9 : 1 :若加上 1 0 5 7 名民办教师，生 师比也仍然高达3 5 : 1 . 1 9 9 8 年湖北襄樊市 ( 包括9 个县市区) 按国家确定的小学师生比1 : 2 2 . 3 8 推算， 全市需小学教师3 1 8 3 3 人，而实际只有 2 6 6 0 7人 ( 包括民办教师) ，相差 5 2 2 6人。如果 除去民办教师， 其差距更大。许多地方为了使学校不关门，为了 维持学校正常的教育教学工作，不得不聘用代课教师。有的乡镇 聘用的代课教师占 教师总数的比 例高达3 0 % - 4 0 % 。 更有甚者， 有的 偏远的学校和教学点，由于自 然环境恶劣，生活和工作条件差， 公办教师不愿去，师范毕业生又分不进去，导致局部缺编严重， 不得不大量招聘代课教师，有的学校所有的教师都是代课教师。 可以说，农村小学教师总体上缺编和局部地区的特殊需求，为代 课教师提供了生存的空间和快速发展的条件。 2 .民办教师的消亡 民办教师是我国穷国办大教育的历史产物。民办教!fi 为我国 荃础教育的发展和农村九年义务教育的普及作出了不可磨灭的贡 献。但由 于民 办教师的农民身份和素质的先天不足等原因， 使这 种不合理的用工形式越来越不适应中小学教师队伍现代化建设的 需要，在历经半个世纪的风雨之后， 不得不退出历史舞台。国家 从7 0 年代末和8 0 年代初开始对民办教师队 伍进行清理整顿，制 定了一系列政策，随后提出了“ 关、转、招、 辞、退” 五字方针， 并确定1 9 8 6 年1 2 月3 1 日 为全国 截止新增民 办教师的最后期限( 许 多地方以1 9 8 0 年1 2 月3 1 日 为最后期限) 。1 9 9 4 年在第二次全教 会上，党中央、国务院根据我国经济发展和社会进步的要求，以 及教育改革与发展的要求，又明确提出了到2 0 0 0 年基本解决民办 教师问题的目 标。据统计，1 9 7 7年，全国中小学民办教师达 4 9 1 万人，占全国中小学教师总数的5 0 % 。 经过2 0 年的努力， 应该说， 到目 前，这一问题已 基本解决。 新增民 办教师的口 子被堵死，以 及民 办教师数量的迅速减少， 客观上为 代课教师的迅速发展提供 了空间和条件.一方面，新增民办教师的口子被堵死，用新增民 办教师的办法来补充教师的不足，以解决教师缺编问题已不可能， 否则，就意味着违反国家的民师政策;另一方面，随着许多民办 教师被清退或退养，出现了许多空岗，这些空岗也需要新教师来 填补，这意味着需要增加足够的公办教师，而公办教师的补充又 十分困难。因此，许多地方最后不得不又走上聘用代课教师之路。 事实上，许多代课教师就是刚刚被清退或退养的民办教师摇身变 来的。有的民办教师名义上被清退了，但实际上一直未离开学校 和教学岗位。可以说一边是民办教师的数量在减少，一边是代课 教师的数量在增加，此消彼长，这种特点和趋势在9 0 年代十分明 显。表一中代课教师的数量变化特征就说明了这一点。 3 .“ 民转会”的诱惑 国家在解决民办教师问题的过程中，制定并实施了以“ 民转 公”为主的政策，将优秀民办教师转为公办教师，使之成为国家 公职人员。这一方面是国家对民办教师的历史功绩的肯定，带有 一定的补偿性:另一方面也是为了合理利用民师资源，以加强中 小学教师队伍的建设. 这一政策的制订和实施得到了 广大民办教 师的热烈拥护，在社会上产生了良 好的影响。但同时也对代课教 师和社会上其他想成为国家公职人员，以 便享受吃皇粮待遇的人， 产生了极大的诱惑:这些人一方面怀抱希望，以为国家在解决民 办教师问题后，也会采用同样的优惠政策来解决代课教师问题; 另一方面，趁机钻空子搭上 “ 民转公”这趟末班车。许多人因此 纷纷涌向了代课教师行列，代课教师的数量自 然呈逐年上升的趋 势。 4 .中专毕业生就业架道不杨 9 0年代初期至中 期，我国中专教育， 特别是中等师范教育发 展很快，随着中专招生政策的放开，招生规模不断扩大，毕业生 人数急剧上升。但由于近几年来，受农村经济不景气、财政压力 大、和人口的变化等因素的影响，许多地方对中师毕业生的吸收 能力迅速下降，导致许多学生毕业后不能顺利地转为正式教师， 只能权且当代课教师。表五中，普通中专和普通中师毕业的代课 教师达 1 7 . 8 5 % 就说明了这一问题。 表四中， 任课之前是学生的代 课教师的比例高达5 7 . 5 8 % ，就更说明了这一问题。 5 .社会就业形势紧张 有关研究表明，近几年来，农村地区特别是一些不发达的边 远地区，农民的收入增长速度明显减缓， 从某种程度和角度上讲， 生活水平相对下降。农民种田 看不到多少希望，而乡镇企业又不 发达，对剩余劳动力的吸纳能力差，可供农村人选择的就业机会 和岗 位不多。相对而言， 做教师虽然也十分辛苦，但和农民相比， 一是体力上要轻松许多:二是收入比较有保障， 虽然许多地方经 常发生拖欠教师工资的事情。因此，一些有门路的人就想方设法 进学校去当教师。表四中，任教之前身份是农民的代课教师比 例 达 2 6 . 3 3 % ，仅次 于学生身份， 就从一个侧面说明了 这一点。另一 方面，许多回乡高中和初中毕业生，即不能或不想继续升学深造， 又不想种田去受脸朝黄土背朝天之苦，也没有其他就业门路与技 能，为了生存，也挤进了代课教师这一行列。表五中，高中毕业 的代课教师占3 3 . 1 % 、初中毕业的代课教师占4 5 . 1 % ;表四中，任 教之前身份是学生的代课教师占 5 7 . 5 8 % , 属各种身份之首: 表 2 中， 代课教师普遍年轻等等，就共同说明了 这一点。当教师的体 面和收入的相对稳定，使之成了这些初高中毕业生的理想选择。 当 然， 他们具有一定的文化知识， 也是他们从事或被聘为代课教 师的重要条件。 6 .教育经费 短缺 我国目 前对基础教育实行的是分级办学、 分级管理的体制， 乡镇中 心小学一般由乡镇一级政府管，村小由 村管。 从某种角度 讲，这种体制实际上是要分级拿钱办学.在一定的历史条件下， 这种管理体制发挥了很好的作用，充分调动了各级政府和社会办 学的积极性、有力地推动了农村基础教育的改革与发展，特别是 九年义务教育的普及。但随着时代的变化，这种体制己显露出了 它的局限性。有关研究表明，近几年来，农村村级负债逐年上升， 1 9 9 8 年，湖北全省村平均净负债为1 7 . 9 万元，比1 9 9 6 年增加了 1 0 . 0 1 万:乡镇负债亦不断增加，1 9 9 7 年农业部对1 0 个省份的调 查显示:乡级平均负债约 4 0 0万元，并呈增长趋势;县一级的财 政收入也不容乐观，普遍感到压力很大，入不敷出。而教育经费 共 于 是地方财政支出的大头，地方财政要较好地满足教育的需求实际 上是比较困难的。在此背景下，各地不得不采取一些不得已的政 策来解决教育经费短缺问题，如将教师人事管理和工资统筹权力 下放到乡一级等等。现在使用一个公办教师，月工资一般都在 4 0 0 - 9 0 0 元左右， 还要解决医疗、 住房等问题， 花费比较大:而聘 用一个代课教师，每月只需 1 0 0 - 2 0 0元左右， 且不管其它。相比 之下， 使用代课教师要经济实惠得多， 也便利得多.一个公办教 师的工资可以聘 3 - 4个代课教师，即节约了钱，又解决了当地的 就业问题。因此，一些地方不接受中师毕业生，不接受公办教师 来工作，大量聘用代课教师也就十分自 然了。 7 .管理跪漏 基础教育实行分级办学分级管理的体制，目 的之一是充分调 动各级政府和社会各个方面的办学积极性.但有些地方片面理解 了 其含义，有些地方政府和教育行政部门为了甩包袱，把管理权 限都下放到乡镇一级，甚至是村一级了，其中包括代课教师的资 格审查、认定、聘用、考核等等.这样中小学就成了一些乡镇政 府 ( 或干部)和村委会 ( 或村干部)的自留地。有的人则滥用职 权，违背 教师法等法规中关于教师聘用和管理的规定，借机 将自己的子女、亲戚、朋友等安排到学校中去当教师，且想安排 多少就安排多少等等，非常随意。因此， 有的地方出现了 县级教 育行政部门、乡镇政府或乡千部、村委会或村干部和学校各自 分 别聘用的代课教师同时并存的局面。这也是导致代课教师人员膨 胀、素质偏低、关系复杂、难于管理的重要原因。 8 .教育 人事制度改革滞后 代课教师的发展和演变与我国当前中小学教育人事制度不合 理，改革相对滞后也有很大的关系。长期以来，我国一直实行的 是中小学教师任职终身制。人们一旦取得公办教师资格和身份， 就等同于进了保险箱，就可以终身吃皇粮了.与做普通农民、工 人相比，具有很多优越性， 如工作稳定，体力轻松、收入较高， 并有保障等等。因此做一名公办教师遂成为许多农村人的群体梦 想。 “ 民转公”政策的实施，更增加了 这种铁饭碗的份量和终身制 的诱惑。 随着社会劳动人事制度改革的不断深入，就业竞争日益激烈， 收入的差距也随之越来越大。相对来说，教育战线由于其行业的 特殊性，改革相对滞后。教师资格制度和教师聘任制还没有真正 全面实施，铁饭碗还没有被打破，终身制还没有被废止，与其他 行业相比，还显得比较稳定。在这种背景下，中小学教师也自 然 成了 一种理想的职业而受到众人的 垂青。 9 .时教师的职业性质认识模糊 如前所述， 教师法中对教师的职业性质作了明确的阐述， 教师是履行教育教学职责的专业人员。中小学教师对教育改革与 发展的重要性，对社会进步的重要性，对整个民 族素质提高的重 要性，可以说是世所公认。正是由于中小学教师的作用不可或缺， 当前世界上许多国家都把中小学教师作为国家公职人员来对待和 管理， 用“ 皇粮” 来养活。 解放以来， 我国也一直把教师作为“ 干 部” 对待.这一方面显示出了教师的作用非常重要，和教师地位 的崇高;另一方面也同时说明教师的任职标准是比较高的，高待 遇的背后是高要求。只有取得国家认定的教师资格才能担任中小 学教师工作，才能享受应有的待遇.也就是说不是什么人都可以 当教师的，教师的聘任要慎之又慎，不能随意乱来，否则就会误 人子弟。 但事实上，对这一点，在许多农村地区，在一些干部当 中，都没有得到正确的理解。 许多人认为老师特别是小学老师， 只要能认识几个字，会做几道题，能把孩子们招呼在一起不出事 就行了。思想认识上的差距，使随意聘用素质低甚至是有问题或 有前科的人员作代课教师的现象十分普遍，导致代课教师数量增 大和难于管理，以及学校教育教学水平的下降。 t o .相关法规不健全， 执法不 严 教师法中规定 “ 国 家实行教师资格制度” 、 “ 学校和其他 教育机构应当 逐步实行教师聘任制。 ”目 前，与教师管理直接有关 的法律法规有， 1 9 9 3 年国家颁发的 中华人民共和国教师法 , 1 9 9 5 年颁发的 中 华人民 共和国 教育法 、 1 9 9 5 年国务院颁发的 教师 资格条例和原国家教育委员会颁发的 教师资格认定的过渡办 法等。 上述法律法规对教师资格的认定、教师的聘任与管理作 出了 规定。 但是由于许多主客观因 素的制约， 教师聘任办法 、 教师职务条例 、 教师考核办法 ，以 及新的中小学教师编制标 准等相关配套法规迟迟没有出台。 教师资格条例也还仅仅只是 在教育系统内部实行，还没有推向 社会。这既使已颁发的有关法 律法规的效力的发挥受到了 很大的局限与制约，也使实际工作中 经常出现无法可依、无