（教育经济与管理专业论文）山区民族寄宿制学校发展的制度保障研究——以凉山州为个案.pdf

山区民族寄宿制学校发展的制度保障研究 以凉山州为个案 教育经济与管理专业硕士研究生王可 指导教师陈恩伦教授 摘要 寄宿制学校是民族地区发展教育的有效途径之一，在当前国家“两基”攻坚计划中起着 举足轻重的作用。目前，民族寄宿制学校发展已取得一定成效，但是，作为一种特殊的办学 形式，民族寄宿制学校在发展过程中不断涌现新的问题，这需要借助制度的力量来规范、协 调，制度建设已成为关系学校发展的重要一环。本文以凉山州民族寄宿制学校管理的相关制 度为例，在对制度的制定、内容进行简要概述的基础上，通过选取凉山州一个经济、社会发 展水平处于中等程度的县为对象，探讨制度对民族寄宿制学校发展的作用和影响，并从政策 学的角度分析制度利弊，最后进一步提出政策建议。 通过调查发现，制度规范对推动山区民族寄宿制学校发展作用显著，学校办学条件有很 大改善，日常生活管理形成了地方特色，学生生活补助经费管理、小农牧场建设、民族特色 文化教育等逐步受到重视。但是，民族寄宿制学校的发展距离制度要求还是存在很大差距。 从政策分析的角度来看，政策资源投入不足、部分制度不合理、执行人员执行不力等是民族 寄宿制学校发展过程中面临的主要障碍 针对这些问题，笔者认为，要保障山区民族寄宿制学校更好发展，制度的完善要从保障 制度实施的政策资源、制度本身文本的修订、制度的执行与监督三个方面来努力改善。具体 来说，要加大资金投入和人才引进，改善学校的办学条件；调整制度的内容以增强其操作性 和合理性，特别是对寄宿制学校管理中的重难点问题深入，对不切合实际的规定作出调整； 不断提高思想认识，强化责任落实，以保障制度的实施效果。 关键词：山区民族寄宿制学校制度保障 两南大学硕f 。学位论文英文摘要 ar e s e a r c ho ni n s t i t u t i o n sa b o u td e v e l o p m e n to fn a t i o n a l b o a r d i n gs c h o o l si nm o u n t a i n o u sa r e a s t a k el i a n g s h a na sac a s e m a s t e ro f e d u c a t i o n a le c o n o m ya n dm a n a g e m e n tm a j o r w a n g k e s u p e r v i s o r p r o f e s s o rc h e ne n l u n a b s t r a c t t h ee s t a b l i s h m e n to fb o a r d i n gs c h o o l si so n eo fe f f e c t i v ew a y st od e v e l o p m u l t i n a t i o n a la r e a se d u c a t i o n ，a n di tt a k e sa ni m p o r t a n tp a r to nt h ep l a no fb a s i c k n o w l e d g ea n db a s i cs k i l l s i nw e s t e r na r e a sa tp r e s e n t t o d a y , n a t i o n a l b o a r d i n g s c h o o l sh a v em a d e8 0 m ea c h i e v e m e n t s ，b u t ，a so n ek i n do fs p e c i a ls c h o o lf o r m ，t h en e w q u e s t i o n su n c e a s i n g l ye m e r g ei nt h ed e v e l o p i n gp r o c e s s t h i sn e e d st h es t r e n g t ho f c o n s t i t u t i o n st oc o o r d i n a t e ，a n dt h ec o n s t i t u t i o nc o n s t r u c t i o nh a sb e c o m ea ni m p o r t a n t l i n kt od e v e l o ps c h o o l s t h i st h e s i st a k e sm a n a g e m e n tc o n s t i t u t i o n so fl i a n g s h e n s n a t i o n a lb o a r d i n gs c h o o lf o re x a m p l e ，b a s i n go no u t l i n i n gt h ef o r m u l a t i o na n dt h e c o n t e n to ft h ec o n s t i t u t i o n s b ys e l e c t i n gac o u n t r yw h o s ee c o n o m ya n dl e v e lo f s o c i e t yd e v e l o p m e n ta r em e d i u m , w ed i s c u s st h ei m p a c to ft h ec o n s t i t u t i o n s ，a n a l y z e t h ea d v a n t a g e sa n dd i s m v a n m g c so f t h ec o n s t i t u t i o n sf r o mt h ep o l i c ys t u d ya n g l e ，a n d t h e np u tf o r w a r dt h e p o l i c yp r o p o s a l t h r o u g ht h ei n v e s t i g a t i o n ，w ef i n dt h a tt h ec o n s t i t u t i o n s sf u n c t i o ni sr e m a r k a b l e t oi m p e lt h en a t i o n a lb o a r d i n gs c h o o l si nm o u n m i n o u sa r e a s t h es c h o o lc o n d i t i o nh a s i m p r o v e d , t h ed a i l yl i f em a n a g e m e n th a sf o r m e dt h ep l a c ea r a c t e r i s t i c , t h em a n a g e m e n t o fs t u d e n t s l i v i n gc o s ta l l o w a n c e t h es m a l lf a r ma n ds oo na r cg r a d u a l l yp a i dm o r e a t t e n t i o n b u tl o o k i n gf r o mt h ep o l i c ya n a l y s i sa n g l e ，b e c a u s et h ef u n di n v e s t m e n ti s i n s u f f i c i e n t , s o m ec o n s t i t u t i o u sa r eu n r e a s o n a b l e , t h ep e o p l ec a r r yo u tn o tw e l la n ds o o n , t h e r ea r em a n yd i f f i c u l t i e st h eb o a r d i n gs c h o o l sh a v et of a c e f a c i n gt h e s eq u e s t i o n s ，t h ea u t h o rb e l i e v et h a t ，t om a k en a t i o n a lb o a r d i n gs c h o o l s d e v e l o pb e t t e r , t h ec o n s u m m a t i o no fc o n s t i t u t i o n ss h o u l df r o mt h r e ea s p e c t s ：t h e e n o u g hr e s o u r c e ，t h er e v i s i o no fc o n s t i t u t i o nt e x ta n dc o n s t i t u t i o ne x e c u t i o na n d s u r v e i l l a n c e k e yw o r d s ： m o u n t a i n o u sa r e a sn a t i o n a lb o a r d i n gs c h o o l c o n s t i t u t i o ns a f e g u a r d i l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西南大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者： 侈弓 签字日期： 伽7 年4 - 月乒日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解西南大学有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允 许论文被查阅和借阅。本人授权西南大学研究生院可以将学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书，本论文：口不保密， 回保密期限至如1 0 年7 月止) 。 学位论文作者签名：衫固 签字日期：净7 年4 - 月， 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签名：潦照彩 签字日期： 口7 年月，口日 邮编 绪论 ( 一) 问题的提出 为发展山区民族教育，推动西部“两基”攻坚进程，实现教育均衡的理念 和和谐社会的构建，民族寄宿制学校的办学模式应运而生，它的可行性和必要 性已为实践所证明。目前，全国有寄宿制民族中小学校6 0 0 0 余所，寄宿制民 族中小学校已成为民族教育的一种重要办学形式。但是，民族寄宿制学校从建 立到运行，面临着很多方面的问题。首先，山区经济落后，自然环境复杂，交 通不便，很多家长对寄宿制办学形式带来的费用问题、交通安全问题心存疑虑， 特别是很多年龄较小的学生也要住宿学习，家长对其生活起居、校园安全等较 为担忧，加上他们本身对教育重视程度不高，寄宿制办学反而使他们放弃了让 子女就学的机会。其次，山区民族寄宿制学校受制于经济、文化等影响，教学 条件落后，师资力量薄弱，教育经费欠缺，学校发展明显滞后于其他经济水平 较高地区的学校。再次，学校管理问题是民族寄宿制学校发展重要问题，而由 于经费不足、制度不完善、管理人员素质不高等原因，民族寄宿制学校的管理 有待加强。最后，教育教学作为民族寄宿制学校发展的重要组成部分，本应具 有民族教育特色，保障文化的传承功能。校园文化要发挥教育作用，使远离父 母的孩子在学校也能接受民族文化的熏陶。但是很多民族寄宿制学校已经丧失 这种职责，民族文化教育薄弱。诸多问题的存在困扰了民族寄宿制学校的发展， 也势必影响到整个民族地区教育发展，在一定程度上阻碍了民族地区普及义务 教育的进程。 另外，从制度建设层面上讲，在民族教育的政策法规里，关于寄宿制学校的 规定大多是原则上的，主要体现为：提倡寄宿制的办学模式；以公办为主；国家 在经费、师资等方面给予照顾。这些都只是对民族寄宿制办学形式的政策倾斜， 而对于创办寄宿制学校的条件、寄宿制学校的管理与运行、如何在资金、师资上 倾斜等问题少有具体规定。国家对寄宿制学校发展曾采取过几次大的行动，比如 2 0 0 2 年7 月2 6 日第五次全国民族教育工作会议明确提出要重点支持有关省( 区) 对民族寄宿制中小学校舍、学生宿舍及食堂的建设和维修工程，进一步改善民族 地区办学条件；2 0 0 3 年9 月1 9 至2 0 日全国农村工作会议通过的 国务院关于 进一步加强农村教育工作的决定提出了西部地区“两基”攻坚的总体目标，为 实现这一目标，国家有关部门正在考虑进一步加大支持力度，新建、改扩建一批 以农村初中为主的寄宿制学校等。但是，这些举措只能在一定时期帮助解决寄宿 制学校发展的问题，缺乏长期性和稳定性，而且，举措仍然只涉及民族寄宿制学 校办学形式和办学条件的内容。而如今，民族寄宿制学校办学形式已得到较好实 西南人学硕十| 学位论文绪论 施，此类学校面l 临的是管理不善、师资短缺、民族教育特色不突出等更具体的问 题。这些问题倘若不能很好解决，学校的办学效率和教育质量都会受到影响。直 到2 0 0 3 年，四川省凉山州政府出台了凉山州民族寄宿制中小学管理办法，才 有了一部专门针对民族寄宿制学校发展的规章；2 0 0 5 年4 月，教育部、国家民 委出台了关于进一步做好民族地区寄宿制中小学管理工作若干问题的意见， 民族寄宿制中小学的布局结构、教育教学管理、日常生活管理、管理队伍和教师 队伍建设、中小学经费管理等都有详细规定。为此，不少省、自治州也相继出台 了寄宿制学校管理办法，但是，这些制度的可操作性如何，在解决民族寄宿制的 实际困难、推动民族寄宿制学校发展上的作用如何，对民族地区学生发展的针对 性如何等，很少有学者对此进行进一步研究。而作为民族寄宿制学校发展的重要 部分，制度建设有着举足轻重的作用。只有在探讨民族寄宿制学校发展现状基础 上，不断反思制度建设存在的不足，从制度制订、实施等环节完善制度建设，为 民族寄宿制学校发展提供制度保障，才能不断推动民族地区的教育发展。 本文之所以以四川省凉山彝族自治州为个案，主要考虑以下几点：首先，凉 山州教育基础薄弱、交通不便、居住分散、贫困面积大且深，是典型的民族山区， 能够代表山区民族教育的众多特点；其次，凉山州2 0 0 1 年开始大力兴办寄宿制， 到目前为止已经有6 7 7 所民族寄宿制中小学，积累了大量寄宿制办学的经验可供 借鉴，教育部领导称其为“凉山模式”；再次，凉山州是最早出台民族寄宿制管 理办法的地区，那里的制度建设也取得了一定成绩，从研究制度保障的角度来看， 凉山州民族寄宿制学校管理办法有一定的研究价值。 ( 二) 已有研究综述 1 有关寄宿制学校发展现状的研究 ( 1 ) 关于寄宿制办学的必要性与可行性 在农村、牧区、边远山区，特殊的自然环境导致了学校规模小、数量多、布 局分散、师资缺乏等一系列影响教育教学质量的因素，在这种情况下，寄宿制学 校办学模式应运而生。很多学者对其必要性和可行性进行了论证。有学者马年章 从人口发展现状、教育经济学规律、优质教育资源的需求、均衡教育和教育和谐 发展的大局四方面论证建设山区寄宿制学校势在必行。同时，从政治基础、社会 环境、教育政策倾斜等方面论证了建设寄宿制学校的可行性。回但是也有学者曾 以禹、钱克明对“集中资源办学”政策提出质疑，通过个案分析“集中资源办学” 政策带来的影响，指出该项政策是对原本教育资源匮乏的贫困地区和边远少数民 族山区采取了一刀切的做法。盲目集中农村学校，使得原本能就近上学的孩子因 。马年章建设寄宿制小学足山区教育均衡发展的首要选择 j 河南教育，2 0 0 6 ( 1 ) 2 西南大学硕+ 学位论文绪论 交通不便等原因纷纷辍学，对教育资源紧缺的边远少数民族贫困地区的基础教育 来说无疑是雪上加霜，导致了教育的不公平。这些说明了寄宿制办学不能盲目 进行，需要根据具体情况而定，还需处理好寄宿制办学和就近入学的矛盾。 ( 2 ) 关于举办寄宿制学校的成果和意义 在经济欠发达地区学校实行寄宿制就读，解决了农村“留守儿童”的教育问 题，让更多孩子享受到更多的优质资源，同时也提高了学生的自理能力。o 学者 唐毅在总结寄宿制学校取得的成效中谈到，寄宿制学校的发展使教育资源配置不 断优化，寄宿制学校管理得到规范，弱势群体救助体系逐步完善，教育公平得到 较好体现。9 ( 3 ) 关于寄宿制学校发展中存在的问题与对策 寄宿制学校发展存在的问题比较多，大致集中表现为办学主体、办学条件、 学校管理三方面的问题，而其中又涉及到办学经费不足、师资力量不够、教学设 备落后等细微环节。针对这些问题，引发了很多学者的思考，他们对于寄宿制学 校建设的思路探讨主要涉及布局调整、资金筹措、生活设施改善、教师队伍建设、 教育人事制度改革、新课程改革、校园文化建设、学生安全、贫困学生就学、后 勤管理等方面。 ( 4 ) 针对寄宿制学校专题问题的研究 寄宿制学校发展涉及方方面面的问题，部分文章是专门针对寄宿制发展的某 一方面特点进行的详细论述。李尽晖论文对西部寄宿制学校校长队伍的现状及存 在问题进行了调查分析，并提出了加强校长培训的相关对策。回寄宿制学校的文 化建设也作为重要内容提上日程，有的认为农村教育问题的最终解决并不是校 舍，而是决定人们价值取向的文化。西部农村寄宿制学校建设的一个重要意义在 于它为我们带来了重建现代文化的契机。 养成教育、校园安全管理也是学者关 注的重要方面。 专门针对山区寄宿制学校研究的文献有一定数量，这些文献主要特点是结合 山区地理、经济、教育政策等来论述寄宿制，其中大部分是针对某一个山区地区 寄宿制发展状况的研究。其中，研究山区寄宿制小学的文章比较多，保育寄宿制 小学是研究的一个焦点问题。苏勇论文从促进山区教育均衡发展的目的出发，提 出兴办农村保育寄宿制的办学模式，并专门针对山区特点制定办学标准； 另外， 高正绪专门对山区农村保育寄宿制产生的条件、保育对象、保育范围、原则以及 。曾以禹， 钱克明“集中资源办学”政策对贵州省边远少数民族贫困地区农村基础教育影响的调查 j 教育与经济2 0 0 5 ( 1 ) o 朱印平，刘斌对欠发达地区农村小学实行寄宿制就读的一点思考 j 文教资料。2 0 0 6 ( 6 ) o 唐毅对山区寄宿制学校和谐发展的思考【j 教学月刊，2 0 0 6 ( 6 ) 。李尽晖西郎农村寄宿制学校校长培训的问题j 对策研究 j 】教育发展研究，2 0 0 6 ( 1 1 ) ， o 林健文化重建：两部农村寄宿制学校建致中的新课题 j 】藁庆教育学院学报，2 0 0 6 ( 4 ) 。苏勇办好保育寄宿制学校，促进山区教育均後i 发展 j 湖北教育，2 0 0 5 ( 7 ) 3 西南人学硕上学位论文绪论 相关管理进行研究。o 2 有关民族教育的现状研究 民族地区闭塞、贫穷、落后，这些导致了民族地区的基础教育呈现出一系列 问题，这些问题大致表现为：思想上对教育认识不够，适龄儿童入学率低，流失 率高；教育事业发展严重投资不足，办学条件差，教学硬件建设落后；师资数量 不足、学科结构不合理、素质不高、队伍建设举步维艰；教育教学水平低，双语 教育、职业教育、多元文化课程等针对民族特点的教学缺乏或滞后；管理人才严 重短缺，管理科学化、制度化、规范化发展步骤缓慢等。这些问题是作为一般民 族学校所具有的，也必然是民族寄宿制学校发展需要克服的难点，对其梳理很有 必要。 为解决这些制约民族教育发展的问题，有学者从给予民族地区优惠的民族教 育政策、增加教育投入、调整布局、培训双语教学师资、保障教师政治生活待遇、 加强管理人员培养、改进教学内容、发展成人教育和职业教育、推行“双证制度”、 对口支援等方面提出政策建议。o 目前，为实施西部地区两基攻坚，国家对西部 地区已经采取了一系列措施，比如，新建扩建了一批寄宿制学校；通过逐步免除 杂费、免费发放教科书、实行“三包”等措施扶持西部农村地区家庭经济困难学 生就学；通过实施现代远程教育缓解教育资源短缺和师资不足的矛盾：对口支援 工作在部分地区已有开展。 3 有关民族寄宿制学校发展的相关制度 总体来说，我国对民族寄宿制学校相关法律规定主要散见于民族区域自治 法以及各级教育法规、政策之中，且这些也只是对这种办学形式的提倡以及相 关原则规定，主要体现为：设立以寄宿制为主和助学金为主的公办民族小学和民 族中学；加大人力、物力、财力投入，改善办学和生活条件；学校布局遵循一定 原则等。这些规定很笼统，缺乏操作性。专门针对民族地区寄宿制学校的详细规 定主要是体现在两个方面：第一是关于寄宿制学校的建设规定。2 0 0 4 年启动“农 村寄宿制学校建设工程”后，由教育部、国家发展和改革委员会、财政部三部委 联合下发了西部地区农村寄宿制学校建设工程实施方案，该方案要求对寄宿 制学校的建设布局作出具体规定。2 0 0 5 年，针对寄宿制学校建设中出现的问题， 国家又颁布了关于进一步做好农村寄宿制学校建设工程实施工作若干意见， 要求地方各级政府和相关部门结合本地实际，出台优惠政策，尽量减免“农村寄 宿制学校建设工程”建设收费，提高工程资金的使用效益。第二是关于民族寄宿 。高i e 绪山区农村寄宿保育制小学研究f j 】现代中小学教育，2 0 0 2 ( 1 0 ) 。杨军“十一届三中全会”以来党和国家的少数民族教育政策综述 j 民族教育研究，2 0 0 5 ( 3 ) 4 西南大学硕士学位论文 绪论 制学校的管理规定。较早对民族寄宿制学校的管理做出统一规定的是2 0 0 3 年凉 山州民族寄宿制中小学管理办法，它从微观的角度对寄宿制管理做出了详细规 定，主要包括对学校布点及招生要求、学生生活费补助标准及管理、教育教学管 理、领导管理、奖惩。2 0 0 4 年，全国民族地区寄宿制学校管理工作现场研讨会 召开后印发了教育部、国家民委关于进一步做好民族寄宿制中小学管理工作若 干问题的意见，意见对民族地区寄宿制中小学布局结构、教育教学管理、 日常生活管理、教师队伍建设、经费管理以及管理工作的评估做出了详细规定， 为推进民族地区寄宿制中小学的管理工作制度化、规范化、科学化有重要意义。 2 0 0 5 年9 月，四川省民族地区寄宿制学校管理办法开始实施，这是继教育部 做出统一规定后四川省又出台的管理制度，是结合地方特点做出的进一步规定。 4 对已有研究的评价与反思 从以上文献综述可以看出，专门研究民族寄宿制学校的文献相对很少，更多 学者侧重于研究寄宿制学校或者民族教育现状，而不是兼顾民族教育和寄宿制教 育两者的特点，没有把两者结合起来深入研究。即使不少文献题目中含有“民族”、 “寄宿制”的关键字眼，但是研究内容还是侧重于一个方面，即主要抓住“寄宿 制”特点研究而忽视了民族教育的特点。另外，研究民族地区寄宿制学校发展的 文献更多的是以某一地区为例的纪实性研究，着重于对该地寄宿制发展的经验总 结。民族地区寄宿制学校发展整体状况的理论研究相对缺乏，制度研究几乎也是 空白。 ( 三) 研究思路和方法 本文以山区民族寄宿制学校发展涉及的重要方面为线索，调查凉山卅i 关于民 族寄宿制学校发展的相关制度的制订、实施状况，分析现有制度在推动民族寄宿 制发展的效果如何。在此，针对寄宿制学校制度要求和寄宿制学校发展现状的落 差，进一步提出完善制度的政策建议。由于实地调研不可能覆盖所有山区，也不 可能覆盖大量民族寄宿制学校，本文选取一个县的部分民族寄宿制学校作为研究 对象，力图通过个案研究为整个山区民族寄宿制学校发展制度建设提供可借鉴的 东西。 本文采取的研究方法主要是文献法、调查法。文献法主要是收集、查阅已有 的教育学、法学、民族学等领域有关民族教育特别是寄宿制学校方面的理论成果， 查阅省、州以及县在发展民族寄宿制方面的政策文件，对发展民族寄宿制学校的 相关制度进行梳理，对各地发展民族寄宿制学校的实践经验进行总结。调查法主 要是通过访谈法和问卷法展开调查，将以教育行政部门、学校领导、教师、家长 西南大学硕上学位论文 绪论 为主体进行访谈，在访谈过程中针对不同主体从不同角度了解相关信息，对学生 采取问卷的方式进行。 ( 四) 主要概念界定 1 山区民族寄宿制学校 本文中的山区民族寄宿制学校主要是指西南山区义务教育阶段的学校。寄宿 制民族中小学是国家专为少数民族举办的一种特殊办学形式，主要在少数民族牧 区、边远山区和经济不发达地区设立，面向农村、牧区、边远山区招收少数民族 学生。寄宿制民族中小学以公办助学金为主，实行全日制中小学教学计划，学生 享受助学金，有的还享受困难补助或减免学杂费和书本费。民族寄宿制学校包括 全寄宿制和半寄宿制。 2 制度 大多数研究者都从作为人们社会行为的规范体系和作为人们社会关系的规 范体系两个角度对制度加以界定。“制度是要求大家共同遵守的办事规程或行动 准则”o ，“康芒斯所说的制度是指约束个人行动的集体行动而言”“格鲁奇认 为，各种类型的制度都具有规则型、系统性或规律性的共同点。”o 新制度学派 代表人物之一诺斯认为：“制度就是人为设计的各种约束，它建构了人类的交往 行为。制度是由正式约束( 如规则、法律、宪法) 、非正式约束( 如行为规范、 习俗、自愿遵守的行为准则) 以及它们的实施特点构成的。它们共同确定了社会 的尤其是经济的激励结构。”o 在现实生活中“制度”一词大体有3 个层次的涵 义。其一，指人类社会发展的各种形态，如封建主义制度，社会主义制度等，它 们都是总体的社会制度。其二，指一个社会中各个领域的具体的社会制度，如经 济制度、政治制度、教育制度等。其三，指各种社会组织的规章制度，如奖惩制 度、学习制度、学籍管理制度等，它们往往是对人们具体的行为模式和办事程序 的规定。有论者把制度界定为“在特定的社会活动领域中，围绕一定目标而形成 的、具有普遍意义的、比较稳定和正式的社会规范体系。”回上述界定可以看出， 制度是一种规范体系，它为某种社会关系或者社会活动提供了一定的标准和范 围。广义的制度既包括正式的社会规范，即人们有意识地制定的一系列政策法规， 如宪法、法律、部门规章等；也包括非正式的社会规范，即社会共同认可的、不 成文的行为规范，如风俗习惯、道德观念等。狭义的制度仅指前者，本文采用的 是狭义的制度。 o 中国社会科学院语占研究所词典编辑室现代汉语词典北京：商务印书馆，1 9 9 2 ：1 4 9 2 。卢现样西方新制度经济学【m 】北京：中国发展；l j 版社，2 0 0 3 ：3 4 母d n o r t h e c o n o m i c p e r f o r m a n c et h o u g ht i m e a f n e r i c a ne c o n o m i cr e v i e w t n n e1 9 9 4 n o 3 。宣兆凯道德社会学理论、方法和应用研细m 】北京：北京师范丈学出版社，1 9 9 4 z1 7 1 6 西南大学硕f 学位论文一、山区民族寄宿制学校发展相关制度建设情况概述 本文研究的关于民族寄宿制学校发展的制度，主要是指民族寄宿制这种特 殊办学形式所涉及到的相关管理制度，包括学校外部制度( 主要是各级政府、教 育行政部门对民族寄宿制学校发展的制度安排) 和内部制度( 学校自身的制度建 设) 两方面，主要是正式的规章制度。本文是以凉山州发展民族寄宿制学校的相 关制度以及选点学校自身的制度建设为研究对象而展开的。 一、山区民族寄宿制学校发展相关制度建设情况概述 四川省凉山彝族自治州总人口4 1 5 5 万人，少数民族人口为1 9 4 万，占总人 口的4 7 2 3 ，其中彝族人口占4 3 6 ，面积为6 万多平方公里。周内高山、深谷、 盆地、丘陵相互交错，山高坡陡，山河纵横，人口居住十分分散，交通极为不便。 多数中小学生上学路途遥远，群众贫困面积大，贫困程度深，这种艰苦的客观环 境和条件决定了凉山州举办民族寄宿制学校的重要性和必要性。 ( 一) 民族寄宿制学校制度制定的背景 1 政府、教育行政部门高度重视促进了民族寄宿制学校的快速发展 凉山州民族地区办学几十年来，由于对教育特别是对学校的一次性资金投入 历来较少，项目也比较零星，所以长期以来形成了一种学校布局不合理、无规划 意识、随意性大的工作观念。近几年来，党中央实施西部大开发战略，逐年落实 “两免一补”，给四川省民族地区加快发展提供了难得的历史机遇。为了改变民 族地区教育的落后状况，促进民族地区经济社会发展，2 0 0 1 年四川省启动实施 四川省民族地区教育发展十年行动计划，为教育增加大量投入。计划主要 任务之一就是要求从民族地区的实际出发，积极发展寄宿制学校。计划要求， 从2 0 0 1 年开始到2 0 1 0 年，寄宿制中小学生达到3 0 万人左右，寄宿制学校的教 学、生活设施基本配套，农区寄宿制学校有菜地，牧区寄宿制学校有草场。借鉴 教训，抓住机遇，根据上级文件精神，州结合凉山教育发展的实际需要，州教委 代州委、州政府拟定了关于贯彻落实( 四川省民族地区教育发展十年行动计划) 的实施意见，为凉山州实施十年行动计划做出了全面而又详细的规划，并 督促各县( 市) 认真作出十年总体规划和年度实施方案。 自从实施十年行动计划以来，凉山州民族寄宿制学校获得了很大的发展。 根据凉山的实际，该州把寄宿制学校分为普通寄宿制和重点寄宿制两类，普通寄 宿制主要办在区乡的小学和初中，重点寄宿制原则上办在县城条件较好的中小 学，学生都在校寄宿就读，实行集中强化管理。全州已有民族寄宿制学校6 0 0 多所，在校学生8 6 8 0 0 名，其中重点寄宿制学校1 8 6 所，学生3 0 4 4 0 名，普通寄 宿制学校4 9 1 所，学生5 6 3 6 0 名。形成了以凉山民族中学为龙头，各县市城区重 两南大学硕f 。学位论文一、山区民族奇宿制学校发展相关制度建设情况概述 点寄宿制学校为骨干，各乡镇普通寄宿制学校为依托的凉山民族寄宿制教育格 局。寄宿制学校数量的迅速增加以及学生入学率的快速提高必然对民族寄宿制学 校的管理提出了更高的要求。 2 民族寄宿制学校发展积累了一定经验，为制度制定提供了条件 截至2 0 0 3 年，民族寄宿制学校建设成效已初见端倪，积累了一定的办学经 验。而且，凉山州每年召开全州寄宿制教育工作会议，通过会议交流经验，查找 问题，解决问题，明确目标。2 0 0 1 年的西昌会议是实施十年行动计划的第 一年，针对全州民族寄宿制学校校点布局不合理、办学条件差、管理水平低、办 学规模小的状况，重点调整学校布局结构，扩大招生规模；2 0 0 2 年的盐源会议 主要解决民族寄宿制学校的管理问题，在全州推广盐源县民族小学严格、规范、 科学的管理经验；2 0 0 3 年的普格会议主要解决寄宿制学生的生活费用问题，根 据学生生活费用以家长负担为主、国家为辅的原则，要求学生自带粮食和蔬菜， 并通过加强小农牧场建设，增加收入，补贴学生生活。另外，很多学校在管理上 逐步摸索，也制定出一系列学校内部管理的规章制度。这些内容事实上为出台统 一的州管理办法提供了详实的材料和鲜活的范例。 3 民族寄宿制学校管理缺乏统一的制度规定仍是学校发展的一大障碍 截至2 0 0 3 年，民族寄宿制学校建设成效已初见端倪，但是对民族寄宿制学 校的建设重点主要在硬件建设上，对民族寄宿制学校的管理工作还有待进一步完 善。主要表现为：无论是州还是各个县市都缺乏统一的制度安排，个个学校仍然 处于独自为阵，逐步摸索建立学校内部寄宿制管理制度的阶段。虽然有少数学校 已经制定了比较成套的寄宿制管理办法，但是从全州范围来看，出台一部适合民 族寄宿制学校管理的制度，从外部制度和内部制度建设两方面来完善民族寄宿制 学校管理仍是意义重大。只有在统一的标准之下，民族寄宿制学校才能走上规范 化、制度化的发展道路。 ( 二) 民族寄宿制学校制度制定的特征及主要内容 2 0 0 3 年5 月2 9 日，州政府第1 3 次常务会议通过了凉山州民族寄宿制中 小学管理办法，并于2 0 0 3 年9 月1 日起实施。这一法规性文件对凉山州民族寄 宿制学校的发展意义重大。该管理办法对举办寄宿制的指导思想、目的、学 校规模、学校布局、招生对象、学生生活补助经费的管理发放、教育教学的管理、 领导班子和教师队伍建设等都作出了明确而严格、科学和规范的规定，形成了一 个符合凉山实际的统一的管理模式。此后，教育部和四川省相继出台了新的管理 办法，在对原有的几个方面规定进一步完善的前提下，新增加了几个重要方面， 两南大学硕l 学位论文一、山区民族奇宿制学校发展相关制度建设情况概述 包括对各级政府及教育行政部门的职责划分，寄宿制学校办学条件的严格标准认 定，对学校食堂、宿舍、卫生及安全管理的详细规定等。在这些大的纲领性文件 基础上，各个县市制定了管理实施细则，各个学校也逐步按照管理办法，对 寄宿生的各方面管理环节制定了详实可行的制度。下面对制度制定的特征作简要 分析，并对相关制度内容作进一步阐述。 1 民族寄宿制学校制度制定的特征 我国台湾学者根据戴伊( t r d y e ) 、艾兹厄尼( a e t z i o n i ) 与德罗尔( y d r o r ) 的分类观点，将公共政策制定的基本模式o l o d e l ) 分为8 类：( 1 ) 理性模式( 2 ) 渐进模式( 3 ) 综合模式( 4 ) 组织模式( 5 ) 团体模式( 6 ) 精英模式( 7 ) 竞争 模式( 8 ) 系统模式。 凉山州关于民族寄宿制学校发展制度的制定主要采取的是精英模式和渐进 模式，这两种政策决策模式都有合理性。首先，民族寄宿制学校发展制度的制定 是一项很复杂、专业性很强的工作，需要比较全面地掌握相关知识和信息，对国 家发展民族教育的政策、民族地区的教育发展状况有详细、准确地把握，而这些 条件非一般大众所能具备，决策权必然落在少数精英手上( 主要是政府以及教育 行政部门的决策人员) 。精英模式的核心观点是：政策不是集中公众的意见而形 成的，而是根据社会上少数人的观点制定的。尽管如此，政策学家戴伊等并不认 为政策一定会违背公众的利益。他们认为，尽管精英的价值观和利益与公众有所 不同，但精英仍可能关怀公民的利益，在制定政策时，仍可能采纳公众对政策的 意见，因为精英们认为，自己承担着为社会公众谋福利的责任，而不是公众自己 承担这种责任。回凉山州管理办法主要是由负责民族教育的一班人成立了文 件起草小组，在广泛收集资料、实地调研后制定的。从总体上上来讲，整个制度 的起草是以民族地区寄宿制学校发展存在的问题入手的，虽然公众没有参与起草 过程，但是起草小组尽可能了解学校发展的实际状况。 另外，渐进模式主要强调在原有制度基础上对某些政策内容进行修改或适当 增删。凉山州关于民族寄宿制学校的制度出台到现在三年左右，不可能在短期内 对原有制度内容有很大改动，只是在教育部以及四川省出台相关民族寄宿制管理 制度后，州对原有制度未涉及的内容进一步提出了要求，使各县市学校在发展民 族寄宿制学校过程中不断完善制度管理。到目前为止，凉山州最早出台的管理办 法仍在沿用。 2 民族寄宿制学校制度的主要内容 。袁振国教育政策学【m 】南京：江苏教育出版杜，2 0 0 1 ：1 2 8 呵r d y e “u n d e r s t a n d i n g p u b l i c p o l i c y ”1 9 8 7 ：2 5 2 8 9 两雨人学硕士学位论文一、山区民族寄宿制学校发展相关制度建设情况概述 综合发展民族寄宿制学校的相关制度文件，概括起来，民族寄宿制学校管理 的主要的内容特征包括以下几方面： ( 1 ) 民族寄宿制学校办学条件实行严格标准 为了营造好的教育教学环境，让寄宿制学生“进得来，留得住”，寄宿制学 校的办学条件应按农村普通中小学校建设标准( 建标 1 9 9 6 1 6 4 0 号) 的规定要 求，合理规划教学区、运动区、生活区和教学实习区，具备与寄宿学生数量相适 应的符合规定标准要求的教学用房、宿舍、食堂、厕所、运动场地、澡堂及其它 设施设备。同时，按标准配备教师和生活、卫生、安全等各类管理人员，配备各 类图书及教学器材。这是对民族寄宿制学校提出的高标准，国家和地方将通过两 基攻坚和十年行动计划资金逐步改善学校办学条件。 ( 2 ) 民族寄宿制学校需要加强领导和教师队伍建设和管理 民族寄宿制学校的管理工作做的好坏关键在于领导和教师的综合素质及管 理水平。制度对民族寄宿制中小学校长、教师的综合素质提出了要求，特别是要 求生活管理教师有强烈的事业心和责任感。制度还规定，要强化民族寄宿制中小 学教师的职业道德和行为规范教育，狠抓继续教育和技能培训，切实提高现有教 师的综合素质。对于学生学习、生活的管理教师，要在待遇和评优晋级上给予倾 斜。 ( 3 ) 日常生活管理是民族寄宿制学校管理工作的重点 日常生活管理主要包括食堂、宿舍、安全及卫生管理。日常生活问题是民族 寄宿制学校管理工作的重点，也是难点。在凉山州管理办法里对这一重要部分重 视程度不够，但是在四川省出台的管理办法里增加了专章规定。 安全问题是工作的重中之重。交通、饮食、卫生、就寝、活动等，学校生活 的各个环节都可能存在安全隐患。对此，规定州、县( 市) 及各学校要健全安全 隐患排查、整改、登记，宿舍和食堂的安全管理，疾病和传染病防控管理，门卫 值班巡逻，学生请( 销) 假，学生上( 放) 学交接等安全工作制度，并融入各项 管理工作：完善各类突发事件应急预案，配齐应急设施设备。同时，要争取家长、 村社、社会团体等的支持。安全工作要责任到部门、到人，这样才能引起足够重 视。 宿舍管理要建立严格科学的宿舍管理制度，配备生活教师，并对生活教师的 职责，寄宿制学生的纪律习惯、卫生习惯等作了详细规定。特别针对寄宿制新生， 要求学校给予更多关注。 食堂管理方面，制度对食堂工作人员的卫生状况、食堂卫生环境、食品贮藏、 餐饮具实用等细节问题都有详细规定。学校炊事员定期接受卫生防疫部门体检， 食堂饭菜实行留样制度。 0 两南大学硕i ：学位论文 二、对山区民族寄宿制学校制度，实施现状的调查 ( 4 ) 学生补助经费管理及小农牧场建设日益受到重视 制度要求，严格审定享受寄宿制生活的对象，享受补助的对象必须是父母都 在农村且是小学四年级以上学生，开学初对确定享受补助的学生情况张榜公示， 并且建立民族寄宿制学生生活补助经费的管理制度，成立专门的管理机构，避免 寄宿制学生补助经费的流失。 小农场小牧场建设一直是民族寄宿制学校发展的一个特色，小农场小牧场是 学生劳动实践基地、勤工俭学基地，不仅帮助学生学会实用技术，而且能获取一 定收入，补助学生生活。制度规定，当地政府应按学生人数无偿为寄宿制学校划 拨小农场或小牧场。 ( 5 ) 教育教学管理注重结合地方实际 教育教学是每所学校都匦临的中心任务，但是作为民族寄宿制学校，它要凸 显出自身特点。制度规定：寄宿制学校要根据民族地区特点加强民族特色文化教 育：根据本地少数民族语言环境开展双语教学；教学过程中要加入职业技能教育、 实用技术教育、安全常识教育、民族团结教育、卫生防疫知识和生活常识教育。 ( 6 ) 监督与检查促进民族寄宿制更好发展 主要是州、县( 市) 要建立健全对寄宿制学校的检查、督导、评估办法和奖 惩制度，定期或不定期地对寄宿制学校进行检查和评定，及时总结经验，查找问 题，树立典型。同时要对成效显著的单位或个人实行奖励，对克扣、挪用、贪污 学校建设经费和学生补助费、造成不良影响的学校或个人要追究责任。 二、对山区民族寄宿制学校制度实施现状的调查 这里以凉山州喜德县为调查地点，通过对喜德县部分学校的调查来了解凉山 州民族寄宿制管理制度在基层学校的实施状况。 喜德县地处凉山州北部，幅员面积2 2 0 7 平方公里，辖2 4 个乡( 镇) ，1 6 9 个行政村，1 个居委会，总人口1 3 9 万人，其中彝族占8 4 6 ，属于典型的彝族 聚居县。境内地势以中山为主，占总面积的7 5 。农业在全县的经济中一直占有 重要的地位。主要粮食作物有水稻、玉米、养子、燕麦、小麦等品种，经济作物 有油菜籽、大麻、土烟等，水果以苹果、梨为主。2 0 0 5 年凉山州农民纯收入2 4 3 8 元，喜德县为2 3 5 6 元，基本接近凉山州平均水平。总体来说，无论是经济状况、 地理环境，还是人口分布，喜德县都能代表民族山区的一般特点。 另外，从民族寄宿制学校的发展情况来看，在凉山州范围内，喜德县教育处 于中等水平，目前1 2 个乡镇( 占全县乡镇5 0 ) 完成“普九”任务，但是它又 是一个民族寄宿制学校发展起步晚但发展较快的县。2 0 0 1 年实施十年行动计 划以来，喜德县的寄宿制规模不断壮大，2 0 0 1 年一2 0 0 5 年县十年行动计划 项目学校2 8 所( 中学6 所，小学2 2 所) ，现已有寄宿制学校4 0 所( 小学3 3 所， 西南人学硕l 学位论文二、对山区民族奇宿制学校制度实施现状的调直 初中7 所) ，寄宿生6 3 7 0 人，其中还涌现了一些州级示范学校。2 0 0 4 年，在凉 山州民族寄宿制学校管理办法基础上，喜德县还制定了喜德县中小学校寄宿 制管理实施细则。在一个经济水平处于中等的县城，如何取得如此成绩，他们 在管理方面有何特色，又有哪些不足亟待改进，这些问题的解决都有待于我们对 其进行调查了解。选取喜德县为调查地域，对研究山区民族寄宿制学校发展制度 保障有一定的参考价值。 本次调查活动主要包括搜集有关统计资料；与县教育局有关人员、乡镇学校 校长及老师、学生家长进行访谈；对学生发放问卷。本次调查本来准备选取三个 经济水平不同的乡镇民族寄宿制学校进行对比研究，但是山区的自然、交通等对 调研开展有很大限制。所以本次调研在能力所及范围内，我们主要对县城民族寄 宿制学校以及向荣片区的光明镇、冕山镇、拉克乡、则约乡、贺波洛乡的民族寄 宿制学校进行了实地调研，并在9 所寄宿制学校( 初中3 所，小学6 所) 发放了 学生问卷。具体情况如下表： 表1 学生问卷发放回收情况一览表 民族寄宿制学校小学招收的寄宿制学生主要是4 - _ 6 年级