（企业管理专业论文）政府干预对民营企业投资行为影响研究.pdf

中文摘要 近年来，我国民营投资在推动经济增长方面作用曰益突出从宏观角度看， 民营投资的发展能增强整个经济的投资总量，拉动被压抑的总需求，刺激国民经 济的快速发展。从微观看，扩大民营投资的范围，可充分利用家庭储蓄资金，拓 宽民营投资渠道，提高家庭收入水平。但民营投资在发展过程中还存在一些障碍， 民间资本的巨大潜力还远未充分发挥。影响民营投资的因素很多，本论文主要从 政府干预角度对其进行分析。以期转变政府职能，促进民营投资健康、有序发展。 本论文主要运用定性与定量相结合的方法、比较研究的方法、实证研究的方 法对政府干预对民营企业投资的影响进行了深入地分析。 民营投资在近几十年得到长足的发展但是还面临着体制、法治、金融、产业 等方面的制约，而这些制约因素中都可以看到政府干预的影子。政府干预对民营 投资的影响主要表现在影响民营企业投资的行业分布、地区分布、投资权益保障 及投资资金获取。本文利用实证研究的方法对各行业市场竞争指数和各行业民营 企业投资比重进行回归分析，用数据说明政府干预对民营投资的影响。针对存在 的问题、实证研究的结论和政府干预民营投资造成的严重后果提出对策和建议， 力求对改善政府行为，解决政府干预的一些弊端，促进民营投资的发展提供一些 有价值的参考。 关键字：政府干预、民营企业、投资行为、次国民待遇 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，i no u rc o u n t r yp r i v a t e l yo p e r a t e di n v e s t m e n td a yb yd a yw a s p r o m i n e n ti nt h ee c o n o m yg r o w t h f r o mm i c r o g r a p h i ca n g l e ，t h ed e v e l o p m e n to f p r i v a t e l yo p e r a t e di n v e s t m e n tc a ns t r e n g l h e nt h ee n t i r ee c o n o m i c a li n v e s t m e n tt o t a l q u a n t i t y , d r e wt h et o t a ld e m a n dw h i c hc o n s t r a i n e d ，s t i m u l a t e dt h en a t i o n a le c o n o m y f r o mm i c r o s c o p i ca n g l e ，n o to n l ye x p a n d e dp r i v a t e l yo p e r a t e di n v e s t m e n ts c o p e ，b u t a l s of u l l yu s e st h eh o m es a v i n g sf u n d ，r a i s e st h eh o u s e h o l di n c o m el e v e l b u tt h e p r i v a t e l yo p e r a t e di n v e s t m e n ta l s oh a ss o m eb a r r i e r si nt h ed e v e l o p i n gp r o c e s s ，t h e f o l kc a p i t a lh u g ep o t e n t i a li sa l s of a rh a sn o tb e e nd i s p l a y e d a f f e c t st h ep r i v a t e l y o p e r a t e di n v e s t m e n tt h ef a c t o rt ob ev e r ym a n y , t h ep a p e rm a i n l yc a r r yo nt h ea n a l y s i s t ot h eg o v e r n m e n ti n t e r v e n e st ot h ep r i v a t e l yo p e r a t e di n v e s t m e n t t h ep a p e rm a i nu t i l i z a t i o nd e t e r m i n e st h en a t u r eo ft h em e t h o d ，t h ec o m p a r i s o n r e s e a r c hm e t h o d ，t h er e a ld i a g n o s i sr e s e a r c hm e t h o dw h i c hu n i f i e sw i t ht h eq u o t at o t h eg o v e r n m e n ti n t e r v e n e st ot h ep r i v a t e l yo p e r a t e di n v e s t m e n ti n f l u e n c ec a r r i e so n t h o r o u g h l ya n a l y z e s i nr e c e n ty e a r s ，t h ep r i v a t e l yo p e r a t e di n v e s t m e n th a v ear a p i dd e v e l o p m e n t ，b u t i ta l s of a c eal o to fr e s t r i c t i o nf a c t o r s ，f o re x a m p l et h es y s t e m ，t h el a w s ，t h ef i n a n c e a n dt h ei n d u s t r y f u r t h e rm o r eg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o np l a ya ni m p o r t a n tr o l e i n t h o s ef a c t o r s t h e g o v e r n m e n t i n t e r v e n e st ot h e p r i v a t e l yo p e r a t e de n t e r p r i s e i n v e s t m e n t r e p r e s e n t i nt h e p r o f e s s i o nd i s t r i b u t i o n ，t h e l o c a l d i s t r i b u t i o n ，t h e i n v e s t m e n tr i g h t sa n di n t e r e s t ss a f e g u a r da n dt h ei n v e s t m e n tf u n dg a i n a n de x e r tr e a l d i a g n o s i sa n a l y s i so nt h eg o v e r n m e n ti n t e r v e n e st ot h ep r i v a t e l yo p e r a t e de n t e r p r i s e i n v e s t m e n t t a k el i n e a rr e t u m a n a l y s i s o n e c l ( c o m p r e h e n s i v ee n t e r p r i s e c o m p e t i t i v e n e s si n d e x ) a n dt h ei n v e s t m e n tp r o p o r t i o no fd i f f e r e n tt r a d e s i na l l u s i o n t ot h ep r o b l e m s ，t h er e a ld i a g n o s i sr e s e a r c hc o n c l u s i o na n dt h ec o n s e q u e n c eo fh e g o v e r n m e n ti n t e r v e n e st ot h ep r i v a t e l yo p e r a t e di n v e s t m e n t p r o p o s e st h ec o u n t e r m e a s u r et ot h ee x i s t e n c ep r o b l e m s k e yw o r d s ：g o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o np r i v a t e l yo p e r a t e de n t e r p r i s e i n v e s t m e n tb e h a v i o r i n f e r i o rn a t i o n a lt r e a t m e n t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导f 进行的研究j 作和取得的研究成果， 除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得丞挂王些太堂或其他教育机构的学位或证舾而使用过的材料。与我一同工作 的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名： 签字b 凝粕 年fh | 3 b 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解丞洼王些太堂有关保留、使用学位论文的规定。特授权云 洼至些盍堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并采用影印、缩 印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机构送交论文 的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位做作者签名垆 签字日期： 呻年月，肺 导师签名：鬻j 二j 签字日期，年月裔 学位论文的主要创新点 一、内容创新。国内目前刘民营企业的研究多限于融资方面，对投资方面的研究 不多，而本文从政府干预角度谈民营企业投资障碍是一个创新。 二二、方法创新。通过实证分析的方法把民营企业投资比重和各行业竞争程度联系 起来，用确凿的数据说明政府干预使民营企业多位于竞争程度高的行业。 引言 引言 一、课题研究背景 民营企业作为改革开放后成长起来的新生事物，得到了长足发展，已经成为 国民经济的基础和社会主义市场经济的重要组成部分，成为促进社会生产力发展 的重要力量。我国的民营企业初步完成了以迅速扩大为主要内容的量的积累过 程，丌始进入质的提升阶段。但民营企业在发展过程中还存在很多障碍，民营企 、l p 与国有企业相比还受到很多不公平待遇民营经济在投资方面遇到一系列的不 公平包括在市场准八方面的歧视、在税收和银行贷款方面的歧视、思想观念上的 歧视等。正是这些方面的歧视，带给民营经济资源机会利用上的不平等，从而导 致民营经济资源配置的不合理。 影响民营经济发展的因素很多，其中政府干预是重要的一方面。政府在资源 配置中的主导作用是计划经济时期政府的重要职能之一，尽管中国经济已经进入 转轨时期，但是经济体制刚性使政府的这种职能并没有一下予消失而且仍然发挥 着重要作用。地方政府会以最大化自身利益为i i 标来配置它所控制的资源，但各 地政府的不同偏好以及国有经济与民营经济实际情况的差异将会导致不同的政 府行为，这些行为将明显影响到国有经济和民营经济的发展。 政府干预还存在地区不平衡的特点。民营经济发达地区以浙江为例，政府的“无 为”治理为之提供了重要的外部环境，降低了民营经济产生和发展的风险。而大 中城市不少政府部门尚未真正履行社会管理职能，仍沿用计划经济体制下的管理 方式，以直接干预代替市场引导，以任务指标替代政策导向，以检查收费替代监 督服务，对民营经济的鼓励、支持、引导政策和规范工作还难以到位。民营经济 社会化服务体系发展滞后，服务功能不健全，成为制约其发展的重要因素。特别 是政府干预对民营企业投资行为具有深远的影响。在投资方面，政府为了保护国 有垄断企业的利益，在自然垄断产业、基础产业及某些特殊且赢利润的加工工业 等许多领域限制民营企业进入，而且在资格认定、职称评定和项目审批等方丽， 都存在着对民营企业的歧视性态度和不公平待遇。 二、研究意义 到2 1 世纪初的今天，中国经济已经形成国有、i 资、民营经济三分天下的 j l 哥 局面。促进民营经济的发展对国民经济的发展至关重要。而且民营投资在推动经 济增长方面的作用电n 益突出。本文主要研究政府干预对民营企业投资行为的影 响，并提出对策和建议，以期加快政府职能的转换，提高政府的执政能力，促进 公平竞争的市场环境的逐步形成。因此本文的研究对于解决政府于预的一些弊 端，促进民营经济在投资领域的发展有重要意义。 2 第一市政府十预对民营企业投资行为影响的现状分析 第一章政府干预对民营企业投资行为影响的现状分析 1 1 民营企业发展历程及制约因素 民营企业的概念在世界上绝大多数国家中是很难找到的，因为在很多国家， 民营企业就是经济活动的主体。西方经济学的一切前提都是以民营经济为基础。 在这些国家，“民营”的基本含义足指“民间经营”，即非官方的组织运营活动。 在我国，党和政府文件中首次出现“民营企业”的概念是在1 9 9 5 年5 月中 共中央国务院关于加速科学技术进步的决定中。该文件指出，“民营科技企业 是发展中国高技术产业的一支有生力量，要继续引导和鼓励其健康发展。”关 于民营企业的概念和内涵问题，目前仍存在争议。较为普遍的一种提法是，民营 经济是与官营经济或国营经济相对应的概念。在我国社会主义市场经济条件下， 民营企业是指除国有国营及外商投资企业以外的企业，包括集体企业、个体企业、 私营企业、联营企业、非国有控股企业等。为了研究方便，同时为了便于数据的 采集和分析，本文也取此定义，即认为我国民营企业是指除了国有企业、外资企 业以外的所有企业。 1 1 1 发展历程 在过去的十年中，中国经济经历了根本性变化，从完全依靠国有和集体企业 发展到民营企业发挥重要作用的混合性经济。据中国民营经济发展报告( 2 0 0 4 ) 统计，至1 1 2 0 0 4 年民营经济对g d p 的贡献已达6 3 ，对工业增加值的贡献达n 7 4 。 f 却 在我国改革开放的历史进程中，各经济成分在支撑我国的经济增长方面存在 着一种角色转换现象。改革开放初期，国有经济凭借有利的初始条件和政策支持 成为国民经济增长的主要贡献者。但2 0 世纪8 0 年代后期，在地区间竞争和地方政 府的支持下，集体经济取代国有经济成为交撵国民经济增长的主要贡献者。9 0 年代以后，集体经济出现停滞趋势，但民营经济的崛起迅速弥补了经济增长减缓， 一跃成为中国经济增长的主要贡献者。中国的经济增长越来越依赖于民营经济的 支撑，但民营经济的发展却受到多方面的体制性约束。从政策环境来看，由于不 同时期对民营经济的认识不同，从而导致对民营经济的政策也经过了四个不同的 阶段，即1 9 7 8 年到1 9 8 6 年的萌芽时期、1 9 8 7 年到1 9 9 6 年的发展时期、1 9 9 7 年至, j 2 0 0 1 第一章政府十页对民营钯业投资行为影响的现状分析 年的完善h , j 期和以十六大为丌始标志的成熟时期。”。 在不同的时期，由于对民营经济的认识深度不同，对民营经济的政策也就不 同。在以十一届三中全会为开始标志的萌芽时期，对民营经济的政策是“允许发 展，但不提侣，刁j 公丌宣传”。这时期，姓“资”姓“社”的问题始终困扰着 人们的思想意识。在这种情况下，我们对待民营经济只是“放两年再看”，既不 提倡，也不阻止。这一时期既是小平同志对“社会主义社会不同经济形式合作发 展”问题的探索时期，同时也是民营经济的缓慢发展时期。1 9 8 7 年1 0 n 党的十三 人召开后，对民营经济的认识有了新突破，“社会主义初级阶段的所有制结构应 以公有制为主体”，但并不排除民营经济这一必要的和有益的补充。思想上的解 放同样使党对民营经济的政策更进。步，步入发展时期，即“鼓励、支持、引导 民营经济的发展”，1 9 8 8 年全国民营企业达i f 9 0 5 8 1 户，从业人员1 6 4 万人，注册 资本8 4 亿元。从十一届三中全会到党的十三大，对民营经济的政策逐步发展。而 在1 9 9 2 年的南巡讲话中，小平同志再次重申“在我国发展生产力，需要民营经济 的发展”，将我党对民营经济的认识进一步推向深入。1 9 9 2 年，提出民营经济是 “社会主义市场经济重要组成部分”的新论断，这对于促进我国民营经济的健康 发展起了巨大的推动作用。1 9 9 9 年，民营企业户数从1 9 9 7 年的9 6 万户增长到1 5 0 9 万户，从业人员从1 9 9 7 年的1 3 4 9 万人增加到2 0 2 1 万人。到2 0 0 1 年，民营经济的发 展再上一个新台阶，民营企业户数达塑j 2 0 2 8 5 万户，从业人员2 7 1 3 8 6 万人。 1 1 2 民营投资发展中的制约因素 尽管民营经济在我国经济发展中占着举足轻重的地位，但他们仍是经济生活 中典型的弱势群体。民营投资仍面i 临着诸多困难，受到许多因素的制约。 1 钵制制约 所谓体制制约，指的是计划经济体制对民营经济发展的制约。计划经济体制 在运行中的典型表现是围绕行政目标展开行政管制。加入世界贸易组织以后，计 划经济体制的制约力度有一个加速弱化的过程，而同时又意味着在这段时间内民 营经济的发展还将受烈计翅j 经济体制的制约。 ( 1 ) 原先立足于为国有经济服务的政府主管部门要在短期内完全调整其思维 方式、法规政策、行为规则是比较困难的，受此制约，要形成符合市场经济规则的 “公开、公平、公j f ”的体制环境和政策环境，使民营企业与国有企业、外资企 业在市场竞争中处于公平地位，还需要一个过程。 ( 2 ) 尽管审批制将为核准制所取代，但政府主管部门仍然可能在核准制下保 醴审批制的大部分行政权力。民营企业运作中的有关行为还将在相当程度上继续 受到行政机制的制约。 4 第一章政府十预对民特企业投资行为蟛响的现状分析 2 法治制约 在当前的经济环境中，仍存在以卜较为突出的问题： ( 1 ) 各项法律法规不协调。 ( 2 ) 各项法律赋了；政府部门的行政权力过多。 ( 3 ) 执法中的行政制约。在中国经济实践中，执法不仅依据有关法律法规而且 依据有关政策和当地领导指令，在以运动方式( 如“清理”、“整顿”等) 执法的 场合，有关政府部门的政策或当地领导的“指令”甚至要比法律法规更有效力。 山此，在实际执法中民营企业面i 涵的不平等待遇比法律规定的状况更加严重。 3 金融制约 ( 1 ) 民营企业获得信贷资金的制约条件依然较紧。1 9 9 8 年以后，中国人民银行 出台了一系列政策( 包括支持高新技术企业发展、中小企业发展的信贷政策) 支持 民营企业的发展，但受传统观念、资产质量和运作限制三方面因素影响，民营企业 获得银行贷款的可能性依然没有明显改善。 ( 2 ) 民营企业获得证券发行的制约条件依然较紧。2 0 0 1 年4 月以后，民营企业 发行股票的制度约束已有所松动，但就整体态势来看，在申请发股方面，民营企业 要取得与国有企业平等的地位，尚需时日。 ( 3 ) 民间融资的合法性尚不明朗。民间融资是一个正常的市场态势，但受计划 经济机制的影响，长期以来，中国仅准许合规融资，而是否合规既由政府部门决定 又受行政机制制约，因此，民间融资屡屡被冠以“乱集资”而加以取缔甚至惩治。 4 产业制约 在市场经济条件下，对任何一种经济成分来说，产业进入本来仅存在由经济 技术决定的最低投资量限制，但受计划经济及政策因素的制约，诸如石化、电信、 汽车、航空、航运、电力、烟草、外贸、银行、证券、保险等产业部门，基本由 国有经济垄断，民营企业要进入这些产业部门困难重重。 从这四种制约因素中都可以看到政府干预的影子，以下将详细分析政府干预 对民营企业投资行为的影响。 1 2 政府对民营企业投资进行干预的特征分析 “政府干预”本是经济学术语，指政府为达到宏观经济政策的目标，制定解 决经济问题的指导原则和措施，以实现其对整个国民经济的调节和控制的过程。 今天，人们一般也把政府干预看作政府对经济的宏观调控，主要体现为财政政策、 货币政策、收入政策三大政策。但是，这里所用的“政府干预”概念则有着非常 宽泛的意义。从实施内容上看，它不仅指政策层面的，而且指理论和法律层面的， 第带 政府f 预对民，v 企业投资行为影响的现状分析 更指有依据的和没有依据的行为层i 酊的；即使是政策层面，它不仅指政府制定实 施经济政策，而且还指政府广泛推行社会政策：即使是政府的经济政策，既包括 宏观经济政策，也包括微观经济政策，如具体的环境保护政策。从实施主体上看， 它主要指党和狭义政府即公共行政机构的干预，同时也指广义政府即国家的干 预；既指中央政府的干预，同时也指地方和基层政府的干预，甚至还包括上级政 府对下级政府的干预。从实施效果上看，它可能或事实上既有正面效果，也有反 面效果，因而，它是一中性概念，是褒是贬要依其效果来定。但本文主要从反面 效果来讨论政府干预，以期改善政府行为，促进民营投资更加健康、快速发展。 【引 政府的职能决定了政府干预的范围，政府职能是指政府在经济和社会生活中 固有的功能。在西方，往往把政府的基本职能概括为主权职能、经济职能和社会 职能，也有学者进步将之细化为主权职能、经济职能、社会职能、教育和文化 职能等四个方面。现代社会中政府的具体职能是由经济体制环境和所处的工业化 阶段决定的，不同流派的观点有所不同，但不同流派的经济学理论在论述政府的 基本职能时，都提出了社会公平的目标。故本文把“政府干预民营企业投资”定 义为政府通过行政手段限制民营企业进入某些行业，在涉及民营企业投资的各项 政策和制度中给予民营企业“次国民待遇”。 1 2 1 政府干预影响民营投资的行业分布 政府干预影响民营投资的行业分布主要表现在行政垄断。之所以出现民营投 资“禁区”，是由于我国目前垄断的体制环境决定的。垄断实际上是一种不完全 竞争的市场结构，可以分为独家垄断、寡头垄断与垄断竞争三种类型。就垄断本 身而言，有利有弊不应当一概否定，关键在于垄断的性质与形成机制。目前，我 国存在两大类垄断现象：一类是市场性质的垄断，另一类是行政性垄断，就是借 助行政权力对行业实施投资保护( 即严格限制或排斥竞争者进入市场) ，价格保 护( 即允许垄断高价或超额利润) ，贸易保护( 设置高关税壁垒、搞进口配额制) 与政治保护( 如把企业行政级别化，按照政府官员待遇来任命和考核企业) 。目 前，我国许多行业存在严重的行政性垄断。由于行政性垄断是政府通过行政力量 实现排他性( 排挤竞争对手的进入) 、独占性( 独占经营性投资机会) 的垄断目 标，从而为民营经济的投资准入设置了难以突破的“禁区”。本文主要讨论行政 垄断对民营投资的限制作用，行政垄断主要体现在以下几个方面： 1 由于部门垄断经营的影响，民营经济投资基础设施和基础产业领域存在 一系列进入壁垒 铘一章政府十丽对民，伦业投资行为蟛响的现状分析 电力、石油石化、铁路、民航等基础设簏与基础产业部门的基本特点是自然 垄断特征明显，国有经济比重高，传统计划经济影响深，必要和可能的竞争严重 不足，多数曾采取政企合一的部门管理方式，从而行政垄断在上述行业表现为部 门垄断体制。这一垄断体制的基本体制特征就是行业主管部门采取审批制等手 段，在排挤系统外的企业特别是民营企业投资进入的同时，通过指令性的方式授 权行业垄断企业担任项目业主，从而构成了民营资本进入的天然屏障。目前无论 是中央的还是地方性的经营性基础类投资项目往往由政府组建的投资公司担任 项目业主，如果单一的投资主体不足以承担项目投资，则会在系统内寻找合资伙 伴，但不会允许系统外的企业特别是民营企业参与盈利性较明显的基础类项目投 资。因而日| ；i 铁路、公路、城市交通、水电气基础设施建设项目，从投资决策、 资金筹资、施工建设到经营管理，均在部门内封闭运行，投资主体单一化的格局 一直没有根本改变。有些地方还实行指挥部建设体制代替法人，系统外投资主体 特别是非国有投资主体基本难以进入。当然，部门垄断的行业更多的是对内封闭。 1 9 9 7 年以来，国家在基础设施部门打破垄断格局，实施对外开放的投资政策， 在指导外资投资目录罩明文允许外资可以进入铁路、公路、港口的建设经营。 然而，基础领域的对内开放却缺乏专门的政策法规，使得许多民营企业想投资却 找不到入门途径，而地方大量的基础设施急需民间资本又缺乏政策依据。 2 对新型服务业垄断经营限制了民营投资进入金融( 包括保险) 、电信等行 业 ( 1 ) 在目前体制条件下，国家对某些特殊的公共服务贸易行业往往给予了 严格的准入限制，尤其是金融、电信等新型服务行业的新建企业基本上局限在国 有投资( 包括控股) 或事业单位范围之内，各类民间投资往往难以进人，即使进 入也要受到一系列前置审批的严格把关，从而形成了金融电信业国家行政垄断的 体制格局。传统投资理论认为金融、保险、电信等领域关系国家经济安全，允许 民营投资进入将会扰乱金融等市场秩序，所以应当由国家垄断投资，严格限制民 营资本进人。如早在1 9 8 8 年6 月国务院发布中华人民共和国私营企业暂行条 例中就提出“私营经济不得从事军工、金融业的生产经营”。“1 ( 2 ) 投资准入 政策的排他性。国家已经对外有限度地开放了金融保险投资领域，加入w t o 之后 一卜述领域的开放度将进一步加大。目前外商会融保险业营业性机构1 9 1 家，总资 产达到3 6 0 亿美元，占我国全部金融资产2 2 8 ，外汇资产占全部夕i - t f _ 1 6 。但 国家还没有明确上述领域对内投资开放，民营金融机构还处于研究试点阶段，一 般民营资本要想通过国家批准进入金融业难上加难。( 3 ) 投资垄断体制的独占性。 目前金融保险业投资仍由国家高度垄断，四大国有商业银行的金融资产集中度达 7 0 ，但面向民营中小企业的低层次金融机构发展严重不足，使得金融业( 包括 帮。章政府干颅对民馈企业投资行为影响的j 弛状分析 担保业) 市场需求十分庞大，民间的非i f 规金融应运而生并且屡禁不止。这浇明， 在扩大对外开放的同时，有序地引导民营资木进入固有资本难以企及的、小氆的 金融保险业势在必行。 3 集团过度垄断阻碍了民营投资汽车等支柱产业 为了加强汽车、电子、船舶等支柱产业的发展，我国成立了若干大型企业集 团，这是保证我国重大制造业竞争力的重大步骤。但是，支柱产业的发展不能仅 靠几个大集团，民营企业要平等地进入支柱产业投资领域可谓困难熏重。民营企 业在进入这些行业遇到如下障碍：( 1 ) 传统投资理论的歧视性。政府认为汽车等 支柱行业属于规模经济领域，需要集约化经营，依靠大型国有企业发展，防l i 民 间资本搞重复建设。对此，民营汽车厂家认为，支柱产业的规模经济是在竞争中 实现的，民营资本也是在竞争中成长壮大的。以摩托车业为例，如果没有宽松的 投资准入政策，允许国有企业、非公有制企业及混合经济平等竞争，就不可能形 成重庆隆宝等民营摩托车大型企业，使我国成为世界最大的摩托车生产国。因此， 对民营投资支柱产业的歧视观念应当改变。( 2 ) 投资准入政策的排他性。我国实 行严格的汽车生产许可证制度，既限制民营资本上“户口”，获得生产汽车的许 可证，又限制民营资本“生男生女”，获得特定车型的生产许可证，使民营资本 难以进入，进入了也难以做强做大。按照wto 要求，我国已经颁发了引导外资 投资的新指南，给外资充分享受国民待遇原则。但目前我国还没有具体明确民营 资本投资汽车行业的相关政策，没有保障民营资本与外资同样享受国民待遇原 则。这样做后果有二：一是对民间资本不公平，二是汽车行业容易受国外资本控 制，国内，一家容易成为国外厂家的附庸。( 3 ) 国家对轿车工业实行了高度保护的 投资体制，定点“三大三小两微”八家轿车企业生产，把财力、物力、人力向定 点企业倾斜，并且筑起高关税和配额壁垒，限制汽车的进口销售，实j 亍汽车的限 价政策，保障汽车垄断企业投资的垄断利润。那些国有汽车大厂因为有雄厚的基 础，可以通过与跨国公司合作进行技术升级，但民营资本受到政策等多方面的限 制，技术升级和资金筹措难度较大。因此，如果没有得到有力的支持和正确引导， 再加上地区间的保护主义，民营资本容易在低端产品市场中引起低水平的重复建 设，引起行业的混乱。 4 地区垄断导致民营经济投资社会服务业存在进入障碍 从投资审批体制来看，科、教、文、卫、旅游等社会服务行业属于特殊行业， 需要由地方政府颁发特殊行业经营许可证。民营投资会遇到许多障碍：( 1 ) 一些 地方政府投资观念存在障碍。认为科、教、文、卫属于社会公益事业，不应当 与商业利益挂钩，反对民间资本办学校、办医院等等。( 2 ) 准入政簏的限制。地 方政府为了维护地方国有垄断地位，“肥水不流外人嘲”，一些地方在旅游、公交 抑一章政府十顶列民。持企业投资行为影响的现状分析 ( 出租汽车) 、建筑、劳务输出等行业限制民营平等参与投资竞争。一些地区如 广东已经开放了如幼儿同、托儿所、医院、渗所、旧货业、典当业、图书批发、 租赁、公共交通等领域鼓励私人、私营企j 投入。但有的省市连广告和印刷业至 今未向民营经济丌放，有些地区如北京即使是在国有经济退出领域如商业领域也 不允许民营进行控股投资。( 3 ) 投资体制的影响。一些地区没有划分出纯福利性 与非福利性的投资领域，使非义务教育、非福利医疗的产业化进展较馒，仍然实 j j ：政府福利化投资体制，地方政府宁肯财政背沉重包袱，也不推行类似民办公助 等民间投资的改革。 1 2 2 政府干预影响民营投资的地区分布 政府对民营企业投资的干预还存在地区不平衡的特点。政府在资源配置中的 主导作用是计划经济时期政府的重要职能之一，尽管中国经济已经进入转轨时 期，但是经济体制刚性使政府的这种职能并没有一下子消失而且仍然发挥着重要 作用。地方政府会以最大化自身利益为目标来配置它所控制的资源，但各地政府 的不同偏好以及国有经济与民营经济实际情况的差异将会导致不同的政府行为， 这些行为将明显影响到国有经济和民营经济的发展。本文主要通过比较东部、中 部和西部地区基础设施建设、政策执行、地方政府行为的差异来说明政府干预影 响民营投资的地区分布。1 注：东部地区包括：京、滓、冀、辽、沪、苏、浙、闽、鲁、粤、桂、琼 1 2 省( 市、自治区) ， 中部地区包括：晋、蒙、吉、黑、皖、赣、豫、鄂、湘9 省( 市、自治区) ， 诬部地区包括：其他1 0 省( 市、自治区) 本文利用国家统计局企业调查总队课题组2 0 0 3 年对全圈3 1 个地区2 4 3 4 家 民营企业进行调查的部分数据“1 ，说明政府干预影响民营企业的地区分布。 1 基础设施建设存在地区差异 基础设施( i n f r a s t r u c t u r e ) 是指为便利直接的生产活动( d p a ) 所必需的 服务设施和福利设施( 社会经常性资本，s o c ) 的基础结构。例如包括公共服务、 交通、电信、公用事业设施、公共环境设施、人力资本投资设施以及社会和社区 设施。基础设施是民营企业发展的基本外部环境。从表卜l 和卜2 可以看出基础 设施建设东部发展较快，中西部较慢。有近三成的企业认为当地的基础设施状况 对民营企业发展“有促进”。但也有近7 的企业认为当地的基础设施状况对民营 企业发展“有阻碍”，这一比例中西部地区高于东部地区。就当地政策措施对民 营企业作用的评价，也具有上述同样的特征，中西部逊于东部。 2 政策执行存在地区差异 9 第章政府十预对氏背企业投资行为影响的现状分析 政府是制度和政策的唯一供给者，因此，政府在所有制选择上的偏好，对政 府的制度和政策供给有很大影响。中央政府是层级最高和最具权威的制度和政策 供给者，地方政府出台的制度和政策，要符合中央政府的基小原则。但是，这_ i 等于说地方政府在制度和政策供给卜就没有自主性，地方政府制度和政策供给源 r 对中央政府制度和政策的理解。因此，我们看到，即使是像发展民营经济这样 一个中央政府给出的制度和政策，地方政府在执行起来和出台相应的发展政策 上，也都表现出很大的刁i 一致。从表卜3 可以看出在调查的2 4 3 4 家民营企业， 大多数民营企业认为当地官员执行有关政策“还可以”，但也有近8 4 的企业认 为当地官员执行有关政策“不到位”，这一比例西部地区高于东部地区5 个百分 点，中部地区高于东部地区2 个百分点。这说明中西部更应该加强有关政策的执 行力度。 3 地方政府行为存在差异 山于现阶段我国行政职能的转变滞后于市场机制的建立，政府在双轨运行状 态中拥有和行使应由市场主体拥有和行使的权力；而转轨时期社会强烈的功利氛 罔以及社会利益结构的调整交化使政府官员的经济利益和社会地位相对下降，一 些人因此产生失落感、较强的利益追求和非正当谋利的欲望，以及随之而来疯狂 的“出租权力”行为和某些利益集团的强烈的“寻租”行为。同时，政府自身管 理的人治特征仍然突出，受立法机制不完善、执法主体不明确和司法腐败等因素 的制约，完整的政府人员行为规范还没建立起来，如不少行政法规难以出台，或 不得不具有“暂时”的特征，使一些空白得不到填补，已出台的法规制约力大打 折扣，甚至使得法律条文成为一纸空文。不少地方政府官员无视法律法规的存在， 常常将自己当成“土皇帝”而为所欲为。从表卜4 和表卜5 可以看出，所调查的 企业中，有5 4 的企业认为存在当地政府官员“吃拿要”的现象。这在中东西部 的差异不明显，这说明政府官员的行为不够检点，地方“三乱”对民营企业还有 较大影响。 表1 - 1就当地基础设施对民营企业作用的评判比例( 单位) 地区有促进还可以有阻碍合计 东部 2 8 2 06 & 9 84 8 21 0 0 中部 2 7 4 06 4 9 07 6 91 0 0 西部 3 3 5 65 7 9 28 5 21 0 0 全部 2 9 5 86 3 4 86 9 41 0 0 第一章政府卜颓对民_ f 企业投资 r 为影响的现状分析 表t - 2就当地政策对比营企业竹心的评判比例 ( 单位) 地区有促进还可以有阻碍合计 东部 1 8 1 07 5 6 86 2 3 1 0 0 中部2 0 0 77 1 6 38 1 2 91 0 0 西部 1 6 5 1 7 2 4 41 1 0 51 0 0 全部 1 8 2 87 3 2 98 4 21 0 0 表1 - 3就当地政府官员执行有关政策的评判比例( 单位) 地区很到位还可以不到位合计 东部 1 8 1 07 5 6 86 2 31 0 0 中部2 0 0 77 1 ，6 38 2 91 0 0 西部1 6 5 17 2 4 41 1 0 51 0 0 全部 1 8 2 8 7 3 2 98 4 21 0 0 表l - 4 对当地政府官员到企业“吃拿要”风气的评判比例( 单位) 地区很盛行较盛彳较少没有合计 东部 0 9 44 5 84 9 7 14 4 4 7 1 0 0 中部 0 6 03 ，8 55 1 0 84 4 4 71 0 0 西部 1 0 74 5 34 6 2 14 8 2 01 0 0 全部0 8 64 t 3 14 9 1 04 5 7 31 0 0 0 表1 _ 5对企业承受“= _ 三乱”的不同感受比例( 单位) 地区根重 较重有少许 没有合计 东部l ，7 61 1 1 65 1 9 43 5 1 41 0 0 中部3 0 0 1 3 2 25 1 2 03 2 5 7 1 0 0 西部 2 4 01 2 2 55 1 5 33 3 8 21 0 0 全部2 3 8 1 2 2 05 1 5 63 3 8 51 0 0 0 由以上数据可以看出地方政府行为的不同造成了民营企业投资环境的空间 差异，而这种差异又与我国经济发展格局有明显的一致性。问卷调查表明外部制 度和政策环境较好的地区民营企业的发展迅速，反之缓慢。事实也证明，在我国 有半数以上的民营企业集中在浙江、江苏、广东三省，其累计户数占全国的比重 达5 0 9 。东部地区不仅在量上占绝对优势，而且发展速度快，中部地区发展 速度适中，西部地区发展相对滞后。这充分表明政府干预对民营企业投资的地区 分布有很大影响。 1 2 3 政府千预使民营企业面对不平等的政策环境 民营企业凭借其自身的优势和我国加入w t o 带来的有利市场环境。已经逐渐显 露出它对资源配置、提高经济效益以及扩大就业、保持社会稳定等方面的重要作 用。已经成为启动民间投资、拓宽就业渠道、拉动经济增长、优化所有制结构、 笫一章政府卜预对民背企业投资仃为影响的现状分析 增强发展后劲、促进城镇化和工业化进程的重要力量，成为我国社会主义市场经 济体制的重要组成部分。 但是，随着市场环境发生的根本性的变化民营企业的发展面临着机遇与挑 战。民营企业必须同时面对国有企业与外资企、眦的竞争。政府干预使民营企业在 政策方面受到的不平等待遇成为制约民营企业进步发展的重要因素。见表16 民营企业与国有企业和外资企业相比在政策方面所受到的不平等待遇主要表现 在如下几个方面： 表1 - 6不同所有制企业投资的政策环境比较 比 较 民营企业国有企业外资企业 项 目 主要依据中外合资经 企 主要依据企业法、合伙企业法、 营企业法及其实施条 业 个人独资企业法等法律及其实 例、关t - 中外合资经营 开 施细则开展注册登记。前置审批较 主要依据企业法、公企业合营各方出资的若 办 严，登记程序在实际执行中十分繁 司法、企业法人登记管干规定、中外合资经 条 琐。在市场准入方蕊，除了国家垄 理条例等法律及其实旃营企业法及其实施细 件 断和自然垄断的特殊行业外，一些 细则开展注册登记，前置则，企业法等法律的 与 不是竞争性行业也不许进入甚至 审批相对较松。 规定来注册登记前置 宙 严丁外资企业。 审批较严，对合资企业 批的外商出资比例也有最 低额度限制。 所得税率3 3 ，增值税以企业规模 大小划分为般纳税人和小规模纳享有税收优惠政策，包 税税人，增值税率为6 且多数个体所得税率3 3 ，增值税括企业所得税优惠、关 收户是以定额纳税形式，税务征收管多为一般纳税人，税率税优惠，个人所得税优 政理较严。总体上投资人纳税负担最1 7 ，税务征收管理执行惠三个方面，企业所得 镱重( 包括不合理收费) 、特别是一些较宽，欠税较多。税3 0 + 3 以及其它减 地方税务部门，为了完成税收任务， 免优惠。 往往提前征税，造成不堪重负。 在明文的政策中没有差 土 在明文的政策中没有差别，但在实 别，但在实际执行中，获 地际执行中，获得土地要少得多，难得十地要多得多，容易得 对外资使用特区、开放 使得多，十地有偿使用的收费也商一多，土地有偿使用的收费 区十地，在限期和收费 用 些。一级土地市场对私营企业没有也低一些。此外在暑有企标准上都给予优惠待 政开放。在审批方面，严于国有企业 业兼并菲国有企业时，允遇。 策和外资企业。许企业利用原有土地从 事非生产经营活动。 第一幸政麻十顾对比镛企业投资行为影响的现状分析 1 9 9 8 年底以前，私营企业没有进出 门经营权。1 9 9 9 年1 月起颁布了关 进于赋予私营牛产企业和科研院所自 出营进出口权的暂行规定，但对注册没仃限制，积极鼓励山 享有远优 国内企业的 口 资本和出口供货栩有较高的要求，口。企业只婴存钳级外经 “趣国比待遇”。 政且需对外经贸部审批。2 0 0 1 年8 月贸主管部fj 登记即可。 策起将经营资格审批制度改为登记和 核准制，并由所在省、市经贸主管 部| j 办理，但仍有资金的限制。 对 符台国家计委关于编制 外国家计委在规范我国对外投资问题 投上，与国有企业是相同的，但在实 审批境外投资项目建议 资际审批中，要求条件较严，一定程 悖和可行性研究报告的 没有政策要求。 政度上限制了民营企业的境外投资。 规定的文件要求即可， 没有注册限制。 策 资料来源：国家计委宏观经济研究院课题组民营投资的进入政镶体制环境研究，经济研 究参考，2 0 0 2 ，( 5 ) j 8 1 1 市场准入 在民营企业的市场准入方面。我国在政策上要求对民营企业放宽市场准入， 与围企、外企一视同仁、公平对待。但目前，我国法律对国有企业、外资企业和 民营企业在市场准入上的规定存在不同待遇，致使有关部门在制定具体政策和实 际运作过程中存在一种近乎叶公好龙的心态，民营投资事实上处于一个比较尴尬 的境地。现行法律规范在制度设计上对民营企业发展关注不够，甚至在某些方面 还存在着对民营经济的限制和歧视，如修改前的公司法中对民间一人公司设 立的限制和对国有独资企业的准许，就是明显的差别对待。正在修订中的公司 法草案允许一人公司的存在，但是在设立条件上还是未能平等对待。另外，同 国有企业、外资企业相比，民营企业尤其是中小型企业，无论在市场准入方丽， 还是在要素获得方面，都受到不同程度的歧视。即使是在允许进入的行业，民营 企业也存在门槛过高、前置性审批复杂等问题，与“一视同仁公平竞争”的政 策取向相矛盾。典型的事例e 如保险，外资已经进来了，但民营企业至今未能和 外资同步进入；再如银行业，外资银行已经可以在国内丌办人民币业务了，但目 前对成立民营银行还有诸多限制；又如电信业，我们还没有同意民营企业进入。 2 税收政策 在税收方面的不平等主要表现在所得税上面。从现行的内资、外资两套企业 所得税制来看，对民营企业有失公平。特别是那些独资经营的民营企业，在企业 交了3 3 的利税后，还要交高达2 0 多的个人所得税。这不仅加重了民营企业的税 赋负担，也使民营企业与外资企业不能在同等的条件下开展竞争。另外税务部门 第一章政府十预对民背企业投资行为影响的现状分析 规定，企业的汁税工资，每月! 工资超过计税：l ：资部分还要交企业所得税这将限制 企业发1 资。而对于外企就没有这个限制。