（公共管理专业论文）电子政务绩效评估研究.pdf

摘 要摘 要 本文坚持以科学发展观为指导，论述了电子政务绩效评估的重要性与电子 政务绩效评估的由来， 并对国内外有关电子政务绩效评估的主流研究成果进行了 分类比较。同时，相对于国外的研究成果,分析了我国在电子政务绩效评估研究 中的薄弱之处,为我国的电子政务绩效评估工作的进一步完善提供参考。最后， 对电子政务绩效进行科学、合理、客观的评估，提出了参考建议。 全文分为五个部分： 第一部分：电子政务绩效评估的由来。主要介绍电子政务和电子政务绩效评 估的由来与概念。 第二部分：电子政务绩效评估的价值体现。通过论述开展电子政务绩效评估 对于推进我国行政体制改革、增强政府公共服务能力、提升政府信誉及形象、维 护国家信息全安及提高电子政务绩效等五方面的作用， 来体现开展电子政务评估 的必要性。 第三部分：国外电子政务绩效评估的主要类型。以评估的主要对象的类型为 划分依据，对当前国际上的电子政务绩效评估主流研究成果进行了分类比较。 第四部分：国内电子政务绩效评估的现状与分析。主要结合当前国内主要电 子政务绩效评估情况和福建省开展数字福建 “十五” 建设规划执行情况评估报告， 分析了我国电子政务绩效评估中存在的薄弱之处。 第五部分：对电子政务绩效评估的思考与建议。主要从建立健全电子政务绩 效评估的规章制度和运行机制、理顺电子政务的内在结构和职能、制定统一科学 的电子政务技术标准、采用民众广泛参与的评估方式、注意规避电子政务的评估 风险等五方面，并就电子政务绩效进行科学、合理和客观的评估提出建议。 关键词：关键词：电子政务；绩效评估；研究 abstract this paper, directed by scientific concept of development, discusses the importance and the origin of e-government performance evaluation and makes categorical comparison on main research achievements made on e-government performance evaluation home and abroad. this paper also analyzes the inadequacy and weakness in the e-government performance evaluation research work in china relative to the research achievements abroad in order to offer consultation for the improvement of the e-government performance evaluation in our country. finally this paper proposes some suggestions for future reference on how to make scientific, rational and objective measurements on e-government evaluation . the whole paper is divided into five parts: part i: the origin of e-government performance evaluation. this part of the paper mainly introduces the concept of e-government and e-government performance evaluation and tells their history. part ii: importance of e-government performance evaluation .the importance of e-government performance evaluation is fully expressed through its effects in five aspects: the practice of e-government performance evaluation can promote the reform of administration system in our country, enhance the government public service ability, improve government credit standing and image, maintain national information safety and enhance e-government efficiency and performance. part iii: types of e-government performance evaluation abroad. this part of the paper makes categorical comparison on achievements in e-government performance evaluation research in the whole world according to the types of the object of the evaluation . part iv: present situation and analysis of e-government performance evaluation in china. this part of the paper analyzes the inadequacy and weakness in e-government performance evaluation in china in relation with the present situation of e-government performance evaluation and the report of the implementation of the tenth five-year plan on the construction of digital fujian. part v: reflections and suggestions on e-government performance evaluation . this part discusses and proposes how to make scientific, rational and objective measurement on e-government evaluation through following five aspects: the construction of regulations and operation mechanism of e-government performance evaluation , adjustment of the inner structure and function of e-government , scientific unification of e-government technical standard, employment of the evaluation method that great mass get involved in and the evasion of risk in e-government performance evaluation . key words: e-government ; performance evaluation ; research 厦门大学学位论文原创性声明 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究 成果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均 在文中以明确方式标明。 本人依法享有和承担由此论文产生的权 利和责任。 声明人（签名） ： 年 月 日 论文指导小组：论文指导小组： 罗思东 副教授 石牵助 处 长 黄新华 副教授 厦门大学学位论文著作权使用声明 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版， 有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅， 有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1、保密（ ） ，在 年解密后适用本授权书。 2、不保密（ ） （请在以上相应括号内打“” ） 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 前 言 1 前前 言言 联合国在 2003 年处于十字路口的电子政务的报告中，就直接把电子政 务划分为三类：第一类，浪费的电子政务，即“有投入，无产出” ；第二类，无 目标的电子政务，即“有产出，无效益” ；第三类，有意义的电子政务，即“有 产出，有效益” 。其对全球电子政务的调研表明，经济处于发展中的国家，电子 政务项目失败的概率达 60%80%之高。 从国内外电子政务的发展过程来看， 电子政务仍是一个不断丰富和发展的概念， 电子政务的建设是在不断探索中推 进和完善的。因此，评估电子政务的绩效是一个新的、动态感很强的研究课题， 在我国乃至在任何国家都具有一定的超前性和挑战性，但其重要性是显而易见 的，加强电子政务绩效评估研究，开展电子政务绩效评估工作，对推动电子政务 绩效的改革和电子政务持续、健康、协调发展有着非常重要的意义，是关系到我 国国民经济和社会信息化、现代化建设全局的战略举措。 为了贯彻落实党的十六大、十六届五中全会关于“进一步转变政府职能，改 进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运 转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”和“深化政府机构改革，优化组 织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行 政成本”的精神，笔者坚持以科学发展观为指导，根据有关资料和调研成果，在 深入研究国内外及福建省电子政务绩效评估现状的基础上， 认真分析了电子政务 绩效评估的需求、难点和重点，结合国家信息办和国务院办公厅对电子政务绩效 评估的有关要求，研究提出了电子政务绩效评估规章制度和运行机制、内部结构 和职能、技术标准、评估方式、评估风险，为建立健全具有中国特色的电子政务 绩效评估体系提供参考。 “world public sector report: e-government at the crossroads”. 参见联合国网站 /pubs/whatsnew/e03366.htm。 电子政务绩效评估研究 2 一、电子政务绩效评估的由来一、电子政务绩效评估的由来 （一）电子政务的概念（一）电子政务的概念 美国在 20 世纪 90 年代，首先提出了“电子政务（e-government)”的术语， 随后，世界各国普遍引用，但是，至今国际上对电子政务还未有一个准确、统一 的说法。在国外，用 e-government 或者 e-governance 来表述政府信息化。 e-government 侧重于政府组织的电子化，是“电子政府”的含义；e-governance 侧重于政府功能的电子化，是“电子政务”的含义。由此，我们可以把电子政务 看成是包含电子政府的广义的概念， 即电子政务包含了政府的组织及功能全部的 信息化内容。2001 年 6 月，世界银行在美国华盛顿组织召开的全球电子政务会 议上，用 e-gov 既代表电子政务也代表电子政府。当前，人们普遍接受了“电子 政务”的提法，也认可电子政务成为政府信息化的名词。 笔者认为所谓电子政务，就是政府机构应用现代信息和通信技术，将管理和 服务通过网络技术进行集成， 在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化重 组，超越时间、空间与部门分隔的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明、 符合国际水准的管理和服务。 这个定义包含三个方面的信息：第一，电子政务必须借助于电子信息和数字 网络技术，离不开信息基础设施和相关软件技术的发展；第二，电子政务处理的 是与行政管理和服务相关的公共事务，除了包括政府机关的行政事务以外，还包 括立法、司法部门以及其他一些公共组织的管理事务，如社区事务等；第三，电 子政务不是简单地将传统的政府业务流程网络化，而是根据对公众服务的需求， 对政府的管理业务流程进行重组和优化，对跨行业、跨部门的网络资源、数据资 源和应用系统进行整合，实现信息共享、条块结合和业务协同，从而实现政府管 理创新，提高对公众服务的能力和质量。 （二）电子政务绩效评估的提出（二）电子政务绩效评估的提出 美国管理学家威廉纽曼把管理解释为：把一个人群团体的努力朝某个共同 一、电子政务绩效评估的由来 3 目标引导、 领导和控制； 哈罗德 孔茨把管理解释为： 设计并保持一种良好环境， 使人在群体里高效率地完成既定目标的过程，主要包括计划、组织、人事、指挥 和控制五项职能。可见，管理的好坏离不了控制，而控制的基础无疑是评估的存 在，否则，控制的实施将无以为据。从这个角度说，评估对于保证管理工作质量 至关重要。 1政府绩效评估 现代政府以向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨， 以提高政府绩效为目 标，因而政府绩效评估作为一项有效的管理工具，在公共行政中受到广泛关注。 如果单纯从语言学的角度来说，绩效包含有成绩和效益的意思，它最早用于 投资项目管理方面，后来在人力资源管理方面又有广泛应用。运用“绩效”概念 衡量政府活动的效果，所指的不单纯是一个政绩层面的概念，还包括政府成本、 政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内。 从构成框架而言，政府绩效主要包括三个方面：即经济绩效、社会绩效和政 治绩效。在政府绩效体系中，经济绩效是政府绩效的主要内涵和外在表现，在整 个体系中发挥着基础作用。没有经济绩效，社会绩效和政治绩效就会缺乏物质基 础和物质支撑，社会绩效和政治绩效也不会长久持续。社会绩效是政府绩效体系 中的价值目标，没有社会绩效，经济绩效就没有实现的意义和价值，政治绩效会 失去社会基础。政治绩效是整个政府绩效的中枢和核心，实现经济绩效和社会绩 效需要政治绩效作为法律和制度的保证和保障。同时，政府绩效体现在政府行政 管理的每一个层面和领域。这种绩效既不是政府短期投入的回报，也不是政府终 端产品的累积，而应该是较长时期经济发展、社会进步、政治文明的总成果。 政府绩效不仅包括经济、社会、政治三个具体维度，还分为微观、宏观两个 层面。宏观层面的政府绩效以特定的政府为关注对象，涉及整个政府活动的成绩 和效果，具体体现为政治的民主与稳定，经济的健康、稳定发展，人们生活水平 和生活质量的持续提高，社会公正与公平、国家安全和社会秩序的改善等。可见 宏观层面的政府绩效取决于政府管理活动的各个主要方面，包括政府素质、政府 能力、政府职能、政府行为方式、政府决策的质量等等。政府在微观层面的绩效 由个人绩效和组织绩效构成。个人绩效包括个人的工作表现、工作成绩、工作态 度，以及他的专业知识和熟练程度。组织绩效是以特定的政府机构或公共部门为 电子政务绩效评估研究 4 关注对象，体现为这些单位的工作成就或效果，具体以效率、效益、服务质量等 来衡量。 政府绩效评估在广义上等同于政府绩效管理的概念， 它是指用组织的整体战 略把组织内各成员整合起来的，以结果为基础的一系列计划、管理、监测和检查 程序。美国国家绩效评估中的绩效衡量小组这样定义绩效管理： “利用绩效信息 协助设立同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持 或改变既定目标的计划， 并且报告成功符合目标或叙述未能达成目标的原因的管 理过程。 ” 它包括了目标设定、目标达成以及结果评估的系统过程，代表了一 个组织(政府)整合各种资源以接近目标的行为和程度。狭义的政府绩效评估，则 是指对政府及行政人员“政绩”的评估。它是用一定的目标尺度，考核、判断该 政府及行政人员所取得的成绩。 。 概括地说，政府绩效评估就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任 和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中 期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。政府绩效评估以绩效为 本，谋求现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门与社会公众之间进行 沟通与交流的广泛运用，谋求顾客通过公共责任机制对政府公共部门的直接控 制，谋求政府管理对立法机构负责和对顾客负责的统一；它以服务质量和社会公 众需求的满足为第一评价标准，蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念；它以加 强与改善公共责任机制，使政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量 等方面具有竞争力为评估目的。 2电子政务绩效评估 随着信息技术的飞速发展，尤其是计算机技术和通讯技术的融合，人类社会 进入到了一个前所未有的信息化时代，信息技术以其强大的生命力，正不断推动 着生产力的革命性变革，并必然诱发社会生产关系和上层建筑的变革。政府作为 最大的公共组织，承担着大量公众事务的管理和服务职能，电子政府及电子政务 作为信息技术的产物，受到了各国政府的高度重视。 从理论上讲，电子政府的建立和电子政务的发展，为政府管理科学化和现代 化提供了强有力的技术支持，将在政府职能的转变、政府效率的提高、政府决策 方振邦著： 绩效管理 ，中国人民大学出版社 2003 年第 1 版，第 2-3 页。 一、电子政务绩效评估的由来 5 的科学化、政务的公开透明以及政府开支的节约等方面产生重大而深远的影响。 这表现为：首先，电子政务的应用、实施，将从服务、管理、消费三个方面使政 府的职能发生重要转变。其次，电子政务的实施和发展，将极大地提高政府的工 作效率和政府决策的科学化和民主化水平。再者，电子政务的实施和发展为政务 公开提供了方便、有效、快捷的载体，有利于政府的勤政、廉政建设。最后，电 子政务为政府开支的节约提供了新的途径。可见，电子政务的实施为政府的改革 提供了基础，使其能提高效率、降低成本，为公民、企业和社会提供更优质的服 务，从而也能大大提升政府的绩效水平。 从公共管理的角度看，提高政府绩效是其始终追求的基本目标之一。基于电 子政务在政府改革及提升政府绩效过程中所显示出的种种优势， 电子政务日益成 为现代政府运作的主要方式， 成为政府更好的实现其管理、 服务职能的重要手段。 而在大规模的投入和建设后，电子政务能否真正取得预期的成效已成为各国、各 级政府必须关注的问题。 可以说电子政务自身的绩效已成为政府绩效的重要组成 部分，对电子政务绩效的评估已成为政府绩效评估不可缺少的一部分，甚至可以 说， 对电子政务绩效的评估已成为衡量政府绩效的最直接手段。 为此， 要想客观、 全面、公正地反映、评估政府绩效，就必须正确评估电子政务的绩效。可见，对 电子政务的绩效进行评估具有至关重要的理论与现实意义。 从实践操作上说， 电子政务绩效评估是指电子政务一切投入和产出的过程评 估。这种过程可以是有形的，也可以是无形的，既包括电子政务“硬件”建设， 又包括电子政务“软件”发展的政务活动过程。全面的电子政务绩效评估是以政 府经济学、公共管理学、信息技术、投资均衡理论和资产评估、网络评估等为基 础。 完整的电子政务绩效评估的内容可规范为四个大的方面： 一是电子政务业绩， 主要表现为电子政务为社会经济活动提供服务的数量和质量。在数量上，表现为 尽可能满足社会对政府管理服务规模的需要；在质量上，表现为尽量提供优质服 务，具有高效率的办事能力。二是电子政务效率。电子政务效率反映的是行政机 关和行政人员从事的电子政务活动所取得的劳动成果、 社会经济效益同所消耗的 人力、物力、财力和时间的比例关系。它属于对政府机关和公务员从事电子政务 工作的数量和质量的评价。三是电子政务效能。是指政府通过实施电子政务所生 产的“产品”和向公众提供的服务的水平。四是电子政务的成本。即实施电子政 务所占用和耗费的资源及其程度。 电子政务绩效评估研究 6 二、电子政务绩效评估的价值体现二、电子政务绩效评估的价值体现 电子政务要成为适应现代信息技术的一种全新的政府管理方式， 就必须建立 和完善电子政务的监督和评估机制，只有这样，我国的电子政务才能得到不断的 改进与提高。所以有必要借鉴国外先进的理论和实践经验，并结合我国国情和政 治环境，逐步探索、完善、发展我国的电子政务绩效评估。现从以下几个方面简 要阐述开展电子政务评估的必要性： （一） 开展电子政务绩效评估是推进我国行政体制改革的重要环 节 （一） 开展电子政务绩效评估是推进我国行政体制改革的重要环 节 开展电子政务绩效评估是贯彻落实党十六大精神的实际行动， 是深化行政体 制改革的重要举措。 首先，由于长期受计划经济的影响，我国政府过去一直强调对社会经济生活 进行大一统的管制，这就造成了政府机构臃肿，效率低下，腐败滋生。改革开放 以来，我们虽然已经沿着市场的方向前进了很多，但还存在许多问题，比如社会 的公平、公正，政务公开、行政管理中的民主机制等等，在进一步深化改革过程 中，必须对电子政务的投入产出、电子政务行为的效率、效果进行评价，确定问 题所在，并接受人民群众的监督，这也是民主政治的基本要求。 其次，随着行政体制改革的深入，政府职能正在进行重大调整，许多社会经 济事务， 政府将由直接管理变为间接管理， 小政府、 大社会的格局正在逐渐形成。 从某种意义上讲，电子政务已成为信息时代的政府实现其职能转变的重要方式， 成为政府行政体制改革的全新方向， 而电子政务绩效评估正以其评估结果为这种 变革提供了理论上的支持和技术上的帮助。 因此电子政务绩效评估对于促进民主 制度的建设、加快政治体制改革、深化政府机构改革、优化组织结构、减少行政 层级、理顺职责分工、推进电子政务、提高行政效率、降低行政成本等都具有十 分重大的现实意义。 再次，电子政务是一项庞大的社会系统工程，它的建设不仅需要技术基础， 也需要公众基础，更需要政府基础，政府必须加大力度进行管理流程的再造、组 二、电子政务绩效评估的价值体现 7 织的优化重组、职能的重新确定和行政体制的变革来提供，这是推进电子政务的 基本前提。从发展方向上看，电子政务更多的是指实体政府借助信息和技术为其 对象构建的，旨在为其提供实质性政府服务的“虚拟政府”，“是现有的政府机 构在开展电子政务的过程中， 对现有的政府组织结构和工作流程进行优化重组之 后所重新构造成的新的政府管理形态” 。其改变并不等同于简单的政府信息化 过程，它绝不仅仅是一个技术性的问题，而是一种崭新的政府运作模式的转变。 电子政务的核心在于最大限度地实现政府服务的有效提供。从这个意义上讲，电 子政务是信息时代政府实现其职能转变的重要方式，是政府机构改革的全新方 向；而电子政务绩效评估，则为进一步推进电子政务实现、政府转变职能、深化 政府机构改革、优化组织结构、减少行政层级、提高行政效率等提供科学依据和 有力支持。 （二） 开展电子政务绩效评估是增强政府公共服务能力的有效途 径 （二） 开展电子政务绩效评估是增强政府公共服务能力的有效途 径 服务，更确切地说是一个由服务的辅助设施、载体、显性服务及隐性服务四 方面组成的“服务包”（service package）。在“服务包”中，服务的辅助设施 表示服务的物质条件的支持，即政府提供或生产服务的物理环境；服务的载体表 示服务的中心内容，服务本身就是这个载体的附属品；显性服务表示可以显现出 来的服务内容及其表现出来的给 “消费者” 带来的利益； 隐性服务表示隐藏在 “消 费者”潜意识中的对服务主体的认可和对服务的感受，这直接关系到“消费者” 对于服务的反馈和评价。 政府提供公共服务的同时，也就是“服务包”中的各要素共同运作的过程。 虽然政府提供的公共服务几乎都是一种批量形式的，很难去针对所有不同的“消 费者”需求差别去调整服务，但是政府可以在服务提供之前，有效、准确地了解 “消费者”的需求偏好、需求量、需求的服务提供方式等等。这些信息对于政府 主动改善服务质量，减少资源的损失和浪费都是具有重要意义的。 在传统社会里， 由于时空不统一、 信息不对称， 政府要想做到这点是很难的。 李广乾： 电子政府与电子政务理想与现实的关系 ，参见电子政务工程服务网 http:/www.all- 电子政务绩效评估研究 8 在信息社会里，随着信息技术的产生和普遍应用，特别是电子政务的全面实施， 政府与社会公众能够进行有效、及时、直接的沟通，同时社会公众也能够直接或 间接地参与政府公共服务的决策和提供， 从而使社会公众对政府公共服务更加有 信心，更加相信政府能够提供可靠的、稳定的、高质量的服务。 全面提高政府公共服务的质量必然要求增强政府公共服务的能力， 而开展科 学的电子政务绩效评估，则是引导和完善电子政务的实施，提升电子政务的公共 服务能力最有效的一条途径。 对实施后的电子政务绩效进行评估应成为促进政府 管理变革的经常性工作。 电子政务的发展将加快推进政府在管理体制、 管理观念、 管理方式和管理手段上的转变，切实实现政府职能向宏观调控、社会服务、公共 管理和市场监督方面的转化，但是否达到一定指标只能衡量电子政务建设的结 果，却不能代表电子政务的目标的实现。由于电子政务建设涉及到政府管理的全 过程，政府在构建电子政务时所面对的困难，不只局限于信息技术应用层面，还 与现行法律、相关政策、制度安排，以及现实政府的管理体制、管理组织、管理 方式、工作作风、人员素质等诸多方面因素密切关联，这使得由此引发的一系列 矛盾、 冲突和变革在所难免， 这些都需要政府加大力度不断地进行政府管理变革。 同时，通过电子政务绩效评估，为各级政府部门彼此间进行相互比较和分析，相 互学习和借鉴提供依据，从而更加坚定变革信念、增强公共服务能力、提高行政 效率和质量的信心， 用永不满足的工作精神和脚踏实地的工作态度来推行电子政 务， 力争为政府管理变革做出切实的贡献。 另一方面， 通过对电子政务绩效评估， 还能帮助政府及时发现管理中存在的问题，有针对性地采取改革措施，从而使电 子政务拓展的广度和深度随着政府工作目标的提升而不断加强， 帮助政府树立新 的、更高的发展目标，使电子政务沿着健康、正确的轨道发展。与此同时，随着 电子政务的新拓展、新提升，也必将进一步增强政府公共服务能力。广东南海市 的实践经验就证明了这一点。据介绍，该市自 1995 年提出“以信息化推动现代 化”战略以来，在积极实施创建信息市工程的同时，积极推进电子政务建设，重 视电子政务绩效评估工作， 并通过电子政务绩效评估， 及时改进管理上、 技术上、 应用上出现的新情况和新问题，从而使电子政务绩效不断提高，政府公共服务能 力也随之不断增强， 有力地推进了当地国民经济和社会管理信息化建设的快速发 展。目前该市已初步构建起数字化城市的雏形，形成从市到镇再到行政村，从政 二、电子政务绩效评估的价值体现 9 府各级职能部门到企事业单位的纵横交错的数字化、网络化应用体系，并建成了 统一的安全政务综合业务平台、统一的电子政务信息安全基础设施、统一的电子 政务业务标准、统一的电子政务门户，成为全国电子政务应用示范城市，为我国 电子政务的建设和发展提供了经验。 （三） 开展电子政务绩效评估是提升政府信誉和形象的重要举措（三） 开展电子政务绩效评估是提升政府信誉和形象的重要举措 政府信用是指政府组织机构对外承诺以及实践承诺的程度与水平。维护好 “政府信用”是维护“国家信用”的基础和前提，也是维护社会信用的基础和前 提。电子政务实施后，对维护政府信用提出了严峻挑战和机遇。 电子政务绩效评估是政府向公众展示工作效果的机会， 展示成果能赢得公众 对政府的支持。同时，展示政府绩效状况，能推动公众对政府的监督。政府部门 向群众提供公共服务具有垄断性，群众是无法选择的，而绩效评估实际上是一种 信息活动，其特点是评估过程的透明和信息的公开，把政府在各方面的表现情况 做出全面、科学的描述并公布于众，无疑有助于广大群众了解、监督和参与政府 的工作。这也是政府由“暗箱操作”到“阳光行政”的重要途径。另一方面，政 府绩效评估并不只是展示成功，它也暴露政府的不足和失败，这并不一定损害政 府部门的信誉，相反，政府向公众公开所面临的困难和问题，并展示其为提高绩 效所作的努力及其结果，有利于克服公众对政府的偏见，建立和巩固对政府的信 任。 福建省建设厅的电子政务实践证明了这点。该厅在信息网开辟政务专栏，将 审批依据的法律法规规定和资质标准进行归类整理，与行政审批事项的申报条 件、程序、时限和办理结果等一并在网上公布，把有关法律、规定、 政策交给 社会公众。同时，开通网上审批业务和厅长信箱。既对房地产、建筑业、物业管 理等企业实行网上资质申报和年检，又通过网站及时听取社会公众、企业的反映 意见和建议，接受社会的监督。事实说明，这样做不但方便了企业和社会公众， 降低了行政管理成本，而且实现了“阳光行政”，加大了社会监督力度，提升了 群众满意率，在社会中逐步树立起“诚信为民”的形象。 由此可见，电子政务绩效评估的实施有助于建立健全政务公开的信息平台， 提高政务信息的透明度，这对于健全社会监督网络、提升政府的政策信用、执法 电子政务绩效评估研究 10 信用和服务信用，对于改善政府形象，推动公开、透明、规范、高效的诚信政府 建设，帮助政府成为令公众满意的政府等，都会起到极其重要的作用。 （四）开展电子政务绩效评估是维护国家信息安全的有效保障（四）开展电子政务绩效评估是维护国家信息安全的有效保障 政府应时时刻刻把规范电子政务运作秩序、维护国家信息安全、确保社会政 治稳定放在突出位置。信息技术可以为政府所用，但它本身并不能保证一定被用 于有利于稳定社会政治秩序的目的。 互联网自身的技术特征使政府在保证电子政 务的秩序与信息安全方面都面临以往技术条件下未曾有过的困难。 由于政府和社 会管理愈来愈强烈地依赖网络和数字信息， 而社会如此大规模地由一种极易受到 普遍故障、错误、破坏和犯罪企图影响的技术控制，一旦出现问题，社会秩序容 易出现混乱，政治秩序与政治稳定就会受到影响，为此，有必要对电子政务运作 秩序状况进行评估。 首先，信息意味着更多的公开性，公开性意味着更多的民主，于是，为保障 公民的民主权利，政府必须实行政务公开，这本身并没有错误。但是，由于计算 机等先进的信息工具可以比手工更巧妙地编辑和操纵信息， 并且这些信息的真实 可靠性又没有完善的机制保障，这就难免会存在严重的信息失实和信息膨胀问 题，使政府、企业和公民据此做出的判断错误。这需要对电子政务提供的信息资 源的实际状况做出评估。 其次，一年 365 天时时在线的网上政府，试图就网上即时出现的所有电子政 务信息都做出深思熟虑的判断和及时妥当的处理是不可能的，要从网上“大众” 的意见和建议中调查出大众的真实意愿也是非常困难的， 这就使政府了解公众的 需求和检测电子政务处理公众意见和建议的情况成为必需。 第三，公民在网上享受其信息自由权（包括信息的获取、加工、处理、存储、 传播的权利，以及信息加密的权利）的同时，也会遭遇信息欺骗、电脑病毒、电 脑犯罪（包括偷盗行为、色情犯罪等）、隐私权受到侵犯、知识产权争执等一系 列烦扰。虽然互联网作为人们未来获得信息和实现社会多种功能的主要载体，会 对未来的民主政治运作发挥积极的作用， 但计算机的集中及其控制信息的能力也 较易被别有用心者利用，成为摧毁民主价值的工具，影响到国家的稳定。为此， 政府需要对电子政务的安全秩序进行评估。 二、电子政务绩效评估的价值体现 11 第四，随着计算机信息技术的飞速发展，电子政务在政府实际工作中已经 发挥了越来越重要的作用。可以毫不夸张地说，现在如果缺少了电子信息技术这 个手段，或者说如果因为安全问题导致电子政务系统无法正常运行，大量的政府 部门将完全无法进行正常的工作，将直接给地方的经济发展带来巨大的负面影 响。因此，安全与开放是一对矛盾的两个方面，对电子政务安全问题进行评估就 显得尤为重要。电子政务中的信息涉及到国家秘密、国家安全，因此它需要绝对 的安全。但是，电子政务的自身特征和发展方向，一是要为社会提供行政监管的 渠道，二是要为社会提供公共服务，如社保医保、大量的公众咨询、投诉等等， 这就需要一定程度的开放。因此如何在保证“安全”的前提下，又能实现为民服 务与“开放”，在这两者之间寻求一个平衡点就显得非常重要。这就需要政府坚 持对涉及电子政务信息安全的各个环节进行评估，以便采取积极的应对策略，切 实维护国家的安全和利益。 综上所述， 适时地对电子政务的安全素质和应变能力进行评估就显得尤为重 要。只有适时通过对电子政务的运作情况进行评估，才能及时发现电子政务在运 作过程中存在或出现的无序等问题，才能做到及时地有针对性地采取应对措施， 进一步规范和制约网上行为，调整网上发生的各种社会关系，维护网上秩序和安 全，把互联网的自由控制在政府的许可之下。同时，通过对电子政务绩效评估的 实践，也为进一步完善电子政务法治建设提供经验和依据，这对于把电子政务建 设和网上民主发展纳入法制轨道将产生积极影响。总之，电子政务绩效评估是规 范电子政务运作秩序的基础， 它为规范电子政务秩序和安全提供了科学依据和实 践经验。只有通过对电子政务绩效评估，并进一步加强电子政务的法治建设，严 格规范电子政务运作秩序，才能依法打击网上犯罪行为，才能依法确保网上信息 安全，才能依法保护公民的网上民主权力和信息自由权，才能真正使电子政务运 作有章可循、有法可依，确保网上秩序井然。 （五）开展电子政务绩效评估是提高电子政务绩效的必要手段（五）开展电子政务绩效评估是提高电子政务绩效的必要手段 现代政府管理的核心问题是提高绩效。 “要改进绩效，你必须首先了解目前 的绩效水平是什么”。“如果你不能测定它，你就无法改善它”。电子政务绩效 评估对于提高电子政务绩效的意义首先体现在计划辅助功能， 电子政务绩效评估 电子政务绩效评估研究 12 中的绩效指标有助于管理目标的分化。更为重要的是，某一阶段的绩效评估结果 有助于确定下一阶段的指标，并依此合理配置资源。科学的目标制定有助于提高 电子政务的绩效。在电子政务工作走出计划而进入实施阶段后，绩效评估为工作 中的监督提供了信息支持。 随着对电子政务投资力度的加大， 对科学合理的电子政务绩效评估系统的需 要也日趋迫切。据世界银行估计，在发展中国家，仅仅建立适当的信息技术基础 设施就将需要 3000 亿美元投资。据中国计算机用户协会微机系统分会透露，为 加快电子政务发展速度，在从 2002 年开始的五年里中国信息化基础设施投资规 模将达到 1 万亿元。 我国在政府上网工程建设中，至少需要建设 6000 个网站， 如果每个网站的建设费用按平均50万元计算， 每年运营费用按平均10万元计算， 此项工程将至少带来 30 亿元投资和每年 6 亿元的费用开支，而未来 5 年中国将 投资 1 万亿元推动政府电子政务发展。 在国家大力支持和推动下，我国电子政务取得了较大的进展，市场规模持续 扩大。 在政务网络建设方面，国家电子政务外网一期工程正式启动，将实现从中央 到地方 47 个副省级以上单位的网络互联，包括建设覆盖国务院各部门、副省级 以上城市的政务外网平台，启动系统支撑平台建设，建立了政务外网数据交换中 心，并初步建立安全保障体系，以及中央和副省级城市的网络服务中心。我国的 政府门户网站建设得到了快速发展。 2000年， 我国以结尾的站点数为2400 个，2002 底增长到 6148 个，2004 年年底达到 10260 个。 在上网用户总数方面，根据中国互联网络信息中心（cnnic）2005 年 7 月 21 日在京发布“第十六次中国互联网络发展状况统计报告”显示，截至到 2005 年 6 月 30 日，我国上网用户总数突破 1 亿，为 1.03 亿人，半年增加了 900 万人， 和上年同期相比增长 18.4%。其中宽带上网的人数增长迅猛，首次超过了网民的 一半，达到 5300 万人，增长率为 23.8%，这也是宽带用户首次超过了拨号上网 我国电子政务高速发展今年投资将达 350 亿，信息化建设，2002 年第 11 期，第 46 页。 中国电子政务研究中心：未来 5 年中国将投资 1 万亿元推动政府电子政务发展， 参见 /news/news2/14.htm 。 赛迪顾问股份有限公司： 国务院信息化工作办公室陈小筑司长在 2004 年中国政府网站绩效评估结果发 布会上的讲话，参见 57/hui/gxb/index.html。 二、电子政务绩效评估的价值体现 13 用户人数。 我国网民数和宽带上网人数均仅次于美国， 位居世界第二。 据统计， 2001 年2004 年我国电子政务应用市场规模累计已达 1200 亿元以上， 年增长率 在 20%左右。2003 年电子政务市场就已经达到 332 亿人民币左右，2004 年达到 400 亿元，2005 年预计将达到 490 亿元。 同时，通过严格管理，它的作用和成 效也是非常显著的。 综上所述，不难看出，随着我国经济发展、社会进步、政治文明的需要和要 求，电子政务建设显得越来越重要，发展也越来越快。同时，电子政务建设又是 一项投资巨大的工程项目，通过评估发现，严格管理的电子政务建设，其作用和 成效也是非常显著的。据美国布鲁金斯学会一项研究成果表明，由于电子政务的 加速发展，互联网给美国人带来的成本节约高达每年 2000 亿美元，相当于国民 生产总值的 2%，每年可以提高劳动生产率 0.4%。 从福建省近五年的发展情况 看，电子政务的应用切实有力地推动了信息产品制造业的快速发展，工业总产值 年均增长 20%以上；实现通信业增加值平均年增长速度达到 17%以上；到 2005 年 底，通信业增加值占福建省 gdp 增加值比重将达 5%以上。电子政务可以带来突 出效益，这些效益不只是经济效益，还有社会效益。发展电子政务的一个主要目 的是为提高政府管理能力和服务水平创造条件， 因而它不能完全按一个市场化项 目的评估标准来衡量它的投入与产出， 而应当把它的经济效益和社会效益结合起 来综合考虑。以福建省国土资源厅为例，该厅投入了 2000 多万元用于电子政务 建设，建立了厅互联网网站、政务专网、局域网，实现了省、市、县三级国土资 源部门网络的互联互通，执行用地报件网络审批制度。通过实践，他们认为开展 用地报件网络审批，不仅大大提高了办事效率、增强了工作透明度、节约了行政 成本， 而且， 还促进了廉政建设， 有效防止了报件审查过程可能出现的违规行为。 当然，为了提高电子政务的绩效，在设定电子政务目标之时，应当全面地、 科学地考虑目标的评测标准。既要提高目标的可测量性，因为这是提高电子政务 绩效的一个关键点；又要考虑评测社会效益的标准，因为社会效益是电子政务的 中国互联网络信息中心（cnnic） ： cnnic 发布第十六次中国互联网发展状况统计报告，参见 。 电子政务市场红火 国产软件喜中含忧 ， 新浪网， 张宇贤、高辉清： 中国电子政务建设的宏观效益分析 ， 参见中国经济时报网站： 数字福建专家委员会： 数字福建“十五”建设规划执行情况评估报告，2005 年 4 月。 电子政务绩效评估研究 14 根本目标。但是，社会效益的可测量性本来就弱于财务指标、工程技术指标。如 果因社会效益难以测量就不测量，势必会给电子政务建设的评估造成重大的疏 漏，影响政府对效益的追求。虽然电子政务的社会效益不是那么直观，我们还是 可以提出一些直接或间接的统计与调查办法，如用户满意率调查、运行数据统计 等等，通过某些正面、侧面的方法测出效果来。所以，政府要努力寻求有效的测 量方法来评估社会效益，这种努力会引导电子政务走上重效益的轨道上来，指导 电子政务今后的健康发展。 总而言之，电子政务建设是一项投资巨大的工程，开展电子政务绩效评估显 得尤为重要。这是提高电子政务绩效的重要手段。一方面，只有通过电子政务绩 效评估， 才能及时发现和有针对性地解决电子政务建设与电子政务运作过程中的 效率、成本、服务、管理等方面存在或出现的问题，正确地评价和肯定电子政务 建设与电子政务运作过程中所取得绩效，为推进电子政务保驾护航；另一方面， 只有通过电子政务绩效评估， 才能正确提出我国与发达国家电子政务建设水平的 差距，以及国内各级政府部门之间电子政务应用水平的差距，帮助政府为进一步 拓展电子政务提供科学的决策依据。 三、国外电子政务绩效评估的主要类型 15 三、国外电子政务绩效评估的主要类型三、国外电子政务绩效评估的主要类型 自 20 世纪中后期以来，随着信息通讯技术在经济、管理、社会各领域的广 泛应用，电子政务逐步成为政府改革用以提高效率、提升效能之必选方案。在此 过程中，鉴于电子政务的风险，绩效评估也日益受到重视。 目前国际上开展电子政务研究的机构中， 许多都在从事电子政务绩效评估的 研究工作。根据其研究思路或方法的差异，再结合实际的情况，我们大致将电子 政务的绩效评估总结和划分为五种类型。需要说明两点：其一是有些评估类型从 严格意义上并未实施，仅是思路；其二是有些机构在不同的环境下采用的是不同 的评估类型，在此作为某一种评估类型的案例或引证是出于科研的需要，采用的 是“理想类型”的研究方法。 （一）以政府门户网站为主要对象的评估类型（一）以政府门户网站为主要对象的评估类型 政府门户网站是政府运用信息化手