（教育经济与管理专业论文）基础教育准市场化改革取向研究.pdf

论文摘要 在全球化与本土化的引力和张力的作用下，教育管理已然成为我国教育研究 领域的新热点，其中基础教育管理改革中最突出的个特点就是将经济领域中的 市场机制、竞争意识引入教育领域。当我们把目光转向世界时，发现2 0 世纪8 0 年代至今，以英、美等国为代表的西方国家在其所谓的“教育重建运动”中， 所关注的问题焦点竟然也是如何将市场机制引入教育管理的问题。因而，本文将 通过考察国外基础教育阶段的管理，回顾我国基础教育管理体制改革的进程，揭 示改革中尚难以解决的问题，借鉴西方国家的经验，提出我国可以考虑的改革思 路。 关于市场经济体制中由政府直接调控的基础教育管理体制改革，受到了研究 者前所未有的关注。为什么政府致力于学校的教育改革，却收效甚微? 问题的关 键在于：政府本身。政府角色如何转换，政府职能面临什么样的挑战，如何厘清和 理顺政府、市场、学校三者之间的相互关系，如何建立一个学校、政府和市场三 者博弈的管理体制? 在实现教育资源的重新配置上，准市场机制应该介入到什么 程度，面对市场的选择性所带来的竞争压力，学校从自主办学角度该如何应对等 问题，都需要得到回答。 这些从体制层面提出的问题，都将是摆在教育研究者面前的新课题。本文研 究定位于基础教育，以新公共管理学理论基础为逻辑支撑，运用案例研究方法， 分析当代西方国家基础教育管理体制制定的背景，探讨制定过程，总结西方国家 基础教育管理体制制定过程的共性和个性，挖掘其对我国基础教育准市场化改革 的政策建议，期望对国内基础教育政策决策者提供理论参考。本论文将从五个方 面即接受基础教育准市场化的理念，重新界定政府、学校和消费者的关系，政府 对教育的调控方式，建立学校竞争机制和建立多元办学体制角度和家长的适度择 校权，提出引入市场机制的构想。 关键词：基础教育准市场化；市场机制；自主选择 a b s t r a c t w i t ht h ei n f l u e n c eo ft h e1 0 c a l i z a t i o na n dg l o b a l i z a t i o n t h es t u d yo ne d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o nh a sb e c o m ean e w h o t s p o ti nt h ef i e l do fe d u c a t i o n a lr e s e a r c hi nc h i n a t h em o s to u t s t a n d i n gc h a r a c t e r i s t i ci nt h er e f o r mo nf u n d a m e n t a le d u c a t i o ni st o i n t r o d u c et h ec o m p e t i t i v ea w a r e n e s sf r o mt h ee c o n o m i ca r e at o t h ee d u c a t i o n a l r e s e a r c h i fw eh a v eag l o b a lv i s i o n ，w ec a no b s e r v et h a ts o m ew e s t e r nd e v e l o p e d c o u n t r i e s s u c ha su s a a n du k a l s op u tm o r ea t t e n t i o no nh o wt oi n t r o d u c e m a r k e t i n gs y s t e mt ot h ee d u c a t i o nm a n a g e m e n td u r i n gt h ee d u c a t i o nr e c o n s t r u c t i o n c a m p a i g n w h i c hs t a r t e df r o m1 9 8 0 sa n dw i l lb ec a r r i e df o r w a r dt ot o m o r r o w t h e r e f o r e t h r o u g ho b s e r v a t i o n so nf o r e i g nm a n a g e m e n te x p e r i e n c e so ff u n d a m e n t a l e d u c a t i o n t h et h e s i sr e v i e w st h em a n a g e m e n tr e f o i t n p r o c e s s o ff u n d a m e n t a l e d u c a t i o ni nc h i n a 。p o i n t so u te x i s t i n gp r o b l e m sw h i c ha r ed i f f i c u l tt ob es o l v e d ，a n d p r o v i d e sar e f o r i l ld i r e c t i o na p p r o p r i a t ef o rc h i n a u n p r e c e d e n t e d a t t e n t i o nh a sb e e np a i dt ot h er e f o r n lo ft h ef u n d a m e n t a l e d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v es y s t e m w h i c hi sd i r e c t e db yt h eg o v e r n m e n t w h oh a s m a d eg r e a te f f o r t st oc a r r yo u tt h er e f o r l n h o w e v e r ，t h ec o r r e s p o n d i n gr e s u l ti sn o t s a t i s f i e d i ti st h ea u t h o r sc o n s i d e r e dv i e wt h a tt h e k e y o fr e f o r m1 i e si nt h e g o v e r n m e n ti t s e l f t h eg o v e r n m e n ts h a l ll e a r nt oc h a n g ei t so r i g i n a la d m i n i s t r a t i v e p o s i t i o ni nt h ef u n d a m e n t a le d u c a t i o n u n d e r s t a n dw h a ta r ei t s r e a lc h a l l e n g e s a n d h o wt oe s t a b l i s has o u n dt h ef u n d a m e n t a le d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v es y s t e mw h i c hi s b e n e f i c i a lt ot h e g o v e r n m e n t t h em a r k e ta n d t h es c h 0 0 1i t s e l f w h e n r e l o c a t i n g e d u c a t i o nr e s o u r c e s t h e g o v e r n m e n t s h a l l c l e a r l y d e f i n et h e d e p t hd e g r e e o f q u a s i m a r k e ts y s t e mi nt h ef u n d a m e n t a ie d u c a t i o n a n dt h es c h 0 0 1a l s os h a l l l e a r nt o h a n d l et h ec o m p e t i t i v ep r e s s u r ea r i s i n gf r o mt h em a r k e ts e l e c t i o n ，a n dt of i n da c o r r e c tw a yo fi n d e p e n d e n tr u n n i n go ft h es c h o o l ，e t c a b o v e m e n t i o n e di s s u e s c o n c e r n i n g t h ea d m i n i s t r a t i v e s y s t e m a r et h e e d u c a t i o n a lr e s e a r c h e r s n e wt o p i c s t h et h e s i st a k e st h ef u n d a m e n t a le d u c a t i o na si t s f o c u s ，a n dt h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r ya si t sl o g i cs u p p o r t ，a n da p p l i e st h e c a s er e s e a r c hm e t h o dt o a n a l y z et h eb a c k g r o u n du n d e rw h e r et h ec u r r e n tw e s t e r n c o u n t r i e s f u n d a m e n t a le d u c a t i o na d m i n i s t r a t i v es y s t e mi sb r o u g h to u t a n dd i s c u s s t h et h i ss y s t e m se s t a b l i s h m e n tp r o c e s s ，a n df i n d so u tp o l i c ys u g g e s t i o n sa p p r o p r i a t e f o rc h i n e s eq u a s i m a r k e t i n gr e f o r mo nf u n d a m e n t a le d u c a t i o nw h i c ha r ee x p e c t e dt o p r o v i d em o r et h e o r i s e r e f e r e n c ef o rt h ed e c i s i o n m a k e r so fc h i n e s ef u n d a m e n t a l e d u c a t i o n t h et h e s i sp r o v i d e st h es u g g e s t i o nt oi n t r o d u c et h em a r k e t i n gs y s t e mt ot h e f u n d a m e n t a le d u c a t i o nf r o mf o l l o w i n gf i v ea s p e c t s t h a ti sa b s o r b i n gt h ec o n c e p to n q u a s i m a r k e t i n g o ft h ef u n d a m e n t a l e d u c a t i o n ，r e d e f i n i n g t h er e l a t i o n s h i pa m o n g g o v e r n m e n t ，t h es c h o o la n dc u s t o m e r s ，t h ea p p r o p r i a t er e g u l a t i o nm e t h o da d o p t e db y t h eg o v e r n m e n t ，e s t a b l i s h i n gac o m p e t i t i o ns y s t e ma m o n gs c h o o l s ，m u l t i p o l a rr u n n i n g s y s t e mf o rs c h o o la n dp r o v i d i n gp r o p e rs c h o o le l e c t i o nf o r c u s t o m e r s k e yw o r d ： q u a s i m a r k e t i n g i nf u n d a m e n t a l e d u c a t i o n ：m a r k e t i n g m e c h a n i s m ；i n d e p e n d e n ts e l e c t i o n 2 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据 我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经发表或撰写过的研 究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢 意。 作者签名：塑碧日期 学位论文使用授权声明 0 5 s i 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校有权保留学位论 文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版。有权将学位论文用于非 赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆被查阅。有权将学位论文的内容编入有 关数据库进行检索。有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后 适用本规定。 学位论文作者签名： 拓7 终 日期堕! ! 、” 导师签名：加堵 导师签名2 移扩7 r 纠 i e i 捧1 1 1 釜二釜! l i 拯萱硕士学位论文答辩委员会成员名单 姓名职称单位备注 陈永明教授华东师范大学教管系主席 王钢副教授华东师范大学教管系 冯大鸣副教授华东师范大学教管系 基础教育准市场化改革取向研究 一、引言 ( 一) 选题依据 1 、问题的提出 从研究的角度来看，教育研究不仅仅是提出政策建议，指出应该如何做，更 重要的是要搞清楚“是什么”和“为什么”的问题。只有搞清楚“是什么”和“为 什么”，厘清教育制度和教育组织机构的内在逻辑及其变革的规律，才能提出“应 该怎样做”的合理建议。 我国1 9 8 5 年5 月2 7 日中共中央颁布的关于教育体制改革的决定( 以下 简称决定) 指出：“教育体制改革要总结我们自己历史和现实的经验，同时也 要注意借鉴国外发展教育事业的正反两方面的经验。”1 面对经济全球化和一体 化的发展格局，我国的经济与政治体制改革正在逐步深入，政治、经济、科技、 文化、教育等诸领域对外交流日益加强。从我国当代教育改革的现状看，为适应 全球经济一体化的高度融合，对高质量、复合型人才的需求，同时也为顺应素质 教育的要求，人们清醒地认识到深化教育体制改革的必要性和紧迫性。教育体制 改革正稳步推进，简政放权的精神正在向纵深发展，实践层面的改革尝试、创新 之举也不断地涌现。学校教育的那种自上而下的高度层级化的科层制管理体系能 否使学校及其教育系统得以高效运作正受到前所未有的质疑。概言之，教育的真 正问题在于制度本身，只有通过制度改革，才能从根本上提高教育质量。 在整个全球化进程中，西方国家占据了主导地位。这不仅表现在经济上，而 且也表现在政治、科技、文化、教育等方面。世界范围内的公共教育体制在过去 的2 0 多年间发生了巨大的变化，这一变化的动因来自于全球经济总量的增长和 国民对基础教育更平等、更普及、高质量、高标准的追求，来自于各国人民对公 共教育发展的规模、速度、质量和效益的不满。世界各国不断进行对公立学校重 构与放权的尝试，改革的关键是，逐步分解集权化的教育管理机构，由一种分权 体制取而代之。 放眼世界，在全球化的政府改革或公共管理改革背景下，国内外学术界对于 公共教育体制中政府、市场、社会与学校之间关系重构的研究迅速成为热点。著 名比较教育学者康德尔曾说过：外国教育制度的研究，意味着对自己教育思想的 一次检讨和挑战，因而也是对本国教育制度的背景和基础的一次比较清楚的分 析。以英、美等经济发达国家为例，他们在2 0 多年的教育改革过程中逐步形成 了一条比较清晰的市场化改革路径，并在实践中占据着主导地位，取得了比较显 著的改革成果。我国基础教育管理体制改革启动的时间和美英等西方国家差不 多，和西方国家相比，由于政治制度、文化传统和民族习惯等方面存在较大的差 异，因此，我国的教育管理体制改革在制度设计、社会参与等方面也必然会存在 较大差异，然而我们也不能过于夸大这种区别，在走教育改革市场化道路方面， 应该有值得探究的超越国别和社会制度的共同点。毕竟我们的目标是要建立与社 会主义市场经济体制相匹配的教育管理体制，我们在探索市场机制对教育体制的 影响方面，无论是理论上，还是实践上都已经起步，当然在教育改革的市场取向 问题上面，理论上还存在着诸多误区，实践中还存在着种种不易克服的各种障碍。 因此，借鉴西方基础教育管理体制改革中具有共性的成功经验和做法，无疑会减 少我国在改革过程中犯错误的机会和改革成本，推动教育改革稳定健康发展。同 时，对他国的教育改革历程的回顾、分析，尤其是考察他国基础教育市场化改革 的发展历程，可以为解决我国教育体制改革中出现的类似问题提供间接的经验， 也可为某些问题的解决方法提供有益的思路。 2 、基本概念界定 基础教育，( b a s i ce d u c a t i o n ) ，亦称“国民基础教育”，指对国民实施基本的 普通文化知识的教育，是培养公民基本素质的教育，也是为继续升学或就业培训 打好基础的教育。中共中央关于教育体制改革的决定提出，要有步骤地实行 九年制义务教育，并要求把发展基础教育的责任交给地方，即在国务院领导下， 实行地方负责、分级管理的体制。1 9 8 6 年4 月全国人民代表大会六届四次会议 通过的中华人民共和国义务教育法，使它获得法律上的保证。2 本论文选择基 础教育作为研究对象的理由是，在我国基础教育是一项长期而又艰巨的历史任 务。基础教育在我国的国民教育中处于重中之重的位置，西方国家进行的公共教 育体制改革和我国的基础教育改革有很多相似之处，同时我国基础教育在深化改 革的过程中也出现了许多同样的问题。因此本论文选取基础教育作为研究分析的 对象。首先，需要说明的是，论文中所指的我国的基础教育是指- - n 九年级( k 一9 ) 九年制中小学义务教育，不包括学前阶段和高中阶段的教育。 教育管理体制是对教育行政权的组织形式和运作方式的总称。所谓教育管理 体制：指教育领域中关于机构设置、隶属关系以及权限划分等方面的文本化规定。 3 教育管理体制所要解决的是国家、地方及各级各类学校领导和管理教育事业的 根本制度问题，围绕这一制度必然要涉及到领导权力分配、机构设置等事项。4 准市场化：这是一些西方学者谨慎地用以描述公共教育市场化改革取向的一 个专用术语。它所要概括的现象是，在西方各国的教育改革中普遍选择了在公共 教育范围内引入竞争机制，采取措施促使公立学校之间、公立学校与私立学校之 间开展办学竞争，鼓励学生及其家长选择更适合他们的学校，打破原先的科层化 色彩浓厚的教育管理体制，打破国家对公共教育的垄断局面，放松私人及社会力 量进入公共教育领域的规制，改革政府对公共教育的管理方式，重构政府、市场、 社会与学校的关系。比如，莉娃西科认为：公共事业准市场改革的显著特色在于 “需求方与供给方的分离，以及需求方可在不同供方之间做出选择，换言之，服 务的提供与财政支持相分离，以便包括私人和民间团体在内的不同供方可以相互 竞争，提供报务。”同时，“准市场通常仍由政府高度调节，政府要控制诸如准入、 投资、服务的质量及价格，这对用方来说通常是免费的”。5 美国斯坦福大学 的学者查布与莫也指出：建立市场的前提在于，私立学校运作的条件能够使它们 形成更有效灵活的管理结构。其核心观点是：改善甚至均衡教育结果取决于把成 功学校的特征传递到不成功的学校中。6 概言之，准市场化一词所要描述的现象 是在公共教育体制中引入择校和竞争为代表的市场机制，但同时仍然保持政府对 教育的调控，以强调教育领域与经济领域的区别。 3 、国内外相关研究成果分析 ( 1 ) 国外相关研究成果的介绍： 从对搜集的文献资料的检索分析，西方国家包括公共教育领域在内的公共部 门民营化、市场化进程是从2 0 世纪7 0 年代后期引发的，它是整个公共部门改革、 政府改革的一个重要组成部分，这波教育民营化和市场化的改革发端于英国，美 国、新西兰、澳大利亚等国是第一批卷入其中的国家，此后还有欧洲及其他洲的 国家也纷纷加入其中。 作者发现，有相当一部分的研究对英国和美国基础教育改革有所涉及，英国 和美国这两个国家的改革极具代表性。 将政策从背景中剥离的做法对从事比较研究的人来说是很危险的，笔者认 为，我们不应忽视社会历史条件以何种方式给各种放权改革带来的细微差异，但 政策的趋同性确实存在，至少在本文所选的六国中是这样的。这项政策包括显然 相互矛盾的国家控制和市场力量的结合，或者更为具体地说，是“评估型政府” ( e v a l u a t i v es t a t e ) 与“准市场”( q u a s i 、m a r k e t s ) 的结合。放权措施似乎是将权 力移交给具体学校，但与之相随的其他政策往往将教育供方与国家更为紧密地联 系在一起。 英国、美国、新西兰、澳大利亚、瑞典和芬兰六国通过对凭借放权而重建公 共教育制度的各种政策，继而实施的教育改革。虽然教育政策明显受到了全球范 围的影响，六国对已经发生的变革是为这些独特的中央地方权势关系的重组 与公共福利措施设计新的出路。 任何改革都会饱受争议，表面原因有两个：一是变动后的格局本身是否合理 受到质疑；另一个是众口难调、大家各有想法。所以，每次教育改革政策的出台， 我们听到的声音大多是针对教育改革合理与否提出具体的褒贬意见，或赞成或反 对的争议。对此，既不能片面理解为公众对教育改革的指手划脚，也不能简单视 作公众“我说了算”的霸权心理体现。实际上，纵观教育改革争议不难发现，公 众质疑的焦点并不在于教育改革内容本身，而在于它的价值导向。需要明确的是， 教育改革应该是为了更好地服务教育，弄清这个“原始导向”，无疑有利于指导 教育改革。 在基础教育改革的进程中，通过教育分权、政府权力下放，地方自治和学校 自主权的推行等举措，进行基础教育“准市场化”改革，政府如何应对教育的市 场化或准市场化取向? 政府角色如何转化? 怎样让家长选择在教育市场中具有 最大机会，同时政府放权后的地方自治又将受到怎样的监督和规范? 这些从体制 层面对教育政策提出的问题，理论界目前还没有进行比较系统的分析研究。 教育属于私人物品还是公共物品，这是经济界和教育界近一、二十年来争论 不休的热点话题。教育研究正受着。一系列有关公共部门极力推崇的新公共管理理 论中的更为一般的理论一一公共选择理论( m u e l l e r ，1 9 8 9 ) 的强烈影响。西方 学者霍华德格伦纳斯特( h o w a r dg l e n n e r s t e r ) 在福利经济学前沿问题一 书中的“教育经济学：命运的改变”( 其中的一个章节) 论述了公共选择理论在 美国的产生方式与教育经济学在2 0 世纪6 0 年代的产生方式是一样的。分析了公 共选择理论的主要贡献就是除去了附加在教育支出本质上的光环效应。他提出应 当赞同市场与非市场混合的方法，并时常对教育中低效率的组织实行退出制裁。 8 澳大利亚研究者欧文e 休斯在公共管理导论中提出，公共选择的理论家 们一般断定，“最好的”结果应是市场力量的作用最大化，政府的作用则相应减 少。这种常常具有意识形态的观点认为私人市场要优于政府或政治市场。如果能 够减少政府在提供商品和服务方面的作用，整个经济将会从中受益。市场与无人 负责的官僚制相反，具有更好的责任机制。9 对英国、澳大利亚、新西兰和美国 等国的择校政策进行的一项国际性研究提出了相似的保障条款。结论是：哪儿有 占主导的学校教育模式，哪儿的择校就可能在提高教育机会和总体教育质量的同 时加强社会分层。需求压力不足以真正地产生办学形式的多样性，因此，要想建 立真正的择校机制，供方积极主动的改革是必需的。 研究者普遍认为，市场机制引入教育领域的出现和兴起，从一个方面反映了 英美等西方发达国家基础教育改革的市场力量的加强。然而，市场竞争机制的引 入程度和是否能对基础教育领域产生积极有利的影响，这个问题目前还没有明确 的答案。 ( 2 ) 国内相关研究成果的介绍： 国内有关教育市场化问题的争论一直是如火如荼，当然也是本文研究中不能 回避的问题之一。对教育与市场的关系问题大致有三种观点。种观点认为，教 育是产业，完全可以进行市场化运作；第二种观点认为教育是种特殊产业，某 些部分可以进行市场化运作：第三种观点则认为，虽然教育具有定的产业属性， 但就其基本性质而言，应将其归为公共产品的范畴，是不能也不应该市场化的。 争论的焦点主要是从教育的属性出发，分歧点主要在于教育到底是公共物品还是 私人物品。由此可见，人们对学校的市场化运作问题远未取得一致的意见。”但 是，这场理论讨论似乎带有一种经院哲学的色彩，因为在人们就理论、命题、原 则上的分歧争论不休的同时，从2 0 世纪9 0 年代后期开始，在公立学校改革的实 践中，短时间内就集中地创造出了一系列不同的市场化运作形式，不同程度地把 公共教育与市场结合起来，从而使这场理论讨论黯然失色。 从目前的发展来看，根据市场介入的程度不同，公立学校市场化运作可以归 结为如下几种类型： 1 ) 学校的象征性市场化运作。这种形式存在于各种学校机构，是指把教育 这种公共产品象征性地转化为一种有价的署名商品，并通过市场运作来出售，也 就是说，被出售的并不是教育本身，而是学校或教育设施的署名权。 2 ) 公立学校的局部运作市场化。这是对公立学校办学中的某些方面进行产 业化开发。除了与国家长远利益相关的办学活动由公共财政给予支持外，公立学 校中的后勤管理、校办产业等都可以按市场化方式运作，这种改革甚至还使某些 办学领域也明显地具有了市场化的特征。 3 ) 公立学校“一校两制”的市场化运作。目前这类运作形式主要有：公立 学校下设的非独立二级学院、公立学校举办的独立的“校中校”、独立的或非独 立的教学园区等。这类机构的建设经费和办学经费主要是通过捐资、合资、银行 贷款、合作办学等不同渠道吸纳的民间资金，学校的建设和办学通过市场方式来 运作。 4 ) 转制学校的市场化运作。这是指公立学校通过转换机制引入市场机制， 解决优质教育不能完全满足社会需要，从而产生的供需之间的矛盾问题。转制后 的公立学校形成以资产公有、日常经费自筹、办学自主为特征的办学体制。目前 的转制有“公校私营”、“公办民助”等不同形式。 5 ) 股份制学校的市场化运作。这种形式旨在吸引社会各方面力量广泛参与 学校办学活动，一般由政府牵头，以股份制的融资方式有效地集聚民间资金，解 决办学经费不足的问题。股份制把入股者的利益捆绑在一起，投资者一旦入股， 就会时刻关注学校的日常运行和发展，因为学校运营的好与坏直接影响着投资者 的利益。 6 ) 教育中介组织的市场化运作。教育中介组织是学校与政府、社会之间的 相互联系的一种界面，起着中间人或桥梁的作用。根据运作方式的不同，教育中 介组织可以是半官方的、中立的和市场化的三种类型。根据经营内容的不同，又 可以分为咨询型、认证型、行业协会型三种类型。 7 ) 教育券制度。这是浙江省长兴县创造的一种市场化改革形式，该县从2 0 0 1 年5 月起对教育投资体制进行改革，通过实施教育券制度扶持民办教育和职业教 育以及贫困学生。具体的做法是向学生发放面值5 0 0 元的教育券，学校持学生交 来的教育券，到县教委领取相应面值的资金用于办学。该县这项做法的目的是要 推进社会公平，促进公立学校与私立学校、普通教育与职业教育的均衡发展。这 一改革历经两年，全县职业教育和普通教育都得到了协调发展，没有一名学生因 家庭贫困而失学，民办教育充满了活力。到目前为止，该县已发放总额达2 2 1 万元的教育券，共有5 0 4 6 名学生受益。 以上对公共教育市场化运作所作的描述尽管远非全面，但是我们仍然可以看 出中国教育改革的基本取向，可以说，中国的公共教育体制改革尽管独具特色， 但就其主要的方面而言，与世界上其他国家的教育改革有着共通性的问题，走着 一条大致相仿的改革路线，这就是通过市场化和民营化的方式来改造现行的由政 府垄断的公共教育体制。“ 从1 9 9 8 年后，我国的教育理论工作者开始从新公共管理的视角，关注西方 国家公共部门管理改革理论及实践，对教育的市场化、民营化现象进行探讨，并 反恩我国的教育管理改革，这标志着教育市场化理论研究的一个新进展。有数目 众多的学术研究论文从各个侧面对西方发达国家的教育改革表示关注。比如劳凯 声教授重构公共教育体制：别国的经验和我国的实践主要论述市场化、民营 化取向正逐渐成为世界各国公共教育体制重构中的共同特点，择校、竞争、学校 自主权和凭单制构成了改革的几项主要政策思路，并对中国公共教育体制改革进 行若干设想。”又如，占盛丽的“准市场”机制理论与西方发达国家的择校改革 实践以西方发达国家中小学阶段的择校改革实践为主要研究对象，阐述择校改 革的“准市场”机制理论及其实践中存在的问题。”基本上，我国的研究是以介 绍为主的。 国内文献综述的时间从1 9 9 6 年到2 0 0 5 年初，检索项题名为市场化，匹配模 糊查询跨库检索，其中涉及的文章有4 9 5 3 篇。检索项题名为准市场化，匹配模 糊查询跨库检索，其中涉及的文章有1 4 篇。检索项题名为教育市场化，匹配精 确查询跨库检索，其中涉及的文章有1 0 4 篇，重要的文章有2 0 余篇。检索项题 名为教育准市场化，匹配模糊查询跨库检索，其中涉及的文章有2 篇。主题主要 6 涉及三个方面：1 ) 介绍国外基础教育准市场化改革的做法。2 ) 评论对国外基础 教育准市场化改革的概括，可借鉴的经验，从理论上为教育改革提供了经济学视 角、教育券的实旆从实践上推进市场化改革提供了有力的依据。3 ) 评论引出的 政策建议为基础教育准市场化改革提供了新思路。 理论越彻底，其解释力和穿透力就越强。北京师范大学研究者刘复兴在教 育民营化与教育的准市场制度中，探讨了目前在世界范围内，教育与市场机制 的结合已经成为不争的事实，在教育领域中引入市场机制已经成为世界教育发展 的一个重要趋势。美国、英国、新西兰、澳大利亚、瑞典等国家在重建其公共教 育的过程中不同程度和不同方式地引入了市场机制。这种教育民营化改革趋势， 在强化国家对教育内容等领域控制的同时，一般的做法就是把市场机制引入教育 领域，为教育宦造一个更具竞争性的类似市场的环境：把教育朝着自由化方向推 进。具体做法往往是，一方面要实现公共教育权力的转移( 或称为放权) ，即将 教育的具体管理、运营权限进一步下放给学校，以使学校类似于市场竞争中的独 立企业一样，拥有可以进行创造性活动的充分自主权和独立性。另一方面是允许 学生和家长自由择校，即建立家长自由选校制度，扩大家长替子女自由选择学校 的权利与机会，以使家长、学生如同市场上的顾客、消费者一样，成为教育的消 费者，而不再仅仅是受教育者。同时，论述了当代我国的社会转型与公共教育权 力的转移，不可避免地提出了政府、教育与市场机制的关系问题。当前，教育民 营化已成为世界范围内解决政府、教育与市场关系的一把钥匙。而且，无论是国 外还是国内的教育民营化改革，建立教育发展的“准市场”( q u a s i m a r k e t ) 制度 环境是实现一系列改革目标的基本制度保障。当然，这里所讨论教育的准市场制 度环境，只能是建立在市场机制对教育领域有限介入的前提下。一方面，世界各 国包括我国的教育民营化改革，目前只是涉及到公共教育的一小部分领域，将来 也不可能把整个公共教育全部民营化，民营化只是公共教育改革和发展的种途 径；另一方面，自由市场机制不能全部被引入到教育领域之中，只能是有限地介 入。正是从这个意义上，研究者把这种制度环境称为教育的准市场制度环境。“ 基础教育“准市场机制”概念的提出是相对于传统的“准公共教育体系”和 传统市场体系。二战后至2 0 世纪6 0 、7 0 年代教育被当作政府向公众提供的服务， 政府直接参与教育的供给和管理，但同时在庞大的公立教育体制之外仍有一个按 市场体制运作的私立学校领域，整个教育体系表现为“准公共”性。7 0 年代末 以来，随着各界对公立教育的批判逐渐增多，择校提倡者们认为政府过多地干预 教育事务阻碍了教育的发展，应该由市场替代政府行使部分职能。而且由于教育 产品的独特性，教育活动不能像新自由主义者所提倡的那样完全按照市场原则运 作。 “准市场”机制是政府控制与市场自由运作间的“中间道路”。择校改革追 求的是家长选择、自由竞争机制的实现，这种改革的实现需要有两个必要条件， 即“如果家长的选择是在掌握正确信息的基础上所做的明智决定( i n f o r m e d c h o i c e ) ，如果教育体系中存在足够多样化的学校类型”。而以这两个“如果”为 前提的市场机制，即便是在教育资源充足的国家目前也很难真正达到。” 准市场化改革，按照传统市场经济理论对垄断行为的分析，以及有关竞争和 利润刺激的双引擎观点，为私有化主张提供了经济试金石。但是，恰当地说，只 有竞争才是“整个私有化主张的核心的核心”，换句话说，教育准市场化改革的 “真正问题并不在于公私之辨，而是垄断还是竞争之争。”在各级政府部门提供 的服务中，太多的是其实不怎么需要垄断的垄断性服务，而垄断服务是很难改造 并使之为公共利益服务的。 很明显，教育的根本症结并不在教育本身，而在社会结构与政治体制。没有 相应的社会、政治体制变革，教育很难进行根本性变革，也很难真正实行教育准 市场化，教育体制的重大改革需要社会结构的巨变与之相配。从根本上说，只有 改变国家进一步放松对教育资源的垄断，学校确实成为一个独立的教育单位而不 是行政体系中的一个“行政单位”，对权力进行制约和监督的政治体制改革取得 实质性进展之后，才有真正进行基础教育管理体制改革的条件。 ( - - ) 研究的思路与方法 1 、研究思路 本文先通过回顾我国基础教育管理体制改革的进程，提出其中存在的主要问 题，然后分析西方国家基础教育准市场化改革的背景、基本内涵，随后在逻辑上 采用“归纳”的方法，对当代西方发达国家基础教育管理体制运作的背景、类型 和基本特点进行分析，从个性至共性，归纳出基础教育管理体制改革进程中的规 律，然后运用“演绎”的方法，揭示其对我国基础教育准市场化改革取向的政策 建议。 首先，通过对我国基础教育管理体制目前存在问题的剖析，明确基础教育管 理体制所处的困境，从我国各地在解决这些问题上的一些有益探索角度的分析。 着重论证市场化改革的政策原因和理论背景，从我国教育改革的政策文献、我国 政府职能改革政策与实践及相关理论层面展开论述。然后，以新公共管理学理论 基础为逻辑支撑，并运用案例研究方法，为论文分析说明提供感性材料。 其次，选取六个国家进行改革经验分析，拟从经济背景、政治文化背景和制 度背景三个纬度，展现不同国家的基础教育准市场化改革状况，从差异中寻找规 律。 最后，进入关键部分在公共事务框架下基础教育管理体制改革与政府角 色的转变，深入剖析政府、学校、社会三者之间的相互关系，论文将从五个方面 提出引入市场机制的构想，达到解析教育管理体制为我国的基础教育准市场化改 革做出政策建议的目的。 2 、研究方法 1 ) 、比较研究法：充分利用各种资源收集相关外文资料，进行翻译并仔细分 析，比较英国、美国、澳大利亚、新西兰、瑞典、芬兰西方国家基础教育管理体 制改革的背景和政策，将其与我国现行的情况进行比较分析得出结论。 2 ) 、案例研究法：通过对浙江长兴、湖北监利等学校基础教育准市场化改革 措施的研究，分析我国基础教育准市场化改革的实施情况。 3 ) 、文献研究法：充分利用互联网和图书馆的资源，检索、收集相关论著， 仔细研读大量资料，从中捕捉有用信息，并对其进行进一步的整理、分析，理清 线索，使之服务于研究。论文的撰写建立在已有研究的基础上，对文献资料进行 分析、提炼贯穿于整个研究的始终。 二、我国基础教育管理体制改革概述 ( 一) 我国基础教育管理体制改革进程 教育活动与经济活动存在十分紧密的联系，经济是教育的基础，教育的需求 与供给，教育发展的规模和速度最终由经济来决定。当经济体制发生变革时，包 括教育在内的其他社会活动体制必然要引起变革；教育与经济又是两种性质不同 的社会活动，两者在对象、目的、方式和过程等方面均不相同；作为两种活动的 联接点是劳动力的培养和供给。劳动力培养是教育的基本经济功能，又是经济活 动的基本投入要素，即是说，教育的产出是经济的投入；同时，经济的产出为教 育提供人力、物力和财力；离开一定的经济发展水平( 阶段) 来谈论教育的发展 是没有意义的。党的十四大政治报告作了明确的概括：“我国经济体制改革 的目标是建立社会主义市场经济体制，以利于进一步解放和发展生产力。”这场 改革的展开，不可避免地将对教育产生长远的、全局性的影响，对教育的改革和 发展提出了新的要求和挑战。”经济体制变革是教育管理体制改革的根本动力。 同时，教育应逐步适应经济体制改革。 自8 0 年代初至今的二十多年时间里，中国的教育改革所要解决的主要问题 是教育体制问题。可以说，教育体制改革构成了中国教育改革的主要内容。通过 改革，我国基础教育管理体制有了一些新的变化，其中心是强调地方的责任。 1 、教育体制改革的主要标志 决定，是我国教育体制改革启动的主要标志。决定指出：教育体制改 革的根本目的是提高民族素质，多出人才、出好人才；”改革的指导方针则是教 育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育。在基础教育管理权责 划分方面，强调实行“地方负责、分级管理”的原则。但这种“地方负责、分级 管理”以分散为主的管理体制，会因地区之间在经济社会的发展水平上存在较大 差距，导致全国基础教育的非均衡发展。我们实行的“地方负责，分级管理”的 基础教育发展体制，即从财政及管理上来说，基础教育由省及省以下各级政府负 责。应该说这一体制是与当时的财政包干体制相适应的，对于调动地方和群众办 学的积极性，对迅速改变我们基础教育的面貌，对推进农村义务教育的发展起到 了十分显著的作用。教育管理体制的改革在农村取得了较大的成功，增强了地方 政府发展教育的责任和义务，对中小学内部管理体制改革，一些地方进行了有意 的尝试，明显地增加了学校活力。 把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育。实行九年 制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展我国教育事业、 0 改革我国教育体制的基础一环。基础教育管理权属于地方。除大政方针和宏观规 划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管 理和检查，责任和权力都交给地方。地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个 人办学，并在自愿的基础上，鼓励单位、集体和个人捐资助学，但不得强迫摊派。 同时严格控制各方面向学校征收费用，减轻学校的经济负担。t s 2 、义务教育法的制定和实施 1 9 8 6 年4 月1 2 日，全国人民代表大会常务委员会正式审议通过了中华人 民共和国义务教育法( 以下简称义务教育法) ，这是我国建国以来由国家最 高权力机关制定的第一部教育法，它以法律的形式确立了我国义务教育制度。我 国的义务教育事业，在国务院领导下，实行“地方负责、分级管理”的制度。至 此，新时期中小学领导和管理体制的基本原则及改革方向正式确立。而1 9 9 2 年 颁布的中华人民共和国义务教育法实施细则则进一步明确了有关义务教育管 理体制等的具体实施办法，为全面推进我国义务教育事业的发展奠定了重要基 础。 义务教育法公布后，全国分三片地区推进普及九年义务教育，到2 0 0 0 年，全国有2 4 l o 多个县通过了九年义务教育的验收，人口覆盖率达到8 5 ，扣 除城市人口，农村普及九年义务教育地区的覆盖人口也达到5 4 左右。普及教育 对农村社会起了动员作用，重教兴教蔚然成风，办学条件明显改善，许多地方农 村学校的校舍确实是当地最好的建筑之一，为农村教育的进步发展奠定了较好 的基础。1 9 真正要完成义务教育任务，农村的初中教育必须要面向全体学生，根据不同 类型学生素质的个体差异，按照培养目标使所有的学生都能学有所得，学有所长。 只有彻底打破单一的片面追求升学率的办学模式，才能真正实现面向全体学生的 素质教育。我们应当认识到，基础教育固然首先是素质教育，应着重打好文化基 础，但并不是纯粹的文化学习。因为农村初中大部分学生不能升学，要回到农村 去，如果有一点手艺、技能或技术，不仅他们文化程度提高了，文明程度提高了， 而且劳动力素质也提高了，这样也有助于提高当地的劳动生产率，有助于尽快实 现劳动致富。在农村初中实施分流教学，可以在面向全体学生的前提下，针对学 生发展个性特点，为所有学生的升学、就业奠定良好的基础。 3 、适应社会主义市场经济体制的教育体制框架 1 9 9 3 年2 月，国务院颁布了中国教育改革和发展纲要，( 以下简称纲 要) ，纲要首次提出：“随着经济体制、政治体制和科技体制改革的深化，教 育体制改革要采取综合配套、分步推进的方针，初步建立起与社会主义市场经济 体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制。随即，我国开始了一场以 放权为主要特征的教育管理体制改革。 纲要在办学体制改革方面取得了突破性进展，提出实行办学体制的多元 化，要求“加快办学体制改革，进一步改变政府包揽办学的格局，逐步建立以地 方政府