（公共管理专业论文）经济发展与政府管理创新的关系分析——以西青区为例.pdf

南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学位论文作者签名： 年月日 中文摘要 中文摘要 随着中国改革开放的不断深化和扩大，政府管理体制与经济发展现实之间 的不适应越来越凸显，要求创新政府管理体制、为社会经济发展创造良好制度 环境的呼声日益迫切。经济发展与政府管理创新有着密切的关系，两者相互作 用，相互影响。经济发展推动和促进政府管理创新，政府管理创新为经济发展 提供良好的制度环境。研究经济发展与公共管理创新的互动关系，不仅是目前 政府理论研究中的重要问题，也是经济发展实践中突出的现实议题。 同时，随着经济全球化的到来和信息技术的发展，强调市场机制的作用成 为重要的社会现实，而在我国，政府管理集权化和官僚主义化所导致的垄断、 低效率以及各种社会问题却层出不穷。面对这样的客观现实，一场以市场化为 取向，旨在推行绩效管理和强调服务意识的政府改革势在必行，这场改革运动 能否成功，关键在于创新。这种创新分为三个层次即：观念创新、体制创新、 实践创新。 在新的经济发展形势下，西青区以政府管理创新营造一流的投资环境，从而 为经济社会的持续稳定、全面地发展创造了新的增长点。其政府管理创新主要包 括两个层面：管理理念的创新和管理体制的创新。同时，西青区的成功建设不可 或缺的一环是在西青区通过借鉴各地公共管理经验的基础上结合自身实际，以理 论创新持续不断地推进公共管理创新，从而促进经济发展，即理念创新体 制创新行为创新经济发展。最终，政府管理的创新与经济发展之间形 成了良性的互动关系。 通过多年来的发展，西青区形成了一系列富有特色的先进的政府管理意识、 体制和模式，探索出一条形成新一轮经济成长驱动机制的新路子，实现了经济 高速增长、社会全面发展。本文运用文献分析法、案例研究法、统计分析法、 调查研究法，分析了西青区政府的理念创新，论证了体制创新是理论创新转化 为实践的中介，剖析了西青区经济发展中存在的问题，并提出了详实的对策， 全面深入的分析了西青区政府公共管理体制创新与经济发展的互动关系。 关键词：经济发展政府管理创新互动关系 a b s t r a c t a b s t r a c t a st h eu n c e a s i n g l yd e e p e n i n ga n de x t e n s i o no fc h i n a so p e n e du pp o l i c y , t h e r e a r em o r ea n dm o r ei n a d a p t i o na n d i n c o m p a t i b i l i t ya r i s i n gf r o mg o v e m m e n t a l a d m i n i s t r a t i v es y s t e mw h i c hr e s t r i c td e v e l o p m e n to fe c o n o m yt os o m ee x t e n t ，c a l l s f o ri n n o v a t i o no fg o v e r n m e n t a la d m i n i s t r a t i v es y s t e ma n db e t t e r m e n to fe c o n o m i c s y s t e ma n de n v i r o n m e n tb e c o m i n gm o r ea n dm o l eu r g e n ta n di m p e r m i v e t h e d e v e l o p m e n to fe c o n o m yh a sac l o s ei n t e r r e l a t i o nw i t hi n n o v a t i o no fg o v e r n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，f o rw h i c ht h ef o r m e rc a np r o m o t et h el a t e rw h i l et h el a t e rw i l l a c c e l e r a t et h ep r o c e s so ft h ef o r m e r s t u d yo nt h ei n t e r r e l a t i o nb e t w e e ne c o n o m y d e v e l o p m e n ta n dr e n o v a t i o no fg o v e r n m e n t a la d m i n i s t r a t i o ns y s t e mn o to n l yam a i n c o n t e n to ft h e o r e t i c a lr e s e a r c ho ng o v e r n m e n t a lf u n c t i o nb u ta l s oap r o m i n e n t r e a l i s t i cs u b j e c ti ne c o n o m i cd e v e l o p m e n t m e a n w h i l e ，m a r k e tp l a y i n gm o r ea n dm o r ei m p o r t a n tr o l ei n r e g u l a t i n ga n d l e v e r a g e i n e c o n o m yw i t h t h e d e v e l o p m e n t o fe c o n o m i c g l o b a l i z a t i o n a n d i n f o r m a t i z a t i o n ，h o w e v e r , i nc h i n a , l o we f f i c i e n c yo fg o v e r n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n h a sg r e a t l ya f f e c t e do ne c o n o m i co p e r a t i o nd u et o c e n t r a l i z a t i o no fp o w e ra n d b u r e a u c r a t i z a t i o n i m p e r a t i v eo fr e f o r m i n gg o v e r n m e n t a la d m i n i s t r a t i o ns y s t e mb y m e a n so f i m p l e m e n t i n gp e r f o r m a n c em a n a g e m e n ta n de n h a n c i n gs e r v i c e c o n s c i o u s n e s s i n n o v a t i o ni st h ek e yt ot h es u c c e s so ft h i sr e f o r m ，w h i c hi n c l u d i n g c o n c e p ti n n o v a t i o n ，s y s t e mi n n o v a f i o n ，p r a c t i c ei n n o v a t i o n u n d e rt h ec i r c u m s t a n c eo fn e we c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，x i q i n gg o v e r n m e n t a d o p t sas e r i e so fi n n o v a t i o nw h i c hl e a dt oas t a b l ed e v e l o p m e n to fl o c a le c o n o m yb y c r e a t i n gaf i r s tc l a s si n v e s t m e n te n v i r o n m e n t x i q i n gg o v e r n m e n td r a w sl e s s s o n s f r o mo t h e rg o v e r n m e n t s e x p e r i e n c ef o rr e f e r e n c ea n dc o m b i n e sa l lt h ea d v a n c e d e x p e r i e n c e sw i t hx i q i n g sc h a r a c t e r i s t i c s c o n s t a n tc o n c e p ti n n o v a t i o np r o m o t i n g a d m i n i s t r a t i o ni n n v a t i o nt or e a l i z ee c o n o m y d e v e l o p m e n t t h ep r o c e s s e sa r ec o n c e p t i n n o v a t i o n - 。s y s t e mi n n o v m i o n - - b e h a v i o ri n n o v a t i o n - - - e , c o n o m yd e v e l o p m e n t f i n a l l y a c h i e v i n g t h eh a r m o n i o u sa n d h e a l t h yi n t e r r e l a t i o n b e t w e e ng o v e r n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o na n dt h ee c o n o m yd e v e l o p m e n t x i q i n g h a sc r e a t e da s e r i e so fa d v a n c e dg o v e r n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o n c o n s c i o u s n e s s 。s y s t e ma n dm o d ew h i c hp r o m o t el o c a l e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n d o v e r a l ld e v e l o p m e n tw i t h i nx i q i n gd i s t r i c t t h i se s s a yh a sa n a l y z e d t h ec o n c e p t i n n o v a t i o no fx i q i n gg o v e r n m e n t ，p r o o f e dt h es y s t e mi n n o v a t i o n i st h em e d i u m w h i c hm a k e sc o n c e p ti n n o v a t i o np u ti n t oa c t i o n ，d e s c r i b e d t h ee x i s t i n gp r o b l e m si n x i q i n g e c o n o m i cd e v e l o p m e n t a n dd e m o n s t r a t e d t h ei n t e r r e l a t i o n b e t w e e n g o v e r n m e n t a la d m i n i s t r a t i o ns y s t e ma n d t h ee c o n o m yd e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：e c o n o m yd e v e l o p m e n t g o v e r n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n i n n o v a t i o n i n t e r r e l a t i o n h i 目录 第一章绪论1 第一节问题的提出1 第二节研究的意义2 第三节文献综述4 第四节基本概念和研究方法7 1 4 1 基本概念7 1 4 2 研究方法。8 第二章政府管理创新分析9 第一节政府管理理念的创新9 2 1 1 亲商理念9 2 1 2 法治理念1o 2 1 3 以人为本理念11 2 1 4 充分竞争理念12 2 1 5 注重效率理念13 第二节政府管理体制创新是理念创新转化为现实的媒介1 4 2 2 1 政府经济管理体制的创新1 4 2 2 2 政府社会管理体制的创新o1 5 2 2 3 政府管理体制创新要做到四个转变1 6 第三节经济发展与政府管理体制创新的关系1 9 2 3 1 经济发展需要政府管理体制创新2 0 2 3 2 政府管理体制创新促进经济发展2 l 2 3 3 经济发展为政府管理体制创新提供更佳的制度环境2 2 第三章西青区经济发展现状及存在的问题2 3 第一节西青区经济发展现状。2 3 3 1 1 以农业为主的第一产业利用外资发展仍然缓慢2 3 3 1 2 服务业利用外资程度逐渐增强2 4 3 1 3 制造业利用外资成就巨大2 4 i v 3 1 4 西青开发区为 3 1 5 少数大型企业 3 1 6 电子信息、汽车配套、生物医药为利用外资的支柱产业2 6 3 1 7 日本、韩国、香港、台湾等国家和地区企业为利用外资的主力军2 7 第二节西青区经济发展中存在的问题2 8 3 2 1 产业集群层次较低2 8 3 2 2 产业格局有待融合2 8 3 2 3 投资软环境仍需改善2 9 第四章政府管理创新与西青区的经济发展3 0 第一节增强产业规划的科学性，创新产业模式。3 0 4 1 1 围绕产业链招商。3 0 4 1 2 增强产业规划的科学性、稳定性和前瞻性3 0 4 1 3 以商引商31 4 1 4 推进新型工业化进程3 l 第二节更新政府管理理念，建设公共服务型政府。3 2 4 2 1 引入新区域公共管理理念3 2 4 2 2 促进政企互动3 2 4 2 3 进一步改善投资环境3 3 4 2 4 着力推进政府管理创新3 3 4 2 5 建设公共服务型政府3 4 参考文献3 5 致 射3 7 v 第一章绪论 第一章绪论 第一节问题的提出 在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，为了克服政府管理集权化 和官僚主义所导致的垄断、低效率和各种社会问题，一场以市场化为取向，旨 在推行绩效管理和强调服务意识的政府改革势在必行。这场改革运动能否成功， 关键在于创新。这种创新分为三个层次即：观念创新、体制创新和实践创新。 政府管理是政府部门通过调节市场活动对企业进行间接管理，企业行为受 市场机制和公共政策的引导和制约。由于企业产权和企业行为已通过立法和不 断完善的市场规则予以规范，政府的行政职能是一视同仁的执法监督和服务。 政府部门如果该管的不管，不该管的管多了，就会发生职能错位而扰乱市场秩 序；甚至由于官僚主义和低效常态、自身利益驱使的“寻租”腐败、以及掌握信息 的不充分性而导致“政府失灵”，这在西方各国政府并不乏见。 1 所谓“政府失灵”是：第一，政府部门的过度干预。超出应该规制的范围、 层次、力度，不仅没有弥补市场缺陷，反而妨碍了市场机制正常发挥。第二， 政府部门的无效干预。规制的范围、层次、力度不够，或干预方式及预期选择 不当而不足以弥补市场失灵和维护市场运作。因此要不断提高政府部门和官员 的宏观调控和公共管理素质。既然市场失灵和政府失灵在一定程度上都难以避 免，只有存利去弊，将市场机制同政府的适度干预有机地结合起来，才能使市 场经济有效运转。 而且，目前实现粗放增长向集约增长转变的体制性障碍仍未消除，主要表 现在：第一，政府仍保持对重要经济资源的配置权力；第二，以g d p 增长为主 的政绩标准；第三，财税体制缺陷；第四，要素价格扭曲等。粗放型经济增长 方式造成了六大消极后果：不能有效地配置资源；造成煤电油运以及其他资源 紧张；生态环境遭到破坏；加大就业难度；抑制服务业发展；引发金融问题。 粗放型经济增长方式导致了投资与消费结构扭曲，引发的短期宏观经济问题是： 产能增加过快而最终需求不足，造成产品滞销；生产增长过快，低收入阶层生 1 美 戴维奥斯本、特德盖布勒：改革政府，上海译文出版社，1 9 9 6 年版，第1 0 1 1 0 2 页。 1 第一章绪论 活改善较慢。 另外，在过量投资主要依靠银行信贷支撑的条件下，无效投资意味着银行 系统潜在的不良资产和金融风险积累。转换增长方式关键是政府职能的转变。 目前，各级政府仍然管了许多不应该管又管不好的事，而不少应该由政府管理 的事却没有管好。为了保证市场制度的健康发展和有效运行，政府职能必须到 位：提供法治环境和公正执法；运用总量手段保持宏观经济稳定；提供义务教 育；构筑基本社会保障网络等。 可见，随着中国改革开放的深化和扩大，政府管理体制与经济发展现实之 间的不适应不断凸显，要求创新政府管理体制、为社会经济发展创造良好制度 环境的呼声日益迫切。经济发展与公共管理创新有着密切的关系，两者相互作 用，相互影响。经济发展推动和促进政府管理创新，政府管理创新为经济发展 提供良好的制度环境。研究经济发展与公共管理创新的互动关系，不仅是目前 政府理论研究中的重要问题，也是经济发展实践中突出的现实议题。 同时，新公共管理在适应社会经济发展的基础上不断创新和开拓的同时， 又为社会经济发展创造着良好的经济制度环境，面对我国现阶段公共管理领域 出现的问题，改革和创新势在必行。成功的改革必然有利于政府职能的优化、 结构的精简、财政支出的合理化，也有利于整个社会资源的优化配置，从而促 进社会主义市场经济的健康发展，公共管理的创新必将与社会经济发展形成良 好的互动和循环。 因此，要发展经济，就一定要建设一个法治的、高效的、服务的政府，就 一定要创新政府管理。推进政府公共管理创新，是行政管理体制改革的主要任 务，也是经济体制改革的重要内容。 第二节研究的意义 在市场经济中，企业是市场的主体，通过社会分工提高生产效率，通过市 场交换产品和服务，以市场作为资源配置的基础，经济活动遵循价值规律，在 若干条件下实现稀缺资源的有效分配，这是一般市场经济概念。由于市场并非 万能，存在着不完全竞争和无法消除垄断、外部不经济性而导致损害社会收益、 无法满足社会对公共产品的需求、经济信息的不完全和不对称、以及对收入均 等化无能为力，必须提供若干条件克服这些市场缺陷或市场失灵，需要政府干 2 第一章绪论 预市场运作，并通过市场有效地配置资源。“球场裁判”的政府行为理论，是政府 是市场竞赛规则的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者， 市场机制和市场规则可以大大缩小政府直接参与竞赛的程度。 同时，企业是组织生产、配置资源的基本单位，无论国营企业还是民营企 业，应具备的基本条件是：第一，企业产权边界必须明确界定，否则会因外部 性的存在而造成资源浪费和搭便车等偷懒行为；第二，企业应有充分的自主权， 包括生产品种和产品组合的决定权、定价权、自由进入和退出的权利，并有权 拒绝任何人在法律规定范围之外的个别干预；第三，要以经营单位的个人财产 或法人财产对企业债务承担完全责任或有限责任。这是市场机制有效运作和政 府有效干预的基本前提。- 政府在市场经济中的作用，首先是建立市场经济基本框架和完善经济活动 环境。市场本身不能有效地提供的、具有使用上非排他性的，以及利益上非占 有性的公共货物需要由政府提供。其中，有些公共货物在使用的排他性低时， 应当是免费和开放的，有些公共货物在具有使用的排他性时，应当根据交易成 本的状况决定是否需要限制消费。政府通过建设基础设施提供市场经济活动的 物质条件；通过制定法律和建立行政机构提供市场经济活动的制度条件；政府 为市场经济的运行提供金融、信息等服务；政府为公民提供一定程度的社会保 险和福利，鼓励政府研究机构与企业的技术转移、合作研究、先进技术计划、 小企业创新计划和企业对研究开发的投资，通过发展高新技术产业不断获得新 的国际竞争力。2 同时，按照公共管理和市场经济发展的要求，政府的行政方式既要充分运 用各种法律、制度、规章来调整各种经济关系和经济活动，同时要综合运用经 济手段和必要的行政手段管理社会事务，提供公共服务，由行政控制型向 规则服务型转变。政府职能范围和内容要进行调整和改革，主要是解决政 府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，转变政府的经济社会管理职能。 其目的在于，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，更好地满足社会 公众的物质和精神需求。 过去，在计划体制下，政府管了许多不该管、管不了、管不好的事，造成 陈固权、麻晓莉：地方政府制度创新与民营经济发展对中国温州案例的研究，载r 2 l 世纪的公 共管理：机遇j 挑战”国际学术研讨会文集2 0 0 4 年第l l 期，第5 3 - 5 5 页。 2 杨邦荣：社会资本视角下的中国公共管理创新，载西北大学学报，2 0 0 7 年第5 期，第7 7 8 0 页 3 第一章绪论 职能越位、错位和缺位，因此，必须对政府权力和社会权利进行重新配置，对 政府内部职能进行重新设置，对政府职能行使方式进行重新界定，使政府职能 实现归位、到位和补位。1 政府职能转变的根本要求是承认政府权力的有限性， 还权于社会，还权于市场，还权于公民，改变过去政府包揽一切的做法，把政 府的某些职能转移到民间，由非政府机构和社会组织承担。抛弃过去那种全能 型政府管理模式，由微观干预的管理方式向宏观调控的管理方式转变，把政府 的决策职能和管理职能分开，把决策职能置于政府职能的中心位置，将执行职 能更多地交由社会其他权力主体承担。 为此，政府应着力培育多元化的社会活动主体，为社会中介组织的健康发 展提供各种制度保障。同时，为了提高公共服务质量，政府还应积极引入竞争 机制，让更多的私营部门和非政府组织参与公共服务的供给，促使政府组织节 约成本，以提高公共服务供给的质量和效益。政府公共管理创新，是一个浩大 的系统工程，是一个渐进的历史过程，也是推进公共管理体制转变和完善的重 要路径。 第三节文献综述 作为一门新兴理论，公共管理产生于2 0 世纪7 0 年代的变革浪潮。为实现 政府组织的有效运转和社会良好的治理状态，公共管理也应坚持创新，以应对复 杂环境和社会变革的挑战。公共管理创新涉及多个层面，如观念创新、制度创 新、政策创新等。其中，公共管理模式亦要不断创新，方能调整和优化公共管 理主体间的地位和关系，为其他层面的创新提供框架性指导。 所谓公共管理模式，是指公共管理过程中政府与市场、社会、公民间关系的 处理或分工方式以及政府对自身的管理方法。公共管理模式的选择，直接关系 到政府公共管理功能的定位以及政府对公共管理的参与程度。各国政府在公共 管理中采取不同的干预方式和规制改革。各国政府公共政策的内容和公共管理 的方式，具有处于市场经济不同发展阶段的特征和各国因历史、文化传统不同 而形成的差别；而且某一时期对某一领域的规制是为了以后减少干预或规制。2 美国实行“自由企业制度 ，从1 8 世纪起就有过国家干预主义思潮和经济 杨志展：公共管理创新在构建和谐社会中的作用，载行政论坛2 0 0 6 年第5 期，第2 卜2 3 页。 2 谢一帆、古雯。当代西方公共管理创新模式评析。载安徽人学学报，2 0 0 6 年第6 期，第1 4 一1 6 页 4 第一章绪论 自由主义思潮。战后4 0 年代中期到7 0 年代初期，凯恩斯的国家干预论还曾盛 行，那时受到经济规制的行业有：铁路、公路货运、航空、有线电视、石油、 天然气、电讯等。1 7 0 年代以来，经济规制逐步减少，对健康和安全方面的社会 规制日益增加。法国具有源远流长的国家干预主义的历史传统，战后经历了三 个变动的经济发展时期：1 9 4 5 1 9 7 4 年的强化政府干预时期，1 9 7 4 1 9 8 1 年的 经济自由化时期，1 9 8 1 年至今的交替变动的调整时期，在西方市场经济中是政 府干预经济活动较多的国家。2 日本和韩国实行过以儒教为基础的国家干预的统制经济。战后日本的政企 合作程度高于其它市场经济国家，政府部门甚至帮助某些企业斡旋银行贷款。 韩国由于市场基础较弱，政府部门的行政干预较多：通过市场的间接干预，用 金融、税收、奖励措施来刺激企业的生产和投资方向。在特殊情况下的直接干 预，是对某些不响应政府号召或产品质量差的企业采取行政命令或不予贷款。 除了为企业提供信息技术服务，还通过半官方的贸促会支持出口者在国外的贸 易活动，如帮助打官司和联络生意等。日本、韩国政府对企业的直接干预相对 地多，也就是造成寻租的机会较多。 需要注意它们与我国在所有制结构、生产力发展水平和工业化进程阶段性 上的差别，要找到既符合市场经济规律又适合国情的操作及研究方法和掌握公 共管理在市场经济初级阶段调节市场活动的范围、层次、力度和方法。还要健 全市场中介机构，规范中介行为，抓住有利时机，建立起社会主义市场经济的 基本框架和健全的市场体系。构筑法律基础，以间接管理为主，完善企业发展 环境。3 首先，规范企业产权和企业行为，依法分类管理。在企业法律类别上，依 财产来源和垄断或竞争属性把企业分成两大类，规范其产权和行为：第一，按 公法或特殊法案并参照民法一般准则管理，适用于全资公营企事业，包括公益 性事业和自然垄断性公营企业，以社会目标为主，在一定程度上需要政府财政 补贴或政策性补贴。在法律上，按照公共财产的归属分级所有：即中央政府所 有和各级地方所有，与中央或地方财政预算体制挂钩，各级政府之间有明确的 1 丁煌：西方企业家政府理论述评载 国外社会科学。1 9 9 9 年第3 期，第3 3 3 5 页。 2 m i c h a e lh e s s 卸dd a v i da d a m s 肋n o v a t i o n 拥p u b l i cm a n a g e m e n t ：舭m 如a n d f u n c t i o n # c o m m u n i o ， 勋o w l e d g e ，t h ep u b l i cs e c t o ri n n o v a t i o nj o u r n a l12 ( 1 ) 2 0 0 7 3 毛寿龙：公共管理与治道变革政府公共管理创新的治道变革意义，载中国特色社会主义研究， 2 0 0 4 年第l 期第4 1 - 4 3 页 5 财产边界，上级政府 的公司法管理：适用 运作的国有混合股份公司。以盈利目标为主，在市场机制下实行平等竞争，优 胜劣汰。西方市场经济实行以私人所有为主的多种所有制，其中包括国家所有 制、合作社所有制和工会所有制等。各种所有制的实现形式是法律规范的几种 公司体制和内部治理结构，市场法规指导企业的经营行为，政府部门依法加强 执法监督。 其次，发展基础设施，调整收入政策，健全社会保障体系。各国的中央和 地方政府负责规划和投资公共基础设施，并以参股方式促进能源、交通、金融 部门的发展。发达的市场经济国家已经基本健全了社会保障体系，建立起比较 完善的失业保险救济、养老保险、医疗保险、工伤事故保险等制度，形成了比 较稳定的社会环境。新加坡的国家工资理事会负责调整工资水平，稳定劳资关 系；其特殊的中央公积金制度包括了全国就业人员，使职工退休后得到基本生 活保障，还可以用公积金购房、支付医药费和资助子女上学，少数资金可用于 投资。 再次，对企业的服务、指导、鼓励和扶植。各国政府部门通过经济发展战 略和技术政策表明政府的发展意向和国际经济趋势，为企业经营提供信息服务 和行政手续上的方便。德国的双元制职业技术培训为企业提供了各种层次的人 力资源。行政指导是日本政府管理微观经济的一大特点，以通产省对制造业指 导产业合理化著名，通过与行业团体和产业界经常沟通、劝说、交涉，指出调 整投资生产结构、提高效率的方法，鼓励在新技术领域建立“官、产、学”相结合 的研究开发组合。从5 0 年代到7 0 年代初，日本通产省制定合理化计划和扶植 计划，纳入扶植对策的产业有钢铁、合成纤维、合成树脂、石油化工、醋酸纤 维、焦油工业等，尤其对重化工、电子、汽车、造船和航空工业的扶植取得了 有效进展。1 韩国6 0 年代中期提出出口立国的方针，形成一套“刺激体系”，包括 减免税收、优惠贷款、信函贷款和扶持贷款、损耗补贴、对注册出口厂家的最 小资金扶持、以及对成就突出者的奖励。在不同时期用刺激措施推动繁荣的有： 出口、关键工业、中小规模公司、地方工业发展、技术革新、外国投资、逆循 1 r i c h a r dm w a l k e r , e v i d e n c eo nt h em a n a g e m e n to f p u b l l i cs e r v i c e si n n o v a t i o n p u b l i cm o n e y m a n a g e m e n t 2 3 ( 4 ) ：9 4 - 10 2 2 0 0 5 6 第一章绪论 环投资、能源保存和环境保护、资源开发等。各国普遍实行对中小企业的扶植 政策，为它们提供经济信息和咨询培训，鼓励出口和国际化。日本政府制定了 中小企业现代化促进法，设立专门机构对中小企业的经营管理、技术人才、 发展方向进行指导和扶植，并设立中小企业金融公库、中小企业振兴事业团等 金融机构，提供更优惠的贷款。 最后，发挥市场中介机构的作用。德国工商大会是分布在各地的8 3 个工商 会的全国最高组织和企业与政府间的桥梁，有2 1 5 万户工商企业和小经营者为 其成员，开展咨询、鉴定、职业培训、促进订货等活动。日本层层相套的行业 组织是联系通产省和产业界的基本通道，7 0 年代就有5 0 0 多个。由著名财界人 士组织的经济团体在经济政策制定中发挥较大作用。政府机构中设立审议会， 如产业结构审议会，或推动某个行业，如钢铁，合理化的产业重组委员会，通 过官民协调方式提出对策方案。 第四节基本概念和研究方法 1 4 1基本概念 本文主要涉及以下基本概念： 1 政府公共管理，是以政府为核心的公共部门整合社会资源，对社会公共 事务进行有效治理的一套制度、体制和机制的安排。政府公共管理的范围是广 义的或一般的公共事务，即包括涉及社会整体利益的政治事务、经济事务和狭 义的社会事务。政府公共管理由政务管理、经济管理和公共事业管理组成。1 2 创新，是指以独特的方式综合各种思想或在各种思想之间建立起独特的 联系这样一种能力。能激发创造力的组织，可以不断地开发出做事的新方式以 及解决问题的新办法。 。3 管理创新，是指组织形成创造性思想并将其转换为有用的产品、服务或 作业方法的过程。也即，富有创造力的组织能够不断地将创造性思想转变为某 种有用的结果。当管理者说到要将组织变革成更富有创造性的时候，他们通常 1 张成福、党秀云：公共管理学，中国人民大学出版社，2 0 0 1 年版，第8 8 9 0 页 7 第一章绪论 指的就是要激发创新。1 1 4 2 研究方法 本文主要运用了以下分析研究方法： 1 文献分析法。通过搜集、鉴别、整理文献，对有关专业文摘、索引、工 具书、光盘以及i n t e m e t 信息资源等文献的检索方法以及鉴别文献真伪、发挥文 献价值与创造性地利用文献，并通过对文献的研究，形成对事实科学认识的方 法。 2 案例研究法。对现实中某一复杂的和具体的现象进行深入和全面的实地 考察，是一种经验性的研究方法。案例研究法通过所选择的一个或几个案例来 说明问题，用收集到的资料分析事件间的逻辑关系。因此，案例研究法所得出 的结论不依赖于抽样原理。本文以西青区为例进行分析。 3 统计分析法，简称统计法。通过分析事物的数量揭示现象的矛盾及规律 的方法。它可以对大量零散的、杂乱无章的信息进行简缩、概括，使其显现清 晰的特征和规律，也可从一个个的个体进行观察而得到的信息，通过概括、分 析、论证，在一定程度上推测到相应的全体。本文对西青区企业效益数据进行 了统计分析。 4 调查研究法。在理论指导下，通过运用观察、列表、问卷、访谈、个案 研究以及测验等科学方式，搜集问题的资料，从而对现状作出科学的分析认识 并提出具体工作建议的一整套的实践活动。本文对西青区企业状况进行了调查 分析。 1 郭强：略论公共管理的创新，载法制与经济9 0 0 5 年第1 0 期，第1 9 2 1 页。 8 第二章政府管理创新分析 第二章政府管理创新分析 新公共管理核心要义在于公共性，突出强调管理主体的多元化，管理导向 的社会化，公共服务的市场化等新的观念。1 特别是“企业化政府概念的提出， 政府把服务的对象重新界定为让顾客有所选择；政府下放权力积极采取参与式 的管理；政府宁可要市场机制而不是官僚主义机制；政府关注的中心并不简单 是提供公共服务而且也向公营、私人和志愿服务各部分提供催化剂使之行动起 来解决面临的问题。当前，我国明确提出要把政府职能转向经济调节、市场监 管、社会管理与公共服务上来，并特别强调要更加注重社会管理和公共服务， 体现了与公共管理导向的一致性，同时也明确了政府管理创新的总体方向。 第一节政府管理理念的创新 在全球化环境下，外资公司根据区域投资环境可以随时将生产转移到法律 透明度高、市场机制完善的区域或国家。外资公司这种要求促使政府创新公共 管理体制，改善投资环境，树立亲商理念、法治理念、从刚性行政转向柔性行 政。同时，政府体制创新的目标是完善政府过程功能，从而使政府输出功能符 合社会生态环境并满足经济发展的需要。政府管理理念创新是政府管理体制创 新的内在动因，它包括以下五个方面。 2 1 1亲商理念 在全球化趋势日愈凸显的大背景下，政府应转变传统管制理念，树立权利 本位、亲商理念和服务理念。在亲商理念的指导下，政府行为由服务型方式取 代命令型方式。所谓亲商理念是指政府部门以为客商服务为最高宗旨，并将这 种理念贯穿在在招商引资、日常管理服务的态度和价值观中，帮助客商获得满 意回报率，同时使政府获得相应收益，从而形成双赢格局。 z 亲商理念是西青区政府管理经验的核心，它认为政府并非真正的财富创造 1 武传刚： 新公共管理的创新与启示，载中华女子学院山东分院学报，2 0 0 4 年第3 期，第3 7 3 9 页。 2 沈建国、金太军。政府公共管理创新的成功探索，载江苏行政学院学报，2 0 0 3 年第3 期，第2 8 3 0 页。 9 第二章政府管理创新分析 者；只有当政府成功地提供了一个适于工商业发展的环境，并使这些企业取得 比在其他地区更高的投资回报率，才能吸引更多的优质投资，经济才能得到快 速发展。亲商理念把政府、企业、人民利益三者统一于企业的发展，通过发展 企业以提高人民的生活水平，提高政府竞争能力，促进区域经济持续快速发展。 西青区将亲商理念融入到公共管理实践中，具体体现为亲商观念的培育。 西青区各部门依靠高效的招商网络，建立了无微不至的客户服务体系，充分尊 重客户的意愿，为客户提供快捷、简便的一站式服务体系。同时采用敲门法的“国 际招商网络”，即有的放矢地主动招取优质投资项目；形成综合性的竞争优势， 即给予客商确切、清楚、快速的答复，一旦承诺，务必兑现：制定有吸引力的 特殊政策；确立为我而用的招商标准。亲商理念不仅吸引了一批又一批世界产 业巨头落户西青区，从而形成了高科技、高税收、高就业的发展格局，而且改 善了西青区政府形象，提升了政府信誉，促进了西青区经济发展。 在传统体制中，政府把自己塑造成全能政府的形象，提供服务时处于上帝 的位置，服务内容和方式都是政府自上而下计划配给，公众无权向政府提出要 求，更不能对政府的服务质量提出意见。1 这是由于政府是公共行政权力的直接 掌握者和行使者，拥有庞大的官僚体制和内在权力，同时又是各种重要资源的 实际支配者，而作为委托者一方的公众，却大多处于孤立无援的分散状态，处 在相对弱势的地位，这就极易偏离公共行政的民主取向。 因此政府的服务要面向公众而不是权力，政府对公众的利益、需要和要求 应具有灵敏的反应能力，政府的一切活动要以公共利益为出发点和归宿点，树 立服务意识，从被动服务转向主动服务，从分散型服务转向一条龙服务，从低 层次的服务转向高层次的服务。因此社会是否满意应该成为评价政府公共行为 的标准，而且这项原则应该有具体的制度作保障。 2 1 2 法治理念 依法治国是政府管理制度创新的基本精神。政府重要制度的创新，具有法 律的形式，这本身就是政府管理制度创新的重要标志。我国传统行政管理思维 影响很深，重内部文件，轻法律法规的倾向仍很严重，政策只官员知道，公众 不了解，不知情。对此能进行改革和改进的制度规定，就是制度创新。依法行 丁煌s 西方企业家政府理论述评，国外社会科学，1 9 9 9 年第3 期，第3 8 4 0 页 1 0 第二章政府管理创新分析 政，是政府制度进行重大创新的基本精神和重要依据。 建设法治政府，是要确立法律的至上地位，将法律所确定的秩序关系引入 私人领域和政府领域。在国际交往中自觉将政府行为纳入w t o 规则的轨道，自 觉按规则行事。按法治化的要求，政府必须调整行为理念和行为方式，在遵守 和履行世贸组织法的规则和义务时，推进政府自身法治化的进程。 国际贸易中的公正观念、互惠观念、谈判协商观念本质上都与规则观念紧 密联系。全球化时代的公共管理就是要按规则办事，通过协商谈判的途径解决 纠纷和难题，做到公正、公平、互利。1 政府应制定与世贸组织的原则相一致的 规则，完善市场经济体系，逐步将政府行为纳入法治化的轨道，使政府管理模 式规则化、法治化。坚持依法治理、严格执法是西青区经济发展的重要经验。 西青区通过引进、借鉴、运用各地法治经验，以法治理念探索建立了依法 治区的法规体系和执法机制，形成西青区完善的法制环境。在全球化时代下的 公共管理就是要按规则办事，讲究公正、公平、互利，这是保障个人基本权利 的前提，是社会稳定持续、健康发展的保障。这个理念包括三方面的涵义：第 一，以权利为基础、以权利为趋向，保证公共利益的实现；第二，是一种平衡 状态，其结果是让各种利益得以适度实现；第三，提供表达利益的机会，在行 政过程中，保证利益相关人在程序上有主张自己权利，与人和解的机会。 值得注意的是，要保证以上问题的解决，必须有最基本的权利保障制度和 参与资格的审定制度，但现实是，尽管有规则和规章，但权利滥用仍然存在， 管理结构仍然处于发展阶段。我国遭受了全能型集中控制的种种不利影响，而 看起来受益甚微，善意的管理者缩手缩脚，恶意的管理者钻规章的漏洞，因此， 缺乏的不是正式的规章和规则，而是行为规范。从以上分析来看，我国正处于 人治法治混合的阶段，这也是出现各种腐败现象的根源之一，推行从人治到法 治的改革是必然趋势。 2 1 3 以人为本理念 “人的现代化是国家现代化必不可少的因素，它并不是现代化过程结束后 的副产品，而是现代化制度与经济赖以长期发展取得成功的先决条件 。2 政府 1 g e o r g ea b o y n e e x p l a i n i n gp u b l i cs e r v i c ep e r f o r m a n c e ：d o e sm a n a g e m e n tm a t t e r 7 p u b l i cp o l i c ya n d a d m i n i s t r a t i o nl9 ( 4 ) 2 0 0 4 2 陈福今；以科学发展观为指导、推