（农业经济管理专业论文）后农业税时代乡镇政府职能研究——以鲁东地区J镇为例.pdf

摘要 摘要 “农业税”的取消标志着。以农养政”时代的结束，中国从此步入“后 农业税时代”乡镇政府作为中国行政管理体制中最基层的政权组织，不仅面 临着财政供给不足的压力，而且还承担着全方位为农民搞好服务的政治责任 和社会压力，承担着众多的公共管理和公共服务职能，对地方乃至国家的政 治稳定、经济发展、社会安定起着举足轻重的作用进入“后农业税时代。， 乡镇政府原有的管制职能必然弱化，而服务职能必然要加强，在新的行政生 态环境中，乡镇政府职能的合理定位对于促进农村经济发展、改善人民群众 生活、维护农村社会稳定都有至关重要的影响。 本文的第一部分主要包括：选题背景、选题的意义、研究思路、相关领 域的研究成果农业税的全面取消使乡镇政府职能潜在的种种弊端和矛盾暴 露出来，这些问题是中央政府推进建设社会主义新农村的障碍，在这样的时 代背景下，乡镇政府职能的研究具有很强的现实意义。 要对我国乡镇政府职能有较深入的了解，离不开其历史背景。本文的第 二部分首先回顾了我国乡里制度的建立及沿革。古代的乡里制度县以上主要 体现为治权，乡以下则主要体现为法权，但我们今天不可实行“乡镇自治” 或。乡公所”，因为中国传统的乡绅治理与近代市民社会是不可同日而语的， 中国。王权不下县政”的定律完全是出于经济成本和交通条件的限制。其次 我国的乡镇体制改革经历了三个主要演变阶段。一是国家权力下移阶段：1 9 4 9 年到1 9 5 8 年；二是人民公社政社合一阶段：1 9 5 8 年到1 9 8 2 年；三是放权改革 建乡工作阶段：1 9 8 2 年至今从总体来看，在第一阶段中，乡镇政府的职能和 体制设置都获得了一定程度的强化；在第二阶段中，主要采取了社会生产动 员式的社会运动模式；而在第三阶段中，则又出现了乡镇政府得到加强的趋 势。我国乡镇体制改革过程中伴随着职能演变，乡镇职能定位是体制改革的 重点，根据建国以来我国乡镇职能体制的变革可知，我国乡镇政府的职能起 后农业税时代乡镇政府职能研究一以鲁东地区j 镇为例 源于计划经济时代落后的经济文化环境，尽管当时发挥过积极作用并得以长 期延续，但随着社会经济的快速发展，其职能发挥越来越多地暴露出难以克 服的体制弊端：过分强调行政命令而忽视农民的权利；迷信政府的全知全能 而忽视甚至排斥依靠和运用社会的力量；单纯追求经济的高速增长而忽视农 村的文化、卫生、教育事业的协调发展；片面追求对自然资源的经济索取而 忽视农村生态环境的保护；对社会强势群体关注过多而对农村弱势群体保护、 保障不够等等 第三部分是本文的重点，就笔者的理解，后农业税时代简而言之就是免 征农业税的时代，是相对征收农业税时代而言的。取消农业税对正在变革中 的乡镇政府职能产生了一系列新的要求，首先表现为乡镇政府原有权力的弱 化；其次是要求乡镇政府由控制型政府向市场经济下的法治政府、责任政府 和诚信政府转变；再次乡镇政府的管理职能也要从微观的、直接的控制，变 为宏观的、间接的调控这样，政府才能发挥自身的主导作用，依靠社会力 量，提高社会治理水平。 。 取消农业税也使乡镇职能潜在的缺陷和多年积累下来的矛盾由隐性转为 显性表现为：税费催收职能的终止使乡镇机构膨胀、人浮于事的矛盾凸现： 乡镇机关财力不足、运转困难；乡镇政府的公共产品供应能力弱化。分析其 产生的原因归究起来主要是：对职能转变认识不足和行政化控制、压力型行 政体制，财政危机和动力机制不健全等导致了乡镇政府主要从事管制职能， 对上负责有余而对下负责不足，。难以实现其服务于民的职能。在乡镇政府角 色的定位上，理论界颇多分歧，归纳起来主要有：撤销论、派出论、强化乡 镇论、自治论。笔者认为，农业税的取消，乡镇政府代表国家向农民收钱的 功能己不复存在，农民生活和教育水平的提高也使他们开始知道以各种方式 进行利益表达和诉求，乡镇政府传统的管制功能应逐渐弱化；但是，我国还 有9 亿多农民生活在农村，农村正常秩序的维护、国家法律的宣传贯彻、交 通水利设施的管理、农村公益事业的兴办都需要人牵头，村民自治的组织、 计划生育的实施、民间纠纷的调解、发展规划的制定，这些靠单个农民乃至 村级组织也是无力办到的，需要乡镇政府强化其服务职能。因此，在今后的 一段时期内，乡镇政府有存在的必要性。 针对后农业税时代乡镇政府职能发挥面临的问题，当务之急是要科学合 摘要 理的定位乡镇职能。科学合理的定位乡镇政府职能应该遵循和满足权责统一、 精简效能、协调规范、统筹兼顾，按照国家深化行政体制改革和转交政府职 能的要求，参考县市的行政管理职能和充分考虑乡镇一级的现实，本文把乡 镇政府职能定位在经济职能和社会职能两大块，其中经济职能主要体现在促 进本辖区内的经济发展，社会职能主要体现在实施公共事务管理，提供社会 公共服务两个方面； 第四部分是案例镇政府职能定位的具体做法，案例j 镇虽属我国经济比 较发达的沿海地区，但在2 0 0 4 年以前是一个以农业为主的经济落后镇，随着 税费改革的深入，也难逃“吃饭财政”的命运，光靠上级的转移支付只能解 决一部分问题。在这样的背景下i2 0 0 4 年该镇进彳亍了改革，对政府职能重新 定位，在此基础上进行机构改革，提高了政府的办事效率在职能重新定位 中，突出了乡镇政府的经济职能，带动其社会职能的发挥，利用自身优势， 走产业化道路，重点抓产业招商工作，创新了。企业+ 合作社+ 农户”的产业 经营模式，带领农民致富2 0 0 3 年在市所辖的7 个镇，5 个办事处中，经济 排名第十位，改革后，到2 0 0 6 年底，经济总收入1 3 5 7 6 万元，地方财政收入 6 3 7 8 万元，成为该市经济强镇。 7 第五部分是基于前面的论述，对新时期乡镇政府职能转变方向和途径提 供一些参考和建议笔者认为乡镇转变职能的基本取向是要适应建立社会主。 义市场经济体制和农村综合改革新形势，按照精简、效能、统一的原则，转 变行政管理机制和工作运行体制，努力建设服务型政府和法制型政府；乡镇 职能转变的途径主要有：一是先设计职能，再设置机构。要围绕服务与管理 两大职能稳步推进乡镇机构的改革；二是确立各级政府的财权和事权相统一 的原则。在我国目前的财政体制下，乡镇政府承担了过多的事权，但财权却 多由县政府控制，因此，我国政治体制改革应在合理和清晰地划分各级政府 事权的基础上，确立各级政府的事权与财权相统一的原则；三是转移工作重 心。将乡镇工作重心由抓事务、抓税收向抓服务、抓产业转移；四是农村公 共服务供给者多元化乡镇不但自身要搞好服务，而且要承担起服务的组织 协调责任。政府在提供公共服务的同时，应当积极组建第三部门参与公共服 务供给，实现公共服务供给者的多元化；五是加强队伍建设。乡镇的内部考 核，要实行权责统一、目标考核、效能管理。考核目标的确定从过去单一的 后农业税时代乡镇政府职能研究一以鲁东地区j 镇为倒 数量考核转变为数量与质量并重；六是完善考核杌制。结合乡镇机构改革和 保持共产党员先进性教育活动，切实抓好基层党组织建设，突出抓好乡镇领 导班子建设，选好配强党政“一把手”加快对乡村干部的培养，提高服务经 济、服务群众的能力积本领。对业务能力不强、服务水平不高的人员要逐步 进行调整。 本文采用理论研究和案例分析相结合的方法，案例镇处于经济发达地区， 但属于农业主导型乡镇，虽有地区优势。但受取消农业税政策的影响较大， 本文通过对乡镇政府职能理论的分析，结合案例研究，从而提出重塑乡镇政 府职能的方向及途径。 本文的创新之处：在取消农业税的背景下，深刻分析了后农业税时代乡 镇政府职能的现状、面临的问题和原因，提出了新农村建设中乡镇政府职能 转变的方向和途径，以期为当前乡镇政府职能转变提供一些有益的参考。 4 关键词：后税费时代；乡镇政府；职能研究 a b s t r a c t a b s t r a c t a st h ec a n c e l l a t i o no f “a g n c u l t o r a lt a x ”a n dt h ee n do ft h et i m e so fb y r m s m gt h ep o l i c ya g r i c u l t u r a l l y c h i n as t e p si n t ot h ee l ao f “p o s t - t a x a n d f e e f r o mn o w o n t o w n s h i pg o v e r n m e n t sa r er e g a r d e da st h el o w c s tu n i ta m o n gt h e a d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ts y s t e m s t h e yn o t o n l y f a c et h e p r e s s u r e o f i n s u f f i c i e n tf i n a n c i a ls u p p l y , b u ta l s ob e a rp o l i t i c a lr e s p o n s i b i l i t ya n ds o c i a l p r e s s u r et h a td ot h es e r v i c e sw e l lf o rp e a s a n t s , a n dn l m l e r o n sp u b f i cm a n a g e m e n t a n dp u b f i cs e r v i c ef u n c t i o n s t h e yp l a ya ni m p o r t a n tr o l ei nt h el o c a l ，e v e n c o u n t r y sp o l i t i c ss t e a d y , e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h es o c i a ls t a b i l i t y w i t ht h e e r ao f “p o s t - t a x - a n d - f e e ”c o m i n g , t h ev i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n t s e x i s t i n g c o n t r o lf u n c t i o nm u s tb ew e a k e n e d , a n dt h es e r v i c ef u n c t i o nm u s tb cs t r e n g t h e n e d i nt h en e wa d m i n i s t r a t i v ee c o l o g i c a le n v i r o n m c u t , h o ws h o u l dw eo r i e n tt h e f u n c t i o n so ft h eg o v e r a m e n t so fv i l l a g e sa n dt o w n s ，h o wt ot r a n s f o r m ? it r yt o d i s c u s st h a t , i no r d e rt oi m p r o v et h ep u b l i cm a n a g e m e n ta n dp u b l i cs e r v i c el e v e lo f g o v e r n m e n t so fv i h a g e sa n dt o w n s ，e v e n t u a l l yp r o m o t et h ef l e wr u r a lc o n s t r u c t i o n o fs o c i a l i s m t h i st e x ti sd i v i d e di n t of i v ep a r t sa sw h o l e ： p a r to n ei st h ep r e f a c e , i ti n c l u d i n gt h eb r i e fi n t r o d u c t i o no nt h e 凹g mo ft h i s r e s e a r c h , t h es u m m a r yo ft h ev i e w p o i n t s , t h ew a y o ft h i n k i n g p a r tt w oi sm a i n l yi n t r o d u c i n gt h es y s t e mo fo u rt o w n s h i pg o v e r m e n t s ，l o o k i n g b a c kt h ec h a n g eo ft o w n s h i pg o v e r n m e n t s f u n c t i o ni np a s ts e v e r a ly e a r s , f i n a l l y p o i n t i n gt h ep r o b l e m so ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n t s f u n c t i o n , i t sa f o u n d a t i o nf o r t h ef o l l o w p a r tt h r e ei saf o c u si nt h et h e s i s i nt h ee r ao f “p o s t - t a x - a n d f e e ”，v i l l a g e sa n d t o w n sg o v e r n m e n t s f u n c t i o nh a v eal o to fp r o b l e m s a sar e s u l t , a c a d e m i c i a n s b r i n go u t d i s c u s s i o na b o u tg o i n go r s t a y i n gi s s u eo fv i l l a g e s a n dt o w n s g o v e r n m e n t s c o m b i n i n gt h es o c i a le n v i r o m e n to f t h ee r ao f “p o s t - t a x a n d - f e e ”，i t h i n kw es h o u l dk e e pt h eg o v e r n m e n t so fv i l l a g e sa n dt o w n s ，b u tm u s tt r a n s f o r m i t s o r i g i n a lf u n c t i o n o nt h i sb a s i s ，t h et h e s i sp o s i t i o n sv i l l a g e sa n dt o w n s r e s e a r c ho f t o w n s h i p - v i l l a g eg o v e r n m e n tf u n c t i o ni nt h ep o s t - a s r i e u l t u r a lt a xc n - jt o w ni ne a s ts h a n d o n g at y p i c a lc a s e g o v e r n m e n t sf u n c t i o n so f t h ee r ao f p o s t - t a x - a n d - f e e a n dd e s c r i b e sv i l l a g e sa n d t o w n s g o v e m m e n t sf u t u r ei d e a lt r e n d ：s e r v i n gt y p eg o v e m m e n l p a r tf o u rf o c u s e do nt h e “p o s t - a g r i c u l t u r a lt a xe r a ”i nt h ec o n t e x to ft h e f u n c t i o n so ft o w n s h i pg o v e r n m e n t sr e - p o s i t i o n i n gw i t hjc o u n t ya sat y p i c a lc a s e ， r e s e a r c hw i t hn e wp u b l i cs e r v i c e st h e o r e t i c a lf r a m e w o r kf o r t h e l i m i t sa n d e f f e c t i v e n e s s ， p a r t f i v ed i s c u s s e dt h ep o s i t i o n , d i r e c t i o na n dt h em e t h o df o rt h et o w n s h i p g o v e r n m e n tf u n c t i o nt r a n s f o r m i n g a n dp o i n t e do u tt h a tt h em a i nf u n c t i o n so ft h e t o w n s h i pg o v e r n m e n ti st od e v e l o pe c o n o m y , c a r r yo u tt h ep u b l i cs e r v i c ea n d s o c i e t ym a n a g e m e n t t h et o w n s h i pg o v e r n m e n tf u n c t i o n ss h o u l db et r a n s f o r m e d f r o ma d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n tt ol e a d i n ga n ds e r v i c e ，f r o mi n t e r f e r e db yp l a nt o r e g u l a t i o nb yt h em a r k e t , f r o ma l l - r o u n df u n c t i o n st ol i m i t e dl i a b i l i t i e s ，f r o m p u s h i n gb ya d m i n i s t r a t i o nt oa d m i n i s t r a t i o n ：a c c o r d i n gt ol a w s ，a n dt h em e t h o do f t r a n s f o r m i n gt od e e p e nt h er e f o r m , a n dc i e a it h em a n a g e m e n ts y s t e m , t r a n s f e rt h e k e yp o m o ft h ep a r t y sw o r k , c o i l s u n l m a t et h ea s s e s ss y s t e mf o rt h eo f f i c i a l sa n d s t r e n g t h e nt h ec o n s t m c t i o no ft h el e a d e rg r o u p ，t h e nt op r o m o t et h ec o n s t r u c t i o no f t h es o c i a l i s mn e wc o u n t r y s i d et h r o u 曲r q ) o s i t i o no ft h ef u n c t i o no ft h et o w n s h i p g o v e r n m e n t t h ei n n o v a t i o no ft h et e x ti st op o s i t i o nt h ef u n c t i o no ft h e t o w n s h i p g o v e r n m e n t a sd e v e l o p i n gt h ee c o n o m y , s e r v i n gt h ep u b l i ca n ds o c i a lm a n a g e m e n t , a n da n a l y z e dt h ee n v i r o n m e n t a lf a c t o r so ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n tf u n c t i o n s t r a n s f o r m a t i o n , s u c ha s 谯 br e f o r mo ft a xa n do r g a n i z a t i o nr e = f o r mo ft h et o w n s h i p , t h ec u r r e n ts i t u a t i o n , t h ee n c o u n t e r e dp r o b l e m sa n dt h er e a s o n so ft h et h e s e p r o b l e m so ft h ef u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o n , a n dt h ea u t h o ra l s ob r o u g h tf o r w a r dt h e d i r e c t i o n sa n dm e t h o do ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n tf u n c t i o n s a n dl o o k e df o r w a r d t op r o v i d i n gs o m er e f e r e n c ef o rt h ef u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o no ft h et o w n s h i p g o v e r n m e n td u r i n gt h ec o n s t r u c t i o no ft h e “p o s t - a g r i c u l t u r a lt a xe r a ” 2 k e y w o r d s ：t h ep o s t - a g r i c u l t u r a lt a x 盯a ：t o w n s h i p - v i l l a g eg o v e r n m e n t ： f u n c t i o ns u d y 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取终番搴成果。除文中已经注明弓i 用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位申请人：剔。孰 ) 矽年产月加日。 1 前言 1 1 选题背景 1 前言 2 0 0 6 年3 月1 4 日上午，十届全国人大四次会议表决通过了国务院总理温 家宝作的政府工作报告。报告庄严宣布，在全国彻底取消农业税，标志着在 我国己实行了长达2 6 0 0 年的这个古老税种从此退出历史舞台。 取消农业税使农民负担减轻，但同时也使乡镇政府运行困难重重，财 政收入下降，由此引发一系列问题，一是乡镇干部工资全额兑现困难，影响 其工作积极性；二是本来就投入不足的农村基础设施建设资金更是雪上加霜， 严重影响农村经济发展；三是农村义务教育经费严重不足；四是乡镇干部失 去工作重心，对今后的工作感到迷惘。农村的经济建设是由乡镇政府直接组 织，乡镇政府的运行效率是解决三农问题的关键，也是关系到我国政治稳定、 经济繁荣的大事。我国乡镇机构门类繁多、人员数量庞大，人员结构不合理， 虽然中央政府进行了几次乡镇机构精简，但仍然是精简膨张再精简一再 膨胀在各级政府中，乡镇政府作为我国农村最基层的政权组织，是党和政 府联系广大农民群众的桥梁和纽带，也是“三农”工作的直接领导者、组织 者、推动者。中央提出：。要把解决农业、农村、农民问题作为全党工作的重 中之重”并告诫全党：“没有农村的现代化，就没有整个国民经济的现代化， 没有农民群众的小康，就没有全国人民的小康。”党的十六届五中全会做出建 设社会主义新农村的部署，这些论断，既肯定了乡镇工作在整个国民经济中 的极端重要性，又把乡镇机构改革与职能转变的严峻任务摆到了我们面前。 乡镇政府在新的时期如何发挥其职能，对于促进农村经济发展，改善人民群 众生活，维护农村社会稳定，有着至关重要的影响。 后农业税时代乡镇政府职能研究以鲁东地区j 镇为例 1 2 研究的目的与意义 随着农业税的全面取消，将隐藏在农业税背后的不适应农村生产力发展 的农村上层建筑问题、乡镇政府职能定位问题以及其他种种弊端和矛盾暴露 出来，这些问题是中央政府推进建设社会主义新农村的障碍，在这样的时代 背景下，研究乡镇政府的职能定位具有很强的现实意义。在新一轮乡镇机构 改革中，乡镇政府该如何转变职能，重新定位，建立精干、高效、适应社会 主义市场经济发展要求的乡镇机构，是一个迫切需要解决的现实问题和值得 深入研究的理论问题。 1 3 研究思路及主要内容 本文采用理论研究和案例分析相结合的方法，案例镇处于经济发达地区， 但属于农业主导型乡镇，虽有地区优势，但受取消农业税政策的影响较大， 本文通过对乡镇政府职能理论的分析，结合案例研究，从而提出重塑乡镇政 府职能的方向及途径。 本文的内容如下： 、 第一部分为引言部分，主要阐述研究问题的意义、使用的理论工具和研 究方法、论文的基本思路和内容，在整体上给予文章一个全局的把握。 第二部分是乡镇政府体制的形成及职能演变，主要介绍了我国乡镇建制 的历史变迁，建国以来乡镇体制改革回顾及职能转变，最后指出了我国乡镇 职能存在的问题，为下一步具体研究乡镇政府职能打下基础。 第三都分是本文的重点，论述了后税费时代乡镇政府职能存在的问题以 及产生问题的原因，针对乡镇政府职能存在的问题，学界对于乡镇政府去留 问题展开讨论结合后税费时代的社会环境，笔者认为应该保留乡镇政府， 但要转化其原有职能。在此基础上，提出新时期乡镇政府职能该如何定位。 第四部分主要是对j 镇政府职能定位的研究，根据其成效，形成理论成 果，为我国同类乡镇政府职能转变提供借鉴经验。 第五部分基于前面的论述，对新时期乡镇政府职能转变的方向和途径提 供一些参考和建议。 1 前言 1 4 相关领域的研究成果 1 4 1 乡镇政府职能理论 一j 政府职能理论， 理论上，政府职能是指政府在一定时期内，根据国家和社会发展需要而 承担的职责与功能，它反映了政府活动的应然取向然而实际上，政府职能 是与一国统治者的意识形态、政治信念密不可分的，也可以这么说，政府职 能是与国家职能紧密联系在一起的。所谓国家职能，是国家在实施其阶级统 治和社会管理活动过程中担负的职责和功能国家职能是国家本质的反映和 外在表现。关于国家的本质，存在两种片面的观点。一种观点认为，国家本 质上是代表社会公共利益，是一种中性的社会设施，是一个管理社会公共事 务的机关，因而国家的职能就是为社会履行公务。多数西方学者都坚持这种 看法，尤其是2 0 世纪3 0 年代以后，随着凯恩斯主义的盛行，资本主义国家 大规模的介入社会经济，承担着越来越多的社会管理职能。这种观点获得了 广泛的支持。另一种观点认为，国家本质上只是阶级专政的工具，是统治阶 级镇压被统治阶级的机关，国家只有一种属性，就是阶级性，所以剥削阶级 的国家，根本不存在什么社会公共职能，只有两种基本职能：一是镇压被统治 阶级的内部职能，二是侵略别国或保护本国不受侵略的外部职能。 上述两种观点都是片面的，它们割断了国家本质的阶级性和公共性的统 一，前者用国家的公共性来否定其阶级性，后者用国家的阶级性来排斥其公 共性。实际上，国家的阶级性和公共性是统一的，相互依存的。一方面，国 家作为阶级社会特有的现象，阶级性是任何国家都有的，没有阶级性的国家 是不存在的另一方面，国家只有介入社会经济活动和社会公共事务管理， 才能最终实现统治阶级的利益。 可见，国家的本质是阶级性和公共性的有机统一，是经济上占统治地位 的阶级进行阶级统治和社会公共管理的工具。国家职能实质上就是国家本质 的功能，是国家本质的具体展开。因此国家职能必须充分体现国家本质的阶 级性和公共性。具体地说，国家职能包括三个方面：一是政治职能。其功能和 作用在于对内控制被统治阶级，镇压敌对势力的反抗，协调统治阶级内部的 后农业税时代乡镇政府职能研究以鲁东地区j 镇为例 利益冲突，维持统治秩序：对外维护国家主权的统一和领土的完整；二是经 济职能。其功能和作用在于干预社会经济活动，为实现阶级统治和促进社会 发展创造物质基础；三是公共管理职能。其功能和作用在于管理社会公共事 务和发展社会科教文卫事业。以适应社会的政治、经济和文化发展的需要。 国家这三方面的职能是相互联系、相互制约的，任何时候都不能偏废。 政府职能是国家基本职能的一个重要组成部分，政府职能虽然同样由政 治职能、经济职能和社会公共管理职能三部分组成，但是它的外延要比国家 基本职能的外延窄，而且履行职责的侧重点也有所不同，政府侧重于组织和 干预社会经济生活，以及处理和管理社会公共事务，其他国家机关则侧重于 维持国家政权的稳定、巩固以及社会的安定和一切活动的有序化 。 二、后税费时代乡镇政府职能的涵义 ( 一) 乡镇政府的概念 乡镇政府是国家在一定区域范围的农村、城镇和城区设置的最基层的行 政组织。宪法( 1 9 8 2 年) 第9 5 条规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、 民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”第1 0 5 条规定：“地方各级人民 政府是地方各级权力机关的执行机关。是地方各级行政机关。”o 这些规定表 明，乡镇政府是乡镇人民代表大会的执行机关，是最基层行政机关，它根据 党的路线、方针、政策和国家法律、法规，直接领导着农村的政治、经济、 文化和其它有益农村建设的各项社会活动。历史上的乡制创建于周代，当时 以1 2 5 0 0 户为一乡，此后许多朝代都建有乡制。与乡平行的镇为县以下城镇 地区的行政建制，开始出现于宋代，比乡制晚了2 0 0 0 多年。新中国成立初期， 建立了区乡二级制的乡镇组织制度，1 9 5 4 年宪法第5 3 条第3 款明确规定： “县、自治县分为乡、民族乡、镇”1 9 5 8 年建立政社合一的人民公社制度， 乡政权一度由人民公社行使，乡制撤销。1 9 8 2 年宪法规定恢复乡建制， 全国普遍恢复和建立了乡、民族乡、镇政府。o 在我国，乡镇政府是最基层地方玫府。关于地方政府的含义和范围，学 术界的观点颇不一致。国际社会科学百科全书认为：地方政府一般可以认 为是公众的政府，它有权决定和管理一个较小地区内的公众政治，它是地区 。张治平等葺：乡镇领导学，学苑出版社，1 9 9 1 年，第1 0 - 1 2 页。 。陈文权：关十深化行政体制改革的思考，云南行政学院院报，1 9 9 9 年第1 期。 4 1 前言 政府和中央政府的一个分支机构。地方政府在政府体系中是最低一级，中央 政府为最高一级，中间部分就是中间政府( 如州、地区、省政府等) 。( 美国百 科全书对地方政府的解释则认为：地方政府，在单- * 4 国家，是中央政府的 分支机构；在联邦制国家，是成员政府的分支机构。对地方政府的解释除以 上不同观点外，还有两种不同的解释，即广义与狭义解释。广义解释认为， 地方政府即地方国家机关，狭义解释认为，地方政府就是地方的国家行政机 关，不包括地方立法机关和司法机关。 。 地方政府是一个国家政治制度的重要组成部分。它存在于一个国家的有 限区域内，具有从属性；地方政府由选举产生，拥有一定权限，包括征收地 方税或决定预算的权力我国乡镇是农村基层行政区划，乡镇政府则是农村 基层政权，执行中央和上级政府政策、方针，完成上级政府的各项任务，维 护农村稳定，根据辖区的资源状况，发展经济提高社区居民福利；同时乡镇 政府一定条件下是特殊利益集团。就现实来说，它既包括党群系统如党委办 公室、组织部、宣传部、纪检委、共青团、妇联、人武部等，也包括政府办 公室、民政、司法、计生、土地、粮管、税务、财政、工商、法庭等机构。 ( 二) 后税费时代乡镇政府职能的基本内涵 2 0 0 6 年中国取消了农业税，从此步入了后税费时代。依据后农业税时代 农村实际情况和村民自治的要求，原有的乡镇政府职能应调整转交到有利于 科学发展观的贯彻落实，有利于调动各方积极性促进农村经济发展，有利于 社会主义新农村的建设。 具体讲，乡镇政府职能至少应该包括管理理念、思想意识，管理角色( 主 角、配角、第三者) ，管理职权职责范围( 管理哪些、服务哪些，管理到什么 程度、服务到什么程度) ，管理重心和管理方式五个方面。一是在乡镇管理理 念上，必须树立科学的发展观，坚持以人为本，注重农村的全面、协调、可 持续发展，统筹人与自然的和谐发展，促进经济与社会的全面发展；必须形 成以服务为本的管理理念，要把思维从管理转向服务转变，切实为农村的发 展、农业的增产、农民的增收提供多方面服务。二是在管理角色上，要从主 角转换为配角，始终牢记乡镇政府是支持、配合乡村生产和经营者的各种活 动的，也就是说要把不断发展壮大的。市民社会”反过来看作是管理主体。 尤其在新的历史背景下，绝对不能忽视这些壮大的社会力量，要充分调动这 后农业税时代乡镇政府职能研究一以鲁东地区j 镇为例 些力量的积极性、创造性。支持他嚣】实现包我发展、自我管理、自我服务、一 自我监督。三是在管理职责范围上，必须要有较大的调整。要以“三个代表” 重要思想为指导，把群众是否需要和需要什么，作为乡镇的职责要由原来 实施计划农业。向真正的市场农业迈进，即要尽早从层层分解、下达的计划、 指令、具体指标的贯彻落实中解脱出来，从“管、审、批”的干预型基层政 府，转变为致力于“扶、帮、助”的服务型政府，把工作任务主要集中在保 障群众身心健康和财产安全。帮助群众排忧解难上，把工作内容最终定位在 制定发展规划、农业产业结构调整、农村市场监督管理、统筹城乡协调发展、 基础设施建设，以及社会公益事业和其他公共服务上。四是在管理职能行使 的重心上，要由原来的主要抓催粮要款。向抓乡村基础设施建设和社会公益 事业上转移；要由原来的主要管理企业、干预企业，向积极引导、服务和促 进外商投资、股份合作、私营、民营、合伙、个体工商等多种形式的企业发 展上转移，帮助他们解决手续申办、资金流转、土地等其他资源使用、劳动 佣工、与当地群众关系的协调、参与公平竞争等方面的问题乡镇要主动培 育各种市场体系，并监督市场机制的公平、有效运行，切实为本区域内的农 业生产主体、工商企业主体，创造一个良好的制度与人文环境。第五，在管 理的方式方法上，就是要从以往的以“行政手段为主”转交到以“法律的、 经济的手段为主”上在市场经济条件下，乡村各种管理本身就是法治管理， 乡镇必须由原来的人治计划管理转向法治规范管理。 1 4 2 乡镇改革理论 乡( 镇) 级政府的去留问题是学术界讨论的煞点话题，其中以徐勇、沈 延生、吴理财、温铁军和党国英等人的意见最有代表性。徐勇的主张可概括 为“县政、乡派、村治”。村治即村民自治，徐勇认为村治必须以强村为基础， 即在县乡村三级中，公共财力必须向村倾斜，要保证村级必要的财力，否则， 村民自治就难以实现，村级公共工程和公益事业就无法进行，民主自治就变 成“空壳”民主。农村税费改革以后村级财力反而下降，与当前县乡村三者 利益分配仍然以权力大小为主导有关他主张重构县乡村利益关系，即“精 乡减县”。“精乡”的一个措施是从体制上改乡级基层政权为县级政府的派出 1 前言 机构，作为县以下的行政组织。徐勇认为，乡级行政应是一种消极职能，不 应该承担比如发展地方经济、建设小城镇等积极职能；沈延生的主要观点为 “乡治村政”“乡治”即乡镇自治的简称。乡类似日本的町村，以社区服务 为主，以行政决策为辅，其财政体制与人事制度由县级统一制定。乡镇长由 选民直接选举产生，乡镇自治代表机构亦由选民选举产生，乡镇干部均应纳 入地方公务员系列，乡镇长等人则应算作政务官，虽选举而进退，使其真正 做到为本乡镇居民负责。村政即将政府组织延伸至行政村，在村一级设立乡 镇政府的派出机构村公所村公所可由卜3 入组成，成员均由乡镇政府委 派，由地方公务员担任，村公所经费由乡镇财政负担。在行政村还应设立村 民代表会议，作为议事机关；吴理财提出了“乡政自治”的观点，即“在乡 镇政府维持国家政权组织的基本前提下，增强乡镇政府的自主性，彻底改变 它依附于县政的状况，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位”，具体办 法则是实行乡镇长直选，重新配置乡镇政府的权力，建立和扩大乡镇政府与 乡村社会新型的多元的民主合作机制，扩大乡村人民民主参与乡镇政治的管 道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸 多层面和各种事务当中，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、 积极和有效的合作“温铁军主要意见有三；一是乡政府改为县财政直接开 支的乡公所，二是村一级实行自治，三是镇改建为自治政府，只管镇建成区， 不得管辖有自治权的村；党国英的主要意见是建立大农村社区，其基本想法 是，一是取消村级管理层次，村委会和村支部所承担的经济职能转移到民间 经济组织，其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构。二是适当缩小乡 镇规模，在乡镇社区实行“民主选举、议政结合、两委合一”所谓两委合一， 即政府委员会与党的委员会合一。 后农业税时代乡镇政府职能研究以鲁东地区j 镇为例 2 我国乡镇建制历史变迁及职能演变 2 1 我国乡镇体制历史变迁 2 1 1 我国古代乡里制度的建立及沿革 我国的乡里制度源远流长，作为行政单位大约产生于西周时期此后， 从秦统一到清朝灭亡的2 1 0 0 余年间，我国县以下的基层行政单位，基本上保 持了乡里亭制度和保甲制度。 从秦王朝到北宋前期。在县以下实行乡亭里制度。在这种制度下，基层 组织的构建基本按照“五家为伍、二伍为什、十什为里、十里为亭、十亭为 乡”的原则进行，其职责主要是维持地方治安秩序，征收赋税，以及分配役 力等，其官员也皆有俸禄。但在这一阶段，乡级基层组织的管辖范围发生了 一些变化。秦汉时期，一里1 0 0 家，一亭1 0 0 0 家，一乡1 0 0 0 0 家，到卫晋南 北朝及隋唐时期，相继组织所管的户数大为减少。大约只有秦汉时乡级所管 旁数的2 0 9 6 北宋王安石交法以后，在县以下实行了保甲镪度在这种制度下， “1 0 家为一保、5 0 家为一大保、5 0 0 家为一都保”，保长由选举产生，分别负 责本保的工作；同时，以税户3 0 家为一甲，设甲长1 人，负责征收赋税。明 清时期多沿袭了这种制度。元朝实行了村社、里甲荠行的割度。主要目的则 是为了进行民族压迫和统治，对后世影响不大。从秦汉时的乡亭里制度变为 宋以后的保甲制度，从秦汉时的乡亭里制度变为宋以后的保甲制度，最大的 变化是乡级政府已由基层政权变成非基层政权了，其乡官也由政府委派变成 村民自选了如汉代大乡官由郡委派，小乡的乡官由县委派。王安石变法后， 保长、甲长均由选举产生，乡民自理乡村公共事务。国 关于乡级机构的职责根据历代各王朝的规定，主要有三个方面：一是 。黄汝成日知录 集释( 誊8 ) i m l 欧沙1 9 0 4 ，p 1 0 5 8 2 我国乡镇建制历史变迁及职能演变 掌教化，即对本乡居民进行思想道德教育，二是征收赋税，分配差役，及主 持公正等，三是维护社会治安。总之，这种千年一贯、相对稳定的乡里制度， 只是到了2 0 世纪初才开始发生根本性的变革。与现在的乡镇体制相比，古代 乡制的最大特点在于：乡虽然是国家在农村地区划立的一级行政区划，但不 是作为一级国家政权而存在，是作为地方性自治组织，乡一级既没有设立官 府，也没有安排吃。皇粮”、拿俸禄的官员。 纵观我国古代乡里制度，县以上主要体现为治权，由国家委派官吏治理， 乡以下则主要体现为法权，凭借根植于农村内生的政权遵从意识，维持皇权 在农村的实施。但我们今天不可实行“乡镇自治”或“乡公所”，因为中国传 统的乡绅治理与近代市民社会是不可同日而语的，更何况今天面临着完全不 同的社会使命。中国。王权不下县政”的定律完全是出于经济成本和交通条 件的限制。 2 1 2 晚清宪政改革中的乡村治理 这个时期社会运动的方向是朝近代“民主化”方向发展，表现为世俗文 化教育的发展和地方自治兴起。中国的地方自治运动始于清末立宪运动。在 近代民族资本主义经济得到一定发展的社会压力下，社会推动宪政和地方自 治的声浪日趋高涨。光绪3 4 年( 公元1 9 0 8 年) 清政府颁布的城镇乡地方自 治章程，采取了一些划分皇权与社会地方权力界线的措施，规定乡村政治结 构由保甲制变为乡( 镇) 保甲制。乡成为县以下的基层行政建制，由依法产 生的代表会议和乡( 镇) 公所管辖，其下实行保甲制。这种企图让行政权力下 沉的“地方自治”制度，既有西方政治制度的色调，又有中国封建政治制度 的胎记，是两者混合的产物。清末的地方自治规定人口满五万以上者为镇， 人口不满五万者为乡。城镇乡地方自治章程规定： 自治范围：一为学务，如中小学堂，蒙养院、教育会、劝学会、宣讲所、 图书馆、阅报社等；二为卫生、如清洁道路、扫除污秽、施医药局、医院医 学堂、公园、戒烟会等；三为道路工程，如改正修缮道路、建筑桥梁、疏通 沟渠、建筑公用房屋、路灯