（教育经济与管理专业论文）教育公益性及与营利性矛盾的化解研究.pdf

摘要 教育事业是一项公益事业，这已是人们的广泛共识，但是在对教育公益性的理解上 却众说纷纭，莫衷一是。在我国传统的计划经济体制下，人们很少单独地审视教育的公 益性问题，因为人们心中所持的公益性观念与当时的教育体制是吻合的。但是随着改革 开放以后我国经济、政治体制改革不断走向深入，特别是社会主义市场经济体制的逐渐 确立，教育改革的市场化倾向越来越明显，并出现了营利性的教育。这时，人们的切身 利益受到影响，当我们反过头来审视教育的公益性问题时，却发现我们原来所持的公益 性观念与现在的营利性教育产生了激烈冲突，教育的公益性受到严重挑战。 传统上人们主要是从不以营利为目的、由国家举办、追求平等、强调非经济价值取 向等几个角度理解教育公益性的。但在市场经济背景下，如何保持教育的公益性? 如何 理解教育的公益性? 教育的公益性和教育的产业性之间关系如何? 教育的公益性和营 利性是否冲突? 如何调和教育的公益性与教育的产业性、营利性之间的关系? 政府职能 应对此做出何种转变? 等等就成为要亟待解决的问题。其中最核心、最根本的问题就是 教育的公益性与营利性的关系。本文主要对以往有关教育公益性研究进行综述，对公益 性及教育的公益性进行新的解读，并在此基础上提出教育公益性与营利性矛盾化解的途 径及对政府职能转变的影响。 关键词：教育；公益性；营利性；矛盾；化解 a b s t r a c t e d u c a t i o ni s p u b l i c - w e l f a r ea f f a i r s ，i th a sb e e np e o p l e 。se x t e n s i v ec o n s e n s u s ，b u t o p i n i o n sv a r yo nt h eu n d e r s t a n d i n gt op u b l i c w e l f a r eo fe d u c a t i o n , u n a b l et od e c i d ew h i c hi s r i g h t u n d e rt h et r a d i t i o n a ls y s t e mo f p l a n n e de c o n o m yi nc h i n a , p e o p l er a r e l yl o o ka tp u b l i c w e l f a r eo fe d u c a t i o na 8ap r o b l e m b e c a u s ei np e o p l e sh e a r t , t h ec o n c e p to fp u b l i c - w e l f a r e t a l l i e sw i t ht h ee d u c a t i o ns y s t e mt h e n s i n c et h er e f o r ma n d o p e n i n g - u p ，c h i n a se c o n o m ya n d p o l i t i c a ls y s t e mh a v eb e e nd e e p e n i n g e s p e c i a l l yw i t hg r a d u a le s t a b l i s h m e n to ft h es o c i a l i s t m a r k e te c o n o m i cs y s t e m ，t h em a r k e t i n gt e n d e n c yo fe d u c a t i o nr e f o r mb e c o m e si n c r e a s i n g l y o b v i o u s ，e m e r g i n gp r o f i t - m a k i n ge d u c a t i o n t h e n ，p e o p l e sv i t a li n t e r e s t sa r ea f f e c t e d w h e n w er e e x a m i n et h ep u b l i c - w e l f a r ei s s u eo fe d u c a t i o n , o n l yf i n dt h a ti th a saf i e r c ec o n f l i c t b e t 3 e e nt h eo r i 【g i n a l p u b l i c w e l f a r ec o n c e p to fe d u c a t i o na n dp r o f i t - m a k i n ge d u c a t i o n p u b l i c - w e l f a r eo f e d u c a t i o ni ss e r i o u s l yc h a l l e n g e d i nt h et r a d i t i o n , p e o p l ea r em a i n l yf r o mn o n - p r o f i tm a k i n g ，h o l d i n gb y n a t i o n , p u r s u i n g e q u a l ，e m p h a s i z i n gn o n e c o n o m i cv a l u eo r i e n t a t i o n e t ct ou n d e r s t a n dp u b l i c - w e l f a r eo f e d u c a t i o n b u tu n d e rt h em a r k e te c o n o m yb a c k g r o t m d , h o wk e e pp u b l i c - w e l f a r eo fe d u c a t i o n ? h o wu n d e r s t a n dp u b l i c - w e l f a r eo f e d u c a t i o n ? h o wi st h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n p u b l i c - w e l f a r e a n d i n d u s t r y o fe d u c a t i o n ? w h e t h e rt h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n p u b l i c w e l f a r e a n d p r o f i t m a k i n go fe d u c a t i o nc o n f l i c t s ? h o ww ea t t e m p e rt h er e l a t i o n s h i pa m o n gp u b l i c - w e l f a r e ， i n d u s t r ya n dp r o f i t - m a k i n gi ne d u c a t i o n ? t h eg o v e r n m e n tf i t n c t i o ns h o u l dm a k ew h a tk n do f t r a n s f o r m a t i o nr e g a r d i n gt h i s ? a n ds oo n t h e ya l lb e c o m ep r o b l e mt h a tt ob er e s o l v e u r g e n t l y a m o n gt h e m ，t h em o s tc o r ea n db a s i cp r o b l e mi st h er e l a t i o n s h i pb e t w e e np u b l i c w e l f a r ea n dp r o f i t - m a k i n go f e d u c a f i o n t h i st e x tm a i n l ym a k e sas u r r i l a r yt of o r m e rr e l e v a n t r e s e a r c ha b o u tp u b l i c w e l f a r eo fe d u c a t i o n , h a san e wu n d e r s t a n d i n gt op u b l i c - w e l f a r ea n d p u b l i c - w e l f a r eo fe d u c a t i o n b a s e do nt h e s e ，w ep u tf o r w a r dt h ea p p r o a c h e st h a tr e s o l v et h e c o n t r a d i c t i o nb e t w e e np u b l i c - w e l f a r ea n dp r o f i t - m a k i n go f e d u c a t i o n ，a l s ot h ei n f l u e n c eo f t h e t r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n tf u n c t i o n s k e yw o r d s ：e d u c a t i o n ；p u b l i c w e l f a r e ；p r o f i t m a k i n g ；c o n t r a d i c t i o n ；r e s o l v e 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人 已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学 位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论 文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：毖堡圭 日期：z 珥牟目i 目 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘，允 许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：榴卫壶指导教师签名： 日 期；蟹掣阻l 珏日期：逸珥枷 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 刚菁 公益性向来被视为现代教育的题中应有之义，我国法律也规定教育是一项伟大的社 会公益事业，由国家承担教育职能则成为实现教育公益性的主要途径。从实践来看，世 界上大多数国家都将教育纳入社会公共事务管理的范畴，将政府提供免费教育当作国民 的一项重要福利内容。但是，在一定时期和现实的条件下，由国家垄断教育会造成诸如 教育体制僵化、教育效率低下、教育资源浪费等问题，再加上世界各国普遍都面临教育 经费不足的问题，因此，世界教育改革的市场化倾向越来越明显。在这种背景下，教育 的公益性问题凸现起来，尤其是我国经历了从传统的计划经济向市场经济的转轨，究竟 把教育定位于社会公益事业还是定位于适用于市场规律的产业，成为必须要认真对待的 一个重大问题，它关系到我国教育改革的基本走向，同时也关系到人民的基本利益。 一、问题的提出 在我国传统的计划经济体制下，人们很少单独地审视教育的公益性问题，因为人们 心中所持的公益性观念与当时的教育体制是吻合的。但是随着改革开放以后我国经济、 政治体制改革不断走向深入，特别是社会主义市场经济体制的逐渐确立，教育改革的市 场化倾向越来越明显，并出现了营利性的教育。这时，人们的切身利益受到影响，当我 们反过头来审视教育的公益性问题时，却发现我们原来所持的公益性观念与现在的营利 性教育产生了激烈冲突，教育的公益性受到严重挑战，问题由此而生。 ( 一) 教育公益性的传统理解 传统上，人们多是从教育的提供方式来理解教育的公益性的，学者们在探讨教育的 公益性问题时也对此进行了总结。杨晓霞较全面地对教育公益性的传统理解进行了概 括，她认为传统上对教育公益性的理解应包括：符合社会公共利益；不以营利为目 的；由国家举办；追求平等；强调非经济价值取向。“1 我国的有关法律和其他一 些学者的观点也从不同方面印证了以上概括。 教育事业是一项伟大的社会公益事业，根据我国教育法规定，它的公益性主要 包括：( 1 ) 不以营利为目的，即“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教 育机构”( 第二十五条) 。( 2 ) 教育与宗教相分离，即“国家实行教育与宗教相分离。 任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动”( 第八条) 。它从教育是 否营利和与宗教的关系的角度规定了教育的公益性，由于举办教育不能以营利为目的， 投资者不能从中获得回报，因此办学主体只能是国家和其他一些捐资办学者，并由此来 保障教育的公益性。 俞万祥认为，公益性就是使国家、社会和公众受益。公益性是指从事或进行这种事 业，既对国家和社会有利，也是国家和全社会的责任。教育作为一项公益事业，教育投 资主要是国家投资、政府投资，并依此来保证人人都有接受教育的权利和义务。嘲 张维平在其文章中指出，教育公益性的内涵包括五个方面：第一是全局性，教育通 过对每个人的影响而影响全社会，第二是全体性，即所有公民都有受教育的权利。第三 是利益性，即教育维系着国家、民族的根本利益，同时，它又是作为一种人人都应该享 有的利益由国家提供给全体公民，并且，它与营利性是相对的。第四是公共性，即教育 是一项公共事业，不能教给某个人或某个群体去负责。第五是公平性，即教育活动应该 遵循公平原则。踊从中可以看出，以上五条虽然不都是从教育的提供方式来谈教育的公 益性，如第一条，但从总体来说，他还是主要从教育的提供方式来谈教育的公益性的。 原无锡轻工业大学高教研究所吴启文教授坚决反对教育的产业化，他指出，所谓教 育的公益性不仅是指涉及到公共利益、全民利益，而且主要是指不以盈利为目的，它是 无偿或半无偿提供给需要者的。也就是说，只有同时满足公共利益和不以营利为目的 2 的属性，才可称之为教育的公益性。 郭垒主张，在概念上，应该将“公共产品”、“社会公益性”以及“公益性组织” 一体化，当教育作为一种公共产品时，其“公共产品性”、“社会公益性”、“公益性 组织”、“非营利性”之间必须具有必然性相关，否则就会引起混乱。旧 以上类似的观点还很多。但从实质上来看，他们都是从教育的提供方式来理解的， 亦即从公共产品的角度来解读教育的公益性的，反映了公共产品的特点。 ( 二) 营利教育的出现使教育公益- 性成为问题 在2 0 世纪8 0 年代之前，我国长期实行计划经济体制，对社会一切领域的控制与调 整主要靠超经济的政治体制，教育领域亦是如此。在这种体制下，市场力量受到压制， 利益主体趋向单一化，由国家( 政府) 代表人民统一行使权力并分配利益，并强调绝对 的公平。这时，包括教育在内的一切产品都由国家统一提供给人民，人民接受的基本是 免费的教育。传统的教育公益性观念就是在此种情况下产生的。 2 0 世纪8 0 年代之后，伴随着我国改革开放的不断深入，社会从计划经济向社会主 义市场经济体制过渡，从原来单一的政治力量当中逐渐分化出独立的经济力量。经济的 运行靠的是市场的自发作用，这也就是我们通常所说的市场经济。在市场经济中，个人 被假设为“经济人”，个人决策的出发点就是私人利益，每个人都寻求个人利益的最大 化。调整这一领域运行的是建立在等价交换、公平竞争基础上的市场经济规则，而不是 超经济的政治力量。在计划经济时代，我国的教育领域处于封闭的、与市场无涉的状态， 随着社会的大变迁，教育已不得不直面市场。我国教育体制的改革，尤其是办学体制的 改革，就是要形成一个既有利于政府进行统筹管理，又能调动各种社会力量参与办学积 极性的新型体制。这一新型体制允许通过市场来向社会提供教育服务，并允许除政府之 外的其他教育举办者获取一定的回报，即营利。这一状况的出现与传统对教育公益性的 理解产生了冲突。因为传统上是从公共产品的角度来理解教育的公益性的，公共产品是 由国家来统一提供给全体公民的，并不以营利为目的。教育公益性与营利性的矛盾由此 产生。 3 二、以往对教育公益性与 营利性矛盾化解的尝试及本研究的出发点 营利教育的出现，使人们原来所持的教育公益性观念受到严重挑战，并且从法律的 规定来看，我国也坚守教育的公益性。而在现实当中，我国又存在为数不少的营利性教 育，这使得我国的法律年处于一种尴尬的境地。这要求教育理论界对此做出回应，化解 教育公益性与营利性之间的矛盾。 ( 一) 以往对教育公益性与营利性矛盾问题化解的尝试 从逻辑上来说，教育公益性与营利性之间矛盾的化解有两条思路。一种是不再持守 教育的公益性，并修改有关规定教育是公益性事业的法律，并允许教育营利；另一种就 是重新审视教育的公益性概念，对教育的公益性概念进行新的理解，使新的教育公益性 概念与教育的营利性不相冲突。从实际上来看，我国对二者之间矛盾的化解也是沿着这 两条思路进行的。 前文已经提到，我国教育法规定教育事业不以营利为目的，即“任何组织和个 人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”( 第二十五条) 。但是，为了调和法律 规定教育不以营利为目的与现实当中实际存在营利性教育的状况，也为了维护我国教育 法的权威，2 0 0 2 年1 2 月2 8 日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过、 2 0 0 3 年9 月1 日施行的中华人民共和国民办教育促进法第五十一条规定：“民办学 校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出 资人可以从办学结余中取得合理回报。”虽然在此条规定当中由于其上位法律中华人 民共和国教育法的限制而没有直接提出允许教育营利，但取得“合理回报”并不能掩 盖其允许教育“营利”的本质，只不过是对营利的程度有所限制罢了。中华人民共和 国民办教育促进法关于民办学校可以依法获取合理回报的这一决定，从表面上来看确 实缓解了民办教育营利的合法性问题，但是，我国法律对教育的公益性的持守并没有变， 所以说教育公益性与营利性的矛盾并没有化解。而且，这一规定的出现，反而导致了中 华人民共和国民办教育促进法与其上位法律中华人民共和国教育法关于教育不能 营利的规定相冲突的状况，使我国的法律处于一种十分尴尬的境地。 与修改法律的情况相比，更多的学者选择了重新界定教育公益性的内涵，使教育的 公益性与营利性不相冲突。与传统上从教育的提供方式来理解教育的公益性不同，这些 学者采取了一种与传统教育公益性的理解完全不同的思路，他们从教育外部性的视角来 看教育的公益性问题。由于营利性指向的是教育的提供方式，而教育的外部性指向的是 教育的结果，通过教育提供方式与结果的分离，达到了化解教育的公益性与营利性之间 矛盾的目的。以下是几种比较有代表性的观点。 4 劳凯声在其论文面临挑战的教育公益性中谈到，市场化公益行为是现代国家普 遍存在的一种处理公益性事业与市场关系的行为模式。就教育而言，市场化公益行为是 指办学主体通过某种市场化的方式来获得社会的教育资源，以一种与政府途径相平行的 市场途径向社会提供教育服务，为此享受教育服务的人必须缴纳一定的学费，而投入教 育资源的人则必定要获得一定的经济回报。市场的有限介入既实现了一部分人的私益， 同时又满足了社会成员对教育的多元化需求，因而实现了公益。这是一种不同于传统的 新的教育提供方式。与政府所提供的教育不同，市场化公益行为意味着把教育这种公共 物品经过转化，进入市场，并通过市场运作来向社会提供，它在实现私益的同时也实现 了社会的公益，因此仍应看作是公益行为，而不是纯私益行为。由此得出的结论是，教 育的公益性质并不必然与“不得以营利为目的”相联系。教育能否营利并不取决于教育 的公益性质，而是取决于政策与法律的选择，如果规范得当，教育的营利性甚至可能与 教育的公益性相一致。m 北京大学的文东茅认为，教育的公益性是指教育能为受教育者( 及其直系亲属) 之 外的其他社会成员带来经济的和非经济的收益。这种公益性主要表现在两个方面：第一 就是由私人收益的外部性带来的社会收益；第二是由教育活动的社会性带来的社会收 益。”1 张铁明则认为，公益性是指公共社会利益。教育具有公益性，并不是指提供公共 产品的教育单位才具有公益性，而是说整个教育无论是什么产品形式的教育单位，其本 质上和实际结果都给全社会带来巨大公共社会利益，即无论其过程如何、是否盈利，只 要它遵从国家和民族的根本利益成功地去办学，就都为提高全民族的素质水平和国家的 人力资本水平贡献了力量，这就是教育的社会收益。“1 他们都把教育的公益性理解为教 育的社会收益。 还有一种观点是从教育的功能来谈教育的公益性的。彭安臣认为，教育的本质是一 种培养人的社会活动，培养人的同时便产生巨大的公益性。从教育产生之日起，教育便 具有公益性，即为公众或团体提供服务，实现个体或群体的社会化，实现教育的政治、 经济以及文化功能。”此外，傅八军博士认为，教育( 高等教育) 具有更大的特殊的公 益性，这体现在高等教育通过育人功能实现的社会功能，即教育的政治、经济、文化以 及社会分层和社会变迁上。n ” 此外，其他人也从不同的角度对教育的公益性与营利性之间的冲突进行了调和，比 如说，有人认为“划分以营利为目的办学标准，不在于学校及其他教育机构是否有收入， 也不在于是否高收费，而在于是否将办学和其他经营活动获得的收入依法用于学校或其 他教育机构自身的建设和发展。”“”厉以宁认为，经营目标和经营结果是两回事，经营 目标不等于经营结果。经营目标定了( 以公益性为经营目标) ，但不等于说学校不能有 盈余，通俗的话说是赚钱。也就是说经营结果并不改变经营目标。o ” 从根本来说，无论以上各位学者对教育公益性与营利性之间矛盾冲突解决的论述如 何不同，但似乎都可以概括为，用市场这种手段( 允许教育营利) 来提供具有很强正外 部性的教育，从而达到了社会公益。我们可以借用劳凯声的概念，把以上所有解决教育 公益性与营利性之间矛盾的观点概括为一句话市场化公益行为。 5 ( 二) 以上研究存在的问题及本研究的出发点 通过以上的分析我们可以看出，以往对教育公益性的理解有两套逻辑。一套逻辑是 从教育的客观属性出发，即从客观方面来理解教育的公益性的，这种理解不看教育的提 供形式，也不看是什么年代的教育，只要教育存在，其公益性就存在，至少从逻辑上可 以得出这样的结论，这种理解是从教育的结果，即从教育本身所具有的外部性角度出发 的，我们称之为教育的间接公益；另一套逻辑是从教育的社会属性出发来理解教育的公 益性的，是从教育的提供形式来考虑的。如果由政府或其他组织和个人无偿提供或低于 成本提供教育，那么这种教育就是公益性质的，反之就不具有公益性，这种公益我把它 称作直接公益。我们可以把教育公益性的这两种逻辑作进一步的概括，第一套逻辑我们 可以概括为：因为教育具有巨大的社会功能，并具有相当的正外部性，所以教育具有很 强的公益性，为了维护教育的这种公益性，政府必须保证每个公民的受教育权。但是， 采用市场化的运作方式，只要保证教育质量，同样可以达到和政府一样的教育公益。这 就是市场化公益的逻辑，它以手段和目的的方式达到了教育的营利性和教育的公益性的 统一；第二套逻辑我们可以概括为，因为教育具有巨大的社会功能，并且具有相当的外 部性，而且教育对于促进社会阶层之间的流动，对于促进社会公平具有重大的调节作用， 而市场是无力完成这一使命的，所以必须由国家来保障每个公民的受教育权，给全体国 民提供免费或半免费的教育，正是由于国家的提供而使教育具有了公益性，在这里教育 的公益性和营利性是互不相容的，它们之间是根本的对立关系。前一种理解虽然使教育 的公益性和营利性之间的矛盾得到化解，使一些营利性质的教育( 如有些民办教育) 获 得了合法的存在依据，但却有违社会的公平原则，不利于弱势群体的子女接受教育；后 一种理解，虽然有利于社会公平，但却有可能降低教育资源的配置效率，一些民办教育 ( 营利性质的) 的存在合理性也无法保障。从理论上说，两种研究取向都没有很好地解 决教育的公益性与营利性之间的矛盾，两种研究取向都存在理论上的“片面性”，本研 究力图把两种研究取向综合在一个分析框架内来解决问题，既要解决教育的公平问题， 由国家来承担大部分的教育责任，又要放民办教育“一条生路”( 据有关研究，我国民 办教育有营利要求的占到9 0 0 , 6 “”) ，以此来提高我国的教育总量，最大限度地实现教育公 益。因此，把这两方面结合起来，即把两种形式的公益统一在一个分析框架下，即统一 在一个公益性的概念之下，使教育的公益性和营利性之间的矛盾得以化解，是本文写作 的基本思路。 6 三、教育公益性概念的重新解读 ( 一) 公益概念的探讨 公益是公共利益的简称。它是人们常用而又不能明确把握的概念。说其通俗，是因 为每个人都能对其涵义有所感知，在日常生活中人们可以对其自由运用而不致产生误 解；说其深奥，是因为该概念具有极大的抽象性和不确定性，目前国内外尚未就这概 念的确切含义达成一致。有时，不管基于什么原因，只要能为社会带来益处就被认为是 公益的；但有些时候，公益又必须有从事公益行为的动机才行。现在对公益概念的理解 没有区分出不同的情形，这使得我们无法在学理和法理层面明确地运用这个概念，许多 争论的原因就在于此。 1 公益概念的历史考察 早在古希腊时期，其特殊的政治制度城邦制造就了一种“整体国家观”，这种 观念长期贯穿于古希腊的政治思想史，并且一直影响到中世纪。亚里士多德把人界定为 政治动物，实际上就是把人看作是当时特定社会整体的一部分。他把手足比作个人，把 全身比作国家，传达了这样一种思想，那就是，如果全身毁伤，那么作为身体组成部分 的手和足也就无从发挥其原来的作用了。与整体国家观相联系的是具有整体性和一致性 的公共利益，公共利益被视为一个社会存在所必需的一元的、抽象的、为全体社会成员 所共有的价值目标，它代表着全体公民的共同幸福。亚里士多德把公共利益看作是“最 高的善”在现实社会的物化形式，国家的目的是实现“最高的善”，也就是维护社会的 公共利益。亚里士多德以此作为划分政体好坏的标准：“依绝对公正的原则来判断，凡 照顾到公共利益的各种政体就都是正当或正宗的政体；而那些只照顾统治者们的利益的 政体就都是错误的政体或正宗政体的变态( 偏离) 。”3 如果说古希腊时代将公共利益看作共同幸福，这一思想突出了公共利益与个人稠益 的一致性方面的话，那么在共同体时代( 不只包括古希腊) ，由于强调整体利益优先于 个体利益，公共利益同样会沦落为取缔个人利益的借口。与共同体相伴生的公益理念， 经中世纪到近代启蒙思想家乃至当代社群主义中都可以找到它的影子。阿奎那说：“人 定法是一种以公共利益为目的的合乎理性的命令。”“”近代法国思想家卢梭认为：“唯 有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量；因为，如果 说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那末，就正是这些个别利益的一致才使得 社会的建立成为可能。”“”卢梭认为，公意永远是公正的，它只着眼于公共利益 即公共幸福，但并非“个别意志的总和”，即并非是所有人的利益的总和，也不是摆脱 了所有利己之心和自我主义的独特的个人意志。可见，从本体论上来看，卢梭把公意看 作是始终如一、不可改变、不可能被消灭或被腐蚀的理性实体，而不是理性实体的衍生 物。实际上，在前工业化社会，人们习惯于把公共利益与“好的生活”、共同幸福等结 为一体，并往往根据某种至善或“好的生活”、“共同幸福”等来定义公共利益，即无 论自觉与否，在人们的观念里，对这个社会里什么是“好的生活”，什么是幸福都有 大致相同的理解，这种共同理解也就大致支配着人们的行为方式。 如前所述，古代社会过于强调整体利益，公共利益就有可能会沦落为取缔个人利益 的借口，使个人利益受到损害，这是共同体时代的典型特征。如果把古代社会的公益观 称作集体主义公益观的话，那么近现代所兴起的公益观就是一种个人主义公益观。个人 作为一个独立于整体的人，其利益或行为理应受到尊重的观念最先来自于基督教，后经 文艺复兴、新教和现代自然法学派而得以发展，到1 9 世纪才最终获得了普遍胜利。当 一种支配性的观念被分解、被取代后，人们对公共利益的理解必然会发生相应变化，从 而与新的支配性的观念相一致。近现代许多思想家把国家看作是“一群自由人为享受公 共利益而结合起来的团体”，国家的主要任务是保护私有财产。熊彼特( s c h u m p e t e r ) 认为：“不存在什么全体人民能够同意或通过理性论证的力量能够同意的被出色地决定 的共同的幸福那样的东西。”因为，“对不同的个人或集团而言，共同的幸福势必意味 着不同的东西。”“”这一观念也许并非完全正确，但至少揭示出这样一个历史发展的 事实，即现代社会与传统社会人们观念的某些差异。这种差异并不在于人与人之间是否 存在差别因为在任何社会中，人与人之间的差别都是客观存在的，而是在于人们对 待这些差别的态度：传统社会( 尤其是以血缘、道德、感情等为纽带的共同体里) 的态 度是压抑和消解这些差别而使人们的价值观念趋于统一，从而用一个类似“公共利益” 的根本价值观念来规范和约束人们的行为；而现代社会接受和承认人们在价值观念上的 差别并且这种差别状态将持久存在，我们不得不接受它，它不会因为我们的压抑和 消解而完全按消失。这就要从根本上放弃以一种“好”或“共同幸福”之类的词汇来定 义“公共利益”的办法，而要把社会公共利益与个人利益联系起来重新思考。 到了1 8 世纪，欧洲的个人主义者把“自爱”、“自我利益”、“个人自由”等描 述成人类社会运作的“普遍动力”。古典经济学的代表人物亚当斯密在其名著国富 论中从经济社会学的角度出发，系统地论述了市场这只“看不见的手”的巨大作用， 他认为经济运行中有一只“看不见的手”在自动调节，即便每一个人都是从个人利益角 度出发，其结果也会促进社会的整体利益。“”这是最为典型的自由主义公益观，也就 是所谓的个入主义公益观，这种观念直接影响了早期资本主义扮演“守夜入”角色的消 极政府理论和放任自由主义的政府政策。功利主义公益观也是一种近代观念，它以“最 大多数人的最大幸福”为它的口号，并被当作判断一切道德的标准。在此，幸福不仅要 从总额上来衡量，也要从享受它的人数来衡量。从表面上看，这一原则似乎强调的是多 数人或人民的利益，而不是个人的利益。然而，功利主义者又认为，社会恰恰是由各个 被认为是其成员的个人所组成的，每个人在追求个人利益时，自然而然地在增加整个社 会的利益，个人利益的相加构成了公共利益。在他们看来，个人利益是公共利益的基础， 损害了个人利益也就损害了公共利益，实际上是把个人利益推到优先于公共利益的地 位：惟有个人利益是现实的、真实的利益，不能为他人幸福而牺牲个人自己的幸福。例 如，英国功利主义法学家边沁就提出，公共利益是许多私人利益的相加，增进私人利益 就增进了整个社会的利益，但真实存在的还是个人利益。正如他所说的，“共同体的利 8 益是道德术语中所能有的最笼统的用语之一，因而它往往失去意义。在它确有意义时， 它有如下述：共同体是个虚构体，由那些被认为可以说是构成其成员的个人组成。那么 共同体的利益是什么昵? 是组成共同体的若干成员的利益总和。”“”可见，“公共利 益”仅仅作为一个抽象概念而存在，丧失了任何现实的道德意义，边沁的“最大幸福” 原则只不过是最大限度地实现个人利益。 1 9 世纪以后，新自由主义开始兴起，它逐渐改变了以往那种政府不干预经济活动的 放任自由主义政策，提出国家应采取措施来调整和限制社会成员的经济活动，并在坚持 个人有权追求个体自由和个体利益的基本立场的同时，考虑作为个人自由条件的公共利 益。罗尔斯倡导“差别原则”，并试图通过弱势补偿原则来纠正历史的不公正。啪1 这 告诉我们，人们对公共利益的理解是随着社会的发展而不断变化的，公共利益既不能被 理解为个人利益的简单相加，也不能仅仅为社会中的部分成员占有和享用，它必然要表 现为社会全体成员从社会整体繁荣与进步中普遍受惠，而不能把某些人排除在外。 通过对历史的梳理我们可以看出，对公共利益的理解，经历了一个从抽象的道德原 则向具体个体的共同福利转变的过程，即经历了一个从集体主义公益观向个人主义公益 观再n - 者整合的转变过程。公共利益的歧义不只是由于表达的含糊而引起的字面意义 上的差异，而是表现了人们复杂观念的不同侧面。公共利益的内涵具有不确定性和模糊 性，无法加以准确地量化。从学者们的争论来看，公共和利益二者皆属不确定的概念， 公共涉及利益主体的范围问题，究竟多少才能构成公共利益，时下依旧不明确；利益则 与价值判断有关，价值判断是评价客体与评价标准相结合的产物，而非仅仅该客体本来 就具有的特性，价值判断也尚未能达成统一。 在无法精准地确定公共利益的内涵的时候，人们转而求其次，试图把握公共利益的 外延，从外延上赋予它一个可操作的边界。台湾学者陈新民认为，从严格意义上讲，公 共利益实质上是一个价值判断，是一种正面价值评断的概念。因此，必须以一个变迁中 之社会中的政治、经济、社会及文化因素作为评判该价值的要件。“换句话说，公共利 益是一个动态的概念，不同的时期拥有不同的涵义，它应当被限定于两类：第一类是纯 公共利益，包括国防设备军事设施，交通水利能源设施，教育学术及慈善事业，公共卫 生事业；第二类为准公共利益，包括政府及其公共建筑，和其它由政府或民间举办的以 公共利益为目的的事业。嘲有的学者认为，公共利益有两个组成部分：一是公共财富， 它是尚未转化为公共福利的社会共有财富，它属于人们共有，却还没有成为人们共享的 福利，如公众根本无法进入的某些高级场所；二是公共福利，即已经转化为人们可以共 同享用的社会共同财富，如人们可以共同享用的教育设施、医疗卫生设施、交通通讯设 施、军事安全设施等。有的学者将公共利益具体化为各种资源利益、公共资源设施利 益、公有财产利益以及各种环境利益。环境利益具体包括各种自然环境、人文环境、市 场环境等，如空气、饮用水清洁、噪音、学校环境、消费环境、社会治安环境利益等。嘲1 这种通过把握公共利益的外延来把握公共利益的做法，实是无奈之举，同样也会产 生很严重的问题。因为内涵是外延的参照系，没有内涵的限制，外延也就失去了存在的 依据。在一国被判定为公共利益的东西，可能在另一国得不到承认，这同样会使人们对 9 公共利益的理解产生混乱。所以，我们还需要给公共利益下一个较为确切的定义。 2 对公益概念的内涵分析回 对公益的内涵我们虽然无法明确把握，但既然我们能够广泛地使用这个概念，说明 人们对它的基本特征必然有一些共识。不然的话，我们就不可能理解这个概念，甚至是 不可言说这个概念。从构词方式上来看，公益，即公共利益，它由“公共”和“利益” 两部分组成。人们之所以会对公益的概念产生分歧，来源于人们对“公共”和“利益” 两个概念把握的不明确性。公共利益是一个偏正短语，“公共”是“偏”，利益是 “正”，“公共”是形容词，限定“利益”的范围；而“利益”是名词，指向的是具体 的内容。如果我们能明确把握“公共”和“利益”两个概念的外延和内涵，我们就能明 确把握公益的概念，许多与此相关的问题就会迎刃而解。 ( 1 ) “公共”的概念 公共是相对于个别而言的，据哈贝马斯( j u e r g e nh a b e v l l 【l a s ) 之研究，直到1 7 世 纪中叶，英国才开始使用“公共”( p u b l i c ) 一词，在当时，其含义通常用“世界”或 “人类”来替代“公共”；法语中的“公共”( l ep u b l i c ) 一词最早是用来描绘格林 字典中所说的“公众”，而“公众”一词在德国1 8 世纪才开始出现，并从柏林传播开 来。”1 现代牛津高级英汉双解词典对“公共”的解释是，p u b l i c 意味着“公众的、 与公众有关的”。或者是“为公众的、公用的、公共的( 尤指由中央或地方政府提供 的) ”。由此可见，近代以来所出现的“公共”一词，迄今为止含义是基本稳定的， 与“公众”或“人类”等事务有关。 那么，“公众”应如何来理解，应如何确定公众的范围呢? 从以往的文献来看，一 般有两种办法。第一种是根据地域标准( t e r r i t o r i a l eg r u n d t a g e ) ，这是由德国学者 路索尔德( l e u t h o l d ) 在1 8 8 4 年发表的公共利益与行政法的公共诉讼一文中提出 的，他认为公益是一个相关空间内关系人数的大多数人的利益。换言之，这个地域或空 间就是以地区为划分标准，且多以国家之( 政治、行政) 组织为单位。所以，地区内的 大多数人的利益，就足以形成公益。至于在地区内，居于少数人之利益，则称之为个别 利益，是必须屈服于大多数人之平均利益之下。以这种大多数人之利益作为公益的标准， 则只要居于某区域内之某种阶级的人民是居多数的话，那么代表他们所谓的“阶级利 益”即可形成公益。；第二种是根据人数标准，是由德国学者纽曼( n e u m a n n ) 提出 的，他认为公益是一个不确定多数人的利益。这个不确定的多数受益人也就符合公共的 意义。因此，对于公共的概念，在早期，如纽曼所揭示的，就是以利益效果所及之范围 来决定的，换言之，以受益人之多寡的方法决定，只要大多数的不确定数目的利益人存 在，即属公益。故，它强调的是数量上的特征。而且，以过半数( 多数人) 的利益作为 ( 可排斥私益的) 公益之基础，也符合民主多数决定少数，少数服从多数的理念。因此， 不确定多数人作为公共的概念，直至目前，仍是在一般情况下，广为被人承认的标准。 ”1 可以说，这两种观点都有一定的道理，但并非完美，分别存在着一定的缺陷。比如， 路索尔德过度以区域作为利益主体归属所在的标准，虽然可以据以解释行政机关之一项 本小节部分内容主要参考自胡锦光，王锴论公共利益概念的界定 j 】法学坛。2 0 0 5 ，2 0 ( 1 ) 1 0 措施，但他忽略了是否可以嘉惠于某行政区域内的大多数人民，因为即使是属于其他区 域的人民，亦可越区而受到利益( 例如越区使用交通设施、文教设施等) ，因此，区域 晃定实际上无法完全阻绝利益的赋予，地域论也就不能满足对公共概念的解释，公共的 范围就不限于区域内的大多数人了。汹1 纽曼的观点虽然是德国流行的通说，但是，以不 确定的多数人来定义不确定的“公共”本身，近乎同义反复，操作性意义不大。因此， 近年来，德国学者又提出了新的判断标准，即以“某圈子之人”作为公众的相对概念， 从反面间接地定义“公共”。所谓“某圈子之人”是指由一范围狭窄之团体( 例如家庭、 家族团体，或成员固定之组织，或某特定机关之雇员等等之类) 加以确定的隔离；或是 以地方、职业、地位、宗教信仰等要素作为界限，而其成员之数目经常是少量的。由上 述定义可以看出“某圈子之人”有两个特征：第一，该圈子非对任何人皆开放，具有隔 离性；第二，该圈内成员在数量上是少许者。由此，从反面推论，公共的判断应当也至 少具备两个标准：( 1 ) 非隔离性；( 2 ) 数量上须达一定程度的多数。啪1 这种观点我们可 以称为公共的“反面说”。“反面说”实际上综合了地域说和人数说，也就是说，定义 公共，首先要确定一个范围，这个范围并不限于地域性质，也可以是职业的、身份的、 宗教信仰的，甚至是年龄的、性别的，关键是要将人与人区分开，不能只笼统地讲是“不 确定的”，这个不确定并非指静态的不能区分，而是指在静态的环境下，其人数的流动 性，即人们可以自由地进出某一范围，该范围不封闭也不专为某些个人所保留，也就是 所谓的“非排他性”。其次是这个范围内的大多数人构成公共，其余的少数构成个别。 “反面说”给我们的最大启示就是，无论是“公共”还是“个别”都是相对的概念，并 非静态的、一成不变的。因为作为个别的“某圈子”实际上是可大可小的，这种圈子最 小是一个单个的个人，然后逐渐地向外扩展，根据个人与其他人之间的不同的联系，从 而形成一个许多同心圆式的相互交错的图像，也就是出现圈子套圈子的镜像。对一个圈 子来说，相对于圈子内的少数人，圈子内的多数人就是“公共的”，而相对于外层的一 个更大的圈子来说，这个圈子又可能构成少数，成为大圈子的一部分甚至是“个别的”。 当然，这个圈子并不是无限大的，从法律的角度来看，应以一个国家为最大界限，虽然 在国家这个圈子之外还存在所谓的“全人类的利益”这个更大的圈子，但是，这已经不 是一国的国内法所能解决的问题了，也不符合现阶段社会发展的实际状况。反面说对我 们非常有启示，但它同样也存在着一些问题。比如说，如果一个圈子的人数在所有的圈 子中是少数，虽然圈子内的大多数人有某种利益追求( 对他们而言是公共利益) ，但在 各种圈子之间进行公共利益表决时却可能占不到多数，这种情况是应该得到考虑的，在 现实中，情况可能更为复杂。一方面，这个圈子可能是少数的富人，另一种情况，这个 圈子可能是少数的穷人。对于富人来说可能情况并不会太严重，但对穷人来说，因为他 们本身就处于社会的弱势地位，根据罗尔斯倡导的“差别原则”，必须对这些弱势集团 进行补偿，以纠正历史的不公正。所以，“公共”的概念应该考虑到对最弱势群体之利 益的特别关照，让社会全体成员从社会整体繁荣与进步中普遍受惠，面不把某些入特别 是最弱势群体排除在外。 ( 2 ) 利益 从哲学的角度来看，利益表现为某个特定的( 精神或者物质) 客体对主体具有意义， 并且为主体自己或者其他评价者直接认同、合理地假定或者承认对有关主体的存在有价 值( 有用、必要、值得追求) 。”由此可以看出，利益具有以下特性：第一，客观性。 这也是马克思主义哲学所认为的利益的最大特性。即客体对主体的意义或价值是真实存 在的，是客观的，是不以人的意志为转移的。第二，主观性。西方学者比较强调这一点， 比如，耶林内克( w j e l l i n e k ) 就认为，利益是一种离不开主体对客体之间所存在的 某种关系的价值形成，是被主体所获得或肯定的积极的价值。如此，利益即和主体的价 值( 感觉) 产生密切的关联。价值的被认为有无存在，可直接形成利益的感觉，这一