（农业经济管理专业论文）国有银行制度变革过程中存在的问题及对策研究.pdf

摘要 本论文是关于我国国有银行制度变革的研究。在论文的研究过程中，采用 实证分析和觌范分析相结合的方法，借鉴一般银行制度的理论基础，紧密结合 我国渐进改革的时代背景，对国有银行制度的变革及其面临的问题作了仔细的 考察和分析，并结合社会经济发展趋势，国有银行匾临的机遇和约束条件，提 出了国有银行现阶段的措施构建，设计出了未来发展模式。随过对国有银行制 度变革过程中存在的问题及对策的研究，得出了如下结论： 是论文研究具有重要现实意义。四大国有银行是我国最为重要的筹集社 会资金的金融中介机构，因此，建立现代商业银行制度的中心环节是加快国有 银行的制度变革。在过去近二十年间，国有银行虽然进行了一系列制度变革， 取得了巨大成就，但仍存在许多深层次问题。且进入二十一世纪后，国家系列 变革措施，将对国有银行产生重大影响。因此，结合转轨时期我国经济运行的 基本特征，按现代银行制度建立国有商业银行是其必然选择。 二是一般银行制度的理论是分析国有银行制度的理论基础。在理论基础部 分，主要依据以下三方面内容：第一是制度经济学理论中“制度”的含义及相 关概念。通过对“制度”范畴的借鉴，从而推出银行制度的概念及银行制度的 功能。第二是国有银行既然作为商业银行，则一般商业银行制度的特征则是其 变革的理论前提。第三是借鉴制度经济学变革理论来分析银行制度的变革趋势。 三是通过回顾近二十年我国国有银行制度变革的过程，从这变革过程可了 解到国有银行制度许多深层次问题尚须逐步解决。为了对国有银行制度的变革 历程有清晰地认识。首先是考察了我国传统国有银行制度在国民经济中的地位、 产权安排、组织结构、运行机制与当时特定的高度集权的计划经济相适应的； 但随着国家经济的发展，这种计划模式的银行制度越来越不适应社会主义经济 体制改革的需要，因此在本章第二部分概况说明了国有银行随着中央银行制度 的建立逐步从恢复到发展直至向商业化迈进的轨迹，明确了经过交革，我国国 有银行的制度市场化适应力得到加强，但尚未解决其深层次的缺陷。 四是结合国家经济体制变革趋势，表明我国国有银行面临的问题及生成原 因有其内在逻辑必然性。国有银行目前面临的问题：1 、政府的干预。如政府的 干预致使国有银行政策性业务和商业性业务不分，造成其经营行为扭曲，风险 外部化而收益内在化。2 、现有产权安排形成的所有者缺位问题，而所有者缺位 造成大量国有资产流失。组织结构不规范，规模过大，缺乏有效的激励、约束 机制等等。3 、金融交易行为中存在的不良资产以及为化解不良资产实行的“债 转股”问题，以及“信贷萎缩”与“脱媒”现象。4 、国有银行的垄断使国有银 行缺乏经营积极性和动力。5 、国有银行监控制度不健全而致使各种违规行为时 有发生，带来金融风险。国有银行目前面临的问题及其带来的影响在我国有其 内在逻辑性：1 、渐进改革经济中，国家从“稳定”需求出发必然形成对国有银 行的干预。2 、我国社会主义公有制的社会性质、经济发展状况、市场体系的完 善程度等决定了国有银行的单一产权制度。3 、由国有产权性质带来国有银行治 理结构的低效化。国家为调动社会分散的资金以及垄断金融安排形成了目前四 大国有银行庞大的规模。4 、由于委托人与代理人各自目标函数的不一致，以及 现有的组织结构，使国有银行缺乏有效的激励约束机制。5 、因银企关系未理清， 带来了增量不良资产的产生：至于债转股，则因银行与企业的许多关键问题， 如产权问题未解决，只是一种权宜之计；而借贷行为的产生主要是：一方面因 银行信贷管理的加强，另一方面是社会信用意识淡薄所致。“脱媒”现象关键在 于银行业务过于单一。6 、由于垄断能为国有银行带来垄断利润，所以国有银行 垄断地位不变；缺乏有效监控，则是因我国法律法规滞后、央行监管不力、国 有银行内控制度不健全等因素存在。 五是国有银行制度要变革，则应结合我国社会经济变革的总过程和总环境， 即国有银行变革所面临的机遇和约束条件。1 、面临的机遇：市场经济体制改革 目标的确立为建立现代商业银行制度消除了认识障碍；国民收入的分配结构中 居民可支配货币收入的提高为银行制度市场化变革创造了条件：储蓄和投资功 能的进一步分离，为其奠定了物质基础；经济体制如财政、社会保障制度等的 变革为其开拓了更为客观和广阔的空间。2 、面临的约束条件：来自国家稳定需 求的约束、来自政府职能的制约、来自国有企业的约束、来自国有银行本身的 约束。 六是针对我国国有银行存在的问题以及面临的主客观环境，现阶段的变革 措施应是：1 、首先是要更新思想观念，以三个有利于为标准来变革国有银行制 度。2 、搞好外部环境即政府和企业与国有银行的关系。3 、加强国有银行的组 织制度构建，如加强内部管理、调整机构。4 、拓展金融业务，调整经营方式。 5 、以增量改革来带动存量改革，即发展壮大其他商业银行，加强市场竞争。6 、 进一步完善监控制度。 七是结合我国社会经济发展趋势，国有独资公司制形式，由于其不能真正 解决产权明晰、权责分明、政企分开因此国有银行不能真正成为市场经济的 主体，它只能作为过渡模式。且通过对国外商业银行制度的形成和发展的考察， 对我国国有商业银行制度向股份制迈进的可行性研究，指出国有银行较为理想 、 的变革路径是建立股份制商业银行。卜一+ 。 关键词：国有钰弃厂7制度量亨草对象 菇改革 s t u d y o ni n s t i t u t i o n c h a n g e o fs t a t e o w n e db a n k s i nc h i n a d a i g u o b i n g c o l l e g eo f e c o n o m i c s t r a d e s o u t h w e s t a g r i c u l t u r a lu n i v e r s i t y b e i b e i ，c h o n g q i n g ，c h i n a a b s t r a c t t h e s t u d yi sf o c u s e d o nt h ei n s t i t u t i o nc h a n g eo fs t a t e - o w n e db a n k s i nc h i n a w h i c ho c c u r r e du n d e rt h eb a c k g r o u n do ft i m e sc h a r a c t e r i z e db yg r a d u a l e c o n o m y r e f o r m s t a t e o w n e db a n k sa r et h em a i nm e d i u mo r g a n i z a t i o ni n r a i s i n gf u n di n c h i n a a l t h o u l g hs t a t e o w n e db a n k sh a v em a d eal o to fr e f o r mi nb a n ki n s t i t u t i o n , t h e r ea r es t i l lm a n y p r o b l e m si nb a n ki n s t i t u t i o n b a s e do nt h e o r yo fb a n ki n s t i t u t i o n t h i sp a p e ra n a l y s i st h es t a t u so fs t a t e o w n e db a n k sd u r i n gt h e i ri n s t i t u t i o nr e f o 肿 a n dt h em o d e lo fm o d e mb a n ki n s t i t u t i o n t r a d i t i o n a lb a n ki n s t i t u t i o ni ss u i t a b l ef o r e x t r e m e l yi n t e n s i v ep l a n n i n ge c o n o m yi na r r a n g e m e n to lp r o p e r t yr i g h t s ，s t r u c t u r e o fo r g a n i z a t i o n ，m e c h a n i s mo fo p e r a t i o na n dn a t i o n a l e c o n o m y , b u tt h i s b a n k i n s t i t u t i o nc o u l dn o tr a i s ef u n d se f f e c t i v e l yw h i l et h ee c o n o m i cr e f o r l n p r o b l e m so f b a n ki n s t i t u t i o n a r e ：( 1 ) i n t e r f e r e d i ns t a t e o w n e db a n k b yg o v e r n m e n t ；( 2 ) u n r e a s o n a b l ea r r a n g e m e n to fp r o p e r t yr i g h t s ；( 3 ) b a dd e b ti nb a n ki n s t i t u t i o n ；( 4 ) i m p e r f e c t c o n t r o lm e c h a n i s mi ns t a t e - o w n e d b a n k s ；( 5 ) m o n o p o l i z a t i o nb y s t a t e o w n e db a n k s t h eb a c k w a r d so fb a n ki n s t i t u t i o nh a so b s t r u c t e dt h en a t i o n a l e c o n o m y r e s u l t so fs t u d ym a ts h o w st h ec o u r s eo fb a c k w a r d so fb a n ki n s t i t u t i o nr e f o r r na r e - ( 】) s i n g l ep r o p e r t yr i g h t s s t r u c t u r eo fs t a t e o w n e d b a n k s ；( 2 ) i n e f f e c t i v e a d m i n i s t e r i n gs t r u c t u r ei ns t a t e - o w n e db a n k s ；( 3 ) l a c ko f e n c o u r a g i n g m e c h a n i s mi n s t a t e o w n e db a n k s ；( 4 ) i m p e r f e c tm a r k e ts y s t e m i ti sv e r yi m p o r t a n tt of r e daw a yt o s o l v et h e s ep r o b l e m s ，e s p e c i a l l yw h i l et h ew t o c o m i n g c l o s et oc h i n a i no r d e rt o i m p r o v et h ee f f e c t i o no f s t a t e o w n e db a n k s ，t h e s ep o l i c i e sa r en e c e s s a r y ： 1 r e f o i i ne x t e r n a le n v i r o n m e n ta n di n t e m a lm e c h a n i s mo fs t a t e o w n e db a n k s 2 c h a n g et h e s eb a n k s i n t os h a r e o w n e dc o m m e r c i a lb a n k s 3 p e r f e c tt h ec o n t r o ls y s t e mi nb a n k s 4 c o n v e r tt h ea r r a n g e m e n to f b a n k i n g 5 e n l a r g et h er a g eo f s e r v i c e k e yw o r d s ：s t a t e o w n e db a n k i n s t i t u t i o nr e f o r m 文献综述 国有银行作为我国最重要的金融中介机构，在支持经济发展、稳定宏观 经济、调节国民收入再分配等方面起到了重要的作用。但是随着我国经济体 制改革的推进，国有银行出现了许多不适应社会经济发展的问题，阻碍了货 币资源的合理配置。于此，我国许多学者和专家针对国有银行的变革作了广 泛分析和探讨。现将些有代表性的观点综述如下： 关于我国国有银行面临的问题。董辅扔( 1 9 9 4 ) 认为，国有银行因产权 不明而产生一些严重的问题：l 、它使各国有银行与各级政府结合在一起，依 附于各级政府，甚至被政府视为其下属机构。于此，国有银行受到干预和控 制。2 、国有银行不能像商业银行那样仅以盈利为目标，往往为了承担政府安 排的政策性任务而不考虑盈利，从而不能自负盈亏。江其务( 1 9 9 6 ) 认为 国有银行因不是内生于经济活动中，而是国家为推行“赶超战略”，围绕国有 制度而设立的因而它先天不足的缺乏独立的产权基础。这种产权主体的缺 位，导致国有银行经营效益下降、资金周转速度减慢、经营风险越来越大， 自我发展能力1 i 断减弱。曾康霖( 1 9 9 9 ) 认为，以独资形式组织资本，组建 商业银行，使用国有银行掌握在政府手中，容易受到行政干预，不利于自主 经营，不利于竞争。戴根有( 1 9 9 7 ) 认为，因国有银行带有政府机关的性质， 在机构设置上自上面下设置分支机构。因此不但付出了高昂的组织成本，且 在人事、资金管理方面受制于地方政府。 关于国有银行制度问题形成的原因。谢平( 1 9 9 4 ) 认为是国有银行由于 在中国现代经济、政治生活中起到了特殊作用，涉及到多方面的利益，它们 的变革将导致较大程度的利益重组，也意味着很大风险，因此其变革的速度 缓慢。具体原因是：1 、政府的相关利益和犹豫导致政府一直下不了决心大改。 2 、垄断利益导致国有银行内部改革动力不足。3 、现代企业制度尚未在我国 确立，从而对企业贷款的硬约束没有形成。4 、地方政府对其分支行有较大指 挥权，使银行资金被条块分割。常臻旺( 1 9 9 6 ) ，以及许多学者从国有银行产 权制度出发。分析了国有银行面临的问题。他们认为目前国有银行的产权制 度是不合理的，原因是：l 、所有者“虚置”。缺乏真实主体的所有权关系， 政府的多重目标，从而导致既要求其上交税利，又要求其承担一些公共财政 支出。2 、依据委托代理理论分析了国有银行由于委托人和代理人因缺乏 有效的激励、约束机制，造成国有银行的低效运行。3 、针对国有产权的不可 分割性和不可交易性分析了其他产权主体进入、退出障碍，而正是此障碍因 素，使国有银行获得了垄断利润。张杰( 1 9 9 9 ) 从国家“弱财政强金融”角 度分析了由于财政收入的下降，需控制国确银行以使其替代财政支出。 关于国有银行变革的对策思路。自8 0 年代中期以来，对国有银行的商业 化问题一直存在以下几种观点。第一种观点认为要减少对国有银行的干预， 将政府的职能从银行的职能中分离出来。l 、政府只对商业银行总行行长的任 免捌有决定权，丽对银行内部的人事权不能过问。专业银行实行垂直领导， 减少地方干预。2 、各级政府对国有银行的信贷业务不得干预。3 、成立监事 会( 谢平，1 9 9 4 ) 。第二种观点认为，传统银行制度的弊端是行政性垄断，只 有打破这种行政性垄断，银行间4 能展开竞争。为此，理论界提出了在严格 标准下放松银行业的市场准入，允许组成一些新的银行，特别是要准许组建 民营银行( 樊纲，1 9 9 3 ) 。另外，国有银行适当放出一部分分支机构，在此基 t t l j c 组建地方商业银行。第三种观点认为，国有银行本身也是企业而产权 改革是国有企业转轨建制的必要条件，为此，对国有银行进行股份制改造， 使之成为股份制商业银行。从目前理论界来看，持这种观点的学者颇多。 从以上综述可看出，近几年，金融界对我国国有银行变革的研究做了许 多有益探索和贡献，但是也存在一些不足之处。如许多研究将我匡国有银行 与国外或国内其他商业银行进行对照分析，强调国有银行的商业性质，而忽 视固有银行在我国的特殊地位与作用；在分析国有银行面临问题产生的原因 时，较少联系我国渐进改革的时代背景加以考察：以及随着近两年我国市场 u 经济改革的迅速推进，金融制度改革不少新举措的出台，一些研究结论和观 点也显过时。因而，本文在对我国国有银行制度变革研究中，力图在前人的 基础上，结合国家渐进改革的特殊需要，结合当前社会经济形势，对其变革 做些探讨和分析。 引言 人类社会发展的历史和各国的经济发展实践越来越清晰地表明，社会进 步和经济发展= t i i 仅要受到生产意义上的资源和资源配置条件的制约，而且很 大程度地要受到生产关系意义上的制度安排及其变革的深刻影响，现代制度 经济学的代表人物道格拉斯诺思在西方世界的兴起一书中提出了“有 效率的经济组织( 经济制度) ，是经济增长的关键，一个有效率的经济组织在 西欧的发展正是西方兴起的原因所在。”的重要论点。 制度经济学从历史、现实和理论相统一的基础上分析了制度在长期经济 增长中的重要作用：如果制度适应社会经济发展的客观要求，就可以促进社 会进步与经济发展；如果制度与社会经济发展的客观要求不相适应，就会阻 碍社会进步与经济发展。同样，作为经济发展中起核心、纽带作用的金融机 构，如果其制度安排适应社会经济发展的要求，就可以合理、有效地调配社 会资金：如果其制度安排不适应社会经济发展要求，必然会成为社会经济发 展的制约因素。小平同志曾作出了精辟的概括：金融很重要，是现代经济的 核心，金融搞活了，一着棋活，步步棋活。 在我国现存的金融机构下，作为直接融资渠道的金融市场还处于起步阶 段，其规模与作用都极为有限，作为间接融资渠道的各种金融中介机构便起 到将处于闲置状况的资金由缺乏生产与投资机会的资金所有者手中转移到具 有生产与投资机会的资金需求者方面的重要作用，而在这一间接融资过程中， 国有银行系统占据决定性与主导性地位。迄今为止，以四大国有银行为主体 的银行系统是最为重要的筹集社会资金的金融中介机构。因此，对我国来说， 建立现代商业银行制度的中心环节是加快四大国有银行的制度变革。 作为金融体系中的银行机构，其制度是一种节约交易费用与增进资金配 置效率的制度安排。四大国有银行在过去2 0 年间，实行了系列制度变革， 其制度的市场化创新步伐大大加快，提高了市场适应能力和经营绩效。在进 入二十一世纪之初，我们面临经济转型、加入w t o 、国有企业制度改革等任 务，这些都对国有银行的变革和发展产生了深刻影响。如何适应社会发展的 l 要求，建立和完善我国现代商业银行制度，是金融改革的一个重要目标。 四大国有银行作为我国金融体系的主导者和经济发展的支撑着，其制度 变革爿i 仅是金融改革的核，1 1 , 内容，也是国家银行向商业银行转化，真正按商 业化原则运作的关键举措。变革国有银行制度，不仅要结合转轨时期经济运 行的基本特征及其对银行制度的限制和要求，也要考察一般商业银行基本特 征，科学借鉴其运行与管理的先进经验。“作为国有金融企业，是国有企业的 一部分”( 戴相龙，1 9 9 9 ) 。作为固有企业，建立现代金融企业制度是其必然 选择，按现代银行制度建立国有商业银行，不仅是建立和完善社会主义市场 经济体制的客观要求，也是国有商业银行自身发展壮大的内在必然。本文拟 从银行制度角度入手，通过对我国国有银行制度的变革过程及目前存在的问 题作定的考察和分析探索如何按现代银行制度对国有银行进行变革，以 期得出一些有益于提高国有银行运作高效的措施和建议。 在论文的研究中，采用实证分析与规范分析相结合的方法。方面实证 性地对目前变革中的国有银行制度存在的主要现象进行较为客观的分析，另 一方面又给出某些具有规范意义的理论结论。从文章结构看，在理论分析上 较大程度地体现了实证分析的特征。 第一章银行制度的理论基础 鉴 ：制度学派在制度研究方而的大量文献，我们对银行制度概念的理解 从一般制度范畴入手来分析，通过对制度范畴的理解，可以看出银行制度与 一般制度的共性与差别，而其基本的规定性和特征在本质上是一致的。 一、制度的含义及相关概念 关于制度的含义，西方学者有不同的理解。为对制度范畴有一个整体认 识，我们从中选择几种代表性观点，从中综合和归纳出制度范畴的基本特征 和内涵。 旧制度经济学派的主要代表人物康芒斯把制度解释为：“集体行动抑制、 解放和扩张个体行动。”按照他的划分，“生产”活动是人对自然的活动，“交 易”活动是人与人之间的活动。“生产”活动和“交易”活动共同构成人类的 全部活动。康芒斯把“交易”活动视为“制度”的基本单位，且将“交易” 分为：买卖的交易，管理的交易，限额的交易。他认为不同的经济制度不过 是由三种类型的不同比例的组合。例如，在市场经济中，以买卖的交易为主， 在计划经济体制中，以管理的交易为主。在谈论制度功能时，曾经形象地比 喻：如果蜕支配人类活动的自我利益是“蒸发能源”的话，那么引导动力的 便是制度这台发动机。( 康芒斯，1 9 8 1 ) 新制度经济的创使人罗纳德科斯把制度与交易费用联系起来，揭示了 二者的内在关系，且指出：“在存在交易费用的情况下，制度对于资源的有效 配置起着极为重要的作用，有效的制度安排能够降低交易费用，增加产出， 促进经济增长。合法权利的初始界定会对经济制度的运行效率产生影响，一 种权利的调整会比其他安排产生更多的产值”( 科斯，1 9 9 0 ) 。西奥多舒尔 茨将制度定义为“一种于亍为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。例 如，它们包括管束结婚与离婚的规则，支配政治权力的配置与使用的宪法中 所内含的规则，以及确立由市场资本主义或分配资源与收入的规则。”( 舒尔 茨，1 9 9 4 ) 。道格拉斯诺思给出了制度的一个完整的定义：“制度是一系列 3 被制定出来的规则，应遵循的要求与合y - 伦理道德的行为规范，用以约束追 求福利或效用最大化利益的个人行为。制度提供了人类相互影响的框架，制 度确立合作与竞争的关系，这些关系构成一个社会，或者更确切说，构成一 种经济秩序。”他还界定了“制度环境”与“制度安排”。他认为“制度环境， 是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规 则”，“一项制度安排，是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安 排。”“有效率的组织需要在制度上作出安排和确立所有权以便造成一种刺 激。”( 诺思，1 9 9 4 ) 在新制度经济学的理论体系中，制度变革理论占有重要地位。新制度经 济学认为，制度是会变革的，进而影响人类社会经济发展。舒尔茨指出：“一 个十分显然的的事实是，特定的经济制度关系重大，它们是会变迁的，而且 事实上正在发生变迁。人们试图对可选择的制度变迁加以考虑来做出社会选 择，以增进经济效率和经济福利的实绩。”诺思明确提出制度变迁与技术进 步一样是一种“创新过程”。制度变迁是指制度创立、变更及随时间变化而被 打破的方式( 诺思，1 9 9 4 ) 。由于任何制度安排都与一定的社会历史条件相联 系，随着人口的增长和迁移，生产技术进步，市场规模的扩大，消费偏好的 改变等，旧的制度安排就会发生变迁，就被新的制度安排所取代。从根本上 来说，制度变迁是一个由生产力决定的不断变化的社会历史过程。 从以上可看出制度的大致轮廓：( 1 ) 基本内涵是人们习以为常的惯例和 具有强制性或约束性的规则，前者同特定的社会过程密切相关，后者则主要 体现为法规、组织安排和政策。( 2 ) 交易是对制度进行分析的基本单位，这 既是由于习惯和规则只能体现于人们之间的交易关系中，同时又因为交易的 各种具体形式为描述不同的制度创造了条件。( 3 ) 财产权与制度密不可分， 因为它既与交易关系密切，又是集体行动控制个人行动的主要手段( 4 ) 制 度通过提供一系列的规则界定人们的选择空间约束人们之间的相互关系， 从而减少竞争中的不确定性和交易费用，进而保护产权，增进生产性活动。 ( 5 ) 制度是会变迁的，它意味着一种更有效的制度安排对另一种制度安排的 替代。 二、银行制度的概念界定及其功能分析 l 、银行制度的概念界定 作为协调经济行动中各种相互关系和界定人们财产权利以提高经济绩效 的制度往往是为降低交易费用而促进资源合理配置而被创造和变革的。作为 金融交易纽带的银行机构在运行中同样存在人的有限理性、机会主义倾向和 经济环境的不确定性等因素，因而同样会导致大量金融交易费用而阻碍资金 的合理流通。因此，建立有效的银行制度也正是为此目的。特别是在我国改 革过程中，市场经济的不规范性人们信用意识的谈薄，金融风险等导致金 融交易费用大量存在，因而更需要建立规范的银行制度。那么，什么是银行 制度，从一般制度理论来看，我们可得出银行制度的一般性概念。 银行制度指在银行机构运行中有关金融交易的规则、惯例和组织安排， 它通过提供这些规则和组织安排界定人们在金融交易过程中的选择空间，约 束和激励人们的金融行为，降低金融交易费用和竞争中不确定性所引致的金 融风险，进而保护债权债务关系促进金融交易的顺利进行和提高金融资源 的配置效率，即它从根本上决定了银行机构的性质特证和运行状况。 2 、银行制度的功能分析 银行制度同其他经济制度一样，既为人类选择和创造，肯定是因为它具 有某些人们所需要的功能。鉴于银行制度重要性以及建立规范的银行制度的 需要，有必要具体考核银行制度的功能。 制度学派的经济学家十分强调制度的功能，如减弱或消除不确定性，以 便使交易成为可能，协调利益冲突，降低交易费用，促进交换发展和市场的 扩大等。从制度的一般功能可得出银行制度决定银行机构的运行：1 ) 银行制 度作为其运行中金融交易的规则，秩序和组织安排。它对金融交易过程中的 行为主体施加影晌，界定人们的选择空间，规范人们的金融行为并施以刺激 和惩罚，从而成为决定银行运转的重要机制。2 ) 银行制度作为银行体制的框 架结构，它从根本上规定着银行体制中诸参与者或组成部分的地位、职能、 相互关系、活动原则和行为方式。3 ) 现实中的银行制度是否起到降低交易费 用的作用直接关系到储蓄动员的数量和幅度，从而影响到银行发展状况。4 ) 特定的银行制度从根本上界定着交易主体和组织机构金融创新的空间。从经 验看，当代西方各国的银行体系中和金融市场上创新浪潮迭起，新的融资技 术和融资工具不断涌现，其根本原因就在于各国在制度上进行调整( 如放松 管制从而为金融创新提供了空间和机会) 。相反，在一些发展中国家之所以金 融发展落后，银行业务和融资方式工具单一及效率低下，则被认为是计划经 济金融抑制的结果。 三、商业银行制度的一般性考察 既然银行制度具有重要作用，那么，什么样的银行制度能带来银行的高 效运转。由于世界上普遍存在的具有较高运转效率的是商业银行制度，因此， 以下对商业银行制度作一一般性考察。按照书本上的定义，商业银行就是吸收 公众存款，发放贷款，创造派生存款，获取利润的银行组织，具有自我改造 和自我发展的能力，具有一+ 定经济义务的法人实体( 江其务，1 9 9 6 ) 。在银行 制度上具有以卜特征。 1 独立性特征。商业银行作为企业，具有独立性是它能够独立参加经 济法律关系的基本条件。随着市场功能的增强，确定金融企业的独立性也 是它能够建立自身的平衡机制和动力机制的基本条件。这种独立性表现在：1 ) 从活动的主体看，它必须是一个独立的法人主体，即参加其活动的权利主体 具有法人资格。2 ) 从活动的内容看，它是一个经济单位。作为一个企业，它 必须是一级经济组织，不是一级行政组织更不应当是行政机关的附属物。 它只具有经营职能，而不具有社会管理职能或二者兼有。3 ) 从外部关系看， 它具有独立的权利能力和行为能力。即具有和能够具有对外参加经济法律关 系，行使经济权利和承担经济义务的资格。否则，银行就不可能与其他企业 形成真正的、平等的、自由结合的市场经济关系。4 ) 从内部关系看，它具有 经营、分配、管理、积累和扩大再生产的自主权力。独立性是商业化的首要 特征，否定独立性，就等于否定商业化。 6 2 竞争性特征。竞争是市场经济的客观规律。只要有商品生产，就必然 有竞争。一个企业，只有竞争，才有活力。假如在垄断的机制下，将造成垄 断的市场，垄断的利润，出现银行间的机会不均等，经营失去了可比性和竞 争性，从而也就失去了活力。由此可见，金融企业要发展，就要竞争；要竞 争，就要打破垄断；要打破垄断，就要实行商业化。这是中外企业兴衰成败 的经验总结也是我国金融企业发展的一条必由之路。 3 、特殊性特征。商业银行是独立法人是企业，但它是经营货币资金授 受信用的特殊企业，其资金来源主要来自负债，因此在经营管理上与一般工 商企业有所区别，有其特殊性。现代商业银行在经营目标上应当充分体现“流 动性、安全性、盈剩性”原则。所谓流动性指资产在不发生损失的状态下迅 速率现的能力，以维持经营的信誉和稳定；而安全性指银行能按期收回贷款 本息，以避免风险损失；但其最终目标是实现银行价值的最大化，即在流动 性和安全性条件的许可下，寻求最大利润。 四、银行制度变革的理论分析 银行制度同经济制度一样处于不断的调整而变革之中。制度经济学家道 格拉斯诺思( 1 9 9 4 ) 认为，尽管制度变革受到各种主观因素甚至是偶然因 素的影响但都有一个共同的规律，即制度本身的完善性或者说制度给人们 带来的报酬递增决定了制度变革的轨迹。当制度给人们带来的报酬递增普遍 产生时，制度的变革不仅得到支持和巩固，而且能够在此基础上进一步向更 完善、更发达的境地变革，沿着良性循环的轨迹发展。相反，当一种制度是 无效率的并且不能带来报酬递增的普遍产生时，那么它在现实生活和经济发 展中便不能得到有效支持，从而也就失去了自我实施的机制，于是制度变革 将陷入死胡同。我 f 1 认为这一理论对衡量银行制度同样有效。也就是说，一 种初始的银行制度，如果它适应了特定的经济形态、市场结构和交易方式， 从而具有很高的效率性和稳定性，并能通过金融增长和金融铋新带来报酬递 增效应，那么这种银行制度的变革将进入同臻完善的良性循环轨道。而如果 种银行制度一开始就脱离现实经济形态、市场结构和金融交易方式的客观 需求，从而具有较差的效益性和稳定性，并难以通过金融增长和创新给人们 带来收益，那么这种银行制度如不进行根本性的改造和重建，其自身变革必 将受阻。 以下就逐步从国有银行制度变革的初始形态到变革过程中的各种问题作 出考察和分析，得出随着市场经济的深入发展，传统的带有较多计划色彩的 国有银行制度较其他经济制度变革来说严重滞后，必须以新的制度构建来转 化或替代现行国有银行制度。 第二章国有银行制度变革的历史回顾 一、传统国有银行制度考察 要认识国有银行制度的变革，先要认识我国传统银行制度的特征。从历 史上看，传统银行制度是随着传统社会主义经济体制地建立并依照前苏联模 式而确立起来的。银行制度作为社会环境体制的组成部分必然深刻体现特定 的社会经济体制的基本特征，其主要体现在： i 、在传统集权计划经济体制下，银行制度往往被严重压制和轻视，高度 集权的计划经济体制决定了一切经济过程均由作为计划者的中央政府直接掌 握和控制，社会经济资源包括各部门所需货币资金也由国家统一分配。所以 银行部门实际上充当了财政一样的分配机关和总出纳的角色。 2 、与公有产权制度结构和高度集权的决策结构相联系，银行制度也表现 为大一统的国家银行制度，切信用集中于国有经济，排斥其他信用关系的 存在。以公有产权为基础的国有银行成为中央银行所属的行政性机关。 3 、源于计划者直接控制经济过程和经济组织结构的特点，国有银行作为 国家的管理机关，集银行职能与行政职能于一身。银行体系内部采用行政管 理的方法，货币供给和信贷规模由中央政府计划安排，指标分解，层层下达。 我国银行体系在组织结构上同样表现为行政性的系统组织，不具有真正意义 上的银行性质。 4 、作为银行运行机制中的余融交易关系也是一种以政府为主体的“配额 交易关系”，这种关系在运行过程中的表现就是货币资金的配给制，资金的需 求与供给以及资金的价格即利率均由计划决定，而不是由供求双方以市场交 易的方式决定。 从以上传统银行的地位，产权安排，组织结构，运行机制等方面大致说 明了我国最初的银行制度的基本特征。这种银行制度是与国家集权式的计划 经济相适应的，目的也是为了保证国家调用一切资金支付国营经济发展和重 工业基础的建立。但随着时代环境的变迁，原有的经济体制和银行制度的低 q 效率，僵化性，运转不灵，管理高成本和官僚化等弊端就越来越明显地暴露 出来，并成为阻碍经济发展的主要因素。于此，1 9 7 8 年1 2 月召开的三中全 会，作出了把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的决策，标志着 经济体制改革的全面启动。同年1 0 月，小平同志在各省、市、自治区党委第 一书记座谈会上指出，银行要抓经济，要成为发展经济，革新技术的杠杆， 要把银行变成真正的银行。 二、国有银行制度变革轨迹的概况说明 专业银行随着中央银行制度的建立逐步从恢复到发展直至向商业化迈 进。1 9 7 9 年以后，先后恢复和建立了专业银行。1 9 8 3 年，国务院确定中国农 业银行作为国务院直属的经济实体，依法独立行使职权，开展业务活动。同 年，中国银行也从人民银行分设出来被确立为国务院直属的经济实体。1 9 8 4 年，中国工商银行正式成立，成为办理城市金融业务的专业银行。1 9 8 3 年1 月，长期隶属于财政部领导的中国人民建设银行改为相当于国务院直属的金 融组织，1 9 8 5 年，经晷务院批准，建行韵信贷计划纳入人民银行的信贷体系， 成为国家管理固定投资的专业银行。 随着商品经济的发展专业银行企业化成为银行制度变革的主要内容。 1 9 8 5 年以后，各专业银行在企业化改革方面进行了认真探索：一是改革了信 贷资金管理体制和财务管理体制：二是适当引入竞争机制，银行同业业务适 当交叉，“工行下乡，农行进城，中行上岸，建行破墙”，原有的专业银行业 务分工被打破，银行同业竞争r 趋激烈；三是在大力发展银行信用的同时， 有计划地开放商业信用，初步改变了单一银行信用形式：四是进行综合配套 放权改革试点，建立和完善了多种形式的经济责任制；五是在广东、深圳等 地试行资产负债比例管理和资产j x l 险管理。促进了自我约束机制的建立：六 是专业银行推出了劳动人事制度改革，试行聘任制，目标责任制，考核制等 等。 1 9 8 9 年到1 9 9 1 年底，中国经济进入了三年治理整顿时期，专业银行企 业化改革也进入了徘徊不前的阶段。为洽理经济环境； 【l 余融秩序，国家采甩 1 0 一些行政手段强化计划管理，对号业银行强调其国家银行的政策性，使专业 银行承担的政策性业务扩大，企业化改革受到很大程度的影响。但随着整顿 工作的结束，中国的经济、金融形式发生了新的变化。1 9 9 2 年以后，经济体 制改革进入了全面转轨阶段，金融体制改革把专业银行商业化作为改革重点， 并提出了建立现代商业银行制度的改革目标。1 9 9 5 年7 月1 日，中华人民 共和国商业银行法实施，为专业银行向国有商业银行转化提供了法律依据， 标志着专业银行向国有商业银行转化进入了依法实施阶段。1 9 9 8 年，央行改 革了信贷计划管理体制。改革了存款准备金，发行了2 7 0 0 亿特别国债，补充 国有独资商业银行资本充足率，加强了风险防范能力；改革银行组织领导体 制，各银行成立系统党委，实行完全的垂直领导，有利于排除行政干预，落 实经营自主权：改革银行机构设置，省市分行合并，撤并部分县级支行，强 化了系统调控和集约经营。1 9 9 9 年先后成立了信达、华融、长城、东方等国 家资产公司，_ 丌展不良资产清理工作，加强银行不良贷款的风险防范与化解。 从以上专业银行经过近2 0 年的改革探索，从专业银行企业化改革到内部 经营机制改革，先是明确了专业银行的企业性质，在一定程度上解决了长期 政企性质不明和作为财政附属物不讲经营核算的问题；其次在企业化经营管 理方面进行了深入探索，如对基层银行放权让利等，逐步完善了经营机制， 国有银行经营活力不断增强。十四届三中全会后，随着建立社会主义市场经 济体制这一总体改革目标的明确，国有银行改革也明确了建立现代商业银行 制度的政策目标。到目前为止，虽然国有银行制度改革取得了很大成效，但 尚未从根本上完全解决我国传统计划经济体制下建立起来的传统银行制度存 在的深层次问题。 第三章国有银行制度面临的问题分析 通过对我国国有银行制度变革情况看出，相对于整个国家经济体制变革 来说，目前国有银行制度在变革上无实质性的改变，仍存在诸多尚需解决的 深层次问题。这些问题及其原因如下所述： 一、国有银行制度面临的阉题 j 、政府对国有银行的干预。渐进改革经济中，政府的相关利益一直是制 约国有银行制度变革的主要因素。虽然在法律上明确了国有独资商业银行作 为商业银行的企业性质，但在实际工作中国有银行仍然被当作政府机关。多 年来政府一直申明国有银行也有“宏观调控职能”，政府直接参与国有银行 业务决策的行为一直没有变。体现在：一是国有银行兼负政策性和商业性双 重职能，继续承担着大量的政策性资金的供给任务，造成行为扭曲；二是相 当部分的贷款流向政府所希望的部门或企业，特别是给国有企业的贷款实质 上含有补贴性质；三是国有银行贷款总量对社会总需求影响很大，政府往往 通过控制国有银行的贷款总量而调控总需求。 政府对国有银行的影响不仅体现在中央政府对其的干预，地方政府对其 也有重要影响。国有银行由于过去在人事变革上与地方有千丝万缕的关系， 加上国有银行分支行以“存款立行”的经营宗旨等因素决定了国有银行分支 行在一定程度上受地方约束。在现有制度上。地方政府对国有银行分支行的 信贷业务仍持有较大指挥权。山此，国有银行的资金被条块分割，信贷业务 地方化( 1 9 9 9 年，地方分支行的信贷权的上收在定程度上有剥于全国资金 的调动，但上有政策，下有对策，各种变相的信贷业务照常开展) 。 2 、现有产权安排对国有银行制度的影确。 从商业银行法和公司法规定看，目前国有银行是国有独资公司， 其所有权i o o 属于国家所有，国有银行具有法人财产权，也就是说，国家 作为出资者，可以所有者身份对固有商业银行享有所有者权益，并对其施加 控制。国有银行作为独立民事主体法人，在法律上明确由企业法人支配的资 1 2 产享有占有、使用、处罱的权利，并对其行为承担法律责任。但是，一方面， 政府作为国有商业银行的所有者是总体上的，笼统的，它没有一个明确的机 构来行使所有者的权利和责任，因而也不存在由这个机构派出代表进入商业 银行的权力机构、决策机构和监督机构。因此，政府的多个部门都可以因为 不是明确的国有资产的代表而对国有银行资产的保值增值负责。所以说，国 有商业银行与国有企业一样也存在所有者缺位的问题。另方面，由于在很 多情况下政府并没有把国有银行作为企业，而是作为实现政府多重目标的一 个机构，以至于国有商业银行的企业性质、市场主体行为、利润目标等无法 保障，国有商业银行的法人财产权实际上处于虚置状态。这造成国有银行经 营管理中“人人有权”而“人人无责”的局面，致使大量国有资产流失。 3 、组织结构不规范，缺乏科学性。商业银行法第1 7 条规定，商业银 行组织形式、组织机构应符合公司法的要求。依照公司法关于独资 公司的规定，国家是国有商业银行的唯一出资人，其组织形式和组织机构就 应当符合国有独资公司设立的要求。但从实践看，国有商业银行在这方面存 在许多与公司法相冲突之处。表现在：对重大事项作出决定的职权行使 主体的差异。依公司法规定，国有独资公司不设股东会，由国家授权投 资的机构授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项：董 事会成员由国家授权投资的机构按照董事会的任期委派或更换；国有独资公 司经理，董事长为法定代表人。但目前各国有银行除中国银行外，均没有董 事会。法定代表人由行长担任，重大事项由银行党组决定，行长、副行长由 国务院任命。所以董事会这一公司的核心机构在国有独资商业银行处于缺 位状态，国有商业银行实际上谈失了作为独立公司法人的组织特征。 在组织结构上总行与分支行的关系尚未理顺。因我国四大国有银行实行 分支行制，随着市场经济体制的确立，这种组织结构模式的弊端日益暴露出 来：1 ) 银行规模过大，管理机构多。管理成本高，信息不灵，直接影响银行 的经营效益。2 ) 分支机构层次多管理标准单一，各方责权利不明。既使分 支机构难以灵活经营，又不利于总行统一管理和风险控制。3 ) 按行政区域设 罱分支机构，不符合市场经营原则，易受当地政府的行政干预。所以我国目 前实行的一缴法人管理制度，在实践操作中处于两难境地：总行既要适当集 权，以加强总行的调控能力，克服分支机构的本位主义倾向：又要防止对分 支机构管理过多过死过细，避免分支机构吃总行的“大锅饭”。、从分支机构来 说，独立经营，却不享有充分的自主权，独立核算，却无需承担民事责任。 中田国有银行组织的过度扩张；国际比较 从业人数分支机构存款总额人均存款每个机构存款 ( 人)( 个)( 亿美元)( 万美元)( 亿美元) 中国。 商银行 5 6 1 8 8 73 7 0 3 91 5 0 02 70 0 4 0 5 中国农业银行5 5 2 7 0 9 6 3 8 1 66 8 01 20 0 1 0 7 中国银行 1 8 7 0 7 41 2 6 3 08 1 34 30 0 6 4 4 中国建设银行 3 4 2 8 5 51 3 9 7 97 2 l2 lo 0 2 1 2 四人国有银行平均