（教育经济与管理专业论文）英国高等教育财政拨款体制研究.pdf

i 英国高等教育财政拨款体制研究 英国高等教育财政拨款体制研究 姓名: 包林静 导师:高金岭 教授 专业:教育经济与管理 研究方向: 教育管理 年级:2005 级 摘 要 摘 要 英国高等教育发展水平处于世界领先地位，颇具特色的英国高等教育财政拨款体制对 其发展具有很大的促进作用。英国高等教育财政拨款体制作为当今较为先进、科学的拨款 体制，受到了越来越多国际组织和国家的关注和效仿。这不仅是因为英国高等教育发达和 国际政治因素的影响，而且也在于这种拨款体制本身具有的与高等教育大众化、高等教育 自身性质相吻合的特质和优势。同时，越来越多的国家将高等教育财政拨款及其激励机制 看作是一种比直接的行政管理手段更为有效的指导高等教育发展的途径。由于高等教育在 现代社会中的地位越来越重要，花费越来越大，如何使有限的经费发挥更大的作用，如何 应用拨款制度作为国家宏观调控高等教育发展的有效手段等，这一系列问题都是各国高等 教育界研究关注的焦点。了解英国这样高等教育发达国家的高等教育财政拨款体制以及其 特点，对我国正处于改革和迅猛发展过程中的高等教育事业发展具有较为重要的现实意 义。 本文采用历史研究法、文献研究法、比较研究法等研究方法，对英国高等教育财政拨 款体制历史、现状进行了全面的介绍和分析，总结其特点，并结合我国高等教育财政拨款 体制的现状和存在的问题，力求为我国正在进行的高等教育财政制度改革提供启示和借 鉴。 本论文内容主要分为四个部分： 第一部分， 梳理了英国高等教育的发展脉络， 以英国政府资助高等教育的先例为线索， 探讨英国高等教育财政拨款机构演变的过程与发展背景。 第二部分，从英国高等教育拨款的纵向机构、横向机构以及拨款的内容与方式三个方 面展现了英国高等教育财政拨款体制的现状。 第三部分，通过对英国高等教育财政拨款体制的发展历程和现状的探讨与分析，概括 出英国高等教育拨款体制的六个特点。 第四部分，针对我国高等教育财政拨款的现状和问题，寻找到我国高等教育财政拨款 制度改革中借鉴英国有益经验的契合点，提出了四个启示。 关键字: 关键字: 英国；高等教育；财政拨款体制 ii research on the fiscal appropriation system of higher education in uk research on the fiscal appropriation system of higher education in uk author: linjing bao tutor: professor jinling gao major: educational economic and management field of study: educational management grade: 2005 abstract abstract the fiscal appropriation system of higher education in uk plays an important role in promoting the development of higher education and making it on a top level of the world. as an advanced and rational appropriation system, the fiscal appropriation system of higher education in uk has received more and more attention and imitation from many international organizations and counties. this is because of not only the influence of high development of higher education in uk and international political factors, but also its special characteristics and advantages which are matched with the higher education popularization and the inner nature of higher education. meanwhile, comparing with the direct administrative method, more and more countries regard the fiscal appropriation system and its stimulating system of higher education as a more effective way to guide the development of higher education. as higher education plays more and more important role and costs more and more money in modern society, a series of problems such as on how to make limited expenses more effective and how to apply the fiscal appropriation system as an effective way for our country to put the macro-control on the development of higher education, are concerned about by higher education circles in all countries. the understanding of the fiscal appropriation system of higher education in uk has an important practical significance for the development of higher education in china. through historical and literature analysis, comparative research methods, the thesis provides comprehensive introductions and analyses for the history, current situations and characteristics of the fiscal appropriation system of higher education in uk, and also combines with the current situations and existing problems of the fiscal appropriation system of higher education in china，in order iii to offer enlightenments and models for the current reform of the fiscal system of chinese higher education, therefore, to improve chinese higher education running quality and appropriate funds income effectively. the thesis is mainly concerned with four parts: the first part probes into the development of uk higher education and development of the uks higher education fiscal appropriation system basic on the example of the first appropriation of higher education in uk. the higher education fiscal appropriation system in uk emerges from the vertical organizations, the transverse organizations, the appropriation contents and modes in the second part. in the third part, six characteristics of the higher education fiscal appropriation system in uk have summarized. the fourth part spreads out four apocalypses basic on the analysis of the current situations and problems of the fiscal appropriation system of higher education in china key words:key words: uk; higher education; fiscal appropriation system 论文独创性声明论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工 作及取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人或其 他机构已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和 集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法律责任。 研究生签名： 日期： 论文使用授权声明论文使用授权声明 本人完全了解广西师范大学有关保留、使用学位论文的规定。广西师范 大学、中国科学技术信息研究所、清华大学论文合作部，有权保留本人所送 交学位论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存 论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密 论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布（包括刊登）论文的全部或部分 内容。论文的公布（包括刊登）授权广西师范大学学位办办理。 研究生签名： 日期： 导师签名： 日期： 引 言 (一) 问题缘起 引 言 (一) 问题缘起 建国以来,我国高等教育财政拨款一直采用直接拨款的模式。在拨款体制方面，长期 采用单一的二元拨款体制，即政府直接面向高校拨款，政府是提供者，高校是受款者。在 拨款机制方面，过去采用协商拨款机制，现在正在向投入拨款机制转变，但是还留有协商 机制的浓重痕迹，可以说是“协商加投入”的混合型拨款机制。在拨款模式方面，1949 年 至今，我国高等教育拨款模式的发展，可分为两个阶段。第一个阶段从 1949 年到 1985 年， 主要以“基数加发展”方式分配经费；第二个阶段从 1985 年至今，高等教育经费实行“综 合定额加专项补助”的分配方式，并执行“包干使用，超支不补，节余留用”的原则。 “综 合定额”是国家教委和财政部根据研究确定的每生人均经费标准，不同类别、不同层次的 学生有不同的定额标准； “专项补助”是根据高校特殊需要的一种经费补充 。 我国高等教育财政拨款的现行方式虽然有它的一些优势，如操作简单，体现了一定的 公平性和透明度等，但也存在着一些比较突出的问题，如：单纯以学生数作为拨款参数， 容易刺激学校不顾自身实际情况盲目扩招；没能反映出高校的实际成本行为，不利于约 束高校的成本扩张行为；没有考虑到高校所在地区差异和高校间差异，使得同样的拨款 额度出现效益不同的情况；拨款数额实际还受到人为因素的影响，造成某种事实上的不 平等；政府直接控制拨款不利于高校办学自主权的发挥 。 由于我国采用二元拨款体制和协商拨款机制或“协商加投入”的混合机制，再加上拨 款模式比较粗糙、缺乏完善的拨款公式，所以就形成了人际关系因素和暗箱操作行为的制 度空间，拨款的科学性和合理性十分欠缺。缺乏拨款中介机构的参与，高校直接面对政府， 而政府拨款的“协商”程度很大，估算又比较随意，缺乏科学、严明、公平的制度的保证， 所谓“跑步钱进”的现象严重，这不仅使高校难以制定有效的发展规划和事业规划，而且 极易导致“权力寻租”的腐败现象。因此改革高等教育财政拨款体制，是我国政府和社会 一直都在考虑的课题。 综观世界各国的高等教育拨款实践，英国的高等教育拨款模式无疑是最具有进步性的 模式之一。早在 1919 年，英国就成立了隶属于财政部的面向大学实施拨款的中介组织 大学拨款委员会。作为世界上最早实行基金制拨款模式的国家，英国实行中介组织拨款 的历史经验不仅为英联邦成员国所效仿，而且还引起了世界上许多国家的关注。 英国的高等教育体制有非常明显的特点，在高等教育国际化发展中处于非常独特的前 沿地位。英国高校都是独立的法人实体，可自主地从各种渠道筹集资金。政府的高等教育 公共经费对高等学校的资助，是通过政府资助或者政府购买的形式实现的；对高等学校的 王雪峰.高等教育资本运营m.北京:知识产权出版社，中国水利水电出版社，2002： 94. 王寰安，张兴等.中国高等教育拨款方式改革研究j.江苏高教，2003 ,2. 2 资助也不是政府直接拨款，而是通过具有中介机构性质的专门拨款机构分配资金。这是英 国高教拨款体制最重要的制度特点。中介拨款组织一直被人们看作是大学和政府之间的一 个“缓冲器” ，它一方面确保政府的财政拨款能顺利地下达到各大学，另一方面又使得大 学“自治”的传统免受不必要的政府行政干预的损害。虽然政府部门不与大学直接发生关 系，但政府的干预和控制并未失去。政府确定对高等教育拨款的资金总额，并根据国家高 等教育的政策目标和重点提出资金分配的指导原则和总体比例；拨款机构依据国家确定的 原则，提出和改进具体操作办法，通过透明、公正的方式把资金分配到各个高等学校。拨 款机构对教学和科研拨款是分开拨付的。教学拨款主要体现公平性原则，相近的教学活动 按类似的单位标准拨款；科研拨款则主要体现竞争性原则，科研能力强、业绩优者可获得 更多的拨款。另外，英国在科研拨款上采取了经常性和项目性科研拨款的双重途径。英国 实行基金制拨款后，取得了以下明显的成效：避免了政府部门对大学活动过多的干预，保 持了大学的自治传统；降低了大学对政府财政的依赖程度，减低了政府财政来源的变动对 高等教育的冲击；在拨款实践中，引入了竞争机制；使经费的分配更加公平、公正、透明。 当前，由于高等教育在现代社会中的地位越来越重要，花费越来越大，如何使有限的 经费发挥更大的作用，如何应用拨款制度作为国家宏观调控高等教育发展的有效手段，这 一系列问题都是各国高等教育界研究关注的焦点。英国高等教育财政拨款体制作为当今比 较先进、科学的拨款体制，受到了越来越多国际组织和国家的关注和效仿。这不仅是因为 英国高等教育的发达和国际政治因素的影响，而且也在于这种拨款体制本身具有的特质和 优势，这些特质和优势与高等教育大众化、高等教育自身的性质相吻合。 本研究目的在于揭示英国高等教育拨款体制的现状和特征，从而找到若干我国高等教 育财政改革可借鉴的经验和教训，进而提高我国高等教育财政管理水平。因此，分析英国 高等教育财政拨款体制，有利于借鉴和汲取英国高等教育财政拨款体制的积极做法，有利 于我国高等学校和政府间建立新型的关系，更有利于在我国高等学校领域中建立起适合我 国国情和符合各高等学校自身要求的透明、公正、有效的高等教育财政拨款体制，对于在 各高校间公平有效地分配有限的财政资金从而维护高等学校健康发展和加强政府宏观调 控高等教育都具有十分重要的理论和实践意义。 (二) 概念界定 (二) 概念界定 本论文涉及的核心概念主要是高等教育财政拨款、体制、高等教育财政拨款体制。 1、高等教育财政拨款 1、高等教育财政拨款 教育财政拨款是指财政预算内教育拨款，是中央、地方各级财政或上级主管部门列入 国家预算支出科目，在本年度内安排并划拨到教育主管部门和主管各类学校、教育事业单 位的其他部门的教育经费，也称财政预算内教育经费。我国的教育财政预算内拨款主要包 括有教育事业费拨款、基建拨款、科研经费拨款和其他经费拨款。高等教育财政拨款是教 3 育财政拨款中划拨到高等教育领域的部分。 2、体制 2、体制 体制是关于国家机关、企业、事业单位的机构设置、隶属关系和权限划分等方面的体 系和制度的总称。它具有相对稳定的结构模式，体制一旦形成和建立，就可以对有关的机 构组织和成员产生巨大的制约作用。机制指的是有机体内部各构成要素之间相互联系、作 用和调节的方式。机制是体制的具体实现形式。 3.高等教育财政拨款体制 3.高等教育财政拨款体制 高等教育财政拨款体制指的是中央、地方政府、教育主管部门以及各高校之间关于预 算内高等教育财政拨款的机构设置、隶属关系和权限划分等方面的体系和制度的总称。高 等教育财政拨体制的核心是一元体制还是二元体制的问题。高等教育财政拨款机制是高等 教育财政拨款体制的具体实现形式。高等教育财政拨款机制包括资金来源、拨款模式、保 障机制及受款者一系列要素 。 (三)文献综述 (三)文献综述 国内已有的关于高等教育财政拨款机制以及中介拨款机构的研究，现归纳如下： 1、高等教育财政拨款机制研究 1、高等教育财政拨款机制研究 从世界范围看，高等教育公共经费的划拨一般通过两种方式进行：直接将经费支付给 高等学校，或者通过学生间接拨付有关款项。不过，需要指出的是，这种划分仅仅是为了 讨论的方便，实践中它们实际上是互补的。 (1)直接拨款。直接将经费支付给高等学校，这里又有将经费通过一个称为大学拨款 委员会或高等教育基金会等组织作为缓冲器，再拨付高等学校的方式，即通过缓冲器二次 拨付把经费直接拨付给高等学校的经费拨付方式和途径。在直接拨款中，很多国家采用的 是政府直接面对高校的做法，但发达国家一般都在政府与大学之间建立了拨款中介机构， 形成由政府、中介机构、高校三者构成的拨款体制。这种拨款中介机构也被称为缓冲器， 它的存在有利于协调政府与高校间的关系。一方面，这种中介机构作为政府的助手，可以 代表政府督促各高校负起应负的责任；另一方面，它又是高校的代表，把高校的愿望和对 政府的要求转达给政府。 在直接拨款中，又分三种机制：协商拨款、投入拨款、产出拨款。在协商拨款机制下， 学校获得的拨款与学校活动之间的关系不大，而更多地取决于有关人员之间的政治关系， 学校所获拨款额的多少由学校和政府之间协商确定。在投入拨款机制中，政府根据学校教 学和科研活动的成本、不同的专业领域、不同活动的支出、不同学校的类型进行成本分析， 作为学校财政预算的基础，然后根据预算分配经费。即以投入、以成本分析为基础分配高 丁琼等.国际高等教育拨款机制比较及启示j.理工高教研究，2005 ,2. 4 等教育资金。很多国家都倾向于采用投入拨款机制。与协商拨款相比较，投入拨款以成本 参数和生均成本为基础，因此只要投入价格不变，拨款就应相对稳定。但是，投入拨款机 制也存在一些不足之处。如当资源配置处于平均成本而非边际成本时，拨款公式将极大地 刺激高等学校无效率的扩张。在产出拨款机制中，政府根据生均毕业生成本而非注册生平 均成本为基础向高校分配经费。产出拨款尽管在理论上比协商拨款和投入拨款显得科学， 但由于绩效测量的困难，各国在实践应用上还是比较谨慎的。现在仅芬兰等一小部分工业 化国家采用。但各国普遍吸纳了产出拨款重视绩效的思想，加强评估对拨款的影响，如英 国的科学研究拨款就完全建立在学科评估的基础上，教学上也有专门的质量评估组织及相 应的措施。 (2)间接拨款。政府将公共经费直接支付给学生，学生向高等学校交纳学费。间接拨 款方式是政府不把经费直接拨付给高等学校，而是直接拨付给学生，再通过学生购买教育 服务以学费方式支付给高等学校。 官风华(1996)研究认为，不同的财政拨款机制在促进高等学校资源使用效率、提高高 等学校的公平性、提高高等教育资源配置透明度以及促进高等学校对劳动力市场的反应性 等方面，各有自己的特点。此外，就实施条件而言不同的拨款机制也有不同的要求。 高等教育财政拨款制度主要包含两个要素：体制和机制。如以直接拨款的拨款制度而 言，所谓体制，是指采用政府直接面对高校的二元结构，还是采用政府通过中介机构面对 大学的三元结构；所谓机制，是指采用协商拨款的方式，还是采用投入拨款的方式，或是 采用产出拨款的方式。 2、中介拨款机构研究 2、中介拨款机构研究 许多国家在公共高等教育经费通过采用直接拨款途径来进行划拨时，通常实行一种较 为独特的制度安排： 在大学和政府之间设立缓冲组织包括各种拨款委员会、 教育基金会等， 来处理一般和专项拨款决策，并试图以此预防政府对学校实施过多的干涉。如英国成立的 高等教育基金会委员会；美国州立大学的经费由专门委员会负责分配；澳大利亚政府下属 的教育、科学与训练部设有专门的高等教育拨款部门；日本科技厅的资助方案拨款也系由 政府吸收的大学、研究所和私人部门研究人员组成的委员会决定； 印度高等教育财政职 能主要由大学拨款委员会行使。这些拨款组织具有双重角色特征，在政府和高校之间起到 重要的“缓冲器”作用。其中，英国的高等教育基金委员会是目前世界上最具特色、系统 性和完整性的中介拨款机构制度。 官风华(1996)研究认为， “缓冲器”组织通常执行四种功能：第一，缓冲组织由技术 专家组成，他们对大学的财政需要进行评估，向政府提出预算并将经费分配到各高校。第 二，缓冲组织力图使大学免受政府干扰，并使大学承担相应责任。第三，缓冲组织有时扮 演质量控制机构的角色，维持高等教育系统的水平。第四，有些缓冲组织决定学校招生数 及其专业和层次分布。总而言之，如果政治环境允许，缓冲组织可以运行良好，但由于它 5 们总是更多地依赖政府而非大学，因此它们从未真正实现过“缓冲”的目的。如果政府与 缓冲组织的政策有强烈歧义，则政府有权解散缓冲组织。或者，政府可以任缓冲组织存在， 但却使它失去能力， 将真正的决策权转移到更高层次的政府官员手里。 在许多发展中国家， 缓冲组织名义上存在，但通常软弱无力，因为政府并不愿意放弃真正的权威。质量控制倒 是缓冲组织的强项，因为政府在此方面确实需要专家帮忙。 总之，关于英国高等教育拨款体制的研究比较多，己经比较成熟了。但是，也应看到 还存在不少薄弱环节。主要问题是研究还不够系统、深入，多数针对英国高等教育财政拨 款体制的文章分散在一些文章或研究报告之中，至今尚未有专门、系统全面地对英国高等 教育财政拨款体制分析比较的深入研究；多数分析研究还局限于一些经验主义的对策研 究，还没有上升到经济理论、管理理论的高度给予法理上、制度上规范有力的解释和实例 的分析论证，并且研究的可操作性不够。 (四)研究方法(四)研究方法 本论文主要采用文献研究法、历史研究法、比较研究法等研究方法进行研究。 1、文献研究法 1、文献研究法 通过在不同资料中大量获取所需要的真实资料，以供科学研究使用的一种方法。在论 文中这种方法主要包括：对中外期刊资料的收集、国内外书籍的查阅、关于高等教育财政 拨款方面的研究记录和调研报告等方面资料的收集与计算机网络搜索。通过文献法查阅了 英国高等教育拨款的历史发展脉络、现状等相关资料。 2、历史研究法 2、历史研究法 借助于对有关社会历史过程的史料进行分析和整理，以认识研究对象的过去、现在和 预测未来的一种研究方法。本论文运用历史法主要是研究中英两国高等教育发展概况及其 财政拨款体制的发展历程。 3、比较研究法 3、比较研究法 将我国高等教育财政拨款体制的现状与英国高等教育财政拨款体制进行对比，揭示英 国高等教育财政拨款体制具有的优势以及我国高等教育财政拨款体制存在的问题，为构建 我国高等教育财政拨款体制提供理论依据和经验启示。 6 一、 英国高等教育财政拨款体制的发展历程 一、 英国高等教育财政拨款体制的发展历程 英国（united kingdom）全称为大不列颠及北爱尔兰联合王国，大不列颠包括英格兰、 苏格兰、威尔士。英格兰与苏格兰于 1707 年合并，1801 年大不列颠与爱尔兰合并，称大 不列颠与爱尔兰联合王国。1921 年爱尔兰独立，北爱尔兰留在联合王国之内，改称大不列 颠和北爱尔兰联合王国。 （一） 英国高等教育发展概述 （一） 英国高等教育发展概述 牛津大学和剑桥大学是英国最古老的大学，分别建立于 1168 年和 1209 年。在英国， 只有获得教皇训令或皇室特许状，才能取得大学资格，也才有学位授予权利。牛津和剑桥 是最早荣获此殊荣的高等学府。英国早期的大学是培养社会精英的摇篮，大学的校园也被 上流社会所垄断。随着工业革命的深人发展，牛津、剑桥由于自身的诸多局限，越来越不 能满足社会的需要，社会急需的工程技术人才得不到高层次的培养。这也促成了城市学院 这种新型高等教育机构的诞生。1836 年，伦敦大学问世。与牛津、剑桥相比，城市大学更 注重应用科技的开发应用。从 19 世纪 30 年代到第二次世界大战结束，大学数量在这一时 期有了较明显的增加。继伦敦大学之后，曼彻斯特、南安普敦、纽卡斯尔、利兹、谢菲尔 德、诺丁汉、利物浦等一批城市学院在 19 世纪先后成立，并在 20 世纪初改为大学。接受 高等教育的人数有了明显的增长，范围也从宗教界、政府部门和古典学术领域扩展到了科 技界和工商业部门。 第二次世界大战之后，英国高教育驶入大众化的快车道。学校数量有了进一步发展。 1961 年至 1968 年，由政府出资兴办了十所大学。这十所大学在成立之日起就获得了学位 授予权;1965 年，又确立了高等教育的“双轨制” 。在大学之外，再建立一个平行的高等教 育体系多科技术学院体系。 “双轨制”的建立扩大了高等教育的外延，模糊了大学与其 他高等教育机构的区别，是对传统观念的挑战。在这个时期，高等学校在校学生人数的增 长速度很快。与 1938/1939 年度相比，1960/1961 年度英国大学生人数增长了 1 倍多。而 到了 80 年代中后期，高校在校生规模达到了百万。以多科技术学院及其他学院为代表的 非大学部分的公共高等教育部门蓬勃发展，逐渐成为与大学并立的高等教育的另一主力 军。到 1987/1988 年度，大学系统与多科技术学院全日制学生的人数已大致相当，高等教 育与继续教育之间的区分日渐模糊。 1992 年英国议会通过了“继续和高等教育法案” ，法案的主要内容包括:废除高等教育 “双轨制” ，将多科技术学院升格为大学;撤消全国学位授予委员会;改革大学拨款制度等 等。 “双轨制”高等教育体制走向终结，英国高等教育进了入了大众化的成熟时期。高等 教育的大众化使英国离开了学术上的金本位。与此适应，如何评价日趋多样化的高等教育 体系的教育质量并给予资助，是一个新的课题。在政府的主导下，进一步调整了半官方性 质的高等教育拨款委员会的职能，新成立了高等教育质量保证署(qaa )，加强英国高等教 育的质量评估和完善高等学校的拨款制度。它们是介于官方与高校之间独立的中间机构， 建立这些中间机构的作用是一方面力图保持英国大学自治的传统，另一方面政府又能通过 7 其对高等学校施加影响。这是英国高等教育大众化和古老传统相互融合的产物。 关于英国的高等教育管理体制，研究者历来有许多相互矛盾、甚至截然相反的说法。 有的认为是高度集权由中央政府控制，有的认为是高度分权由地方政府管理。有的认为英 国的高等学校是典型的公立学校，有的则认为英国的高等学校全部是私立学校。实际上， 英国本土在历史上长期处于若干独立王国各自为政的状态，从 1536 年英格兰实现和威尔 士的合并算起，经历了 260 多年直到 1801 年才完成联合王国的组建。英格兰、威尔士、 苏格兰和北爱尔兰四个部分各自保持着相当大的自治权利，分别有独立的议会、政府、 “首 都”和“国旗” ，包括各自独立的高等教育拨款机构，甚至是独立的学制体系(如:苏格兰 本科 4 年，其余地方本科 3 年)。英国的高等教育主要是由四个部分的政府直接负责，并 没有放到地方郡一级政府管理，还不能说是一种地方分权的态势。关于英国高等学校的性 质，高等教育机构的建立，必须经过政府批准，并主要接受政府的津贴，按照一般的看法 好象应该归纳为公立学校范畴。但是，英国高等学校实行的是完全的自主管理，校长是选 举产生，并对校董会负责，不是由政府指派。高等学校不是政府的附属机关，政府与高等 学校也没有行政上的隶属关系，政府不能对其直接下达指令，只能通过评估和拨款等中间 机构的运作间接影响高等学校。这种关系与典型意义的公立学校又非常不同。按照经济合 作与发展组织(decd 组织)的看法，英国的高等学校不能算是完全独立的私立教育机构，应 该将其归类为“依靠政府的私立教育机构” 。 表 1-1 英国高等教育财政政策与大事简表 1918 年教育法 成立大学拨款委员会以统一英格兰、威尔士和苏格 兰大学拨款的管理； 1944 年教育法 中央和地方教育当局为继续教育和高等教育学生提 供助学金、奖学金； 20 世纪 60 年代“罗宾斯报告” 确立高等教育双重制；成立全国学位授予委员会； 1985 年绿皮书20 世纪 90 年代英 国高等教育的发展 是英国高等教育旧时代的结束和后罗宾斯时代的开 始； 1987 年白皮书高等教育迎接 新的挑战 取消全国地方高等教育咨询委员会，成立多科技术 学院与其他学院基金委员会； 大学拨款委员会 ugc 改组为大学基金委员会 ufc； 1991 年 高等教育： 一个新的框架 取消大学拨款委员会 ugc， 合并大学基金会和多科技 术学院基金会，成立高等教育基金会 hefc； 1992 年继续和高等教育法案 废除高等教育双重制；将多科技术学院升格为大学； 撤消全国学位授予委员会；改革大学拨款制度； 1996 年“迪尔英报告” 学生财政资助； 2004 年高等学校学费改革草案准许英国大学向学生收取附加学费； （二）英国政府资助高等教育的先例 （二）英国政府资助高等教育的先例 在 19 世纪大部分时间里，尽管英国高等教育领域里涌现出了伦敦大学和城市大学等 新兴高等教育机构，政府与高等教育却没有什么关系。高等教育机构的涌现是民间办学努 力的结果。政府除了派遣皇家委员会对老大学的办学状况进行调查外，既不负责高等院校 8 的财务，也不负责他们的招生、教学和管理。大学可以说是名副其实的自治机构。 在 19 世纪以前，英国共有 6 所大学，其中英格兰 2 所（牛津 1170、剑桥 1209） ，苏 格兰 4 所（圣安德鲁斯 1411、格拉斯哥 1453、阿伯丁 1494、爱丁堡 1582） 。到了 19 世 纪末，英国共有大学 9 所，其中英格兰 4 所（牛津、剑桥、伦敦和达勒姆） ，苏格兰 4 所 （阿伯丁、爱丁堡、格拉斯哥和圣安德鲁斯） ，威尔士 1 所（威尔士大学） 。 苏格兰的四所大学是首批、而且历经 200 年之久是唯一每年接受国家资助的高等教育 机构。在英格兰和苏格兰于 1706 年合并以前和以后，这些拨款来自王国政府，直到 1832 年，转移到议会表决，资助数额通过专门的法案或通过年度表决来决定。 在英格兰依靠民间努力办起来的大学，主要依靠私人捐献和学费维持办学。对一些大 学来说，财政困难有时是不可避免的。19 世纪后期，曼彻斯特欧文斯学院和阿贝利斯维斯 大学学院先后于 1852 年和 1872 年因为经费困难向政府申请予以财政资助，但这一请求被 政府拒绝，理由是在英格兰，高等教育的发展给予财政资助不是政府的政策。 1881 年的阿伯德尔勋爵（lord aberdare）为主席的政府委员会发表了题为威尔士 的中级教育和高等教育 （intermediate and higher education in wales）的报告后， 考虑到威尔士地区的特殊情况，政府分别为威尔士的两所大学学院提供了 4000 英镑的年 度拨款资助。 从此在英国高等教育发展史上开创了政府资助高等教育发展的先例。 1889 年， 索尔兹伯里政府迫于压力，不情愿地拨出 15000 英镑的年度拨款，资助伦敦大学的英王学 院、大学学院和其他一些比较成熟的城市大学学院。里丁、南安普敦这样的不太成熟的大 学学院一直等到 1902 年才被政府考虑作为资助对象。大学要求政府资助的理由是，大学 在国家的物质繁荣中走出了重大贡献，因此有权利要求政府给予资助。这一要求逐渐得到 了政界人士的支持，给大学的资助因此也逐渐增加。 （三）英国高等教育拨款机构演变 （三）英国高等教育拨款机构演变 随着英国政治经济社会发展的不断变化，英国高等教育拨款机构也几经变迁，从最初 的大学学院拨款委员会到大学拨款委员会再到大学基金委员会，直至现在的高等教育基金 委员会。这些拨款机构的演变在英国高等教育悠久的发展历史中划上重彩的一笔，成为英 国高等教育发展史上最显著的特点。 1、 1889 年成立特定的大学学院拨款委员会（cguc） 1、 1889 年成立特定的大学学院拨款委员会（cguc） 19 世纪中叶起，英国高等教育领域里出现的一个重要变化，就是城市大学学院的兴起 （也称做 “大学学院运动” university college movement） 和大学推广运动 （the university extension movement） 。 大学学院运动从 1851 年成立的曼彻斯特欧文斯学院（owens college）开始，该学院 由曼城富商欧文斯捐资 9 万多英镑兴建。从此，城市大学学院就如雨后春笋般在英格兰、 威尔士涌现出来。这些学院的兴起在继伦敦大学之后再次体现了英国民间办学的传统特 顾明远,梁忠义主编.世界教育大系英国教育m,吉林教育出版社,2000 年. 9 点，而且这些学院没有一所是政府创办的，它们均是依靠富商捐办或是公众捐献创办的， 反映了当时英国政府不资助高等教育发展的思想和政策。 19 世纪下半叶出现的城市大学学院改变了英国传统高等教育的概念， 高等教育的作用 不再是仅仅培养教会领袖、政府官员和有学问的专业界精英，也不再完全为上层阶级所垄 断。大学学院运动向中产阶级打开了高等教育之门，改变了原来的牛津和剑桥所带表的高 等教育的封闭状态。而大学推广运动与 1873 年正式发起，他的奠基人是剑桥大学的詹姆 斯斯图亚特。该运动推动英国的成人高等教育的发展，使高等教育渗透到社会低层阶级。 这两项运动直接地把英国高等教育的大门打开，大学的数量和学生的数量大大增长。 在英格兰依靠民间努力办起来的大学，主要依靠私人捐献和学费维持办学。对一些大 学来说，财政困难有时是不可避免的，不能指望通过捐赠、地方税资助和学费来维持大学 的运行。 在19世纪80年代要求国家资助大学教育的运动汇为强大的力量， 英国科协在1885 年的全国性会议上提出国家资助大学的问题，发布通报说明个学院的情况，向政府发出呼 吁。在各方面的重重压力下，当时由索尔兹伯里领导的保守党政府于 1889 年 3 月成立特 定的大学学院拨款委员会（committee on grants to university colleges） ，负责分配 18891890 年度 15000 英镑给 11 所英格兰和苏格兰比较成熟的城市大学学院。财政部接 受委员会对于拨款分配的建议和分配原则，规定：为保持拨款的稳定性，应没五年复审 一次；对各学院进行定期视察；各学院应做年度报告；列入受拨款名单的院校，如 果不能履行正当职责不应期望继续受援。该委员会的授权范围是资金的“分配” 、 “分发” 和“使用” 。 2、 19011919 年一系列特别委员会的设立 2、 19011919 年一系列特别委员会的设立 到了 1902 年，其他那些发展相对不成熟的城市大学学院才被政府考虑作为资助对象， 拨款数额稳步增长。随着政府开始为高等院校提供拨款资助，拨款方式的选择问题开始提 上议事日程。起初政府是通过一系列特别委员会的方式为大学提供拨款，直到 1905 年霍 尔丹报告 （the haldane report） ，政府才成立了一个常设性的大学学院拨款咨询委员会 负责大学学院的拨款事宜。该咨询委员会原向财政部负责，后为了管理方便而转向中央教 育局负责。 1909 年政府成立了一个开发委员会，以促进农业和渔业领域的科学研究。1913 年政 府又在医学领域成立了一个类似的委员会。为科学和工业研究提供经费，第一次世界大战 爆发后，为了进一步增强英国的经济和军事实力，政府又于 1915 年成立了科学和工业研 究署（the department of scientific and industrial research） 。这三个政府机构都 拥有大量的研究开发基金，成为大学科研资金甚至研究生教育的一个新的政府资金重要来 源和推动力量。 3、 1919 年成立大学拨款委员会 ugc 3、 1919 年成立大学拨款委员会 ugc 10 第一次世界大战对大学与政府的关系产生了极为重要的影响。尽管在第一次世界大战 中大学的教学只能有所收缩，但是他们与政府的关系通过战时的研究开发工作变得更加密 切，同时战争也提高了大学在国家生存与发展中的地位。政府认识到大学在和平时期对社 会的价值，国家的繁荣和进步在某种程度上有赖于大学，基于这点认识，政府负责给大学 提供一部分经费。家庭和战场迫切需要的药物、军火和其他消费品一部分是大学努力和科 研的成果，同时大学培养了大批专门人才，为取得大战的胜利作出贡献。一战后，英国奠 定了近代国家的基础，在国家干预福利立法的氛围下，认识到大学教育对国家和公民个人 的价值。同时，认识到大学现有的资源和经费已消耗殆尽，需要国家资助。然而，第一次 实际大战后英国面临的经济困境和通货膨胀，使得大学的捐献收入减少，财政困难加重。 就在这样的背景下， 英国财政部于 1919 年 7 月正式成立大学拨款委员会 （university grants committee） 。委员会的授权范围是“调查联合王国大学教育的财政需要，并就议 会为满足这些需要所确定的拨款的使用向政府提出建议” 。 “大学拨款委员会的历史，在某 种程度上是英国政府和英国人民对高等教育的态度演变的历史” ，在其存在的 70 年间，大 学拨款委员会随着英国政府和英国人民对高等教育的态度的发展而发展。在不同的历史时 期，大学拨款委员担负不同的任务。在 1919 年，它的授权范围就是提出调查大学教育的 财政需要。1946 年，英国高等教育面临新的任务，大学拨款委员会在原来的授权范围基础 上加上了“收集、考察和提供一切有关国内外大学教育的信息；并协助与大学和其他有关 团体磋商、准备和执行，有时为保证使大学充分适合国家需要可能要求的大学发展计划” 。 1964 年英国高等教育发展的新形式， 使原来设在财政部的大学拨款委员会转移到教育和科 学部。 大学拨款委员会和英国大学的管理 一书中把大学拨款委员会的历史划分为四个 时期： 19191963 年， 大学拨款委员会起着政府和大学之间的 “缓冲器” 的作用； 1963 1979 年，在后罗宾斯时期要求大学拨款委员会起到战略的作用；19791983 年，大 学拨款委员会执行保守党的紧缩政策，备受各方责难；19831989 年，大学拨款委员会 继续执行保守党的紧缩和改组的有争议的政策，其地位岌岌可危。 4、 1989 年成立大学基金委员会（ufc）和多科技术学院与其他学院基金 委员会 4、 1989 年成立大学基金委员会（ufc）和多科技术学院与其他学院基金 委员会 政府拨款的主要特征是“软”资金，这意味着政府不干涉对大学资金的使用。然而政 府对这种拨款方式越来越不满意，因为高等教育“生产的产品”不符合政府的需要。因此， 政府决定改变经费拨款的机制，变“软资金”为“硬资金” 。1985 年 7 月，撒切尔政府成 立了一个专门委员会，负责对大学拨款委员会的法定地位、作用和结构进行全面的评价. 经过近两年的调查研究，该委员会于 1987 年发表大学拨款委员会评论 ，指出大学拨款 委员会存在很多问题，不能有效地促进英国 高等教育的发展，因此必须依法改建大学拨 michael shattock, the ugc and the management of british universities, the society for research into higher education and open university press, 1994, pp.2728. 11 款委员会，使之成为教育与科学大臣领导下的独立机构 ，由一名对十五有丰富经验冰对 高等教育有强烈兴趣的著名校外认识担任委员会主席，享有一定的职权，委员会成员中大 学和 非大学的 成员数必须大致相同。撒切尔夫人为首的保守党内阁大臣们经过多次商 讨，接受上述建议，并颁布 1988 年教育改革法 。其中，影响高等教育拨款的四个条款 是：免除地方控制多科技术学院和大部分其他院校的权利；大学基金委员会代替大学 拨款委员会；废除大学授予终身聘任制度的权利。在此法案中，大学基金委员会和教育 与科学部被首次赋予法律权力：告知大学如何使用政府资金。如果大学使用经费不当，那 么下一次申请获得经费时有可能会被削减，但是大学基本上可以自由按自己的意愿使用大 学基金委