（教育经济与管理专业论文）论政府对教育供求的宏观调控.pdf

华中师范大学2 0 0 0 年硕士学位论文 3 3 7 1 3 3 论政府对教育供求的宏观调控 摘要： f 随着我国社会主义市场经济体制的建立，教育的供给和需求越来越多地 受到了市场的影响。由于市场机制的固有缺陷，即市场失灵的存在，以及我 国市场机制的不健全，政府有必要对教育供求进行宏观调控。政府对教育供 求的宏观调控目标包括总量均衡和结构均衡两个方面，采取的手段有行政手 段、法律手段、经济手段和信息手段等。) 当前我国教育供求在总量上是短缺的，而且在结构上存在着非均衡。面 对这种情况，政府一方面应采取措施着力扩大教育供给，另一方面应对教育 需求予以适当的引导。为了保证教育供求宏观调控的顺利进行，还必须建立 合理的宏观调控机制，包括建立有效的教育行政体制、健全的教育法规体系、 合理的教育投资体制和通畅的信息传递机制。 关键词： 政府教育供求均衡宏观调控 、 _ “j 十， j l7 i l ：堡壁堕翌墼童堡整塑室望塑丝 一 0 nt h eg o v e r n m e n t sm a c r o - c o n t r o l o fs u p p l ya n dd e m a n d o fe d u c a t i o n a b s t r a c t ： w i t ht h ee s t a b l i s h m e n to fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yi no u rc o u n t r y ， t h ei n f l u e n c eo fm a r k e to nd e m a n da n ds u p p l yo fe d u c a t i o nb e c o m e s g r e a t e ra n dg r e a t e r b e c a u s e o ft h ei n t r i n s i cd r a w b a c ko fm a r k e t m e c h a n i s m ，i e t h ee x i s t e n c eo fm a r k e tf a i l u r ea n di m p e r f e c t i o no f m a r k e tm e c h a n i s m ，i ti sn e c e s s a r yo fm a c r o c o n t r o lo fg o v e r n m e n to v e r d e m a n da n ds u p p l yo fe d u c a t i o n t h ea i m so ft h em a c r o c o n t r o li n c l u d e e q u i l i b r i u mo ft o t a lq u a l i t ya n de q u i l i b r i u mo fs t r u c t u r e a n dt h ew a y s o ft h ec o n t r o l i n c l u d em e a n so fa d m i n i s t r a t i o n ，o fl a w s ，o fe c o n o m y a n do fi n f o r m a t i o n a tp r e s e n t ，t h et o t a lq u a l i t yo fe d u c a t i o n a ls u p p l yi si ns h o r t a g e i no u rc o u n t r y ，a n dt h es t r u c t u r ei sn o ti nb a l a n c e i nv i e wo ft h e s i t u a t i o n ，o no n eh a n d ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l dt a k ee f f e c t i v ew a y st o e n l a r g es u p p l yo fe d u c a t i o n ：o nt h eo t h e rh a n d ，i ts h o u l dg i v eap r o p e r g u i d e t od e m a n do fe d u c a t i o n t o g u a r a n t e e t h es m o o t h n e s so f m a c r o c o n t r o lo v e rs u p p l ya n dd e m a n do fe d u c a t i o n ，i ti sa l s on e c e s s a r y t o e s t a b l i s h p r o p e r m a c r o c o n t r o l m e c h a n i s m ，i n c l u d i n g t h a to f e f f e c t i v ee d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o n ，o fs o u n de d u c a t i o n a ll a w s ，o f p r o p e re d u c a t i o n a li n v e s t m e n ta n do fs m o o t he d u c a t i o n a li n f o r m a t i o n k e y w o r d s ： g o v e r n m e n t ，s u p p l ya n dd e m a n do fe d u c a t i o n ，e q u i l i b r i u m ， m a c r o c o n t r o l i i ：磷洋 论政府对教育供求的宏观调控 后记 人们常说，失去了的东西是最美好的东西，也最令人留念。三年的研究 生学习生活即将结束，我面临着失去继续在桂子山求学的学生身份，留念之 情自不必说。然而，与这种失去相比，更使我留念的是三年里我在师从范先 佐教授攻读硕士学位期间所得到的。范先生学识渊博、品德高尚，三年学习 期间不但在学业上点拨我，而且教会我们做人的道理，谆谆教诲令人难以忘 怀。这篇论文从选题到写作都倾注了范先生的心血，其中一些细节更是亲自 提笔修改。对于范先生在这篇论文上所花的精力与时间，我的心情仅用感谢 两个字表达是不够的当然，对于论文中存在的观点上的错误以及论述上的 疏漏之处，应由我自己承担责任 三年期间，教科院的郭文安教授、王坤庆教授、孙绵涛教授、董泽芳教 授、熊贤君教授、胡晓芳讲师以及其他老师的讲课使我受益匪浅，经济学院 的刘小怡副教授、高炳华副教授的讲课训练了我的经济学思维，教科院科研 管理办公室的熊桂华老师以及教育资料中心的老师们为我的学习提供了很多 方便论文完成之际，我也要向他们表示衷心的感谢。 阮艺华 2 0 0 0 年5 月于武昌桂子山 兰! 堡蔓查兰! 塑! 兰堡圭堂垡! 垒苎 论政府对教育供求的宏观调控 引言：问题的提出 关于供求，一个人们熟知的妙语是，教会鹦鹉说供给和需求，也就教会 了它经济学。供给和需求显然不是经济学的全部内容，但这句话至少表明了 供求问题在经济学中的重要性。在经济学中，供求均衡离不开政府的干预。 教育经济学既是教育学的- - i 分支学科，也是经济学的- - i - j 分支学科，研究 教育供求问题，分析教育供求中政府的宏观调控作用，具有理论上的意义。 从我国的现实情况看，研究政府对教育供求的宏观调控也具实践上的意 义。建国以来，我国教育事业的发展取得了很大的成就。然而在这期间，教 育事业的发展又是很不稳定的，教育供求经常处于严重的失衡状态，这固然 和这一时期政治局势的变动有关，但与政府对教育供求的调控不力也不无关 系。改革开放的政策确立以后，社会主义市场经济体制逐步建立和完善，教 育供求受到了市场越来越大的影响。在这种情况下，研究政府对教育供求的 宏观调控作用，显得尤为重要。 一、政府对教育供求的宏观调控概述 ( 一) 教育供求与宏观调控 宏观调控本来是经济学中的概念，它是与西方经济学中的国家干预理论 相联系的。从重商主义时代起，国家的经济职能开始受到重视。起源于1 5 世纪的重商主义把金银等同于财富，主张国家积极干预经济，尤其强调国家 要采取措施发展对外贸易，以获取金银财富。重商主义发展到1 7 世纪， 被主张自由放任的古典经济学所取代，这时国家对于经济活动的干预被认为 是没有必要的。到了2 0 世纪3 0 年代，由于世界经济危机的爆发，人们开始 对自由放任的市场的作用产生了怀疑，强调国家干预的凯恩斯主义开始成为 主流的经济理论。1 9 3 6 年凯恩斯发表了其代表作就业、利息和货币通论， o 【美】诺斯：“国家经济的昨天、今天和明天”，载【美】斯蒂格利茨；政府为什么干预经济) 中国物 资出版社1 9 9 8 年版 o 蒋自强等：当代西方经济学流派) 。复旦大学出版杜1 9 9 6 年版，第3 页 堡堕堕翌墼笪堡登塑室塑塑丝 标志着国家干预经济理论，即宏观调控理论的正式形成。0 7 0 年代以后，西 方国家普遍出现了失业和通货膨胀并存的“滞胀”现象，凯恩斯理论受到了 挑战，但是，随后出现的各种经济理论流派都不否认国家对经济生活进行宏 观调控的必要性。现代西方经济学主流学派的代表人物萨谬尔森认为，由于 市场机制存在着缺陷，政府有必要对经济进行干预，政府的经济职能有三种： 提高效率、增进平等和促进宏观经济的增长与稳定。 教育作为一种培养人的社会活动，从其本身来看，确实有别于纯粹的经 济活动，但在市场经济条件下，其产品是具有商品属性的。因而教育同其他 任何商品生产部门一样，都存在着供求问题，并且也或多或少会受到市场机 制的影响和制约。然而，由于教育不同于一般的社会经济活动，并且市场机 制在配置社会资源中也存在着固有的缺陷，教育的供求不应仅仅依靠市场来 调节，政府也应发挥其宏观调控作用，对教育供求进行积极、主动的干预， 以达到教育资源合理配置的目的。 ( 二) 市场对教育供求的调节及其局限 1 、教育供求的矛盾运动及其调节力量 所谓教育供求包括教育供给和教育需求两个方面。教育供给是指一定时 期内教育机构提供给学生受教育的机会，教育供给的主体主要是政府，其次 是各种社会团体、企业机构和私人。一般来说，影响教育供给的因素有教育 资源的多寡、劳动力的需求结构、教育的单位成本以及师资状况等。教育需 求是指个人、企业和国家对教育有支付能力的需要，个人、企业和国家是教 育需求的三大主体。对于不同的需求主体来说，影响他们对教育需求量的因 素是不一样的。就个人而言，家庭及个人的经济条件、个人的智慧程度、家 长对子女的教育期望以及教育的预期报酬率是主要的影响因素；就企业而 言，技术条件和受教育人力对其他生产要素的边际替代率决定着企业的教育 需求；从国家的角度看，人口总量、经济发展水平是影响教育需求的主要因 素。总之，影响教育供给和需求的因素是多方面的，而且不同的因素对于教 育供求的影响程度又各不相同。这样，教育的供给和需求之间要达成一致， 就必须引入一定的调节力量，对供求双方进行调节。 教育供求的调节，实质上就是对教育资源进行配置。从古至今，人类配 。巩存忠、蒋仲辉：宏观经济调控概论) 。当代中国出版社1 9 9 4 年版，第3 页 o f 荚】萨谬尔森、诺德豪斯：经济学) ，北京经济学院出版杜1 9 9 6 年版，第”页 2 ：兰堡蔓查兰! ! 塑堡堡主堂竺丝苎 置社会资源所采用的方法不外乎有三种，即习惯、命令和市场。在这三种 方法中，习惯的方法被认为是在初始的传统社会中使用的，而在现代社会中 起作用的主要是命令和市场的方法。其中，命令的方法由政府通过宏观调控 机制具体产生作用，市场的方法则由市场通过工资、利率等市场机制具体产 生作用。就此而言，教育供求要达到均衡，调节力量也无外乎是政府和市场 两种。 2 、市场对教育供求的调节及其局限 假定教育是一个相对独立的完全竞争市场，存在一个能反映教育供求量 变动的教育价格变量，市场就可以通过教育价格来调节教育供求达到均衡。 如果仅考虑教育价格的变化对教育供求量的影响。也就是把教育供求只看 成教育价格的函数，那么，教育供给和需求可以表示为如下函数： q 8 = f ( p ) q 4 = g ( p ) 。 其中q 3 表示教育供给量，q 6 表示教育需求量，p 表示教育价格。容易 知道，教育供给量与教育价格成同方向变动关系，即教育价格越高，对教育 的供给就越多；教育需求量与教育价格成反方向变动关系，即教育价格越高， 对教育的需求就越少。把教育供求同教育价格之间的这种线性关系表示在坐 标图上，可以得到下图( 图一) 。 图一、教育供求的均衡 从图一可以看出，在教育价格为p o 时，教育供给q 5 和教育需求q a 恰 回华民：公共经济学教程。复旦大学出版社1 9 9 6 年版。第2 2 2 3 页 回虽然对教育价格下一个确切的定义比较困难，但把教育价格理解为是学生在一定时期( 例如一年) 接受教育所要付出的全部资金( 包括个人、政府、企业和其他社会团体的教育投入) ，在一定程度上 揭示了教育价格的构成，也基本上能够反映教育供求量的变动情况有教育经济学者给出了教育价格 的计算公式：教育价格( 耳) = 一般市场投资翅际收益率( i ) 傲育内在收益串( r ) 。参见群文达：教 育经济学) ，台湾三民书局1 9 8 4 年版，第3 5 7 页 3 堡塑堕翌塾! 堡茎塑室型塑堡 好达到一致，供求量为均衡数量q 。如果教育的需求弹性大于教育的供给 弹性( q a 曲线比q s 曲线更平坦) ，那么，当教育价格偏离均衡价格p o 而导 致教育供求非均衡时，市场的自发调节作用就会使教育供求的变动形成一个 收敛的蛛网，最终教育价格恢复到p 。，教育供求也重新恢复均衡( 图二) 。 图二、教育供求的收敛型蛛网 当然，均衡价格还可能会因为某些教育市场外部因素的影响( 如个人收 入的增加) 而发生变化，但经过调整会形成另一个新的均衡价格，在新的均 衡价格下，教育供求又会重新趋于一致。锄 以上分析了市场对教育供求均衡的调节作用。但是，如前所述，市场调 节作用的发挥需要建立在一系列严格的假设条件之上，如完全竞争的教育市 场、明确的教育价格、较大的教育需求弹性等，而且，即使这些条件都具备， 教育供求的均衡也不能仅靠市场的调节就能形成。这是因为，首先，市场机 制存在着固有的缺陷。在某些情况下会出现调节不力即“市场失灵”的情况； 其次，教育市场只是相对独立的市场，教育市场的均衡只是一种局部均衡， 这种局部均衡会因某些外生变量( 如经济体制) 的影响而破坏。因此，市场 在调节教育供求时是存在局限性的。如果仅靠市场来调节教育的供求，可能 会造成教育投资不足、投资方向错误以及教育资源分配不公平等后果，而这 些都会导致教育资源的不充分利用和不合理的配置。 为了弥补市场对教育 供求调节的不足，政府就有必要发挥自身的优势，对教育供求进行宏观调控。 ( 三) 政府对教育供求进行宏观调控的必要性 前已述及，由于市场机制在调节教育供求时会出现市场失灵的情况，因 。有关教育均衡价格的形成及对教育供求均衡的调节作用的论述还可参见杨葆火昆：教育经济学 华中师范大学出版社1 9 8 9 年版，第1 1 1 1 1 3 页 o 林文达：教育经济学l 。台湾三民书局1 9 8 4 年敝，第3 5 8 页 4 华中师范大学2 0 0 0 年硕士学位论文 而政府对教育供求的宏观调控是必不可少的。此外，我国当前经济体制正处 于转轨时期，市场经济体制还在进一步的完善之中。在这个特定的时期，政 府在某些情况下还必须代替市场的一些调节作用，以避免出现教育供求调节 的“真空”现象，导致供求的严重失衡。因此，政府对于教育供求进行宏观 调控的理由基于以下两个方面。 1 、市场失灵与政府对教育供求的宏观调控 经济学中，一般认为市场失灵有以下几种情形：外部性与公共物品、规 模递增、市场的不完全和分配不平等。 大多数经济学家都认为，市场失灵 的理论为政府干预经济活动提供了令人信服的理由。留对于教育而言，政府 的宏观调控同样可以从教育的市场失灵中寻找到理论依据。布劳格认为，只 要在教育中存在着消费者无知、规模经济、外部效果的公共物品等情形，政 府就应发挥其宏观调控作用对教育市场上的供求施加影响。 因此，由于市 场失灵的存在，政府对于教育供求进行宏观调控的具体理由有如下几条。 第一，教育具有正的外部效应，但市场机制不能提供足够的社会资源给 教育以补偿这种外部效应。所谓外部效应，是指人们由于从事某种经济活动 而给他人或社会带来的经济上的利益或损害。一种经济活动如果使他人或社 会的经济利益增加，就具有正的外部效应；反之，就具有负的外部效应。教 育是一种“除了由接受者直接产生利益之外，公认的为社会产生积极的外部 性”的活动。回事实上，无须进行深入的分析，教育的正外部效应也是显而 易见的。个人由于接受了某种程度的教育而成为有知识、遵纪守法的公民， 肯定对他人和社会是有好处的。教育的正外部效应的存在，使人们不用支付 费用就可无偿享受教育带来的好处。人们出于希望获得更多这种好处的心 理，对教育的需求会大大超过供给，而市场对此是无能为力的。在这种情况 下，政府有必要采取某些措施来抑制人们的过度教育需求，使教育供求趋于 一致。 第二，教育具有公共物品的性质，不能全部由私人来购买，供求均衡也 国参见【美】查尔斯沃尔夫： ，江苏教育出版社1 9 9 5 年版，第3 0 3 页 1 l 。魏“蕊。i 堡堕堕翌墼堕垡苎塑室翌塑丝一 的，他们的这种不同步的变化很可能会导致供求的总量发生不平衡。因此， 政府对于教育供求的调控应重视教育内部结构的调整，从而达到维持教育 供求长期均衡的目标。 教育结构主要包括教育的类别结构、程度结构、布局结构和体制结构等， o 其中对供求均衡影响较大的是程度结构和类别结构。教育程度结构是指教 育系统内各级教育之间的比例。教育程度结构的均衡这里指三级教育的供 求分别处于均衡状态，这意味着初、中、高等教育的供给与需求大体达到 一致。三级教育中的初等教育和中等教育第一阶段为义务教育，这部分教 育为强制性教育，供求一般是稳定的。中等教育的第二阶段包括普通高中 教育和职业教育，这部分教育因为与义务教育和高等教育相衔接，其供求 比较复杂。普通高中是通向高等教育的最重要桥梁，因而渴望接受正规高 等教育的学生都希望进入高中学习。事实上，由于经济的发展，随着人们 对高等教育的需求逐渐增加，高中教育的需求也会随之增大。当然，在这 个过程中中等职业教育的需求也会有所增加，但其增长幅度不大。所以， 在考虑教育供给时，应充分注意到这一阶段教育供求的变动，特别是高中 教育供求的变动。否则，供求差距过大，将不利于总供求的均衡。高等教 育在教育结构中处于最高层次，其供求均衡尤为重要。随着人们对高等教 育需求的增长，它在三级教育中所占的比例应是逐渐增加的。1 9 9 9 年6 月 召开的全国教育工作会议提出，我国高等教育要逐渐从英才教育阶段过渡 到大众化教育阶段，2 0 1 0 年同龄人大学入学率要达到1 5 。 因此，政府进 行教育供求调控时应逐渐增加高等教育在三级教育中所占的比例。从上面 的分析可知，三级教育的调节对义务教育要着重于增加需求，对高级中等 教育和高等教育应增加供给。这样根据不同程度教育供求的具体情况进行 调节，才能做到各级教育的供求分别达到均衡，进而保证总供求的均衡。 此外，三级教育中各部分的供求又是相互影响的。从需求的方面看，某级 教育的需求变动会引起对其它级别教育需求的变动。例如，人们对中等教 育需求的增加，必然会带动初等教育需求的增加；反之，如果对高等教育 需求降低，中等教育的入学率也不会很高。从供给的方面看，这种影响同 样存在。由于一定时期内投入到教育领域的资源总是有限的，即教育的总 国杨葆失蔑、范先佐：教育经济学新论，江苏教育出版社1 9 9 5 年版第2 毋页 o 中共中央关于深化教育改革垒面推进素质教育的决定 ，人民教育) 1 9 孵年第6 期 1 2 兰主堡蔓盔堂! ! 竺笙堡主兰垡丝苎 一 供给是一定的，如果增加了义务教育的供给，则其他程度教育的供给必然 会减少。因此，在进行各级教育的供求调控时，要充分考虑到各级教育供 求间的相互影响，选好调控时机，灵活决策。 教育类别结构的均衡也是影响供求均衡的重要因素。教育类别结构指 教育系统内相同层次的各类教育之间的比例关系。教育类别结构的均衡这 里指各类教育之间的比例关系恰当，供求处于均衡状态。政府对于教育类 别结构的调节主要是对所谓“热门”和“冷门”专业的调节。对于“热门” 专业的调节，应根据具体情况采取不同的措施。如果该专业确有发展前途， 为国家今后发展所急需，就应增加供给，扩大招生；如果该专业只是当前 的热门，今后的发展很一般，则应采取措施抑制过热的需求。对“冷门” 专业的调节，同样应根据不同的情况予以区别对待，特别是对于其中属于 国家经济长远发展所必需的基础理论学科，应该予以适当的政策倾斜，以 引导个人扩大需求。毋庸置疑，政府对于各类专业教育供求均衡的协调， 对于教育供求总量的均衡是十分必要的。 教育结构均衡的调控，从着眼点上来说是为了保证供求总量的均衡。而 且，由于教育结构总是处于变动之中，结构的变动汇总成为总量的变动。 因此，教育总供求的调控应与教育内部供求的调控相配合，总量的均衡和 结构的均衡统一地构成了政府教育供求的调控目标。 ( 二) 政府调控教育供求的手段 为了达成教育供求宏观调控的目标，必须采用相应的手段。一般地，政 府宏观调控采取的手段主要包括行政手段、法律手段、经济手段和信息手段 等。这里需要指出的是，大多数教育管理学的教材都将教育规划作为国家管 理教育的一个重要手段，本文却没有这样安排。主要是基于这样的考虑：规 划的确是国家调控教育供求的一种重要方法，但其中内容要得到具体的体现 要通过颁布行政命令、制订教育法规以及经济支持等手段的运用。因此，本 文将规划看作一种方法而不将其看作政府宏观调控的具体手段。当然，作这 样的安排丝毫不贬低规划在教育供求宏观调控中的重要性。 l 、行政手段 政府可采用行政命令、行政规定或下达指令性计划等对教育供求进行直 接干预，这被视为宏观调控中的行政手段。行政手段的具体措施包括批准新 学校的建立、控制学校的招生规模和各级教育的招生总量等。例如，政府可 。镕 j ，t 滥，k 堕堕堕翌墼蔓堡整塑壅里塑丝一 以颁布行政命令批准增设学校或撤消某些不合格学校，制订规章约束学校的 办学行为以及下达指令性的招生计划控制招生规模，这些都能对一定时期的 教育供求产生直接的影响。 行政手段的基础是行政权力，以明确的权威和相应的服从为特征，具有 很大的强制性。在计划经济模式下，要维持教育部门的正常运转，行政手段 是不可缺少的。毛泽东曾说过：“人民为了有效地生产、进行学习和有秩序 地过生活，要求自己的政府、生产的领导者、文化教育机关的领导者发布各 种适当的带强制性的命令。没有这种行政命令，社会秩序就无法维持，这是 人们常识所了解的。”o 他的话反映了在大一统的计划经济体制下，强制性 的行政手段在国家管理教育的手段体系中的重要性。然而，正像人们通常所 批评的那样，与直接控制的计划体制相联系的行政手段存在着显见的弊端， 主要在于过度使用会抑制个人和教育机构的积极性，甚至会产生对教育政策 和行政规定的抵触情绪，从而使调控难以达到应有的效果。另一方面，行政 手段在计划体制下得到广泛使用也说明它并非乏善可陈，它的优点也是显而 易见的，如作用快、效果明显，而且由于行政命令可随时颁布或撤消，因而 使用起来十分灵活。因此，在市场经济条件下，行政手段仍然不失为政府调 控教育供求的重要手段之一，不过，其重要性大大降低了，使用的范围也不 像在计划体制下那样普遍。 。 2 、法律手段 法律手段也是政府调控教育供求的重要手段之一，主要指政府通过制订 和执行教育相关的法规，对教育供求进行影响和调节。政府对教育供求的管 理从直接控制向间接调控转变，一个重要的方面就是要加强教育立法。当前 世界各国都十分重视运用法律手段管理教育，许多市场经济国家都已建立了 较为完备的教育法律体系。美国联邦政府为加强对教育的宏观调控，不断推 动教育立法，国家自建国以来直至1 9 7 8 年共通过有关教育的立法8 7 项。罾 法律手段虽然是间接手段，但具有不可违抗性，往往能对教育供求起到很大 的影响。例如，美国于1 9 5 7 年通过的国防教育法规定政府拨款资助教 育，1 9 5 9 年至1 9 6 9 年l o 年问，联邦政府共拨款近4 0 亿美元用于资助教育。 o 毛泽东：毛泽东选集) ( 第5 卷) ，人民出版社1 9 7 7 年版，第3 6 8 3 6 9 页 圆张新平；加强教育宏观调控深化教育行政体制改革) ，湖北大学学报( 哲社版) 1 9 9 4 年第5 期 1 4 。# 淞。k 。 兰主堑翌查堂! 塑! 竺堡主兰堡丝苎 这些拨款，对于促进美国教育的发展起了很大的推动作用。 法律手段对于我国教育供求的影响可略举两例说明。一个反面事例。教 育法规定了“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国 民收入和财政收入的增长逐步提高”。然而，尽管我国经济增长速度一直处 于较高水平，国民收入和财政收入也在大幅上涨，我国财政性教育经费占 g n p 的比例却逐年下降，从1 9 8 6 年的2 8 5 降至1 9 9 8 年的2 5 5 ，罾同 时这- - l l 例也远远低于中国教育改革与发展纲要规定的4 的水平，教 育法中的另一项规定“全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随 着国民经济的发展逐步提高”也未得到落实。政府教育投入行为违反了教育 法律，但却未见有谁承担责任。事实上，政府教育投入不足正是引起我国教 育供给不足的重要原因之一。另个是正面事例。湖北省五峰县在“普九” 过程中，通过义务教育法的执法，使很多家长提高了认识，自觉地把孩 子送到学校接受义务教育。固这说明，解决农村等边远山区教育有效需求不 足的问题，政府运用教育法律的手段是可以有所作为的。 3 、经济手段 政府采用经济手段，通过教育拨款、制订学费标准、学生资助、给予教 育机构减免税等措施，可以有效地影响个人和教育机构的行为，进而调控教 育供求。计划体制下，政府包办了教育所有的开支，个人接受教育无须付费 或仅交纳少量学费，教育拨款随指令性计划一起下拨到学校，经济手段成为 行政手段的附属。而在实行间接调控的市场经济条件下，经济手段成为主要 的调控手段之一。 政府调控教育供求的主要经济手段是教育拨款。对于义务教育，由于其 公共物品性质，应主要通过政府的拨款提供经费；非义务教育也具有一定的 公共物品性质，政府也应予以财政支持。无论是从教育投资的私人高收益率， 还是从政府教育投入的不足来看，学费的收取都是必要的。学费的标准与个 人对教育的需求成反方向变动，因此，政府直接制定学费标准或间接影响学 费的高低都能起到很好地调节个人教育需求的作用。学生资助包括奖学金、 货学金和勤工俭学等内容，对于帮助家庭困难或愿意自食其力的学生完成学 。李玢：世界教育改革走向，中国社会科学出版社1 9 9 7 年版第2 8 0 页 o 引自1 9 9 3 年中国统计年鉴j 、教育部1 9 9 8 年全国教育经费执行情况统计公告) o 裴德重：关于义务教育的执法思考，。湖北教育) 1 9 9 9 年第9 期 1 5 丝坚堕翌墼堕垡查塑室翌塑叁 业是必需的。此外，对参与办学的企业和其他社会组织实行减免税或低价出 让土地使用权等优惠措施，可以调动社会力量参与办学，扩大教育的供给量a 4 、信息手段 间接的宏观调控还可以通过舆论宣传、信息服务等手段来实现。政府运 用舆论宣传工具向公众灌输某种教育观念、解释教育政策的意图、普及教育 法律知识，从而可以影响人们对教育的需求。作为政府宏观调控的重要手段， 舆论宣传的方法如果使用得当，可以以较低的代价取得很好的效果。例如， 9 0 年代我国对“希望工程”的大力宣传，引起了人们对贫困地区义务教育 的重视，舆论宣传对于这些地区普及九年义务教育产生了相当大的促进作 用。开展教育法律知识的宣传和普及也是十分重要的，许多人包括一些领导 对于教育法规知之甚少，没有认识到教育的重要性，这也是造成我国教育供 给不足的一个重要原因。 信息手段的另一个方面是信息服务。政府可以通过向学校、个人提供教 育信息、社会人才需求信息来引导人们的教育供求。例如，政府通过广泛收 集和整理来自学校以及社会方面的各种信息( 如各级各类学校毕业生的就业 情况) 定期公布，可以帮助人们作正确判断、进行合理的选择。同时，信息 的流通也使人们在作出决策时减少盲目性，从而避免教育资源的浪费，使有 限的教育资源发挥更大的作用。 总之，在市场经济条件下，政府要对教育供求进行宏观调控，行政、法 律、经济和信息等手段都是必需的。与此同时，由于这四种手段在调控力度、 调控范围、作用方式等方面各具特点，因此，手段的运用不应是孤立的，政 府可根据教育供求的具体情况，充分考虑各种手段的优缺点，选择四种手段 的适当组合，灵活使用。 。 三、我国教育供求的总体状况及政府宏观调控的应然选择 在对教育供求的宏观调控理论作了一般性的简要描述之后，下面具体分 析我国政府对教育供求的宏观调控。由于把宏观调控的目标确定为实现供求 的均衡，因此，分析我国政府对教育供求的宏观调控情况，以对教育供求总 。毛寿龙：中国政府功能的经济学分析) ，中国广播电视出版社j 蜥年版，第2 9 页 1 6 兰主堑堕查兰! 塑堡堡主堂堡丝苎一 体状况的考察作为切入点，能够使宏观调控的方法和机制分析做到有的放 矢，而不致流于空泛。 ( 一) 我国教育供求的总体状况。 教育供求宏观调控的目标教育供求均衡包括总量均衡和结构均衡两 个方面，这里对我国教育供求的总体状况的考察也由总量考察和结构考察两 个部分组成。 1 、对我国教育供求总量的考察 从供给总量的纵向变化上看，建国以来我国教育事业的发展取得了很大 的成就，这不仅表现在各级各类教育机构数量的成倍增加，更表现在各级受 教育人口占总人口比重的大幅上升上。以学校的数量而言，1 9 5 2 年我国有 小学、中等学校( 包括普通中学和职业技术学校) 和普通高等学校分别为 5 2 6 9 6 4 所、6 0 5 9 所和2 0 1 所，而到了1 9 9 6 年这三类学校数分别增至6 4 5 9 8 3 所、9 4 1 1 5 所和1 0 3 2 所：就各级学校在校生数量而言，1 9 5 2 年小学、中等 学校和普通高校在校生数分别为5 1 1 0 万人、3 1 4 万人和1 9 万人，而1 9 9 6 年三级学校在校生数分别增至1 3 6 1 5 万人、6 6 3 5 万人和3 0 2 万人，以上的 数字即使剔除了人口增长的影响因素，其增长速度也是非常大的；再就每万 人口在校学生数这个相对指标而言，1 9 5 2 年我国每万人口中小学生、中学 生和大学生分别为8 8 9 人、5 5 人和3 3 人，而1 9 9 6 年则为1 1 1 2 人、5 4 2 人 和2 4 7 人。数据对比说明，我国教育供给的绝对量以及与人口总量相比的 相对量在这五十年间都大大增加了。 然而，尽管在这几十年间我国教育事业的发展速度很可观，但由于我国 目前还是个经济比较落后的国家，人均g n p 水平处于世界的后列，我国 教育仍然面临着资源不足的问题，教育供给在总量上还不能满足经济社会的 发展和个人对教育的需求。这就是说，从纵向上看，我国教育供给量增长很 快，但与需求相比，则存在着供给不足即总量短缺的问题。 ( 1 ) 教育供给与社会教育需求 分析教育供给是否满足社会经济发展对教育的需求，常用的方法有两 种，即人力需求法和国际比较法。人力需求法是采用数学模型推算一定经济 发展目标对教育的需求，再以这个社会需求量与现有的教育供给量之间的差 额来分析教育供求的总体情况。国际比较法是从横向和纵向上考察一定经济 。本节数据除注明来源外均引自历年中国统计年鉴 或其原始数据的简单计算 1 7 i 蕊m 。# 。 ， 笙堕堕翌塾塑堡盎堕窒婴塑垒一 发展水平下教育的国际平均发展水平，以这个平均水平作为需求量，再与实 际的教育供给量相比较来考察供求的总体情况。这两种方法都能够比较准确 地定量说明教育供求的短缺程度，但本文只拟作概要的描述性分析，就此已 足以说明我国教育供给在满足社会对教育需求方面的短缺状况了。 我国教育供给不能满足社会需求有两种表现。表现之一，我国人1 ：3 受教 育程度较低。据统计，截至1 9 9 7 年底，全国实现“两基”( 即基本普及九年 制义务教育和基本扫除青壮年文盲) 的县市为1 8 8 2 个，人1 2 1 覆盖率为6 5 ， 我国尚有占总人口3 5 的县市未能使国民的受教育程度达到最基本的需求。 o 另据1 9 9 6 年关于人1 2 1 变动1 o 的抽样调查表明，1 9 9 6 年1 5 岁以上的成年 人文盲率仍高达1 7 8 。表现之二，我国人力资源的整体素质较低，难以适 应经济发展对各类人才的迫切需求。就一般性的专门人才而言，我国的数量 是不足的。在整体素质较高的公务员队伍，高中以下学历的人数就占公务员 队伍的3 2 ；而在专业技术人员队伍中，中专以下学历人数的比重高达5 8 。 圆就高级专门人才而言，我国的高级专门人才储备不仅在数量上不足，而且 面临着进一步短缺的危机。目前我国科学家和工程师占就业人口的千分比仅 为1 3 ，而美国、加拿大和日本分别为4 5 、1 3 3 和1 3 5 ；在国际上享 有声望、在科技前沿取得重大成果和一流科学家中国仅为6 0 4 人，而美国、 英国、德国和日本分别为1 2 万、3 万多、2 万多和2 万多人。另据国家人 事部的一项关于跨世纪专家队伍建设的调查显示，目前我国高级人才资源中 大专以上学历者占总量的8 7 6 3 ，低于1 9 8 0 年的比例9 3 8 8 ；我国两 院院士平均年龄为6 5 岁，高级专业技术职务人员中，年龄在5 5 岁以上的占 4 1 3 8 ，当大批高级科研人员几年内退休以后，我国将面临更加严重的人 才资源短缺问题。世 ( 2 ) 教育供给与个人教育需求 我国自古就有重教的传统，且不论家长希望自己的子女读书是为了有朝 一日能登上仕途，光宗耀祖，还是为了实际的利益，能过上“千钟粟”、“马 千乘”的富足生活，抑或是两者兼而有之。即使到了现代社会，我们也经常 。周满生：中国教育事业发展与改革情况，载中国国情研究会：中国国情报告1 9 9 8 ，中国统计 出版社1 9 9 8 年版。 o 我国人才资源整体素质亟待提高，( 中国青年报，1 9 9 9 年6 月2 5 日。 我国人才资源整体素质亟待提高) ，t 中国青年报1 9 9 9 年6 月2 5 日 o 我国高级人才资源面临短缺危机 光明日报 1 9 舛年2 月1 5 日 1 8 兰! 堡翌查兰! ! 塑笙堡主兰竺兰苎一 听到一些父母为了能让子女继续上学而不惜借债甚至乞讨的故事。如果说这 种重教的传统是导致我国个人教育需求不断增加的主观因素的话，那么改革 开放以来我国国民收入分配向个人倾斜的分配政策则为个人教育需求不断增 加创造了物质条件。重教的传统和经济条件的改善相结合，近年来，我国个 人及家庭对教育的需求持续扩张。然而，与个人及家庭对教育不断增强的需 求相比，社会所能提供的教育资源十分有限，教育供给明显不足。 资料显示，截至1 9 9 8 年我国不能升入高一级学校的小学、初中和高中 阶段的毕业生分别为1 2 0 7 万人、7 9 0 3 万人和4 0 5 8 万人，其中初中 和高中毕业生的升学率分别只有5 0 7 和2 1 1 ( 见表一) 。这种较低的 升学率反映了我国教育供给的低水平。然而，与此同时我国个人及其家庭对 接受高一级教育的需求又十分强烈。1 9 9 4 年一份对五省1 l 县市的调查表明， 我国家长对子女的教育期望普遍较高，9 4 的家长希望对子女能有高中以上 的文化程度。不容否认，个人实际所受的教育达不到其期望值并不是由于 他们无力承担所需的学杂费，事实上，大多数人为了接受高一级的教育愿意 支付较高的学杂费。这就是说，从个人对教育的需求看，我国教育的供给也 是不足的。 表一1 9 9 8 年小学、初中、高中阶段毕业生升学率 毕业生( 万人)升学率( )不能升学人数( 万人) 小学 2 1 1 7 49 4 31 2 0 7 初中1 6 0 3 15 0 77 9 0 3 高中阶段 5 1 4 32 1 1 2 4 0 5 8 资料来源：中国统计摘要1 9 9 9 ，中国统计出版社1 9 9 9 年版 注；1 包括普通高中和中等专业学校2 仅指升入普通高校的比例 以上分析表明，我国教育供求存在着总量短缺的问题。当然，教育供求 总量短缺的问题并非我国所独有，即使在西方发达国家，教育资源相对不足 也一直是困扰其教育进一步发展的障碍，而所谓教育过度即教育供给过剩主 要是指结构上的而非总量上的。对于我国来说，由于教育资源绝对不足，教 育供求总量的短缺因而就显得更加突出了。 2 、对我国教育供求结构的考察 教育供求的总量分析表明，我国教育供给在总量上是不足的。但是，与 。董泽芳等：初中学生家长教育分流意向的调查与分析) ，教育与经济，1 9 9 6 年第2 斯 1 9 笙堕堕翌墼亘堡垄竺室婴塑丝 此同时，当前社会上又普遍存在着大中专毕业生就业难的问题，似乎教育所 培养的人才已超过了社会的需要。其实，撇开大中专毕业生就业难的其他原 因，如就业观念、人才培养的方式以及就业信息的缺乏等，单从供求来看， 这种现象并不意味着我国教育供求在总量上的过剩，而恰恰反映了我国的教 育供求在程度及类别等结构上存在着非均衡。供求结构上的非均衡也可称之 为供求结构的短缺。对于我国当前而言，教育供求结构的短缺具体表现在以 下几个方面。 ( 1 ) 教育供求的程度结构考察 从程度结构上看，我国三级教育的供求状况是不相同的。义务教育就其 性质而言，基本上属于纯公共物品，其供给一般由政府提供，而且义务教育 的强制性也使其需求缺乏弹性，供求一般是易于达成均衡的。然而，当前我 国的义务教育供求在总体上相对均衡的情况下存在着局部的非均衡。表现之 一是在经济发展水平相对较低的农村和边远山区呈现出需求不足，而供给也 呈现出相对短缺的特殊非均衡景象。在我国的农村和边远山区义务教育阶段 学生的流失率比较高。例如，湖北的一些贫困地区“适龄少年的流失率都在 l o 以上，大大超过了国家规定的控制流失标准。”在我国一些情况严重的 地区，“农村初中学校的年流失率竟高达4 0 左右。”如果排除统计数据中 的水分，实际的流失率要远远超过官方的统计结果。贫困地区的辍学流失率 高说明在这些地区，对义务教育的需求并没有像一般所想像的那样强烈，至 少他们是把教育的重要性置于经济收入的增加之下的。与需求不足相对应的 是这些地区的教育供给也是不尽如人意的。我国农村地区的学校办学条件、 师资状况普遍也不如城市和经济发达地区，办学条件和教师学历的合格率都 亟待提高，教师工资的拖欠现象也屡见不鲜。贫困地区教育需求不足与供给 短缺是相互联系的，二者互相影响，造成这一特殊的供求非均衡情形。我国 义务教育供求矛盾的表现之二是在城市和经济发达地区高质量的教育供给不 足。在城市和经济发达地区，普九已不成问题，而重点中小学成为人们竞争 的热点，“择校”现象就是这种竞争的生动写照。一些教育质量较好的重点 学校对于不在其学区或分数不够的学生收取高额赞助费，但许多家长宁愿交 钱甚至动用各种关系千方百计为孩子谋取十分有限的学额，以获得子女在重 。裴德重：关于义务教育的执法思考) ，湖北教育) 1 9 9 9 年第9 期 。牛泉：农村初中学生流失的原因及对箴，人民教育1 9 9 8 年第3 期 2 0 兰!堑蔓查竺!竺兰堡主堂竺丝苎一 点学校接受高质量教育的机会。例如，北京的首都师大附中、实验中学，初 中择校费每年在一两万元之间，而入学竞争还十分激烈。脚 8 0 年代以前，我国高级中等教育同其他类型的教育一样，总量供给是 极其短缺的。8 0 年代后，在我国经济体制和教育体制改革的大背景下，高 级中等教育得n t 迅速发展，特别是9 0 年代中等职业教育更是取得了长足 的进步。1 9 9 8 年全国高级中等教育共有学校3 8 8 万所，在校生共2 4 4 5 5 万人。 高级中等教育的大发展在一定程度上缓解了供求矛盾，但供给短缺 的局面并未得到根本改观。在我国当前条件下，高级中等教育被视为介于义 务教育和高等教育的一种过渡教育或者是联系二者的重要桥梁，其供求不可 避免地要受到来自这两方面的影响。首先是义务教育的推行和普及使得对高 级中等教育的需求大大增加。1 9 8 6 年义务教育法颁布实施后，我国义 务教育普及率逐年上升，1 9 9 8 年初中毛入学率已达8 7 3 ，鼬教育部面 向2 l 世纪教育振兴行动计划又适时提出在2 0 0 0 年如期实现基本普及九年 义务教育的目标。由于义务教育的普及，我国初中毕业人数已从1 9 8 0 的9 6 4 7 万人增加到1 9 9 8 年的1 6 0 3 1 万人，增长率为5 1 7 。叫初中毕业人数的 快速增长一方面为高级中等教育的发展提供了机遇，但同时也给高级中等教 育的供给带来了更大的压力。其次，高等教育发展的拉动效应刺激了高级中 等教育需求的扩张。高级中等教育，特别是普通高中教育是接受高等教育的 必经阶段，高等教育的发展必然带动对高级中等教育需求的增加。近年来， 我国高等教育发展很快，1 9 9 7 年同龄人大学入学率为9 ，而2 0 0 0 年这一比 例将达到1 1 左右，2 0 1 0 年则要实现高等教育的大众化。 高等教育的迅速 发展是我国实施科教兴国发展战略的需要，同时也是对多年来需求持续增加 韵一种回应。不论是哪种情况，高等教育的发展都对高级中等教育的供给提 出了更高要求。面对来自义务教育和高等教育的双重压力，我国高级中等教 育的供给在