（教育经济与管理专业论文）农村义务教育财政投入体制研究——以贵州省关岭县为例.pdf

农村义务教育财政投入体制研究 以贵州省关岭县为例 教育经济与管理专业硕士研究生杜吉松 指导教师张学敏教授 摘要 农村义务教育的财政体制是指国家资源投向农村义务教育并对其进行管理的体制，它是 国家教育财政体制的重要组成部分。从2 0 世纪8 0 年代以来，随着国家经济体制、财政体制 以及教育体制改革的深入，我国农村义务教育财政体制经历的一个从集权向分权演变过程。 通过对不同时期农村义务教育财政投入体制的对比，可以发现我国现行体制的突出特点：从 全局上将农村义务教育投资的统筹主体由原来的乡提升到县，从而使农村义务教育政府投资 主体发生上移；教师的工资和校舍的维修改造由县及县以上的多级政府负担；中央政府加大 了对农村义务教育经费的投入与支持力度；日常运转所需公用经费由县级政府负担。 从总体上看，我国普及九年制义务教育的基础还很脆弱，地区之间、城乡之间义务教育 的发展存在很大的差异。特别是在农村地区，由于义务教育政府财政投入体制建立在十分脆 弱的县级财政的基础之上，县级政府在义务教育中负担主要责任，其结果是导致全国大部分 农村地区义务教育政府财政投入总量严重不足，财源很不稳定，公用经费短缺问题十分突出， 农村义务教育负债重。究其症结根源在于：财权与事权不合理，分担责任不明确。我国农村 义务教育政府财政投入重心低，该体制制约着农村义务教育的推进和发展，迫切需要国家财 政体制和农村义务教育投资体制的改革和创新。 构建和谐农村义务教育财政投入体制的思路在于：充分重视农村地区差异，按不同的社 会经济发展水平建立不同的政府农村义务教育投资模式；重新划分各级政府在农村义务教育 中的财政责任，对农村义务教育各项资金的初始来源作科学合理的划分，建立稳定的机制， 实现分层次供给；中央和省级政府应在农村义务教育经费分担中承担主要责任，成为农村义 务教育的投资主体。有了这样的思路，通过中央和地方各级政府对教师工资经费、学校公用 经费、基建经费和助学经费四项经费进行的合理分担，从而构建以中央和省级政府为主体的 农村义务教育财政投入体制。 关键词：义务教育农村教育投入财政体制 9洲7删0m 3 mm川i舢8iiiii脚y t h er e s e a c ho ft h ec o u n t r y s i d ec o m p u l s o r y e d u c a t i o n a lf i n a n c i a li n v e s t m e n ts y s t e m 娟es t a t u so fg u i z h o up r o v i n c eg u a n l i n gc o u n t ya se x a m p l e m a j o r ： e d u c a t i o n a le c o n o m ya n dm a n a g e m e n t t u t o r ：p r o f e s s o rz h a n gx u e m i n s t u d e n t ：d uj i s o n g a b s t r a c t t h ec o u n t r y s i d ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nf i n a n c i a ls y s t e mi sr e f e r st ot h en a t i o n a lr e s o u r c e st og o t ot h ec o u n t r y s i d ec o m p u l s o r ye d u c a t i o na n dc a r r i e so nt h em a n a g e m e n tt oi tt h es y s t e m , i ti st h e n a t i o n a le d u c a t i o nf i n a n c es y s t e mi m p o r t a n tc o n s t i t u e n t s i n c e2 0 t hc e n t u r y8 0 s 。a l o n g 嘶t l ls t a t e e c o n o m ys y s t e m ，f i n a n c i a ls y s t e m 舔w e l la se d u c a t i o no r g a n i z a t i o n a lr e f o r mt h o r o u g h ，o u rc o u n t r y c o u n t r y s i d ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nf i n a n c es y s t e me x p e r i e n c ef r o mc e n t r a l i z a t i o nt od e c e n t r a l i z a t i o n s u c c e s s i o n a lv a r i a t i o np r o c e s s t h r o u g ht ot h ed i f f e r e n tt i m ec o u n t r y s i d ec o m p u l s o r ye d u c a t i o n f i n a n c ei n v e s t m e n ts y s t e mc o n t r a s t ，m a yd i s c o v e ro u rc o u n t r yp r e s e n ts y s t e mt h ep r o m i n e n t c h a r a c t e r i s t i c ：t h ec o u n t r y s i d ec o m p u l s o r ye d u c a t i o ni n v e s t m e n to v e r a l lp l a nm a i nb o d yp r o m o t e s f r o mo v e r a l ls i t u a t i o ng e n e r a lf r o mt h e 嘶g i n a lt o w n s h i pt ot h ec o u n t y , t h n sc a u s e st h ec o u n t r y s i d e c o m p u l s o r ye d u c a t i o ng o v e m m e n tt oi n v e s tt h em a i nb o d yt oo c c u ro nm o v e s ；t e a c h e r sw a g e sa n d t h es c h o o lb u i l d i n gs e r v i c et r a n s f o r m a t i o nb e a r sb ya b o v et h ec o u n t ya n dt h ec o u n t ym u l t i s t a g e g o v e r n m e n t s ；t h ec e n t r a la u t h o r i t i e sh a v ee n l a r g e dt ot h ec o u n t r y s i d ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nf u n d s i n v e s t m e n ta n ds u p p o r td y n a m i c s ；t h ed a i l yr e v o l u t i o nn e e d st h ep u b l i cf u n d st ob e a rb yt h ec o u n t y l e v e lg o v e r n m e n t g e n e r a l l ys p e a k i n g ，o u rc o u n t r yp o p u l a r i z e sn i n ey e a rs y s t e mc o m p u l s o r ye d u c a t i o nt h e f o u n d a t i o nv e r yt ob ea l s of r a i l ，b e t w e e na r e a , c i t ya n dc o u n t r y s i d ec o m p u l s o r ye d u c a t i o n d e v e l o p m e n te x i s t e n c ev e r yb i gd i f f e r e n c e s p e c i a l l yi nc o u n t r y s i d ea r e a ，b e c a u s et h ec o m p u l s o r y e d u c a t i o ng o v e m m e n tf i n a n c ei n v e s t m e n ts y s t e me s t a b l i s h m e n ti na b o v et h ee x t r e m e l yf r a i lc o u n t y l e v e lf i n a n c i a lf o u n d a t i o n ，t h ec o u n t yl e v e lg o v e r n m e n tb e a r st h ep r i m a r yr e s p o n s i b i l i t yi nt h e c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，i t sr e s u l ti sc a u s e st h en a t i o n a lm a j o r i t yo fc o u n t r y s i d ea r e ac o m p u l s o r y e d u c a t i o ng o v e r n m e n tf i n a n c et ot h r o wt h eh u m a nt o t a lq u a n t i t ys e r i o u s l yi n s u f f i c i e n t ，t h es o u r c eo f w e a l t hi sv e r yu n s t a b l e ，t h ep u b l i cf u n d ss h o r tq u e s t i o ni s e x t r e m e l yp r o m i n e n t ，t h ec o u n t r y s i d e k卜， l 一 i c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni si nd e b ts e r i o u s l y i n v e s t i g a t e si t sc r u xr o o tt ol i ei n ：t h ep r o p e r t yr i g h t sa n d t h eg o v e r n a n c ea 陀u n r e a s o n a b l e ，t h es h a l er e s p o n s i b i l i t yi sn o tc l e a ra b o u t o u rc o u n t r yc o u n t r y s i d e c o m p u l s o r ye d u c a t i o ng o v e r n m e n tf m a n c ei n v e s t m e n tc e n t e ro fg r a v i t yi sl o w ，t h i ss y s t e m i s r e s t r i c t i n gt h ec o u n t r y s i d ec o m p u l s o r ye d u c a t i o na d v a n c e m e n ta n dt h ed e v e l o p m e n t , u r g e n tn e e d c o u n t r yf m a n c es y s t e ma n dc o u n t r y s i d ec o m p u l s o r ye d u c a t i o ni n v e s t m e n ts y s t e mr e f o r ma n d i n n o v a t i o n c o n s t r u c t st h eh a r m o n i o u sc o u n t r y s i d ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nf i n a n c ei n v e s t m e n ts y s t e mt h e m e n t a l i t yt o l i ei n ：t a k e st h ec o u n t r y s i d er e g i o n a ld i s p a r i t yf u l l y ，a c c o r d i n gt o d i f f e r e n ts o c i a l e c o n o m yl e v e lo fd e v e l o p m e n te s t a b l i s h m e n td i f f e r e n tg o v e r n m e n tc o u n t r y s i d ec o m p u l s o r y e d u c a t i o ni n v e s t m e n tp a t t e r n ；d i v i d e sa l ll e v e l so fg o v e r n m e n t si n c o u n t r y s i d ec o m p u l s o r y e d u c a t i o nf i n a n c i a lr e s p o n s i b i l i t y ，m a k e st h es c i e n c er e a s o n a b l ed i v i s i o nt ot h ec o u n t r y s i d e c o m p u l s o r ye d u c a t i o ne a c hc a p i t a li n i t i a ls o u r c e ，e s t a b l i s h e st h es t a b l em e c h a n i s m , t h er e a l i z a t i o n s u p p l i e si na d m i n i s t r a t i v el e v e l s ；t h ec e n t r a lc o m m i t t e ea n dt h ep r o v i n c i a ll e v e lg o v e r n m e n ts h o u l d u n d e r t a k et h ep r i m a r yr e s p o n s i b i l i t yi nt h ec o u n t r y s i d ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nf u n d ss h a r e ，b e c o m e s t h ec o u n t r y s i d ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nt h ei n v e s t m e n tm a i nb o d y h a ds u c hm e n t a l i t y ，t h r o u g ht h e c e n t r a lc o m m i t t e ea n dl o c a la l ll e v e l so fg o v e r n r n e n t st ot h et e a c h e rw a g e sf u n d s ，t h es c h o o lp u b l i c f u n d s ，t h ec a p i t a lc o n s t r u c t i o nf u n d sa n da s s i s t ss t u d e n t st h er e a s o n a b l es h a l ew h i c ht h ef u n d sf o u r i t e mo ff u n d sc a r r yo n ，t h u sc o n s t r u c t st a k et h ec e n t r a lc o m m i t t e ea n dt h ep r o v i n c i a ll e v e l g o v e r n m e n ta st h em a i nb o d yc o u n t r y s i d ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nf i n a n c ei n v e s t m e n ts y s t e m a c c o r d i n gt oi nt h eg u a n l i n gc o u n t yo n - t h e - s p o ti n v e s t i g a t i o nr e s u l t ，a n du n i f i e st h i sr e s e a r c h t h e v i e w p o i n t ，p r o p o s e dt o t h eg u a n l i n gc o u n t yc o m p u l s o r ye d u c a t i o nd e v e l o p m e n tr e f o r m s u g g e s t i o n k e y w o r d s ：c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ；c o u n t r y ；e d u c a t i o n a li n v e s t m e n t ；f i n a n c i a ls y s t e m 目录 摘要i a b s t r a c t i i 一、导论。l ( 一) 问题提出l ( - - ) 已有研究综述3 ( 三) 研究思路与研究方法。5 ( 四) 关于调查对象的说明6 二、农村义务教育财政体制实证分析。7 ( 一) 农村义务教育财政体制的演变历程7 ( 二) 农村义务教育财政体制的基本特点1 0 ( 三) 农村义务教育现行财政投入问题分析1 3 ( 四) 农村义务教育财政投入体制之症结1 5 ( 五) 对贵州省关岭县义务教育的个案调查1 7 三、发达国家农村义务教育财政体制比较研究1 9 ( 一) 发达国家农村义务教育财政演变情况1 9 ( - - ) 发达国家农村义务教育财政与个人成本分担2 0 ( 三) 发达国家农村义务教育财政分担制度2 l ( 四) 发达国家农村义务教育财政责任与事权2 4 ( 五) 发达国家农村义务教育财政体制的发展对我国的启示2 6 四、构建以中央和省级政府为主的农村义务教育财政投入体制的政策建议2 8 ( 一) 构建以中央和省级政府为主的农村义务教育财政投入体制的制度背景2 8 ( 二) 构建以中央和省级政府为主的农村义务教育财政投入体制的基本思路3 0 ( 三) 构建以中央和省级政府为主的农村义务教育财政投入体制的具体方案3 2 ( 四) 模拟测算3 7 ( 五) 对贵州省关岭县义务教育发展改革建议3 9 五、结束语4 1 参考文献4 2 图表目录 表l2 0 0 3 年我国义务教育经费来源集构成- - - - 9 表2 我国农村义务教育两种管理和财政体制各级政府财政责任划分比较表1 2 表32 0 0 3 年城乡与地区之间义务教育( 农村) 存在的差异”1 4 图l 发达国家农村义务教育政策演进轨迹图2 0 表4 发达国家农村义务教育财政与个人成本分担的发展阶段演变2 0 表5 各国财政转移支付制度的基本内容2 2 表6 按政府级别划分的初、中等公共教育资金的最初来源和最终购买2 3 表7日本农村义务教育财政转移支付制度变迁2 4 表8 按支出用途划分的政府教育支出2 4 表9 预算内教育经费最低生均标准3 4 表1 0 我国西部、中部和东部地区农村义务教育财政预算内最低保障经费及其比例表3 5 表l l 本政策建议有关各级政府农村义务教育财政责任的分工”3 7 表1 2 本政策建议关于各级政府分担农村义务教育预算内最低保障经费的数额和百分比一3 9 2 西南大学硕士学位论文导论 一、导论 ( 一) 问题提出 农村义务教育全免费的政策，已经从2 0 0 6 年春季开学起，分年度、分地区实行。 根据教育部规定，从2 0 0 7 年起全国农村义务教育阶段中小学生将全部免收杂费和书本费； 中央财政同时对西部地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助资金，提高公用经费保 障水平；启动全国农村义务教育阶段中小学校校舍维修改造资金保障新机制。 贵州省关岭县，是国家级贫困县。根据教育部的要求，关岭县从2 0 0 6 年起成为首批实行 全免费的地区之一。关岭县政府和教委，根据2 0 0 6 年3 月贵州省义务教育经费保障机制改革 实施方案的规定并结合当地的实际情况，制定了一系列的实施方案。 免收学杂费资金：小学7 0 元每年每生，初中9 0 元每年每生；免教科书资金和补助寄宿生 生活费：免费教科书标准为小学7 0 元每生每年，初中1 4 0 元每生每年，寄宿生生活补助标准为 2 0 0 元每生每年；提高中小学公用经费水平：小学不低于1 0 元每生每年，初中不低于1 5 元每生 每年；确保中小学教师工资按照国家标准按时足额发放。 1 关岭县义务教育的发展需要切实有效的财政投入保障机制 虽然关岭县从2 0 0 6 年起实行了农村义务教育的全免费，但是“免费”只是针对学生，国 家财政并不能从根本上解决关岭县义务教育经费的紧张状况。关岭县2 0 0 5 年地方财政收入为 3 7 3 9 万元，而预算内教育支出为7 3 1 5 万元，扣除上级专款因素，预算内教育支出为5 5 0 6 万元， 远远大于地方财政收入的总额。如此巨大的教育经费缺口，不仅给地方财政带来很大压力， 也严重阻碍了关岭县义务教育的发展，已经极大地影响了关岭县义务教育的完成率。可见， 在未来一段时间里，如果没有政府在义务教育经费上的较大投入，关岭县原有的义务教育完 成率不但无法提高，义务教育实现全免费就会成为不切实际的幻想。因此，必须建立合理有 效的义务教育经费保障机制，确保有充裕的资金投入在关岭县的义务教育中。 义务教育全免费的实行是一项全新的工作。也是一项艰巨而复杂的系统工程。这项政策 的出台有以下四个特点：一是涉及面广，将影响到全国约4 0 万所农村中小学校的近1 5 亿学 生固；二是政策性强，既要把学杂费免费到位，又要把国家的补贴落实到位，使广大农村孩子 和学校都能享受到公共财政的雨露阳光；三是要求情况复杂，只要是农村义务教育阶段的学 校( 包括教学点) ，不管山高路远，该实施到的地方都要实施到位，该考虑的项目和经费都要 考虑到位；四是该政策的实施，既有紧迫性、常规性，又有制度性、长效性，不同于以往某 个单项工程的实施。 如果能建立有效的农村义务教育经费保障机制，农村义务教育发展所需的各项经费就有 了稳定的保障，事业就会逐渐步入良性循环的轨道，全免费的实施就会顺利进行；如果缺乏 一种有效保障机制，则影响的不只是少拿一点钱的问题，而是一个地方的农村义务教育事业， 。贵州省人民政府、教育厅贵州省义务教育经费保障机制改革实施方案，2 0 0 6 3 。教育部2 0 0 5 年全国教育事业发展统计公报，2 0 0 6 3 1 西南大学硕十学位论文导论 一大批农村孩子的未来。 根据国务院深化农村义务教育经费保障机制改革的通知，免学杂费资金由中央和地方 按8 ：2 的比例分担哪。可见，其中2 0 的免学杂费资金需由地方承担。而对于教师工资、公用 经费、校舍维修改造经费等方面，根据 通知内容中央财政虽然加大了投入力度，但是这 几部分的经费主要还是由地方来负担。因此可见，虽然关岭县实行了义务教育的免费，但是 其财政投入的压力依然还是很大。 2 当前关岭县义务教育财政投入中存在的问题 ( 1 ) 关岭县义务教育经费投入在总量上严重不足 近年来，虽然中央财政加大了转移支付力度，但教育经费的安排仍不尽如人意。国家财 政性教育经费占g d p 的比重2 0 0 5 年为2 8 2 粤，离4 的目标还很远。2 0 0 5 年关岭县地方财政收 入为3 7 3 9 万元，而预算内教育支出为5 5 0 6 万元，远远大于地方财政收入的总额，义务教育的 发展难以得到保障。特别是农村税费改革后，取消了农村教育费附加和大部分教育集资，大 幅度减少了关岭县的教育经费。教育费附加过去一直是补充关岭县教师工资不足部分的经费 来源，农村集资则是改善校舍和办学条件的主要经费来源。虽然国家在进行税费改革过程中 做出了原则性的规定：实行农村税费改革试点的地区，要把农村税费改革与促进农村义务教 育健康发展结合起来，对因税费改革而减少的教育经费，有关地方人民政府应在改革后的财 政预算和上级转移支付资金中优先安排，确保当地农村义务教育投入不低于农村税费改革前 的水平。但从目前执行的情况来看，在关岭县地方财政非常困难的情况下，难以填补税费改 革带来的日益扩大的义务教育经费缺口。 ( 2 ) 各级政府对关岭县义务教育经费分担结构不合理 在我国基础教育现有的投入体制下，农村基础教育实行“地方负责、分级管理”的体制。 有关研究表明，中国2 3 的人口在农村，乡镇一级政府( 包括村) 承担了绝大部分的义务教育 投入。在我国义务教育的投入中，8 7 左右由县乡财政负担，1 1 由省负担，中央财政负担 不足2 回。中央和省级财政的教育事业费大部分用于高等教育，对于基础教育，特别是农村 义务教育承担的投入责任不够。关岭县财政性教育资金的来源主要有四部分：一是县级财政 安排，主要用于教师工资及必要的基本教育支出；二是税改转移支付资金的5 0 ，每年大约 有5 8 7 万元，主要解决教师公用经费、危房改造、农村义务教育基础设施建设等；三是各种教 育费附加收入和城市维护建设税用于教育部分；四是上级专款补助，根据专款指定用途进行 拨付。其中，预算内农村教育支出为4 5 9 8 万元，占预算内教育支出的8 3 5 ，即关岭县预算 内教育支出绝大部分用于农村义务教育。这一比例与我国现行的教育财政投入体制的运行模 式相符合，即地方政府财政，特别是县一级财政承担了大部分的农村义务教育的经费支出。 ( 3 ) 公用经费不足已经成为制约关岭县义务教育发展的瓶颈 公用经费是中小学日常教学、管理活动所必需的事业性支出，关系教育质量，体现办学 水平。目前，关岭县公用经费投入体制安排存在的问题主要有： 。国务院深化农村义务教育经费保障机制改革的通知，国发2 0 0 5 ( 4 3 ) o 教育部2 0 0 5 年伞国教育经费执行情况统计公告，2 0 0 6 1 2 3 1 国家统计局教育经费统计年鉴2 0 0 4 北京：中国统计出版社，2 0 0 6 2 两南大学硕l ：学位论文导论 一是公用经费财政投入严重不足。按照贯彻落实法律法规和建立公共财政的要求，农村 中小学日常运转经费应主要由财政预算来安排。但是，我国长期实行农民自主办学的体制， 农村中小学校的办学经费基本未纳入各级财政的保障范围。近几年来，中央财政安排的财政 性转移支付资金和专项资金中用于农村教育的部分，主要用于解决教师工资发放和校舍改造 问题，基本没有考虑运转经费问题。农村税费改革后，关岭县地方财政的窘迫使得在安排预 算时，首先确保人员工资的发放，对于维持中小学正常运转的预算内公用经费拨款则采取不 拨或少拨的作法，使关岭县中小学运转水平难以提高，加剧了教育失衡。 二是向学生收取的杂费事实上充当了学费，加重了农民负担。当前，在预算内生均公用 经费严重不足的情况下，农村义务教育依靠收取杂费来维持运转，杂费在很大程度上已经充 当了学费。关岭县也不例外。这样加重了关岭县农民的负担，引发乱收费等问题。 3 我国农村义务教育财政投入体制迫切需要改革 从目前情况刊看，虽然我国初步实现了“普九”，但在从总体上，我国普及九年制义务教 育的基础还很脆弱，地区之间、城乡之间义务教育的发展存在很大的差异，因此这种普及只 是低水平的普及。特别是在农村地区，由于义务教育政府财政投入体制建立在十分脆弱的县 级财政的基础之上，县级政府在义务教育中负担主要责任，其结果是导致全国大部分农村地 区义务教育政府财政投入总量严重不足，财源很不稳定，公用经费短缺问题十分突出，农村 义务教育负债重。究其症结根源在于：财权与事权不合理，分担责任不明确。虽然根据国务 院深化农村义务教育经费保障机制改革的通知中央和地方分担学生学杂费、公用经费和 校舍维修费，但事实上地方财政压力依旧很大。由此可见，我国农村义务教育财政投入体制 严重影响了农村义务教育已有成果的巩固，制约着农村义务教育进一步的推进和发展，迫切 需要国家财政体制和农村义务教育投资体制的改革和创新。 ( 二) 已有研究综述 1 国外已有研究 ( 1 ) 关于公共财政 约翰l 米克塞尔的公共财政管理：分析与应用是一本风行于市场经济国家的公共 财政管理经典教材。它反映了2 0 世纪末至j j 2 1 世纪初市场经济国家公共财政的几乎所有重要研 究领域，以及所能达到的研究水平。在本书中，作者从公共部门管理的视角，以公共财政的 基本原则、实践和预算、税收的改革为线索，系统地构建了市场经济国家的财政管理结构与 制度，引领着后续的财政收支与政府债务、基金管理的延伸研究。本书对我国的公共财政体 制改革有诸多的启迪和借鉴价值，具有重要的窗口作用。 ( 2 ) 关于公共产品 国外学者对于公共产品的研究是十分广泛的，主要涉及经济学领域。麦克康耐尔和布鲁 伊在经济学中认为，公共产品具有与私人产品相反的特征，也就是不具备竞争性和排他 性，这些产品由政府来提供。他们认为，包括教育、街道和高速公路等的物品虽然是由政府 提供的，但也具有排他性，这类物品称为准公共产品。公共产品和准公共产品都是在团体或 3 两南大学硕：e 学位论文导论 集体选择的基础上，通过政府采购取得的。n g t a n k i w ( 曼昆) 在经济学原理中认为， 公共产品既无排他性又无竞争性，这就是说，不能排除人们使用一种公共产品，而且一个人 享用一种公共产品并不减少另一个使用它的能力。威迪逊公共部门经济学中认为，公共 产品是一些个体可对其共同消费或无竞争性消费，也就是说一个人对此物品消费并不会减 损其他个人从同样的物品中同时所获得的好处。斯蒂格里茨经济学中认为，公共产品是 指需要通过政府的财政机制向社会提供，满足作为群体的社会成员的公共需要的产品。他认 为，诸如教育一类的产品，其消费具有排他性，不同时具有非竞争性和非排他性，所以这类 产品称为准公共产品。 ( 3 ) 关于政府职能 斯蒂格里茨在政府经济学中，对该理论做了经典解释。他认为，在市场经济条件下 政府的主要经济职能之一，是提供公共产品和准公共产品。由于市场不能有效供给这类产品 ( 如教育) ，因此需要政府提供。弗里德曼在自由选择：个人声明中，认为政府的主要职 能之一，是提供公共产品，义务教育是全国性的公共产品，义务教育所独有的普及、免费和 强制这三个特点，决定了政府理当承担这个责任。 2 国内已有研究 ( 1 ) 关于农村义务教育全免费 广东省教育厅关奕佳认为，何时开始逐步推进免费义务教育，这是当前该省义务教育面 临的重大抉择，它涉及到该省今后义务教育的发展路径选择问题。他认为虽然从今年开始实 行义务教育全免费，但是由于义务教育经费的投入力度不够、保障机制不健全，从现在起用 1 0 年左右时间推进该省义务教育的均衡化，再用5 年左右的时间逐步推进免费义务教育，到 2 0 2 0 年该省才能实现真正意义的九年义务教育。胡瑞文、何晓鹏、田汉族等人认为，农村义 务教育实行全免费后的当务之急，要建立农村义务教育生均事业费拨款和生均公用经费拨款 的基本保障标准，作为最低保障线。朱永新、周晓红、李宁等人认为，实行免费义务教育的 核心问题，是建立一种具有法制保障的、中央和地方政府分担的义务教育经费投入体制，这 意味着将加大中央财政承担义务教育的责任，是一种利益格局的重大调整，有赖于一种有效 的信息沟通和利益表达机制。 ( 2 ) 关于农村义务教育财政投入体制 国内目前对农村义务教育经费投入机制的研究成果是比较多的，以论文形式发表为主。 这些论文的研究大致可以分为三类：第一类，经费保障机制比较研究，如张少春的发达国 家普及义务教育财政保障机制回顾与比较和刘艳华的发展中国家义务教育财政保障机制 的比较与启示；第二类，经费保障机制面临的问题研究，如吴仰东的加大投入明确责任切 实提高农村义务教育经费保障水平、张志勇的建立农村义务教育经费保障机制面临的挑战 与对策、丁建玉的农村义务教育管理体制与投入机制的分析思考、宋超的完善我国义 务教育转移支付若干问题的思考和王哗的正确分析当前农村义务教育财政保障机制的现 状与问题；第三类，构建有效的经费保障机制的研究，如陈曦的关于建立农村义务教育投 资保障机制的设想、肖新生的关于建立义务教育经费分担机制的思考、胡凤英的论构 建农村教育重中之重的保障机制、唐文博的谁最应该为农村义务教育“埋单”探析农 4 两南大学砀! f ：学位论文 导论 村义务教育投入保障机制和汪明的义务教育均衡发展与若干保障机制部分地区的政 策及实践分析。 这些文章有如下一些主要观点。第一，关于当前农村义务教育经费保障机制存在的主要 问题：农村义务教育的总量投入尚显不足；地区间差距进一步加剧了农村义务教育阶段 资源配置的不合理；各级政府负担结构不合理，投入不规范，效益不高：公用经费不足 已成为目前制约农村义务教育事业发展的瓶颈；农村义务教育负债问题突出：专项转移 支付制度不健全。第二，关于如何构建合理有效的农村义务教育经费保障机制的思考与建议： 继续加大政府财政对农村义务教育的投入力度；经费投入的重心应适当上移；合理划 分各级政府承担农村义务教育投入的责任和分担比例：构建科学严格的监督机制；加强 转移支付对农村义务教育的平衡力度；多渠道筹集农村义务教育经费。 3 对已有研究的评价 农村义务教育全免费的实施，是一个新问题。很多学者都将研究重点放在探讨义务教育 实行全免费的可行性上，侧重在怎样的条件下可能去实施全免费这一政策，而没有能很好的 考虑如何去保障农村义务教育免费的实施。而对于经费保障机制的研究，绝大多数都是停留 在农村税费改革前后。在农村义务教育实行全免费的新形式下，如何建构合理有效的农村义 务教育经费保障机制，确保全免费的顺利实施，这方面的研究还非常少。 ( 三) 研究思路与研究方法 1 研究思路 本研究从我国当前农村义务教育的实际出发，综述我国农村义务教育财政体制的演变历 程，再通过分析现行农村义务教育财政体制的基本特点，得出我国当前农村义务教育财政体 制到底存在怎样的问题，出现这些问题的症结何在。 本研究认为要构建和谐农村义务教育财政投入体制的思路在于：充分重视农村地区差异， 按西中东部三类地区不同的社会经济发展水平建立不同的政府农村义务教育投资模式：重新 划分各级政府在农村义务教育中的财政责任，对农村义务教育各项资金的初始来源作科学合 理的划分，建立稳定的机制，实现分层次供给；中央和省级政府应在农村义务教育经费分担 中承担主要责任，成为中西部农村义务教育的投资主体。有了这样的思路，本研究认为，通 过中央和地方各级政府对教师工资经费、学校公用经费、基建经费和助学经费四项经费进行 的合理分担，从而构建和谐农村义务教育财政投入体制。 最后针对关岭县义务教育现状并结合本研究的观点，提出自己对关岭县义务教育发展的 改革建议。 2 研究方法 1 文献法：对本研究的主要对象农村义务教育和教育财政投入体制进行文献查阅，了解 已有研究现状与不足，了解已有的研究基本方法。 2 调查法：选择贵州省关岭县为调查对象，对该县教育部门和财政部门的工作人员进行 访谈，采取座谈和个别访谈两种形式，从而了解该县的财政状况、教育经费的投入状况以及 s 两南大学硕士学位论文导论 教育经费分配状况，为论文提供事实数据。 3 比较法：比较国内外在义务教育经费保障机制上存在的差异以及原因，比较国内西部 地区与发达地区在教育投入经费上和保障机制的差别，从而总结出我国在农村义务教育保障 机制上存在的主要问题。 ( 四) 关于调查对象的说明 2 0 0 6 年1 2 月l o 日至1 6 日，本人赴贵州省关岭县就农村义务教育财政体制改革状况进行 了为期一周的调查。本人先后听取了关岭县教育局教研室主任对全县教育基本情况的介绍， 参观了两个乡镇的中心学校及其所属的高小和初小以及一所村小学，和上述学校的校领导和 老师就义务教育财政体制改革中需要迫切解决的农村中小学教师工资、公用经费等四个问题 进行了座谈，并到县教育局财务处了解了关岭县义务教育财政状况。 6 西南大学硕士学位论文 农村义务教育财政体制实证分析 二、农村义务教育财政体制实证分析 ( 一) 农村义务教育财政体制的演变历程 农村义务教育的财政体制是指国家资财投向农村义务教育并对其进行管理的体制，它是 国家教育财政体制的重要组成部分。中国农村义务教育包括历时九年的基础教育。2 0 世纪8 0 年代以来，随着国家经济体制、财政体制以及教育体制改革的深入，农村义务教育财政体制 经历了一个从集权向分权的演变过程，改革的基本方向是把权力和责任由中央逐级下放到基 层地方政府。 1 9 8 0 年以前，与当时高度集中的财政体制相适应，中国农村基础教育投资实行一种集中 的管理模式，基础教育经费基本上由中央财政切块单列，戴帽下达。 从2 0 世纪8 0 年代初期开始，国家的经济运行体制发生了重大变化，中央与地方财政的 收入支出格局也发生了重大变化，开始实行财政分权。1 9 8 0 年2 月国务院颁布了 关于实行 “划分收支、分级包干”财政管理体制的通知，开始实行中央与地方财政分级管理的体制。 其基本特点是以“财政包干”为基础，把原本属于中央的部分财政权力转移到省级政府和地 方政府手中。农村基础教育财政体制的改革体现了财政分权的这一特点，其投资主体相应由 中央下放到省，实行“省级政府戴帽下达到县，专款专用”的体制。 1 9 8 6 年我国以立法形式正式在全国范围内实施九年制义务教育。当年颁布的中华人民 共和国义务教育法对义务教育财政体制的管理模式以法律形式予以原则上的规范。该法第 八条规定：“义务教育事业，在国务院领导下实行地方负责，分级管理。”第十二条就经费筹 措问题规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责 筹措予以保证地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要 用于实施义务教育。国家对经济困难地区实施义务教育的经费，予以补助国家在师资、 财政等方面，帮助少数民族地区实施义务教育。” 1 9 9 2 年，国务院批准发布“义务教育法”实施细则，对城乡义务教育的财政体制作了 更为具体的规定。细则第三条规定：“实施义务教育，在国务院领导下，由地方各级人民 政府负责，按省、县、乡分级管理。”第五条指出：“实施义务教育，城市以市或市直辖区为 单位组织进行；农村以县为单位组织进行，并落实到乡( 镇) 。”第二十八条规定：“地方各级 人民政府设置的实施义务教育的学校的事业费和基本建设投资，由地方各级人民政府负责筹 措中央和地方财政视具体情况，对经济困难地区和少数民族聚居地区实施义务教育给予 适当补助。”第二十九条规定：“依法征收的教育费附加，城市的，纳入预算管理用于改 善中小学办学条件；农村的，由乡级人民政府负责统筹安排，主要用于支付国家补助、集体 支付工资的教师的工资，改善办学条件和补充学校公用费等。”第三十条规定，实施义务教育 的学校新建、改建、扩建的所需资金，在城镇由当地人民政府负责列人基本建设投资计划； 在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。 根据上述法律条文，在2 0 世纪9 0 年代，我国农村义务教育财政体制的基本格局得以确 7 两南大学硕十学位论文农村义务教育财政体制实证分析 - 立，逐步形成以政府财