（教育经济与管理专业论文）高等教育政策的经济效应分析.pdf

武汉理_ _ i _ = 大学硕士研究生学位论文 摘要 教育政策是国家和政府制定的调整教育领域的社会问题和利益关系的 公共政策，是为实现一定时期的教育目标和任务而制定的行动准则。随着教 育在经济发展中的巨大作用的广泛认同，对教育发展起到指导作用的教育政 策研究，特别是教再政策经济份值的研究己经成为中西方教育学者研究的重 要领域，教育政策所能产生的经济效应指标已经成为教育政策目的论标准中 的个重要参考依据。 在深刻变革时期，教育活动的后果影响越来越明显。因而，对政府制 定教育政策的要求也越高、越多。所以，作为贯穿整个教育政策制定、教 育政策执行后果评价就显得尤其重要但目前我国教育政策执行评价过程 中往重的是教育性充分考虑教育在社会发展和个人身心发展中的重要 性，一般不用公共政策理论中纯粹的功利标准来衡量教育政策之利弊。所 以现在对教育政策所产生的经济效应的具体论述比较少见，虽其不能成为 主要的衡量标准来评价教育政策的优劣，但在经济全球化的今天，分析教 育政策的经济效应可以作为教育政策定位的一个重要的参考依据。 本文分为三大部分：第一部分主要是介绍关于教育政策评价的相关理 论：第二部分是关于我国教育政策执行的情况；第二部分通过近年来对我 国高等教育发展起重要影响的三项政策实践，即高校收费政策、高校扩招 政壤和高校后勤社会化改革政策来进行经济效应分析。 武汉理t 大学硕士研究生学位论文 a b s t r a c t e d u c a t i o n a lp 0 1 i c yi st h ep u b l i cp o l i c yt h a ti se s t a b l i s h e db y t h es t a t ea n dt h eg o v e r n m e n ti na d j u s t i n gt h es o c i a lp r o b l e m sa n dt h e p r o f i t sr e l a t i o n si nt h ee d u e a t i o n a lf i e l d i ti st h ea c t i o nr u l es e t d o w nf o rt h er e a i z a t i o no ft h ee d u c a t i o n a lt a r g e t sa n dt a s k sd u r i n g ac e r t a i np e r i o do ft i m e t h ee c o n o m i ce f f e c ti n d e xb r o u g h to u tb y t h ee d u c a t i o np a l i c yh a sb e c o m ea ni m p o r t a n tr e f e r e n c eg r o u n df o rt h e s t a n d a r d so ft h ee d u c a t i o n a lp o l i c yt e l e o l o g y t h e c o n s e q u e n c e s a n dt h ei n f l u e n c e so ft h ee d u c a t i o n a l a c t i v i t i e st u r no u tt ob em o r ea n dm o r eo b v i o h sd u r i n gt h ep e r i o d o fi n t e n s i v er e f o r m t h e r e f o r e ，h i g h e ra n dm o r er e q u i r e m e n t sa r e m a d eo nt h ee d u c a t i o n a lp o l i c i e sc o n s t i t u t e db yt h eg o v e r n m e n t i n t h ea p p r a js a lc o u r s eo f t h ee x e c u t i o no ft h ee d u c a t i o n a lp o l i c yi n c h in a a t t e n t i o ni s p a l d t 0t h ee d u c a t i o n a lf u n c t i o n ，f u l ly c o n s i d e r i n gt h ei m p o r t a n c eo fe d u c a t i o ni nt h e s o c i a ld e v e l o p m e n t a n dt h ei n d i v i d u a lb o d y a n d m i n dd e v e l o p m e n t ，b u ts e l d o mu s i n gt h e p u r eu t i l i t ys t a n d a r d so f t h ep u b l i cp o l i c yt h e o r y i ns c a l i n gt h e a d v a n t a g e sa n dt h ed l s a d v a n t a g e so f t h ee d u c a t i o n a lp o l i c y t h ep a p e ri sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s t h e f i r s tp a r tm a i n l y i n t r o d u c e st h e o r i e sr e l a t e dt ot h ee d u c a t i o n a lp o l i c ya p p r a i s a l t h e s e c o n dp a rlf o c u s e so ne x e c u t i o ns i t u a t i o no ft h ee d u c a t i o n a lp o l i c y i nc l i n a a n dt h el a s tp a r tm a k e sa n a l y s i so nt h ee c o n o m i ce f f e c t s t h r o u g ht h r e ep o li c yi m p l e m e n t a t i o n s ，w h i c hh a v eg r e a t i n f l u e n c e so n c h i n a sh i g h e re d u c a t i o ni nr e c e n ty e a r s i i 武汉理_ _ i _ = 大学硕士研究生学位论文 刖吾 教育政策是国家和政府制定的调整教育领域的社会问题和利益关系的 公共政策，是为实现一定时期的教育目标和任务而制定的行动准则。在公共 政策研究的历史中，人们往往从哲学、政治学和经济学等不同角度来研究教 育政策。从哲学的意义上，教育政策是教育政策活动的客观属性满足教育政 策主体需要的一种关系；从政治学意义上，教育政策在调整“教育权力分配 关系和教育权利分配关系”时直接表现出教育政策的政治价值；从经济学意 义上，调整“教育资源配置关系”时直接表现出教育政策的经济价值。 随着教育在经济发展中的巨大作用的广泛认同，对教育发展起到指导作 用的教育政策研究，特别是教育政策经济价值的研究已经成为中西方教育学 者研究的重要领域，教育政策所能产生的经济效应指标已经成为教育政策目 的论标准中的一个重要参考依据。教育政策的经济效应分析是把一项教育政 策放到整个教育及社会经济系统中，从与之相关的其他要素的相互关系中， 对该政策的作用产生的经济方面的结果所作的综合判断。教育政策效应的研 究是就一项政策从总体上看，其积极作用是否大于消极作用，从而有效地规 范人们的行为，以推动教育事业的发展。 我国正处于深刻变革时期，教育活动愈复杂，变化速度愈快，后果影 响愈强。因而，对政府制定教育政策的要求也越高、越多。在我国，党和 政府的各项教育政策是作为社会和国家主人的人民群众根本利益的具体 体现，必须能反映并满足群众的要求和愿望。党和政府的教育政策又是对 教育各领域实施组织和管理的重要手段，教育政策本身是否合理科学直接 关系到政策活动的效率高低，甚至政策的成败问题。 所以，作为贯穿整个教育政策制定、教育政策执行后果评价就显得尤 其重要，但目前我国教育政策执行评价过程中，注重的是教育性，充分考 虑教育在社会发展和个人身心发展中的重要性，一般不用公共政策理论中 纯粹的功利标准来衡量教育政策之利弊。所以现在对教育政策所产生的经 济效应的具体论述比较少见，虽其不能成为主要的衡量标准来评价教育政 策的优劣，但在经济全球化的今天，分析教育政策的经济效应可以作为教 f 武汉理工大学硕士研究生学位论文 育政策定位的一个重要的参考依据。本文通过近年来对我国高等教育发展 起重要影响的三项政策实践，即高校收费政策、高校扩招政策和高校后勤社 会化改革政策来进行经济效应分析，为今后制定科学合理的教育政策提供 借鉴。 2 武汉理工人学硕士研究生学位论文 第1 章教育政策概要 为社会经济的发展服务是教育的一项重要功能，发展教育是发展经济的 基础。教育的发展离不开教育政策的导向、规范和激励，教育政策也是发展 教育的重要资源。因此，研究教育政策及其效应实际上也是教育资源配置的 一种需要，是激活教育及其各种效应的必然要求。 1 1 政策与教育政策 1 1 1 政策的本质 关于政策本质的理解和认识往往决定政策分析和政策解释活动的模式， 影响政策执行的形式与结果。 国内外学者关于政策或公共政策的定义有十几种之多。这些定义从不同 的角度对政策的本质进行了解释。我们可以大致把这些定义分为三类，一是 认为政策是某种行为准则、计划、文件、法规、谋略、方案或措簏等，即某 种由人们来执行或遵守的“文本”，这类定义实际上是把政策理解为一个 “静态”的“点”，即“文本”。二是认为政策是某种有目的地进行价值分 配、处理问题或实现既定目标的复杂过程，这类定义是把政策理解为一个 “动态”的线性的过程，即一条由目标到结果的直线。三是认为政策既不仅 仅是某个特殊的文本，又不是一个简单的线性过程，而是一个既有过程又有 结果的众多因素相互作用的前后相继的复杂的“圆圈”，它包括文本、文本 的形成、文本的修正、实际的实旖过程和结果等要素，是一个不断发展的有 机的非线性的过程。 上述三类关于政策本质的解释往往与不同的政策模式相联系。把政策理 解为“静态”的文本，是传统的政治制度理论对政策进行政治制度方面的静 态研究所体现出的重要特征；传统的理性模式则倾向于把政策看作直线式的 线性过程，并崇尚实证的线性的政策分析；而把政策理解为前后相继的充满 价值冲突的复杂的非线性的“圆圈”，必然导致推崇批评性政策分析，并肯 定政策辩论与政策分析的内在联系及其在政策分析中的重要意义。 父 武汉理_ _ i _ = 大学硕士研究生学位论文 1 1 2 教育政策的本质 教育政策的本质可以从现象形态、本体形态、过程特点和特殊性质四个 维度进行全面认识和理解教育政策。 1 ，教育政策的现象形态教育政策的静态的表面形式。在这个意义 上，教育政策表现为静态的文本，即关于教育领域措施的政策文本或政策文 本的总和。在形成教育政策文本的过程中，教育政策主体往往把教育政策所 表达的实质性内容隐含在不同格式的合法化的文本之中，通过人们对文本的 理解和遵守而达到自己的目的。所以，仅仅强调教育政策的现象形态还远远 不能揭示教育政策的本质。 2 ，教育政策的本体形态各种形式的教育政策所共同具有的一致性 的目的性特征。当我们对教育政策进行目的性查考时，所形成的认识就反映 了教育政策的本体形态。在现实的教育政策实践中，形形色色的具体教育政 策涉及各自不同的领域，有各自不同的目标，解决不同的政策问题，即它们 都有一个一致性的目的性特征，即在不同的主体之间分配教育利益权 力、权利、机会、经费、条件等等。这个抛开具体的形形色色的教育政策而 概括和抽象出来的目的性特征就是教育政策的本体形态。 3 ，教育政策过程特点动态连续的主动的选择的过程。任何一项教 育政策都必须在政策过程中才能确定和实现它的价值。教育政策必须解决特 定的政策问题，实现它既定的目标，才能体现政策存在的意义。而解决政策 问题，实现政策目标是通过动态的连续的主动选择的政策过程来完成的。教 育政策是一个动态的过程，它是以主体的认识和实践活动为主要内容的一个 具体运行的过程：教育政策是一个连续( 或称为断续) 的过程；教育政策是政 策实践主体的一种主动的集体选择的过程。 4 ，教育政策的特殊性质。教育政策的公益性在形式和基本性质上与公 共政策公益性是一致的。但是教育政策公益性的内容尤其是教育政策公益性 的实现与一般公共政策公益性的实现具有很大的区别，它主要是通过非营利 性教育组织提供非商品性的教育服务来实现的。其次，教育政策与一般公共 政策相比还具有自身的特殊性，它可以从两个方面进行认识：教育政策活动 的特殊性与教育政策利益分配的特殊性。 4 - 武汉理_ _ i _ = 大学硕士研究生学位论文 关于教育政策活动的特殊性，美国的佛兰德s 柯伯思曾提出了几点 认识，第一，教育政策的制定是一项成千上万人参加的极其复杂的工作，具 有专门术语，政策内容广阔和多变，真正理解教育政策的本质是困难的；第 二，公众对教育系统比其他社会系统更熟悉，对教育政策更为关心，大多数 公民对教育系统都有一定的接触和了解，并且都积极参与教育活动和学校的 管理：第三，教育领域的权力比其他任何领域的权力都分散，教育政策不仅 在不同的权力级别上形成和执行，而且在同一权力级别上也存在复杂的权力 分配，从而加大了教育政策活动的难度和复杂性等等。教育利益分配的特殊 性主要指教育政策分配教育利益时与其他社会领域公共政策的区别，主要体 现为，第一，与经济领域的公共政策不同，公共教育资源分配是无偿的和非 营利的；第二，对于作为教育利益主体的受教育者个人来说，教育政策分配 具有独特的内容和阶段性。教育政策对受教育者进行的分配并不体现为金 钱、物质、权力、地位等利益，而是表现为提供个人身心发展的机会、条件 和资格认定，教育政策分配教育利益的核心结果就是个人身心的和谐发展以 及对个人身心发展水平的权威性认定。 1 2 教育政策的价值及其效应分析 1 2 1 教育政策价值 教育政策是政党、国家和政府制定的调整教育领域的社会问题和利益关 系的公共政策，是为实现一定时期的教育目标和任务而制定的行动准则。在 政策研究的历史上，人们往往从哲学、政治学和经济学等不同角度来研究教 育政策的价值。从哲学的意义上，教育政策价值是教育政策活动的客观属性 ( 如教育政策要素、结构、内部运行机制、功能等) 满足教育政策主体需要的 一种关系；从政治学意义上，教育政策在调整“教育权力分配关系和教育权 利分配关系”时直接表现出教育政策的政治价值；从经济学意义上，调整 “教育资源配置关系”对直接表现出教育致策的经济价值；此外，对学校、 个人的教育活动和教育政策活动本身进行管理和规范的教育政策直接表现 出教育政策的教育价值和人的发展价值；调整“国家、学校、个人利益关系” 的教育政策直接表现出教育政策实现社会正义和公共利益的社会价值等等。 5 ， 武汉理_ _ i _ = 大学硕士研究生学位论文 在教育政策实践中，教育政策满足主体需要的性质和程度决定着教育政策价 值的性质和价值的数量，教育政策满足了主体的需要，教育政策具有正价值； 教育政策损害了主体的利益，教育政策就具有负价值；教育政策与主体的需 要无关，教育政策具有零价值：教育政策满足主体的程度越高，满足主体需 要的层次越高，教育政策的价值量就越大；反之，教育政策的价值量则越小。 教育政策的价值在定性上可以通过所谓的效应表现，在定量上则通过所谓的 效果或效益表现。 教育政策价值分析既是教育政策分析的一个核心领域，又是教育政策分 析的一类主要方法。教育政策价值分析是对教育政策活动的价值关系和价值 问题进行确认和分析的一类教育政策研究方法，教育政策价值分析的研究对 象主要是教育政策活动的价值关系和价值问题。一方面，作为教育政策分析 的一个重要内容和领域，价值分析要研究与教育政策有关的所有价值问题； 另一方面，作为教育政策研究的一种思维路向，价值分析是教育政策分析的 一类重要方法。国内外学者一般认为，事实分析、价值分析和规范分析是政 策分析的三个主要领域和三类主要方法，其中，价值分析处于事实分析和规 范分析的中介地位，是“联结行为研究、规范研究，使之形成一个系统的主 线。”教育政策分析的一个基础就是首先要确定政策分析和研究的边界，即 要选择具有特定价值的事件和问题进行研究；价值分析又是规范研究的前 提，只有在明确政策价值目标的情况下，才能通过规范研究确定具有可行性 的政策方案。 1 2 2 教育政策价值分析的方法 从教育政策价值分析作为研究方法的维度来看，一般认为价值分析的方 法可分为三种：经验性探索、规范性探索和超伦理研究。 l ，经验性研究方法。 经验性研究方法又称为描述性的方法，主要是对价值现象的价值观进行 描述、分类和概括，对政策价值选择和具有价值倾向的行为方式进行描述和 分析。经验性研究为我们提供教育政策价值选择、合法性、有效性和客观的 状态，从而为教育政策活动中的主体的价值判断提供客观依据，帮助决策者 进行价值选择。 6 武汉理_ _ i _ = 大学硕士研究生学位论文 2 ，规范性研究方法。 规范性研究的主要目的是确定对政策行为进行评价的规范标准，它要回 答的是，我们依照什么样的标准确定政策行为的对与错，什么样的政策行为 才是好的，是公正的，是最有效的，或有效的政策行为应遵循什么规范标准。 规范性研究为我们提供和描述教育政策价值选择、合法性、有效性的应然状 态，为教育政策活动提供具体的价值指导。教育政策的规范性研究在对某种 政策行为进行价值判断时，具体的价值标准可分为三种类型：一是义务论标 准，即依据一些具有先验性而不证自明的基本原则进行价值判断，义务论标 准具有理性主义的特征。二是目的论标准，主要根据行为后果的效应来评价 政策选择和政策行为，目的论标准具有功利主义或实用主义的特征。本研究 论文主要根据这类标准，运用规范性研究方法。三是价值论或本质论标准， 主要依据政策行为的本质，即其内在价值或自身的良好性进行评价。 3 ，超伦理研究方法。 超伦理研究方法即以教育政策价值选择的判断标准某种价值规范 或伦理规范作为研究对象，进行评价、分析和研究。超伦理研究主要是 回答教育政策价值选择的价值标准或伦理规范本身是正确的还是错误的。它 为教育政策价值选择、合法性、有效性的价值标准本身提供价值或伦理判断 的准绳。利用超伦理方法研究教育政策的价值问题时，对规范性价值标准进 行价值判断同样可以从义务论标准、目的论标准、价值论或本质论标准三个 方面进行具体分析。 1 3 教育政策的经济效应分析 建立和健全适应社会主义市场经济发展要求的教育的体制、机制和模 式，保证教育与经济的协调发展及教育经济价值的形成与实现，离不开教育 的政策调控。教育宏观调控的最终目标、直接目标和具体目标都是不可能自 动实现的。教育宏观调控的目标确定以后必须施之以相应的政策和手段。因 此，为了保证整个教育与经济、社会长期协调发展，特别是为了满足经济结 构对教育结构的需求，作为教育宏观调控的主要内容之一的教育政策的调控 就显得十分必要。 武汉理工大学硕士研究生学位论文 随着教育在经济发展中的巨大作用的广泛认同，对教育发展起到关键指 导作用的教育政策研究，特别是教育政策经济价值的研究已经成为中西方教 育学者研究的重要领域，教育政策所能产生的经济效应指标已经成为教育政 策目的论标准中的一个重要参考依据。 教育政策的经济效应分析是把一项教育政策放到整个教育及社会经济 系统中，从与之相关的其他要素的相互关系中，对该政策的作用产生的经济 方面的结果所作的综合判断。教育政策效应的研究是就一项政策从总体上 看，其积极作用是否大于消极作用，从而有效地规范人们的行为，以推动教 育事业的发展。有时一项政策从自身来看其效果是好的，效益是高的，但把 它放到教育及社会系统中综合考察，其消极效应却大于积极效应，这不能算 是好的教育政策。只有从自身来看效果又好、效益又高，在整个教育及社会 系统中积极效应又大于消极效应的政策才是好的政策。 教育政策经济效应分析是一件非常复杂而难度很大的工作。在对政策的 经济效应进行评价分析时，既要考察它的正面效应和负面效应，也要考察它 的短期效应和长期效应，同时还要考察它的直接效应和间接效应。 l ，教育政策的f 面效应和负面效应。教育政策的正面效应是指政策由 于自身作用的发挥，对整个教育及社会系统所产生的积极影响。教育政策的 负面效应是指政策由于自身作用的发挥而对整个教育及社会系统所产生的 消极影响。若一项教育政策的正面效应大于负面效应才是可取的。教育政策 的正面效应越大，负面效应越小，其优化程度就越高。 2 ，教育政策的短期效应和长期效应。教育政策的短期效应是指政策由 于自身作用的发挥，对整个教育及社会系统在近期内产生的影响。教育政策 的长期效应是政策由于自身作用的发挥，从长期来看，对整个教育及社会系 统所产生影响。对教育政策的短期效应和长期效应进行预测时，有以下几种 情形：一是无论从近期来看，还是从长远来看都是有利的；二是从近期来看 不利，但从长远来看是有利的；三是从近期来看有利，从长远来看不利；四 是无论从近期来看，还是从长远来看都是不利的。第一种情况最佳，第二种 情况次之，这两种类型均是可取的。第三种情况更次之，在有些情况下，可 以不得己而为之。第四种情况应该避免。 3 ，教育政策的直接效应和间接效应。教育政策的直接效应是指政策由 r 武汉理_ _ i _ = 大学硕士研究生学位论文 于自身作用的发挥，而对教育及社会系统中与之相关的要素产生的直接影 响，这神效应不通过中间环节。教育政策的间接效应是指政策由于自作用的 发挥，作用于教育及社会系统内与之相关的要素，并以这些要素为中介而对 其他要素产生的影响。这种效应是通过一个或几个中间环节的传递而产生 的。对教育政策直接效应的预测相对来说比较容易，但对教育政策间接效应 的预测却并非轻而易举。间接效应是通过中间环节的传递而产生的，要判断 一种效应源于某项政策，而不是由其他要素引起的，需要做深入的分析。 在分析教育政策的经济效应的过程中，上述三组影响都应被我们所注 意。优良的教育政策，它的经济效应正面的应远远大于负面的，短期与长期 的应该同时具有的，问接的和直接的则都应受深刻的关注。有时候，一项教 育政策的经济效应正面的相对于负面的不那么显著，或者不能同时兼顾短期 与长期，而它又必须实行之，那么就应该对这项教育政策实行必要的“配套”， 即组成教育政策的一种体系，使其在实践中达到预期的优良的效果。 2 0 世纪八十年代中期开始，我国宏观体制发生了重要且深刻的变革。其 中，教育体制的改革对高等教育的发展具有重要的作用，使高等教育与国民 经济建设之间确立了“服务与依靠”的新型关系，在党、国家和政府的一系 列政策导向、规范与激励之下，进而产生了显著的经济效应，包括高等教育 对国民经济建设的贡献越来越明显，以及高等教育自身发展的经济基础、条 件与环境得到极大的改善，从根本上讲这种“双赢”局面是政策推动的结果。 本文选择其中的三项政策，即高校收费政策、高校扩招政策和高校后勤社会 化改革政策执行来分析其中的经济效应状况。 教育政策的经济效应的获取是通过政策执行实现的，执行作为教育政策 实践的核心环节，有它自身的要义。因此，事先我们也要对教育政策执行有 一番理解与阐述。 9 武汉理_ _ i _ = 大学硕士研究生学位论文 第2 章 我国教育政策执行的研究 教育政策的多种效应，包括经济效应是通过教育政策的实践得以体现 的，而执行则是教育政策实践的核心环节，一项好的教育政策的各种效应实 际上是通过好的执行来保证的。 2 1 教育政策执行 2 1 1 教育政策执行的涵义 “执行”二一词在我国辞海中的主要意思是“国家政府法律、法规 的实施”，在欧美国家，公共政策学者更多地喜欢用“i m p l e m e n t ”和 “i m p l e m e n t a t i o n “分别描述“执行政策”和“政策的执行”。我国学者一 般用“执行”作为上述两词的译名，也有译为“实施”。据公共政策学者j 布瑞斯曼和a 魏雅儒认为，政策是一种包含了基本条件与预期结果的假定， 并由此将预期结果发生的过程叫做“执行”。 从一般政策执行涵义的角度分析。国外学术界从两个不厨的角度予以了 描述。一个是行动学派，另一个是组织理论学派。以查尔斯o 琼斯为代 表的行动学派认为：“政策执行是将一项政策付诸实施的各项活动，在诸多 活动中，要以解释、组织和实施三者最为重要。所谓解释是将政策的内容转 化为民众所能接受和理解的指令；所谓组织是指建立政策执行机构，拟定执 行的办法，从而实现政策目标；所谓实施是由_ 执行机关提供例行的服务与设 备，支付经费，从而完成议定的政策目标。”以c p 斯诺和l 特里林为 代表的组织理论学派则认为：“任何一项化观念为行动的作为都涉及某种简 化工作，而组织机构正是从事这种简化工作的主体：是它们把问题解剖具体 可以管理的工作项目，再将这些项目分配给专业化的机构去执行。于是只有 了解组织是怎样工作的，刁能理解所要执行的政策，也才能知道它在执行中 如何被调整和塑造的。”行动学派十分关注政策作为行动指南的指导作用， 而组织理论学派则强调执行组织机构的作用。 我国对教育政策研究的现实中有两种观点具有指导意义。一种观点认 1 0 武汉理二| _ 大学硕士研究生学位论文 为：“教育政策执行是指政策的执行者，依据政策指示和要求，为实现政策 目标取得预期效果，不断采取积极措施的动态行动过程。”这种观点是从横 向的空间分布要素构成的角度来理解教育政策执行的内涵的。另一种观点认 为：“教育政策执行是指教育政策在教育实践活动中得以贯彻、落实和推行、 实施的全过程。”这种观点是从纵向的时间程序排列的角度来理解教育政策 执行的内涵的。 综上所述，把教育政策执行理解为一个“过程”已成共识，我们把教育 政策执行理解为：它是教育政策执行者按照一定的政策方案，运用各种政策 资源，在一定时期内为实现政策目标，把教育政策所规定的内容转化为有效 现实成果的双向互动过程。 2 1 2 教育政策执行的功能 教育政策执行在整个教育政策运行机制中具有重要的功能。 l ，教育政策执行是运用政策解决教育问题的最直接环节。 教育政策的目的不是研究和说明问题而是要解决问题。教育政策制定过 程是认识、研究问题，作出教育政策决定的过程，任何教育政策方案，从性 质说都属于决策者的主观意愿的范畴。教育政策执行则是主观见诸于客观、 意愿转化为行动的过程。从价值论的角度讲，教育政策制定是价值取向行为， 而教育政策执行则是价值实现的行动过程。 2 ，教育政策执行决定了教育政策方案能否实现以及实现的程度和范围。 教育政策执行得好，教育政策方案中所规定的任务就可以圆满地完成， 甚至还可以由执行者创造性的执行活动弥补政策规划的不足，增强教育政策 的正效应。教育政策执行得不好，则可能会使教育政策试图解决的问题更加 恶化，或者与教育政策目标背道而驰。 3 ，教育政策执行是检验教育政策正确与否的重要途径。 教育政策正确与成功与否取决于实践的检验。正如毛泽东所指出：“政 策必须在人民实践中，也就是在实践中，才能证明其正确与否。才能确定其 正确和错误的程度。”刘少奇也曾说过：“执行政策就是实践，在实践中间调 查研究，在实践中间认识客观世界，在实践中间发现我们的错误，在实践中 间发现新的问题，制定新的政策。所以重要的问题在于执行，在于实践。” 1 1 武汉理_ _ i _ = 大学硕士研究生学位论文 4 ，教育政策技行是完善、发展已有政策和制定后继政策豹重要依据。 一项教育政策的执行过程不论好坏。不论是否达到教育政策目标的要 求，它都会对教育发展造成一定的客观后果。人们面临的教育现状就是过去 制定的教育政策和现行教育政策实际上发挥效应所形成的结果。制定教育政 策要依据前一项教育政策实施后由各种渠道反馈回来的信息为依据，在前一 项教弯政策实施后果的基础上，制定和执行新的教育政策。这是教育政策制 定过程的一个原则。 2 2 我国的教育政策执行 2 2 1 我国教育政策执行中存在的问题 教育事业的繁荣与发展有赖于良好的教育政策。然而，实践表明，有了 良好的教育政策，未必就会有教育事业欣欣向荣的良好景象。国家教育政策 的实现，必须以完善的教育政策执行系统做保障。 我国教育政策制定系统决策权的归属及其运作方式越来越合理，系统的 组织结构、人员素质及配备越来越完善，相关政策信息的收集、选择和运用 能力有了明显提高，教育政策制定的程序也越来越符合科学化与民主化的要 求。然而，不应该否认的是，我国教育政策效应的发挥和效益的实现还远远 不够充分。教育政策执行存在的问题，归纳起来有以下几种观点： 1 ，第- - e e 观点认为我国的教育政策执行系统存在自身的不完善性，其 问题主要表现在： ( 【) 某些地方和基层的政策执行者素质欠缺。地方和基层的教育政策 的执行者，是教育政策执行系统中的主体性因素。从总体上看，我国地方和 基层政策执行者的素质较以往有明显提高，但是，仍有不少地方和基层政策 执行者的素质存在欠缺。这体现在有些人缺乏现代政策科学的训练，缺乏有 效执行教育政策所应具备的系统观念、战略远见、迎接挑战的心理品质和创 造性遗执行教育致策的意识与箍力。 ( 2 ) 教育政策执行的流程不全。我国的一些教育政策执行不力，其深 刻的原因之一，正是在于教育政策执行的流程不全。其表现是：教育政策传 递缺少规范，不能及时、准确地把教育政策传达到教育政策执行者和广大群 - 1 2 武汉理工大学硕士研究生学位论文 众的手中；缺少积极可靠、切实可行的实旌计划，没有明确具体的执行政策 的目标责任和准则要求：教育政策管理者既缺乏对教育政策执行者的切实有 效的指导，也缺乏对各个政策执行主体之间的关系、人与事之间的关系、事 与事之间的关系的协调；对于教育政策实施活动是否有效，实施的结果是否 达到了预期的目标，缺乏认真而全面的检查与考评。 ( 3 ) 缺乏对教育政策执行的监控。严格的监控不仅有助于强化教育政 策的权威性，而且是确保教育政策有效执行的重要前提。目前，由于我国尚 未建立起较为完善的教育政策执行的监控系统，“上有政策、下有对策”等 劣迹仍然存在。 2 ，第二种观点认为，从我国教育政策执行情况来看，目前存在的突出问 题是： ( 1 ) “有法不依”。些地区教育职能部门从本位主义和地区利益出发， 对国家明文规定的教育政策不严格执行，或错误执行，我行我索。 ( 2 ) “上有政策，下有对策”。有些地区教育职能部门采取各种手段，钻 政策的空子，不认真执行政策，致使政策不能到位，甚至出现失真。 ( 3 ) 政策执行不配套。一项教育政策出台后，没有相应的辅助政策相协 调先后出台的政策有矛盾。 ( 4 ) 政策执行缺乏创新。由于机械教条地理解政策，脱离具体实际，致 使政策执行效率低下，形式主义，缺乏实效，同时缺乏反馈与修正的机制。 3 ，第三种观点把政策实施过程中出现的政策执行及其结果与政策目标、 政策内容不相符合的现象称之为“政策规避”。主要有： ( 1 ) 教育政策敷衍。主要指在教育政策实施过程中，教育执行主体仅 做表面文章，只搞政策宣传而不务实际，不采取可操作性的政策执行措施， 不落实执行政策的组织、人员、资金。或被动坐观，观上面的招数，等新政 策出台；观上面的态度，看是否来硬的；观左右行动，看是否动真的。 ( 2 ) 教育政策损缺。一些政策执行主体对政策“断章取义、为我所用”， 符合自己利益的部分就执行，不合自己利益的就不执行。这币孛选择性执行使 完整的教育政策在执行中残缺不全，教育政策的整体功能难以发挥，教育政 策目标的实现也必然大打折扣。 ( 3 ) 教育政策附加。主要是指教育政策在执行过程中附加了不恰当的 1 3 武汉理工大学硕士研究生学位论文 内容，使教育政策的调整对象、范围、力度、目标超越了原政策的要求。政 策附加的主要特点是执行者在原政策的基础上自行设置“土政策”，白行其 事，从而导致政策变形。 ( 4 ) 教育政策歪曲或替代。主要是指对教育政策的精神实质或部分内 容有意曲解，利用教育政策豹某些抽象性，借i = i 本地区或部门的特殊性做出 不同的解释，从而导致教育政策失真甚至被替换为与原政策完全不同的“新” 政策。 ( 5 ) 教育政策照搬。主要指在教育政策执行过程中，教育政策执行主 体机械地照搬照抄，“原原本本传达，原封不动落实”。这样呆板的政策执行 往往不但不能解决具体问题，相反还会把责任推给政策本身，推给政策制定 者，认为政策问题之所以不能得到解决，是政策本身质量有问题，从而严重 损害公共政策的严肃性和权威性。 2 2 2 正确执行教育政策的措施 针对教育政策执行中存在的问题，为保证教育政策的正确执行，应从根 本上采取以下措施。 1 ，优化地方各级政策执行者的个体素质与整体素质。要让每一位执行 者都接受系统的政策科学知识教育和科学化、民主化决策方式的洗礼，提高 他们的党性修养和服从大局、自觉保证党和国家教育政策畅通的政治觉悟， 增强服务意识，提高管理水平。 2 ，规范和健全教育政策执行的流程。针对我国教育政策执行的现状， 在规范和健全教育政策执行流程的过程中，迫切需要做好如下几项配套性工 作：重视为教育政策执行主体和接受主体进行答疑解难和政策信息深度加工 与综合开发等指导性业务；加强教育政策宣传，强化教育政策接受，提高各 级教育组织乃至其它社会组织和教育界人士乃至全体公众对教育政策的认 同程度并使之具有积极的配合行为；在继续重视教育政策执行前的预评价的 同时，加强对教育政策执行的评价，包括人、财、物、时、事、空、信息等 影响教育决策执行因素的评价；改善国家行政事权体制，建立中央政府对地 方政府教育政策实施的审批议程，形成国家教育政策执行行为的保障机制。 3 ，建立完善的教育政策执行的监控系统，从根本上改变教育政策执行 1 4 武汉理丁大学硕士研究生学位论文 行为的弱监、虚监状况。第一，必须确立一定的监控机构和完善监控制度； 第二，遵循必要的监控步骤和运用科学的监控方法和手段。第三，强化人大 监督。各级人大应当通过行使调查、质询、撤销不适当决定及受理申诉、控 告等监督权来实施对党和国家教育政策执行过程的监督；第四强化社会监 督。实现教育政策执行的公开化。提高执行活动的透明度，广泛接受群众和 舆论的监督。 4 ，注重各级教育行政主管部门的形象建设。良好的政府形象可以大大 减少政策执行的阻力，是政府推行政策、实现既定政策目标时可资利用的重 要资源，是降低政策执行成本、提高政策执行效率取之不尽的源泉。教育行 政部门的形象建设是一项复杂的系统工程，它需要多方面的协同努力，其途 径也是多重的。 5 ，强化教育政策执行的协调配合。教育政策执行的协调要注意：教育政 策本身自当明确，不可含糊不清：执行计划为执行之纲本，凡事预则立，不预 则废：建立统一有效的领导：健全监督和重视政策执行的反馈控制。特别是在 市场经济条件下，在我们这样一个大国中，地区经济与社会发展又不平衡，教 育政策执行的经济效应也不一致，更要加强反馈控制，及时调整矫正。 6 ，加强理性和法律权威。各级教育行政执行机关和执行人员必须在法 律和政策的范围内行事：教育政策执行者不得享有不受法律和政策调节和制 约的特权：一切违背法律和政策的行为，都要承担相应的责任。 1 5 武汉理工大学硕士研究生学位论文 第3 章高校收费政策的经济效应 对教育的发展起重要作用的各项教育政策执行后的经济效应进行研究， 不仅有助于加深对教育及教育政策执行问题的认识，而且对今后教育政策的 制定具有积极意义。 受到我国社会广泛关注的高校收费政策的执行，无论是对教育事业、社 会经济的发展还是个体都产生了深刻的影响，对高校收费政策进行经济效应 分析，从而为以后的教育收费政策的完善与执行提供有益的借鉴。 3 1 高校收费政策的历程 在执行高校收费这一政策之前，我国的高等教育一直实行的是人民助学 金制度。从1 9 8 0 年起，国家教委从政策上批准在部分高校招收少量自费走 读生，拉开了高校招生收费制度改革的序幕。在这个阶段中，招生计划体制 由国家单一的计划形式变成三种形式，即“国家任务”、“委托培养”和“自 费生”。“国家任务”仍延续“计划”形式，占招生数的绝大部分。“委托培 养”只占很少的比例，主要由“委托单位”向高校支付“委培费”，数额一 般在数千到上万元，其实质属于“收费”，交费对象是“单位”，而非个人。 “自费生”则是由学生个人支付学杂费。开始时，“委培”与“自费生”交 费所产生的经济效应总体上是很小的。1 9 8 6 年全国招收白费生共1 0 3 0 人， 占当年招生总数的0 1 8 ，平均收费标准2 5 0 0 元左右。尽管其在价值上仅为 2 5 0 余万元，对整个高教的经济投入效应不很显著，但是，其意义是深刻的， 也是深远的。因为，它毕竟代表着新政策的逐步实施。此后，自费生数量逐 年增加，其产生的经济效应开始提升。 1 9 8 9 年1 月4 日，国家教委根据中共中央关于教育体制改革的决定 的精神，在报请国务院批准的关于高等学校毕业分配制度的报告中首次 提出“学生上学除特殊规定外，一般要交纳学杂费，考虑到一般学生家庭目 前的经济收入水平和实际承受能力，开始时收取学杂费的数额不能太高，一 般掌握在每年1 0 0 3 0 0 元为宜”。经过专家论证和国家的审慎思考，1 9 8 9 年 3 月2 日国务院批准了这个报告，交费上大学这- - $ j j 度正式出台。在这一政 1 6 武汉理工人学硕士研究生学位论文 策的推行前，国家与政府实际上比较严肃邈论证了“经济效应”还包含牧 费对象的经济承受能力。同年8 月2 2 日，在国家教委、国家物价局、财 政部关于普通高校收取学杂费和住宿费的规定中，规定了1 9 8 9 年度录取 的本专科学生收取学杂费和住宿费的具体标准。这个文件的出台，意味着国 家与政府开始推进规范和严肃的收费制度，而人民助学金制开始逐步终结。 髓后，中共中央国务院印发的中国教育改革和发展纲要中也明确指 出：“改革学生上大学由国家包下来的做法，逐步实行收费制度。高等教育 是非义务教育，学生上大学原则上均应缴费。”在国务院1 9 9 4 年7 月3 日印 发的关于 实施意见中对高校学生在交费、 奖学金、贷学金等方面作了更为明确具体的规定。在这里应强调的是“奖学 金”、“贷学金”的翅定，实质上是一个完整的收费政策的重要方面，或者说 是对实行收费政策的不可或缺的“配套”。实际上，一个政箫的经济效应涉 及三个重要因素，一是政策本身，二是对政策的有效配套，三是对象的经济 承受能力。同年9 月，国家计委、国家教委联合发文批准了北京大学等3 7 所高校进行招生收费制度的改革试点，实行公费和自费招生并轨，1 9 9 7 年全 国高校实现了并轨收费，由此，高等教育的经济投入的模式发生了根本性的 转变， 高校收费政策执行后，人们最关心的话题是高校收费多少最为适宜。 1 9 8 9 年国家教委、物价局、财政部联合下发的3 2 号文件中明确规定：学费、 住宿费标准应根据本地经济发展水平、群众收入水平和经济承受能力以及学 校条件等实际情况研究确定。中国教育改革和发展纲要指出：学费和杂 费的【l 殳取标准和办法，由省、自治区、直辖市政府和直接管理学校的中央业 务部门考虑群众承受能力确定。对收费的确定，必须区别各地、各校的不同 情况，充分考虑社会各方面的实际承受能力。 3 2 高校收费政策执行后的经济效应 3 2 ，1 高校收费政策执行后的经济正效应分析 l ，执行高等教育收费政策使收费成为筹措教育经费的主要渠道之一。当 初我国开始允许高等教育收取学费，就是注意到了高等教育收费可以增加高 1 7 - 武汉理_ _ r = 大学硕士研究生学位论文 等教育的收入，也就可以增加对高等教育的经费投入，减少高等学校的财政 压力，促进高等教育事业的健康发展。改革开放以来，我国国民收入的分配 格局发生了重大变化，国家财政收入的份额逐年降低，国民收入的分配逐渐 向个人倾斜，人民群众的生活水平大幅度提高。高等教育收取学费作为我国 筹措教育经费和个人分担高等教育成本的重要措施是具有一定的经济基础 的。从八十年代中期以来，我国高等教育收费取得了很大的经济正效应，全 国各地收取的学杂费由1 9 8 7 年的1 2 亿元增加到2 0 0 1 年7 4 5 6 亿元，增长 6 l 倍，学杂费占教育经费的比例也由1 9 8 7 年3 7 提高到2 0 0 1 年的1 6 0 8 ( 见图3 - 1 ) 。在各种教育经费来源渠道中，学杂费成为仅次于财政预算内教 育经费的第二大渠道，产生了显著的积极的经济效应，从而缓解了教育经费 不足的局面，使改善办学条件，扩大高教规模，提高教育质量获得重要的可 观的经济支持。 图3 - i 学杂费占教育经费的比例 2 ，从学生方面来说，执行高等教育收费政策虽然从经济方面加大了学 生个人的负担，但是出于个人投入而索取回报的间接影响的客观存在，从而 有利地调动学生学习的积极性。个人缴费制的实旋使学生上大学的私人成本 增加，这必然在一定程度上增强学生学习的自觉性，加之相应的国家取消统 一分配工作的政策规定又加大了学生们的就业压力，这也会使学生在校时间 1 8 、 武汉理工大学硕士研究生学位论文 勤奋学习，努力增加自身的人力资本存量，从而促进我国高等教育产品质量 的进一步提高。个人所具有的人力资本存量的增大和优化，是一种潜在的、 具有长远价值的经济效应。它主要能过个人更好地服务于国家、社会而生产 更多的价值，在未来得以体现。 3 ，从学校方面来说，执行高等教育收费政策有利于推动我国高校内部 体制改革，促进高校内部资源配置的优化和良性营运，增强办学的经济实力 和办学效率。由于长期以来的计划管理，我国高校内部管理上缺乏有效的激 励机制和监督机制，教育资源利用率不高，教育质量不高。高等教育收费政策 的执行在本质上是将市场机制引入高等教育发展与管理之中，让社会( 特别 是缴费者