（教育经济与管理专业论文）内蒙古高等教育投资体制优化研究.pdf

摘要 本文是在借鉴众多学者对我国高等教育投资体制改革研究的基础上，以内蒙古 自治区现行高等教育投资体制作为研究对象，来揭示我区高等教育投资体制的现状 及其存在的问题，进而根据存在的问题并结合我区发展的实际，提出若干针对现行 高等教育投资体制的优化建议。 自1 9 8 5 年我国启动高等教育投资体制改革以来，取得的最显著成效之一，就 是将高度集中的高等教育投资体制逐步改为分层、分类和多元的新的高等教育投资 体制，并且这将是今后我国高等教育投资的发展方向。在此背景下，通过对内蒙古 高等教育投资体制的现状和面临的主要问题的分析发现，虽然我区也已初步建立了 以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂 费、校办产业收入、社会捐集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的新体制。 但这种多元化投资体制无论从形式到内容、从结构到效益都还很不完善，存在不少 问题，需要进一步的改革和完善。 本文最后揭示出我区高等教育投资体制的优化应从政府投入、社会和个人的投 入、高校自筹经费这三方面进行。 关键词：内蒙古；高等教育；投资体制；优化 a s t u d yo no p t i m i z a t i o no f i n v e s t m e n ts y s t e m f o rt h ei n n e rm o n g o l i ah i g h e re d u c a t i o n b s t r a c t t l l i sp a p e ri s0 1 1t h eb a s i so ft h es t u d yo fc h i n a sh i g h e re d u c a t i o n a li n v e s t m e n t s y s t e mb ym a n ys c h o l a r s t h r o u g hs e l e c t i n gt h ei n v e s t m e n ts y s t e mo fh i g h e re d u c a t i o n f o r i n n e rm o n g o l i aa u t o n o m o u sr e g i o na sa no b j e c to fr e s e a r c ha i m st or e v e a lt h es t a t u sa n d t h ee x i s t i n gp r o b l e m s ，t h e nc o m b i n e dt h ee x i s t i n gp r o b l e m sw i t ht h ea c t u a ld e v e l o p m e n to f o u rr e g i o n ，1w i l lp u tf o r w a r ds o m eo p t i m i z a t i o na d v i c e sf o rt h ec u r r e n th i g h e re d u c a t i o n a l i n v e s t m e n ts y s t e m n o w a d a y s ，t h eh i 。g hc o n c e n t r a t i o no f i n v e s t m e n ts y s t e mi nh i g h e re d u c a t i o ng r a d u a l l y c h a n g e dt oas t r a t i f i e d ，n e wc l a s s i f i c a t i o na n dp l u r a l i s t i cs y s t e mo fh i g h e re d u c a t i o n a l i n v e s t m e n t i th a sb e e no n eo ft h em o s tr e m a r k a b l ea c h i e v e m e n t ss i n c et h er e f o n i lo f c h i n a sh i g h e re d u c a t i o n a li n v e s t m e n ts y s t e mi n l9 8 5 m o r e o v e rt h i sw i l lb et h ef u t u r e d i r e c t i o no fd e v e l o p m e n ti nc h i n a sh i g h e re d u c a t i o n a li n v e s t m e n t i nt h i sc o n t e x t , t h r o u g h a n a l y s i st h es t a t u sa n dt h e m a i nf a c i n gp r o b l e m so ft h ei n v e s t m e n ts y s t e mo fh i g h e r e d u c a t i o ni ni n n e rm o n g o l i a , w ec a l lf o u n dt h a tw h i l et h er e g i o nh a si n i t i a l l ye s t a b l i s h e da n e we d u c a t i o nf u n d i n gs y s t e mi n c l u d e sn a t i o n a lf i n a n c i a la l l o c a d o nm a i n l ys u p p o r t e db y t h et a x e sa n df e e sl e v i e do ne d u c a t i o n ，c h a r g i n gt u i t i o na n df e e sf r o mn o n c o m p u l s o r y e d u c a t i o ns t u d e n t s ，s c h o o l - s p o n s o r e di n d u s t r i a lr e v e n u e ，f u n dr a i s i n ga n dd o n a t e db yt h e c o m m u n i t ya n do t h e rc h a n n e l so ff i n a n c i n g h o w e v e r s u c hi n v e s t m e n ts y s t e mf r o m d i v e r s i f i e df o r m st ot h es y s t e mi nt e r m so fc o n t e n t , f r o ms t r u c t u r et ob e n e f i ta l ls t i l lv e r y i m p e r f e c ta n de x i s t sm a n yp r o b l e m s ，i tn e e d t of u r t h e rr e f o r ma n di m p r o v e f i n a l l y , t h ep a p e rr e v e a lt h ei n v e s t m e n ts y s t e mo fh i g h e re d u c a t i o n f o ri n n e r m o n g o l i aa u t o n o m o u sr e g i o ns h o u l do p t m i z ei ns u c ht h r e ea r e a st h a tt h ee d u c a t i o n a l i n p u t o fg o v e r n m e n t s ，s o c i a la n dp e r s o n a li n p u t ，s e l f - f i n a n c i n gb yc o l l e g e sa n d u n i v e r s i t i e s k e yw o r d s ：i n n e rm o n g o l i a ：h i g h e re d u c a t i o n ：i n v e s t m e n ts y s t e m ：o p t i m i z a t i o n d ir e c t e db y ：p r o f g a iz h i y i ： a s s o c i a t ep r o f s us h u a n g p i n g a p p i ic a n tf o rm a s t e rd e g r e e ：xiaxia o pin g ( e d u c a t i o n a le c o n o m i c sa n dm a n a g e m e n t ) ( i n s t i t u t ef o rh i g h e re d u c a t i o n a lr e s e a r c hi n n e rm o n g o l i a a g r i c u l t u r a lu n i w v z i q , , h o h h o t0 1 0 0 1 8 ，c l i i n a ) 插图和附表清单 图1英国中央教育经费划拨的流程图2 6 图2h e f c e 、英国教育与技能部( d f e s ) 与英国的大学的关系2 7 图3 英国高教经费来源分布图。2 8 图4 印度高等教育拨款类别2 9 表l内蒙古自治区普通高等学校教育经费来源情况( 单位：千元) 1 0 表2 内蒙古自治区普通高等学校教育经费来源构成比例( ) l l 表3中央与内蒙古自治区预算内教育拨款占财政收入比例1 3 表4 全国与内蒙古自治区高等教育生均预算内教育事业费用一览表。1 3 表5 全国与内蒙古自治区高等教育生均预算内公用经费一览表1 3 表6 全国与内蒙古自治区国家财政性教育经费支出占g d p 的比例1 4 表7 内蒙古自治区财政性教育经费占财政支出的比例( 单位：亿) 1 4 表82 0 0 5 年内蒙古自治区各盟市居民家庭收入情况1 5 表9 内蒙古自治区普通高等学校教育经费来源构成比例( ) 1 8 表1 01 9 9 9 2 0 0 5 年内蒙古自治区普通高等教育情况2 0 表1 1美国高等教育机构经费来源构成百分比2 5 表1 2 印度高等教育经费来源( 单位：) 3 0 表1 3 美国高等学校经常性收入比例一览表( ) _ 3 2 表1 4 我国各省份独立学院数量一览表( 截止2 0 0 6 上半年) 单位：所4 0 表1 52 0 0 7 胡润中国慈善榜前十名( 单位：万元) 4 3 l 乞丸钆 殳乱l歌o：m佗bb话悸侉 内蒙古农业大学 研究生学位论文独创声明 本人申明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的r 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包 含为获得我校或其他教育机构的学位或证书面使用过的材料，与我一 同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说 明并表示谢意 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任 论文作者签名： ：堡垒主一日期： 内蒙古农业大学研究生学位论文版权使用授权书 本人完全了解内蒙古农业大学有关保护知识产权的规定，印：研 究生在攻读学位期闻论文工作的知识产权单位属内蒙古农业大学本 人保证毕业离校后，发表论文或使用论文工作成果时署名单位为内蒙 古农业大学，且导师为通讯作者，通讯作者单位亦署名为内蒙古农业 大学。学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电 子文档，允许论文被查阅和借阏学校可以公布学位论文的全部或部 分内容( 保密内容除外) ，采用影印，缩印或其他手段保存论文 论文作者签名： 指导教师签名： 日 期： 妒口分6 - z z 内蒙古农业大学硕士学位论文 1 1 绪论 1 1 选题背景 欧美发达国家的高等教育发展经验告诉我们完全依靠政府投资是根本不可能 的，他们都或迟或早地选择了多元化的投资体制。特别是美国高等教育投资体制的 多元化，给美国高等教育发展带来了勃勃生机，为美国经济社会发展提供了坚实而 强大的智力、人才支持。因此国外高等教育多元化投资体制改革的成功经验为研究 我区投资体制改革提供了很好的借鉴。 我国完成了由计划经济向市场经济的转变，经济体制的转轨，经济和社会结构 的变革，必然要求包括高等教育投资体制在内的高等教育运行机制与之相适应。计 划经济时期完全依靠政府拨款的单一体制已完全不能适应我国今天的高等教育发 展形势。我国现在已经进入了高等教育大众化阶段，“穷国办大教育 的事实使各 级政府大幅度增加高等教育支出困难很大。 内蒙古自治区地处边疆少数民族地区，是典型的经济欠发达地区。与我国东部 发达地区相比，经济发展水平差异显著。受经济条件所限，不同地区、特别是少数 民族边疆地区负担教育费用的能力差别巨大，由于东部地方政府的财力雄厚，东部 教育发展费用份额较大而西部地区份额相对较少。同时民间对高等教育的资金支持 能力在不同地区有很大的差异，东部因其收入水平高，能够承担高收费的负担，西 部则不能。西部地区高等教育不仅在投入上而且在收费上面临着更多困难，特别是 学生欠费使部分高校尤其使西部高校陷入窘境。虽然同东部发达地区相比，我区经 济发展与他们存在不小的差距，但我们也应看到，近年来，我区国民经济发展迅速， 2 0 0 7 年g d p 总量为6 0 1 8 8 1 亿元，连续七年来g d p 增速位居全国之首。经济的快速 增长，既提高了自治区政府的财政支付能力，又提高了个人和家庭的成本分摊能力， 同时又为拓展高等教育的其他投资渠道提供了可能，这些为我区高等教育投资体制 改革的实施提供了很好的经济基础。 自1 9 8 5 年我国启动高等教育投资体制改革以来，取得的最显著成效之一，就 是将高度集中的高等教育投资体制逐步改为分层、分类和多元的新的高等教育投资 体制，并且这将是今后我国高等教育投资的发展方向。虽然我区也已初步建立了 以国家财政拨款为主，辅之以其他经费来源等多种渠道筹措教育经费的新体制。但 这种多元化投资体制无论从形式到内容、从结构到效益都还很不完善，存在不少问 题，需要进一步的改革和完善。众所周知，高等教育发展的好坏直接制约着经济发 展的快慢。高等教育发展的好坏很大程度上取决于投资体制的科学、合理与否。因 此为了缓解我区高等教育外部需求扩张与高等教育内部资源约束之间的矛盾，使我 区经济与高等教育良性发展，必须进行高等教育投资体制的优化。 因此，根据上述的国际、国内的大背景，同时结合我区实际，我选择了这一研 究命题。 ：2 内蒙古高等教育投资体制优化研究 1 2 研究意义 随着中央政府不断的向地方政府放权，地方政府不断的向地方高校放权，我国 高等教育的投入制度也相应地发生了变化，由原来的财政全额拨款，转为差额拨款， 并实行“分层负责，财务包干 的投入政策口1 ，中央财政只解决“9 8 5 和“2 l l 工程院校，而普通高校的经费投入则由地方政府拨款和学校自筹来解决：众所周知， 受经济条件所限，不同地区负担教育费用的能力差别巨大。与东部地区相比，西部 地区高等教育不仅在投入上而且在其它渠道的开拓上也面临着更多困难。中j 央政府 和地方政府在各自的放权过程中，有为了缓解自身的财政压力而逃避对高等教育的 发展承担应有的责任之嫌。因此，中央政府和地方政府在投资角色的定位方面有重 新思考的必要。高等教育大众化既要考虑民众对高等教育的成本支付能力和经济发 展的区域不平衡，更要考虑高等教育的公平原则。在中央政府提出创建和谐社会的 背景下，进行高等教育投资制度的合理性研究，这对用科学发展观来推动高等教育 发展、构建和谐社会具有重要意义。 因此，在这一新形势下，如何重新定位政府与高校的关系，明确各级政府的责 任，建立和完善这种多元化的投资体制是摆在众多学者面前一道亟待解决的难题。 本论文尝试着以对内蒙古地区的高等教育投资体制改革的研究为切入点，探寻如何 在西部少数民族地区建立和完善这种多元化的投资体制。这将对我内蒙古地区高校 的长远发展具有深远的意义，也为中西部高校的投资体制改革提供一些借鉴和启 示。 1 ：3 国内外研究概况 根据我所掌握的资料来看，目前专门针对内蒙古高等教育投资体制改革的研究 还很少，学界主要侧重于对全国高等教育投资体制改革的研究，侧重于比较研究其 它国家高等教育投资体制改革的经验和教训。 1 。3 1对我国高教投资的来源的研究 高等教育投资来源“政府主导论 。胡瑞文、陈国良等认为过去1 0 年间，中国 教育经费收入的来源结构发生的显著变化是教育经费的总收入中，非财政的投入在 总经费收入中的比重越来越大，学杂费收入在总收入中的比重相应递增，1 9 8 9 年以 来高等教育的经费结构的显著变化是“成本分担 ，但教育经费政策仍体现出以财 政拨款为主。 高等教育投资来源“政府单一论”。湖北经济学院教授吴少新认为从宏观上看， 高校系统似有公立、民办以及民办公助等多元高校。但是在单个公立高校中，并没 有一个多元投资主体和多元所有制下的多元资本结构的公立高校。即使学生成本收 费和社会捐助，都不是公立高校的日常经费筹集，他们并不形成对公立高校资本的 所有权。因此，在公立高校目前资本形成仍然只有唯一渠道政府公共教育投资。 高等教育投资来源“多元论 。沈百福通过对地方教育投资的研究指出从我国 内蒙古农业大学硕士学位论文 3 地方教育投资的来源结构看，各地教育投资来源多元化的格局已经形成，并正逐步 完善b 1 。但是，各来源渠道在教育投资总量上应占什么样的份额，仍是善未解决的 问题，并且在这方面还缺乏系统的研究。 1 3 2 对我国高等教育投资体制存在的问题研究 杨葆馄、范先佐等人指出我国国家投资主渠道不到位，企业缺少投资教育的意 愿，个人尽管近几年开始交部分学费，但教育免费的程度较高。这些是我国教育投 资短缺的存因h 】。 蒲镜彦等学者指出我国己出台的筹措教育经费的法律法规和政策措施难以得 到全面落实，这是形成近几年教育经费投入问题得不到较好解决的重要原因。 沈百福、雷春、许剑等学者注意到我国有些地区的预算外教育经费占教育经费 比例增长过快，政府财政预算内教育经费增长比较缓慢，认为这种趋势将会影响这 些地区教育的持续和稳定发展。 陈国良等指出高等教育经费总额中，个人承担的部分，即学杂费近几年增长速 度非常快，一些特困生的问题比较突出，所以对高等学校收费标准的增加应十分慎 重，宜将我国高等学校学杂费占经常性成本的比例控制在2 5 以内。 刘剑等认为以政府财政拨款为主的高等教育投资模式容易导致教育资源使用 效率低下和社会不平等状况的进一步恶化。 郑文谦等认为高等教育的发展主要受制于国家财政拨款，此外，还受制于学 费和学杂费收取的数量。形成这种局面的根本原因是没有把高等教育作为一种产业 来经营，而只把它作为一种不盈利的公益事业看待。 1 3 3 我国高等教育投资体制改革的对策研究 1 3 3 1 应增加政府对高等教育的投入 杨葆馄、范先佐等人指出增加国家对教育的投入是缓解投资短缺的关键所在。 李祖超认为必须拓宽政府财政拨款这一主渠道，加大预算内教育拨款力度，若这一 主渠道不确保，总想通过其他渠道来弥补甚至替代这一主渠道就会出现教育经费危 机嘲。郑建仁等学者认为解决我国教育经费不足的根本出路在于确保与增加政府教 育投入。 i 3 3 2 进行多元化的高等教育筹资 唐忠旺( 2 0 0 3 ) 、康宁( 2 0 0 4 ) 东北财经大学经济与社会发展研究院课题组的研 究报告( 2 0 0 4 ) 从“利益获得”和“能力支付 的原则出发认为，市场经济改革出现 的多元利益主体要求高等教育建立多元化投资体制。社会、企业和个人都应该是高 等教育成本的分摊者和投资者阳力旧。 曾坤生教授等认为解决高教经费需求与供给之间的差距，惟有改变教育经费的 4 内蒙古高等教育投资体制优化研究 _ o - - _ _ _ _ - - _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ - _ - - _ _ 一i 。_ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - - - - _ _ - _ - _ - _ _ - _ _ _ _ 。_ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - - - _ _ - _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ - - 。_ 。_ - _ - _ - - - _ - 。- _ - _ _ _ - - - o _ - _ - - - _ o _ _ _ _ o _ _ _ _ _ - _ _ - _ - _ _ _ _ 一 来源结构，在现已逐渐形成的以财政拨款为主，多渠道筹措教育经费为辅的教育经 费筹措机制的基础上，建立以“政府投入为主，全社会共同分担”的多元化教育经 费投入体制。陈昭芳认为在未来十年里，以国家财政拨款为主，多渠道地筹措教育 经费，实现教育资金来源的进一步多元化，将仍是中国大学教育经费来源的必然选 择。 复旦大学林荣日教授指出现在我国许多大学的教育经费有6 0 9 6 8 0 来自政府 财政拨款，为减轻国家教育负担，应鼓动社会力量办学扣1 。沈百福从我国近几年教 育经费来源结构变化分析指出预算内教育经费所占比例应稳定在当前水平，不能进 一步下降。而预算外教育经费中的一些项目，如学杂费、社会团体和个人办学经费 所占比例还有进一步增加的可能性，但其他几个来源渠道所占比例增加的可能性不 大。陆根书等认为虽然学生在接受高等教育时需要承当较高水平的私人成本，但资 料显示对学生及家庭而言，高等教育“消费”并不是一种“奢侈品 ，可以进一步 提高高等教育的收费标准，以便为高等教育的发展筹措更多的资源n o 】。 潘军等人认为依靠政府解决教育经费短缺问题是没有摆脱计划经济束缚的表 现，教育走市场化道路，通过市场获得教育投资来源，才是一条解决教育投入不足 的好路子。 1 3 3 3 提高现有资金的使用效率 王善迈教授等人认为教育不能走产业化路子，其投入主要是通过政府向纳税人 征税和财政预算分配来获得，解决教育经费短缺的出路在于确定适度的教育发展目 标和增长率，多渠道增加投入，提高教育资源的利用效率n 。 1 4 研究方法及技术路线 本文的研究主要从纵向和横向两个维度上进行。纵向上主要运用历史分析法， 从我国政府与高校关系、高等教育投资体制的历史变迁历程结合内蒙古地区实际进 行阐述、分析、演绎和推理；横向上主要运用比较法，借鉴其他国家处理政府与高 校关系和高等教育投资体制改革的经验，并从区域经济发展水平不平衡的角度出 发，比较我区与其他地区存在的差距。在具体论证过程中，将会运用到文献研究法、 调查法、个案分析法、定性分析法、定量分析法、演绎法和归纳法等。 本文的研究是建立在我区已初步形成“以国家财政拨款为主，辅之以征收用于 教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入，社会捐集资和设立 教育基金等多种渠道筹措教育经费的新体制”的前提下，着重分析这一新体制所存 在的问题，最后针对存在的问题提出相应的优化对策。 由于高等教育投资体制由“投资管理模式 ( 指在发展高等教育事业中，中央 与地方两级政府投资职责的界定以及社会相关利益主体投资责任的界定) 、“投资方 式”( 政府财政拨款方式) 以及“投资结构 ( 如何在发挥政府财政拨款这一主渠道 内蒙古农业大学硕士学位论文5 同时，拓展其它投资渠道) 三个方面构成。所以本论文也紧紧围绕这三个方面展开 论述的。 2 高等教育投资体制改革的理论基础 2 1高等教育投资体制的概念 高等教育投资体制n 2 1 是为解决高等教育经费的来源和负担主体，教育经费的筹 措，有效配置与管理使用的制度规范，是为保证高等教育事业发展，教育和社会经 济协调发展的一项重要制度。它既是高等教育体制、也是财政体制的重要组成部分。 它的设立和完善要与经济体制、教育体制、财政体制相适应。它不仅要规范高等教 育经费从何而来，由谁负担，而且还应规范教育经费合理有效地分配、管理与使用。 因此研究“高等教育投资体制优化 问题，主要包括两个方面：一是如何发挥 政府拨款的主渠道作用，这又可细分为如何加大各级政府的投资，使政府投资成为 主渠道( 包括中央与地方政府权力和责任的界定) 和如何改革当前政府的拨款方式， 提高政府拨款的使用效益：二是如何拓宽、优化其它投资渠道，主要包括结合我区 实际分析哪些渠道的潜力较大、这些投入渠道不畅的阻碍因素有哪些? 如何化解这 些因素? 2 2 公共财政理论 公共财政理论m 1 中的公共产品理论认为社会总产品依其在消费过程中受益人 范围的不同，我们可以把社会总产品分为私人产品、公共产品，以及介于他们两者 之间的混合产品。与纯粹私人产品相比，纯粹的公共产品具有以下三个主要特征n 引： 1 效用的不可分割性( n o n d i v i s i b i l i t y ) 。私人产品的一个重要特征是它们 可以被分割为许多能够购买的单位。私人产品的总量等于每一个消费者所拥有或消 费的该商品的数量的总和。而公共产品则是作为一个整体提供的，不能被分割为若 干单位提供给不同的消费者。 2 消费的非竞争性( n o n - r i v a l n e s s ) 。对于一般的私人产品，当增加一个消 费者时，其边际成本不等于零，这就是消费的竞争性。但对于公共产品则不然，在 一定条件下，增加一个消费者不会减少任何一个人对该物品的消费量，生产的可变 成本并没有发生变化。这种消费上的非竞争性来自商品的不可分性。 3 受益的非排他性( n o n e x c l u d a b i l i t y ) 。对于私人产品，购买者支付了价 格就取得了该产品的所有权，并可轻易地排斥他人消费该产品，这就是受益的排他 性。 在现实生活中，以上所讲的纯公共产品并不普遍存在。一些产品虽然具有消费 的非竞争性，但在技术上却能够实现受益的排他性，却因为排他的成本太高而很难 在技术上实现受益的排他性，这些既不是纯公共产品，也不是纯私人产品，称为准 公共产品。准公共产品所提供的一些利益对个人来说是可分的，这一点具有私人产 6 内蒙古高等教育投资体制优化研究 品的特征。而准公共产品提供的另一部分利益对社会来说却是不可分的。公共财政 理论要求首先建立与公共财政制度相适应的公共教育财政制度理论分析的框架。公 共产品理论是公共财政框架最基本的核心理论，同时也是构建教育财政框架的基本 理论。公共产品理论认为，“公共经济和政府介入应限制在市场失效的范围内 ，而 “提供公共产品正是政府最主要的活动范围之一”。在公共财政框架下，教育财 政支出首先应当用于提供教育中的公共产品。也就是说，对于教育中的公共产品应 当由政府财政无偿向受教育者提供，对于教育中的准公共产品则应当采取由政府财 政补贴加上向受教育者收费的混合提供方式。 其次，公共选择理论解决的是公共产品的资源配置及其效率问题。公共选择理 论为市场经济条件下对政府财政活动的规范与约束以及公共产品生产与提供的分 离提供了依据。该理论认为，由于政府并非“公益人 而是“经济人 ，其对自我 政治利益的追求必然会导致财政支出的随意性和短期性。 第三，公平与效率的矛盾。公平与效率的矛盾在教育财政领域最突出的表现 就是公共财政资源在不同阶段的教育之间、不同的区域之间以及不同人群之间的分 配，当公共资源更倾向于高等教育时有助于公共资源利用效率的提高，但是同时却 会因用于义务教育的公共资源的减少而有损教育的公平。 第四，公共事务的公共性要求。由于目前教育市场中存在着不同性质的办学主 体，按照公共事务的公共性要求，政府经济活动应当是面向所有经济主体的活动， 在经济体制中存在不同经济成分时，政府财政必须要一视同仁没有歧视地提供同样 的公共服务。 例如，高等教育，每一个享受了高等教育的受教育者，他们确实从中得到了直 接的利益，包括个人终身收入的提高、在劳动力市场上多方面的选择机会等等，这 一部分是可分的。但是高等教育的另一部分利益对每个受教育者个人而言又是不可 分的，具有公共产品的性质。 因此，根据公共财政理论，在高等教育投资中，政府必须对高等教育的公共受 益部分进行投资。 2 3 人力资本理论 人力资本是通过资本的投资费用转化而来，凝结于劳动者身上的知识、技能及 所表现出来的能力与素质。人力资本理论突出了个人的地位。人力资本强调以人为 本，认为应该在人力的投资和收益之间取得一个较为合理的平衡，促进人的发展和 提高人的素质，进而推动社会发展。人力资源具有非复制性、效益性和开发性的特 点，要充分与高等教育相结合，利用高等教育的优势，培养人的创造能力与创新意 识。从经济学的角度研究和论述高等教育的主要代表就是人力资本理论，它是西方 经济学关于人力资本的形成、作用和收益的理论。舒尔茨1 9 6 0 年的演讲稿人力 资本投资标志着人力资本理论的正式创立。舒尔茨认为n 引，教育是经济增长的源 内蒙古农业大学硕士学位论文7 泉，尤其是“高级人力”在国民经济中具有关键作用，它对各国高等教育的发展产 生了深远的影响。人力资本理论阐明了教育与经济增长的关系，揭示了教育具有促 进经济增长的经济效益，并论证了加大教育投资的必要性，从而为全球教育的高速 发展奠定了理论基础，也成为许多国家通过发展教育促进经济增长政策的理论依 据。 人力资本理论使人们认识到教育不仅仅是消费性的，而且更是生产性的，对教 育的投资是生产性投资，社会和个人都可以从中受益。对于社会来说，通过高等教 育，社会可以获得所需的各种人才；提高社会的生产力：促进社会阶层流动，减少 社会上的不公平、不合理现象等。对于个人而言，通过高等教育，个人可以获得较 高收入；可以获得较高的社会地位；可以满足求知的欲望等。所以，根据“谁受益 谁付款”这一市场原则，教育的投资费用应在政府、个人和其他受益主体之间分摊。 2 4 成本分摊与补偿理论 “成本分摊与补偿 理论是公共产品理论和人力资本理论的具体应用。1 9 8 6 年， 美国纽约大学校长、经济学家约翰斯通( d b r u c ej o h n s t o n ) 在出版的高等教 育的成本分摊：英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生财政资助一书中，提 出了著名的成本分摊理论，即依据市场经济“利益获得 原则( 即“谁收益、谁付 费”，并包含了等价交换的原则，即根据收益的大小支付成本) ，应由纳税人( 政府) 、 学生、学生家长和社会人士( 捐赠) 共同分担高等教育的成本。各个投资主体成本分 摊的基本原则是成本补偿，即对非营利性教育机构的投资以各个投资主体成本分摊 的总和能够弥补教育机构的教育成本为基本原则。具体的承担方式是由父母通过现 期收入、储蓄或以负债的形式即未来收入支付；由学生通过储蓄、假期收入、兼职 收入或者以贷款及毕业生税形式的未来收入支付；由纳税人在联邦、州和地方层次 上，以销售税、收入税、财产税等，或者以通货膨胀形式的间接税形式来承担；此 外由社会捐助者通过捐赠等方式来负担u 6 1 。 在按照“利益获得”原则实施成本分摊时还应遵循“能力支付 原则，指所有 从教育中获得好处的人都应该按其支付能力大小支付教育成本，能力越大支付越 多，能力越小支付越少。 2 5 筛选理论 筛选理论是由2 0 0 1 年诺贝尔经济学奖获得者斯宾塞等人创立的，他对非对称 信息理论的研究直接促成了筛选理论的建立与兴起1 。 斯宾塞在研究“信息不对称的情况下，就业市场中的信息传递问题”中发现， 具有完备信息的一方会努力采取种种措施克服在信息不对称下的不利局面，以实现 自身利益的最大化。他在分析中假定在就业市场上只有两种求职者，高劳动生产率 者和低劳动生产率者。显然，在工作找寻过程中，高劳动率生产者将处于优势地位 璺 内蒙古高等教育投资体制优化研究 一更容易求职成功、工资水平也较高。然而，在就业市场中，高劳动生产率者和低 劳动生产率者的区分并非一目了然，甚至很难甄别。这是由于在求职者与潜在雇主 之间存在着信息不对称，即求职者往往较之潜在的雇主，对自己的能力知道的更清 楚；为了得到职位以及更高的工资水平，这两种求职者都会向潜在的雇主宣称自己 属于高劳动生产率者。于是面对信息不对称，高劳动生产率的求职者有更强的动力 把有关自己高能力的信息传递给雇主，以将自己与低劳动率的人区分出来，从而得 到潜在雇主的青睐、并获得与自身劳动生产率相称的工资水平。 同时，求职者劳动生产率高或低的信息对于潜在的雇主而言也是有价值的。因 为雇主不希望雇用到的雇员不称职，而是希望雇用劳动生产率高者从而能够为自己 创造更多的利润。斯宾塞认为在信息不对称的就业市场中，无论是求职者还是雇主 都将教育当成一个体现劳动生产率高低的信号机制，潜在的雇主在对求职者的能力 知之甚少的情况下，将愿意雇用受教育程度更高的求职者；而高劳动生产率者，为 获得雇主的青睐，也将投资更多的教育以区分于低劳动生产率者。因此，对受教育 者个人来说，投资高等教育是一项不错的选择。 3 内蒙古高等教育投资体制的历史沿革 由于受政治、经济、文化等因素的影响，我国高等教育在过去实行的是由中央 政府管理，所以全国范围内实行的是一种高度统一高等教育投资体制。内蒙古作为 我国的一个重要组成部分，其高等教育的各项政策遵循的是中央政府针对高等教育 的各项政策。因此分析我国高等教育投资体制的历史沿革就能大致反映内蒙古高等 教育投资体制的演变历程。需要说明的是内蒙古的高等教育起步较晚，到1 9 5 2 年 才先后建立了两所高等院校内蒙古师范学院和内蒙古畜牧兽医学院，因此关注 内蒙古高等教育投资体制的历史沿革，从1 9 5 2 年前后开始比较合适。 3 1完全依靠政府投资的历史阶段 从1 8 9 8 年到1 9 0 5 年，我国的高等教育实行的是免费的教育制度，所有费用 由政府承当。1 8 9 8 年，京师大学堂的建立标志着我国高等教育的正式开始，从1 8 9 8 年开始，我国的高等教育的资金投入完全是依靠政府的投资的，包括学生的学费和 奖学金完全由政府承担。 3 2 政府投资与学生交费并行阶段 1 9 0 6 年到1 9 4 8 年，我国的高等教育实行的是政府拨款和学生交费并行的政 策。当时的国家经济状况十分糟糕，国家无力支付高额的高等教育费用，很多官僚 提出要撤销高等学堂，在思想家严复的极力保护下，学堂得到保留，但是除了个别 优秀的学生可以享受全额奖学金以外，其他的学生也是需要交费上学的。民国期间， 继续实行有偿的教育制度。1 9 1 2 年9 与2 9 日，教育部公布学校征收学费规程 内蒙古农业大学硕士学位论文9 十六条。对高等学校的收费标准做了详细的规定。到了2 0 世纪3 0 年代，又一些 私立的高等学校已经可以受到社会的捐赠和教会的基金补贴。这时的高等教育的投 资来源变得十分复杂，并且层次多样。 3 3 学生免费上学阶段 1 9 4 9 年到1 9 7 9 年，我国高等教育的财政拨款模式是“基数加发展 ，也就是 说，每年国家投给各高校的经费是以上一年的实际支出结果为基数，考虑到当年的 各种变化因素再加上发展部分。这时的高等教育对受教育者来说是一种免费教育， 学生上大学是可以不花钱的。 1 9 8 0 年，国家发布 高等学校建立学校基金和奖励制度试行办法，批准建立 高等学校基金制度，学校对基金具有自主支配权。同时，国家还允许高校通过招收 自费生和代培生等方式筹措教育经费。从8 0 年代开始，我国高等教育的多渠道， 多元化开始形成，主要包括国家的财政性教育经费，学费，杂费，社会团体和公民 个人办学经费，社会捐赠和集资办学经费等。 1 9 8 5 年，我国高等教育财政拨款的模式改为“综合定额加专项补助一。这种模 式中的综合定额是根据高等学校在校生人数乘以生均标准来确定，专项补贴主要是 根据高等学校的特殊需要确定，实行专款专用。 3 4 高校收费多渠道投融资阶段 1 9 8 9 年至1 9 9 6 年，是高校收费的启动阶段。1 9 8 9 年，国家发表关于普通 高等学校收取学杂费和住宿费的规定，明确规定学杂费和住宿费作为财政性资金 转入学校基金。原则上财政不截留、不调剂，使学校有了更大的资金自主权。除了 国家拨款以外，学生要收取学杂费和住宿费，高校实行的是国家计划内的学生收费 低，自费生收费高的双轨制。1 9 9 2 年开始，国家通过对校办产业实行税收减免和 建立校办企业周转金制度，进一步促进了校办产业的发展。据不完全统计，1 9 9 7 年 全国校办产业、社会服务收入用于教育支出的达到9 9 亿元。1 9 9 5 年，全国人大 第八届三次会议通过的教育法，从法律上确立了以财政拨款为主，其他多种渠 道筹措教育经费为辅的体制，进一步保证了国办学校教育经费的稳定来源。 1 9 9 7 年至2 0 0 0 年，国家开始正式实行收费制度，学校不再有自费和公费的 区别。1 9 9 9 年开始，我国高等教育实施扩招政策，同时，高等教育投资组成也发 生了很大的变化，许多高等学校的自筹资金与社会资金已经超过了国家财政拨款部 分。另外，由于独立法人实体地位的确立，使高校有了一定的筹资功能，处按国家 规定标准收取费用以外，高等学校还到金融机构和社会上进行直接或者间接的融 资。出现了校校联合、校企联合、银校联合等多主体联合投资办学形式。形成了以 国家投资办学为主，社会力量办学为辅，高等学校与各种社会组织多种形式的合作 办学为补充的、多元化的高等教育投资体制。这种投资体制一直延续发展的现在_ 1 0内蒙古高等教育投资体制优化研究 2 0 0 1 年，内蒙古自治区人民政府关于支持高等学校改革与发展的意见中包 含了对高等教育投资体制改革的内容：“改革高等教育投资渠道单一体制，多种渠 道筹集教育经费，加大高等教育投入。”迄今为止，内蒙古已经逐步形成了多渠道 筹措教育经费的投资体制。即政府支出下降，高等教育的其他受益人的支出上升， 受益各方直接参与分担高教成本已经成为普遍现象n 射。 4 内蒙古高等教育投资体制现状及其存在的问题 4 1 内蒙古高等教育投资体制现状 1 9 9 5 年颁布的中华人民共和国教育法正式以法律的形式确立了我国高等 教育新的投资体制，逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、 收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入，社会捐集资和设立教育基金等多 种渠道筹措教育经费的新体制，并规定逐步增加对教育的投入，保证国家教育经费 有一个稳定的来源n 鲫。 目前，内蒙古自治区高等教育经费来源分为如下以下几个部分：1 财政性教育 经费( 包括财政预算内教育经费、政府征收用于教育的税费、企业办学经费、校办 产业、勤工俭学和社会服务收入中用于教育的经费) ；2 社会团体和公民个人办学 经费；3 社会捐资和集资办学经费；4 学费和杂费；5 其他教育经费。通常，我们 把上述教育经费来源渠道中，财政预算内教育经费以外的教育经费统称为预算外教 育经费。 表1内蒙古自治区普通高等学校教育经费来源情况单位：千元 数据来源：2 0 0 5 年 通过表1 可以看到，我区普通高等教育经费的来源结构发生了显著变化，主要 表现为： 1 教育经费总量迅速增长。1 9 9 9 年内蒙古自治区高等教育总经费为5 3 3 亿元，2 0 0 4 年则增长到1 9 6 2 亿元，后者是前者的3 6 8 倍，年均增长5 3 傩。同时，普通高等 内蒙古农业大学硕士学位论文 教育经费总量在全国教育总经费中所占的比重也开始迅速增长，1 9 9 9 年为1 1 3 8 j 到2 0 0 4 年时已经达到1 8 5 6 。 2 财政性教育经费所占比重持续下降，非财政性教育经费所占比重持续上升。在 财政性教育经费中，财政预算内拨款仍占绝对比例，而在非财政性教育经费中，学 费增长速度加大，并占绝对比例。预算内教育经费从1 9 9 9 年的3 1 0 亿元增长到2 0 0 4 年的9 8 0 亿元，增长率为2 l 麟，但所占比重总体呈下降的趋势。从1 9 9 9 年占总 收入的5 6 5 降至2 0 0 2 年的4 6 编，下降了1 0 个百分点。非财政性教育经费占总 经费的比例越采越大，学杂费的名义增长率为5 7 6 ，学杂费收入在总收入中的比例 总体上升，增速最快。 3 其他教育经费来源所占比例很低，并呈现不稳定波动。校办产业的名义增长率 为5 2 2 ，但极不稳定，所占比重不足l 社会捐资和集资办学经费波动不够稳定， 形势最好的2 0 0 2 年这一收入占到经费总值的0 4 ，而在2 0 0 4 年全区高校仅有9 0 万元的捐集资收入，所占比例不足0 0 5 ，可以忽略不计。这表明，所谓的教育经 费的多渠道筹措，学杂费是其中最重要的渠道。学杂费收入占普通高等教育经费的 从1 9 9 9 年的1 9 2 上升为2 0 0 3 年的4 1 5 ，增加了2 2 个百分点。 通过以上考察，我们发现，如果仅从财政性教育经费与非财政性教育经费此消 彼长的这个角度来看，政府努力推行的国家财政拨款为主、辅之以多种渠道筹措教 育经费的新体系在扩招后的几年里得到了很好的实现。 表2 内蒙古自治区普通高等学校教育经费来源构成比例( ) 数据来源：教育部财务司，中国教育经费统计年鉴。全国教育经费报表 但是如果对高等教育经费来源结构进行深入分析( 见表2 ) ，就会发现它实质上 呈现出以财政预算内经费和学杂费为主的二元格局，其他经费来源成分并未形成适 宜的比例，以捐赠收入为例，这一来源所占比重最多才达到o 4 。而在美国，财政 年度公立