（林业经济管理专业论文）公众参与环境影响评价制度的研究.pdf

摘要 从“公众参与环境影响评价”定义的界定及相关理论环境公共财产理论、环境管 理的公共信托理论和环境权理论着手，介绍了国外公众参与环评制度的发展状况，指出我 国目前的公众参与环评制度存在的不足，分析了阻碍我国公众参与制度形成、发展的原因， 提出设计我国的公众参与环评制度应遵循两个原则：国家环境行政权为主、公众环境权为 补充的原则与程序立法为主的原则。在此基础上，建立了以环境知情权、参与权和救济权 为主要内容的公众参与环评带8 度，并以环境信息公开制度、参与机制和环境公益诉讼来分 别保障公众的环境知情权、参与权和救济权。 对环境信息公开制度，从信息公开的主体、内容与方式三方面说明了公众在环评前所 具有的获取信息的权利以及项目方和环境行政机关所负有的提供信息的义务。从参与的主 体、阶段、渠道、程序以及对公众反馈意见的处理等方面规定了公众在环评中的参与机制。 通过对环境公益诉讼制度的介绍，说明了其在保障公众环境权方面的巨大作用及在我国建 立环境公益诉讼的必要性。最后通过对实践中公众参与环评的有效性分析，进一步说明了 本文所设计的公众参与环评制度在增强公众参与的可操作性和有效性方面的作用。 关键词：环境影响评价、公众参与、环境权、环境管理、环境公益诉讼 a b s t r a c t r e s e a r c ho nt h e s y s t e m o f p u b l i c p a r t i c i p a t i o n i n e n v i r o n m e n t a l i m p a c t a s s e s s m e n t b a s e do n 也ed e f i i l i t i o no f “p u b l i c p 州c i p a t i o n i n e n v i r o 啪e 删i m p a c t a s s e s s m e l l t ，a n dm er e l e v a n tt l l e o r ys u c ha st h e o r yo fm ee i i m n m e m a lp u b l i cp 蕾叩e r t y ，t 1 1 e p u b l i ct m s tt l l e o r yo f e n v i r o n m e n t a l m a n a g e m e m a n de n v i r o n m e n t a lr i 曲t 曲e o 职i n 仃0 “c e dm e f o r e 函s y s t e i l lo f p u b l i cp a n i c i p a t i o ni ne r i r o n r n e n 乜li m p a c ta s s e s s m e m a 1 1 dp o i m e do u tm a t t h ec h i n e s es y s t e mo fp u b l i cp a m c i p 撕o ni ne n v i r o n m e i i t a l1 r n p a c ta s s e s s m e mw a sd e f i c i e n t t h e nt l l ep 印e r a n a l y s e dw h y n l es y s t e mw a s n tf o r n l e de a d 衙趿d d e v c l o p e d w e l li nc l l i n 乱a n d p r o p o s e d 吐l ed e s i g no f 也es y s t e ms h o l l l df o l l o wt w op r i n c i p l 髂：o n ei st h ep r i n c i p l et 1 1 a tt h e g o v e m m e m sd u t yi sh e a v i e r 也a nm ep u b l i c si np r o t e c 血ge r l v i r o m e mf i e l d 加1 0 m c ri st h c p r i r l c i p l et l a tm ep r o c e d 吼i e n v i r o n m e m a l r i g h 担s h o m d b el e 百s l a t e d t h ec o m e mo f m i ss y s t 锄 i st h a tp u b l i c sr i g h tt ob ea w a r eo fe n “r o i l i i l e n t a li n f o n n a i i o n ，t op a n i c i p a t ea n dt ob ea w a r eo f r e m e d i e s t h es y s t e mo fe n 啊r o n m e n t a li n f 0 廿n a t i o nd i s c l o s e ，p a r t i d p a t i o nm e c h a n i s ma n d e n v i r o n m a n a lp u b l i ci i l t c r c s tl i 衄a t i o nc a i le i l s u r e 斌t h ep u b l i ch 船ar i g h tb ea w a r eo f e n v i m l l i i l e n t a l i n f o m l a t i o n ，t 0p a r t i c i p a t ea n d t ob ea w a r e0 f r e m e d i e s t h es y s t e mo fe n 、d r o n m e n t a li 时b 瑚a t i q nd i s c l o s u r ei n c l u d e s 也r e ep a r t s ：p a n i c i p a t i o n ， a w a r e n e s so fc o n t e m 趴dt b ew a yo fe n v i m n m e n t a li n f o n n a t i o nd i s c l o s u r e t t l i ss y s t e mp m v e s t h a tp u b l i ch 嬲a r i g h tt oo 乩l i i le 妇皿l c n “i n f o r l a t i o n ，锄d t l l a tp m j e c 乜a i l de n v i r o 姗e n t a l a d m i i l i s 仃a t i v eo r 窟a 1 1 i s a t i o n sh a v eo b l i 鲥o n st 0o 矗hm f o m l a t i o n p 删c i p a d o nr n e c h a l l i 哪 i n f o r m e dt 1 1 ep u b l i ch o wt op a n i c i p a t ei ne n 啊r o m 珊m t a li n l p a 肚a s s 铭锄e m e n v i r o r u n e m a l p u b l i ci n t e r e s tl i t i 删o ns t a t e st h a te v e d r o n ec a nh t i g a t ef o rp d b l i ce n v i r o n m e m a li n t e r e s t i ti s n e c e s s a r y t h a te n v i r o n m e n t a lp u b l i ch 埔e r e s t l i t i g a t i o nb el e g i s l a t e di nc h i n a t h ef o u n l lp a no ft l l i s p 印e ri s a i l a t l a l y s i s o fm ee m c i e n c yo fp u b l i cp a m c i p 砒i o ni n e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ti np r a g t i c e t l l i sa n a l y g i sp r a v 髑t h mt l l es y s t 鼬d e s i g n e di n t h i sp a p e ri su s e f u lf o re n v i r o i m l c m a l p r o t e c t i o n k e vw o r d se n v i r o m e n t a lh n p a c ta s s e s s m e n tp u b l i cp a n i c i p a t i o n e n v i r o m e 删硒出 e 州r o 姗e 删 e r i r o n m e n t a lp u b l i ci n t c 托s tl i t i g a t i o n w b n z e r l ) ( i a ( f o r e s 虹ye c o n o m i c a n dm a l l a g e m e n t ) s u p e r v i db y p r o f e 豁o rz h 趾g h o n g x i a o 致谢 y 6 0 6 6 9 5 前言 “公众参与原则”源于2 0 世纪6 0 年代末以来日益高涨的环保浪潮和对环境问题的深 层次认识。由于受传统的主流经济学的影响，以前人们认为环境保护是一种公共产品，而 公共产品只能由政府提供。形成“环境保护靠政府”的片面理解，从而把广大民众排斥在 环境保护领域之外。随着环境危机的日益严重，人们逐渐认识到光靠政府进行环境保护是 不行的，一是与“市场失灵”相对，同样存在着“政府失灵”现象；二是由于环境问题本 身的特点( 比如它的广泛性和社会性) ，决定着环境危机的解决必须依靠政府与广大民众的 倾力合作。“3 公众参与环境管理的理论基础主要有环境公有财产理论、环境管理的公共信 托理论和环境权理论。对公众参与环境影响评价进行立法实践最早的国家是美国。随后欧 洲一些主要国家以及亚洲的一些国家和地区都对公众参与作出了法律规定。 我国环境影响评价中的公众参与起步稍晚。1 9 9 1 年，我国在亚行提供赠款的环境影响 评价培训项目中首次提出公众参与问题。发展到今天，我国的公众参与环境影响评价制度 取得了一定的进展，但总的说来有关公众参与的规定过于原则化，缺乏系统性和可操作性， 导致公众参与流于形式。 近年来，随着我国环境污染和生态危机问题的日益凸现，我国政府对于环境保护的推 动力度不断加大。“太湖治污零点行动”、“2 0 0 0 年工业污染源达标排放”等一系列大的环 保行动显示了政府治理污染、改善环境的决心，也取得了一些区域性和阶段性的成果。但 由于缺乏广泛的公众参与，全国性的、根本的环境和生态问题并没有真正得到解决，我国 的现实亟待公众参与环境管理。因此，对公众参与环境影响评价制度进行研究有着重大的 现实意义。 对公众参与环境影响评价制度进行研究也可以弥补我国在公众参与环境影响评价制度 研究方面的空白，促进公众参与环境影响评价系统化、制度化，切实保障公众的环境权。 目前对公众参与环境影响评价的研究也是百花齐放、百家争鸣，但主要集中于对公众 参与环境影响评价的方法、程序的研究。再好的方法、程序，如果没有与之相适的制度来 保证，也只不过是一纸空文。本文通过对国外公众参与环境影响评价制度发展情况的介绍， 指出我国现有的公众参与环境影响评价制度存在的不足，并对制约我国公众参与环境影响 评价制度发展的因素进行分析，提出设计我国公众参与环境影响评价制度应遵循两个原则： 国家环境行政权为主、公众环境权为补充的原刚和以程序立法为主的原则。本文在遵循以 上两个原则的基础上从程序性环境权公众环境知情权、参与权和救济权三方面建立了 我国的公众参与环境影响评价制度的框架，并以环境信息公开帝0 度、公众参与机制和环境 公益诉讼制度保证了公众参与的可操作性和有效性。 1 张梓太；公众参与与环境保护法，中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社 第一章公众参与环境影响评价制度概述 第一节公众参与环境影响评价制度的产生与界定 一、公众参与环境影响评价制度的产生 自从人类开始有意识地定居生活以来，以人类居住地为中心的环境退化即告开始。工 业革命前，人类对环境的影响是局部的、有限的，大部分在环境可以容纳、调节、化解的 范围内。因此当时的环境问题，并没有引起人们的重视。进入工业革命后，借助发达的科 学技术、先进的机器设备，人类对自然资源进行了掠夺式的开发利用，使自然环境受到了 严重的破坏；同时，人类将环境作为天然垃圾场，毫无顾忌地向自然界排放废弃物，造成 了严重的环境污染。人类与环境的矛盾空前激化，已超出了环境本身的自我调节能力，逐 渐危及公共利益和安全，危及人类生存和发展的基础。由于环境资源具有公共物品性，使 得人们对环境资源价值漠不关心，满不在乎。其结果是，人们不是通过更有效地利用资源、 通过技术革新来增加盈利，两是通过过度使用不属于自己的环境资源，把本应自己支付的 成本转嫁到别人( 包括子孙后代) 身上来增加自己的盈利( 即产生外部不经济性) 。环境资 源的特性说明，市场调节机制在这个领域基本不起作用。为此人们不得不期待外力的介入， 于是人们寄希望于政府对之加以干预、控制和调节，以促使社会安全和公共福利的实现。 但是到了二十世纪七八十年代，人们逐渐认识到仅仅通过政府体制进行环境管理还远 远不够，政府不是万能的，“政府失灵”现象频频出现。这种政府直控型的环境管理方式的 缺点在于：( 1 ) 成本过高，制定和实施环境政策需要高额的成本，以美国为例，每年执行 联邦环境法的费用高达8 0 0 亿美元，而下放用于环保的人力和财力是有限的。如果仅仅由 环境管理机关去面对大量违反环境保护法律规定的企业或其他对象，结果必然是环保部门 入不敷出，从而使环境政策不能得到充分的落实。( 2 ) 过于强调国家的环保权力，容易忽 视公民的环境权，使得公民的环境权保护要求缺乏法律依据，人们环保的积极性也难以发 挥，使环境法达不到保护环境、协调人类与环境关系的目的。( 3 ) 由于人类认识能力的有 限性，环境资源以及人类环境活动的多样性、复杂性、随机性、偶然性等原因，使得政府 对环境污染和破坏反应迟缓。虽然作为环境管理机关，但其行为也并非绝对无误和有效。 一方面政府可能会由于某种原因怠于行使环境管理权，放纵违法者：另一方面它的一些失 误的决策性行为或者大规模的不当开发行为往往会造成更大的环境损害。由于上述缺陷的 存在，各国开始从单纯的“宏观环境管理”转向注重“微观环境管理”即“社会型的环境 管理”。“1 重新界定政府和社会在环境管理中的地位，对有些行政权力应进行下放，尽可能 多的为公众所享有。强调把社会力量置于基础性的地位，利用大量政府力量以外的社会力 量柬从事环境监督和制约的工作。正是基于这种理念公众的环境参与权得以建立，各国特 别是发达国家普遍强化环境保护中的公众参与，建立了以公众参与为基础的环境管理机制。 环境影响评价( e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ，简称e i a ) 制度是指可能对环境 有影响的建设和开发项目，在其兴建之前，对其可能造成的环境影响进行调查、预测和评 1 夏光：论环境政策转型，载于中国环境报，2 0 0 1 年7 月1 3 日 价，提出环境影响及防治方案的报告，按照法定程序经环境行政机关进行审批的法律制度。 它是预防性环境政策的重要支柱之一，是环境管理的一项基本制度。随着环境问题的不断 出现和人们对环境影响评价工作的不断深入，环境影响评价在范围和层次上不断扩展，相 继出现了预防单个建设项目环境污染和破坏的建设项目环境影响评价、预防区域环境污染 和破坏的区域环境影响评价( r d e i a ) 、预防地区和项目累积影响的累积影响评价( c i a ) 和 预防政府政策对环境影响的战略环境评价( s 队) 。由于环境影响评价的范围在不断扩大， 我们有必要对本文的环境影响评价范围进行限定，本文的环境影响评价仅指建设项目的环 境影响评价。 从环境问题自身的特性看，其科学技术性和高度利益冲突性决定了环境影响评价制度 在具有专业知识的同时，又必须蕴含民主理念和利益衡量原则。从民法角度来看，其基本 原则之一的“权利不得滥用”原则的要旨，就是要求民事活动的当事人在行使权利、履行 义务的过程中要尊重他人的利益，实现个人利益和社会利益的平衡。而环境影响评价制度 则是上述私法原理在环境公法中的具体运用和表现任何可能对环境产生不良影响或损 害社会公益和他人利益的规划、政策和项目必须先进行环境影响评价和采取相应的防范措 旌以减轻对环境和他人的损害。“1 这些特性决定了公众参与环境影响评价的必要性。公众 参与环境影响评价制度首先在美国得以确立。随后，许多国家通过立法确定了公众参与在 环境影响评价中的地位。 二、对公众参与环境影响评价制度的界定 许多学者将公众参与环境影响评价定义为项目方或者环评工作组同公众之间的一种双 向交流，其目的是使项目能够被公众充分认可并在项目实施过程中不对公众利益构成危害 或威胁，以取得经济效益、社会效益、环境效益的协调统一。笔者认为这个定义还不太清 晰和完善，主要表现在：( i ) 主体不全面。环境影响评价中的公众不仅应与项目方和环评 工作组进行双向交流，也应与环境行政机关就审批意见进行双向交流。项目方与公众的双 向交流可以使项目的建设得到公众的认可，公众的利益和项目方的利益得到较好的平衡。 对于环评工作组，与公众的双向交流可以提高环评报告的质量。公众与环境行政机关的双 向交流不仅有利于环境行政机关作出正确的审批意见，也使公众的监督权得到了保障。( 2 ) 目的不明确。公众参与环境影响评价的目的不仅仅是使项目能够被公众充分认可并在项目 实施过程中不对公众利益构成危害或威胁，也包括公众在环境影响评价中的监督功能。( 3 ) 公众参与环评的性质没有确立。我们都知道公众参与是环境影响评价的必经程序，在这一 定义中没有得到体现。因此本文作者认为公众参与环境影响评价是指公众依法通过各种形 式和渠道与项目方、环评工作组和环境行政机关进行双向交流，以使项目方和公众的利益 得到平衡，公众能协助环境行政机关监督不法企业，并督促环境行政机关积极充分地履行 自己的职责。这里的公众系指一个或更多的自然人或法人。世界银行对公众参与中的公众 定义包括以下几方面：( 1 ) 直接受影响的人群：预期要获得收益的人、承担风险的团体、 利益相关团体，他们大多位于项目范围或位于项目的影响范围内。( 2 ) 受影响团体的公共 1 彭万林：民法学，中国政法大学出版社，1 9 9 8 ，笫4 9 页 代表：国家和省政府的代表、地方官员、传统的当局人员、地方机构、私有行业代表。( 3 ) 其他感兴趣的团体：环评中公众参与包括听取项目所在地区人民代表、政协委员、群众团 体、学术团体或居委会代表的建议和意见，征询受影响地区公众的意见。 通过对公众参与环境影响评价定义的界定和公众所包括的对象的了解，公众参与环境 影响评价制度的定义也就很清楚了。公众参与环境影响评价制度是指公众通过法定的方式， 参与环境影响评价的制作、审查与监督等活动的法律制度。 公众参与环境影响评价制度实际上是通过国家立法，在体制内建立一种沟通和协调不 同团体利益的谈判和协商机制。参与制度的建立，首先给予各种利益团体表达各自利益要 求的机会，从而有助于各方寻求利益的平衡点，减少了因环境保护的巨大利益冲突引发的 社会矛盾；其次作为民主法治的一项基本要求，公众参与制度的设立可以防止因行政机关 的违法和不当行为引起的环境破坏。 4 第二节公众参与环境影响评价制度的理论基础 对公众参与环境管理的理论研究始于2 0 世纪6 0 年代初对环境权的研究。环境权的研 究是在法学“公共财产”和“公共信托”的理论基础上由联邦德国的一位医生首先提出来 的。 一、环境公共财产理论 环境公共财产理论是经济学家基于公共物品经济学提出的。这种观点认为，环境污染 的根源或环境质量之所以会恶化，关键是由于人们所使用的环境资源所有权和使用权规定 得不够严密和周全。大气、河流、湖泊和地下水等都是公共财产资源或公共物品，人们传 统习惯于将这些公共财产资源用于各种用途，其中包括用于处理各种污染物，最后使自然 环境公共财产资源因过度滥用而严重恶化。“1 最早提出这个问题的是著有“公地的悲哀”的美国生物学家g 哈丁。在我们的实际 生活中，这种“公地的悲哀”的现象也举不胜举。其在所有制方面存在的问题根源是在管 理制度不严格的条件下，抽象的公有变成了每个人所有。两制度的不严又导致了个人不能 对环境这种公共财产像保护私有财产那样充分地行使自己的权利，对他人滥用权利损害环 境的现象却无法干预。圆在这里，对环境财产的使用不仅谈不上效率，就连国家的管理都 成为一句空话。 一 为此，环境公共财产论认为，空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素，不能像 古典经济学的观点那样将其视为取之不尽、用之不竭的自然物和“自由财产”，它是全人类 的“公共财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损害。旧作为公共财产，应由代表全体 公民意志的机构来予以管理。并且应引入科学决策的方法和程序( 如成本效益分析、公众 参与等) 。 二、环境管理的公共信托理论 环境公共财产论提出了解决“公地的悲哀”的方法问题，并且指出了公众参与管理的 重要性。但是，作为一种民主主义机制，不可能让所有的公众都成为环境的行政管理者， 它必须以一种代表民意的机关来行使环境管理权。为此，美国学者j l 萨克斯又提出了 环境管理的“公共信托论”，认为为了合理支配和保护公共财产，应当按照信托的原理，由 广大公众作为信托人，由政府作为受托人。嘲由此产生了信托人与受托人之间的对立统一 关系。从理论上讲，政府作为国家行政机构，应该按照信托人的意志，以一种公正而高效 的方式创造和维护良好的环境；而事实上信托人与受托人之间存在着严重的信息不对称： 受托人掌握的信息多，处于信息优势地位；信托人掌握的信息少，处于信息劣势地位。正 1 2 3 4 等： 王金南：环境经济学：理论、方法、政策，清华大学出版社，1 9 9 4 ，第1 0 0 页 金瑞林、汪劲等：中国环境法，法律出版社，1 9 9 8 ，第8 5 页 金瑞林等：环境法学，北京大学出版社，1 9 9 0 ，第1 1 2 页 参见j l s a x ，d e f c r l d 崦m ee n v i r o n m e n t f o rc i t i z e na c t i o n ，1 9 7 0 。转引自金瑞林、汪劲 中国环境法。法律出版社，1 9 9 8 ，第8 6 页 是这种信息不对称的存在，带来了道德风险问题：当信托人无法( 或是不能低成本地) 观 察到受托人的行为，受托人就有积极性从其自身利益出发( 而不是从信托人利益角度) 采 取行动，且这种自利行动往往是以损害信托人利益为代价的。基于这种考虑，我们有必 要建立一种约束机制，使受托入按照信托人的矛4 益来行事，实现政府与公众之间畅通的信 息传递，以保证公众在适当的条件下直接行使自己的“公共财产权”。由此。公众参与制度 成为一种必然的需求。 三、环境权理论 环境权理论是本世纪6 0 年代以来，基于环境污染损害和西方国家呼吁环境立法以保护 环境的过程中提出来的。1 9 6 0 年，原西德一位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向北 海倾倒放射性废物的违法行为违反了欧洲人权条约中关于保障清洁卫生环境的规定， 从此便拉开了环境权论的序幕。 美国学者j l 萨克斯教授在公共信托论基础上于1 9 7 0 年在东京召开的一次公害问 题国际座谈会上，又提出了环境权理论，认为“每一公民都有在良好环境下生活的权利， 公民的环境权是公民最基本的权利之一，应该在法僖上得到确认并受法律的保护”。后来， 在这次会议上通过的东京宣言第5 项中规定：“我们请求，把每个人享有的健康和福利 等不受侵害的环境权和当代人传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作 为一种基本人权，在法律体系中确定下来。”实体性环境权的提出为建立公众参与制度提供 了直接的理论支持。 1 美 科斯、啥特、斯蒂格利茨等，契约经济学，经济科学出版社，1 9 9 9 ，1 9 2 5 6 第三节国内外公众参与环境影响评价立法概况 一、国外公众参与环境影响评价立法概况 对公众参与环境影响评价进行立法实践最早的国家是美国。美国在1 9 6 9 年制定的国 家环境政策法案中规定主事机关在进行详细的环境影响评价之前，应当与其它相关政府 机关协商并征询意见。该法还明文规定了环境报告书及相关机关的意见，应当依照情报 自由法的规定对外公开。美国环境质量委员会制定的国家环境政策实施程序的条例 中对公众参与的程序作了详细规定，包括参与阶段、参与范围、参与人员、参与效果以及 参与的限制等。 加拿大环境评价法( c a l l a d i 2 me n v i r o m e n t a la s s e s 锄锄ta c t ) 在前言部分规定：加 拿大政府将努力促进公众参与由加拿大政府或经加拿大政府批准或协助实施项目的环境评 价，并提供环境评价所依据的基础材料。”并把“确保公众有机会参与环境评价程序”作为 环境评价法的目的之一。在该法的环境评价程序中明确规定了公众对环境影响评价的参与。 ( 工】 日本环境影响评价法( 1 h ee n v i r o 船烈蹦i h l p a c t 舡s s m e n tk w ) 规定项目方应当 在向有关政府机构提交相关材料后，公告环境影响评价报告草案和其他有关材料，并且自 公告之日起，接受公众为期一个月的公开审查；在公开审查期闻，项目方应当在相关地区 举行听证会，并且至少在举行听证会1 周前公告其时间、地点，如果项目方因法定事由无 法举行听证会，应当尽力使公众了解环境影响评价报告书苹案的内容；凡对草案有意见的 人，均可以在从草案公布之日起到公开审查结束之日后两周的期间内，以文件的形式向项 目方提交其意见等等。， 一些国际性宣言、公约也对公众参与环境影响评价作了规定。如1 9 8 0 年在世界各国发 表的世界自然保护大纲，不仅提出了让公众更多地参与环境保护政策的制定，而且详细 地分析了让公众参与环境保护的好处。1 9 9 2 年联合国环发大会通过的关于环境与发展的 里约宣言指出：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在 国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，并有机会参与 各项决策进程”。同年通过的2 1 世纪议程在第3 篇的第1 0 章中详尽地阐述了公众参与 的内容。1 9 9 8 年在丹麦奥胡斯，经欧洲环境部长级会议通过的奥胡斯公约，即在环境 问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约，进一步将环境权的内容和实施途径予 以具体化，强调公民有权使用和获得有关的环境信息，有权参与环境方面的决策，有权参 与环境方面的审判。 通过对国外公众参与环境影响评价制度的介绍，我们可以看出国外对公众参与的规定 具有很强的可操作性、且比较系统化，这对我国的公众参与制度的设计具有很强的借鉴意 义。 ， 1 袁绪英、程胜高等：建立公众参与环境影响评价制度，工业安全与环保，2 0 0 2 。( 1 1 ) 2 黄正、曾翔等：我国环境影响评价制度中公众参与的发展对策，医学与社会，2 0 0 3 ， ( 2 ) 二、我国公众参与环境影响评价立法进程 我国最早对公众参与环境影响评价的规定见于原国家环境保护局、国家计委、财政部 和中国人民银行在1 9 9 3 年6 月2 1 日发布的关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影 响评价管理工作的通知中明确要求：“公众参与是环境影响评价的重要组成部分，( 报告 书) 中应设专门章节予以表述，使可能受影响的公众或社会团体的利益能得到考虑和补偿， 公众参与工作可在( 评价大纲) 编制和审查。( 报告书) 审查阶段进行”。 1 9 9 6 年中华人民共和国水污染防治法修改过程中，根据关于环境与发展的里约 宣言的精神，增加了一项特别的规定，即建设项目“环境影响报告书中，应该有该建设 项目所在地单位和居民的意见”，使公众参与普通建设项目的环境影响评价在立法上初现端 倪。1 9 9 6 年通过的中华人民共和国环境噪声污染防治法对公众参与环境影响评价也作 了与水污染防治法相同的规定。1 9 9 8 年国务院通过的建设项目环境保护管理条例 第1 5 条对公众参与环境影响评价作了十分原则的规定：“建设单位编制环境影响报告书， 应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。” 2 0 0 3 年9 月1 日实施的中华人民共和国环境影响评价法对公众参与环境影响评价 的方式、时问和对公众意见的处理等方面都作出了规定，使公众参与环境影响评价在立法 方面前进了一大步。如该法第五条“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境 影响评价”；第二十一条“建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、 听证会，或者采取其它形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影 响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”等条款中要求 环境影响评价中有公众参与的内容，从而使公众参与在环境影响评价工作中具有法律的强 制性，并将纳入环境影响评价工作中的必经程序。 显然，我国的公众参与环境影响评价在立法方面有了很大的发展。但是，公众参与环 境影响评价的规定还过于简单，既不成体系，又难以操作。法律规定了“环境影响报告书 中应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”，“报批的环境影响报告书应当附具对有关 单位、专家和公众意见采纳或不采纳的说明”，但这属于事前防范措施，公众的参与权仍未 得到有效保护，“3 因为还存在一系列问题如公众是否有权并且如何获得提供意见的依据一 一相关背景信息，环境行政机关或项目方是否必须对公众意见作出反应，公众是否有权了 解或是否可以质问环境影响评价的充分性，公众是否可以通过诉权的行使来保护自己的参 与权等等，如果这些问题得不到解决，公众参与只能流于形式。本文就是要通过公众参与 环境影响评价制度的设计来解决这些问题。 1 潘登：论我国的环境公众参与制度建设，上海环境科学，b ! q ；丛! 垡型：g q q l 2 ：鲤 8 第四节建立公众参与环境影响评价制度的意义 一、改革传统经济的发展方式，实现经济与环境的协调发展 过去，中国经济建设的决策，主要考虑的是经济效益和经济增长速度，很少考虑对环 境的影响和这种影响产生的反馈对经济的影响，结果导致经济发展和环境保护的尖锐对立， 甚至导致得不偿失。实行公众参与环境影响评价制度，在决策时，不仅要考建设项目对 经济发展是否有利，还不得不考虑建设项目本身对周围环境的影响及这种影响的反馈作用， 并且必须采取必要的防范措施。这样就可以真正做到在建设过程中把经济效益与环境效益 统一起来，把经济发展和环境保护协调起来。 二、弥补我国环保资金的不足 中央领导同志在第四次全国环境保护会议上谈到：“未来1 5 年，一方面，我国的经济 仍将以较快的速度增长，加之人口继续增加，对资源的需求总量越来越大；另一方面，在 温饱问题解决以后，人民群众对环境质量的要求越来越高，因此，资源、环境和生态面临 着更大的压力。我们要实现国民经济持续、快速、健康发展，既要解决历史上遗留下来的 环境污染问题，又要控制发展过程中出现的新的环境问题，环境保护工作的任务是非常艰 巨的。”在经济发展与环境保护争资金的情况下，公众参与可以弥补环保资金的不足。我国 目前的环境投入只占国内生产总值的o 8 札1 0 ，把这个比例提高到1 2 札1 5 ，才能制 止环境的继续恶化，并有所改善。且不论在短期内环境投入不能迅速增加，即使是目前这 有限的投入，挤占、挪用、浪费和使用效率不高的现象仍大量存在。要提高环保资金的 使用效率，需要多方面的努力，但如果公众参与进来，则可以少花钱多办事，甚至不花钱 也能办事。 三、维护社会稳定、促进民主政治 美国政治学家亨廷顿认为：发展中国家公民政治参与的要求会随着利益的分化而增长， 如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会群体的政治行为就有 可能冲破社会秩序给社会带来不稳定。”近几年，由于环境污染和破坏导致的企业和公众 之间的冲突越来越多，有的上千人集体上访、请愿、抗议、甚至发生阻碍交通、砸毁厂房、 抢走生产设备的恶性案件，其中重要原因就是这些企业在建设和生产时没有得到周围公众 的认可。公众参与制度可以从根本上解决这些问题。 四、增强公众的环境意识 建立公众参与环境影响评价制度对于提高公众的环境意识有积极作用。据国家环保总 局、教育部1 9 9 8 年的一项“全国公众环境意识调查”表明：我国多数公众认为我国环境 1 金瑞林、汪劲等：中国环境法，法律出版社，1 9 9 8 ，第9 9 页 2 金家齐：在环境保护中应加强公众参与，环境教育，1 9 9 7 ，( 4 ) 3 【美 s 亨廷顿：变革社会中的政治秩序。华夏出版社，1 9 8 8 ，第5 6 页 9 污染状况严重，但把环境问题与其他社会问题相比较，则把环境问题排在社会治安、教育、 人口、就业之后；在环境知识方面，在1 3 分的环保知识测试中，入均得分仅为2 8 分：在 环境道德方面，只有2 5 的公众在购物时考虑到环保因素，3 5 的人愿意为了环保而接受较 高的价格，3 0 的入在处理废弃物时符合环境道德要求；在参与环保活动方面，低度参与比 例为6 5 9 ，高度参与比例仅为8 3 。可见我国公民的环境意识和环境参与程度还很 弱。在环境影响评价制度中引进公众参与机制，对于加强环境的宣传教育，提高公众的环 境意识，落实公众参与环境决策，具有积极意义。 五、监督项目方和环境行政机关 公众参与制度使公众不仅可以对项目方建设前是否进行环评进行监督，还可以利用对 项目有关信息的了解来监督项目方在建设和生产过程中的不法行为。 公众参与制度不仅可以监督环境行政机关在环境行政过程中是否依法行政，对权力滥 用进行约束，而且公众的监督也可以帮助环境行政机关正确决策。提高行政效率。 六、减轻环境行政机关的压力 现在环境行政机关经常受到两方面的压力：一方面来自建设单位和他们的管理部门、 分管领导，要求环境行政机关给他们支持、照顾、开绿灯；另一方面来自社会公众，由于 生活水平、环境意识的提高，对环境质量的要求越来越高，从而使环境行政机关经常处于 两难境地。如果让公众参与进来，使建设单位与公众直接见面，让建设单位把建设的理由， 对环境保护所采取的措施及所能达到的效果，直接讲给公众听，公众也把自己所关心的问 题提出来请建设单位做出解释，那么，环境行政机关就免去了两面应付之苦，压力就轻多 了。 综上所述，建立公众参与环境影响评价制度是我国实施可持续发展战略的需要。 n 乔致奇：环境影响评价在我国的应用，中国环境科学出版社，1 9 9 4 ，第2 卜2 2 页 1 0 第二章我国公众参与环境影响评价制度的现状与制约因素 第一节我国公众参与环境影响评价制度的现状 一、我国公众参与环境影响评价的成就 我国公众参与环境影响评价的成就主要表现在两方面：一是立法方面；二是公众参与 环境影响评价对经济、社会和环境所起的积极作用。 从我国公众参与环境影响评价立法的进程中我们可以看出，自1 9 9 3 年在关于加强国 际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知中首次规定公众参与环境影响评 价以来，经过1 0 多年的发展，我国的公众参与环境影响评价制度取得了很大的进展，中 华人民共和国环境影响评价法是目前我国公众参与环境影响评价立法的最高成就。 在市场经济条件下，我国建设项目大量增加，此时的公众参与环境影响评价制度日益 显示它的重要意义和作用，其在很大程度上制止了一些项目的盲目建设，防止了严重污染 项目及国外污染转嫁项目在我国境内落户，有力地保护了我国的环境。同时，公众的参与 也使公众的环境权益得到了应有的保护，促进了我国的政治民主化进程，维护了社会的稳 定。而稳定的社会环境和良好的自然环境反过来又促进了经济的发展。 二、我国公众参与环境影响评价制度存在的问题 虽然我国的公众参与环境影响评价制度不管在立法方面还是在实践中都取得了一定的 成就，但由于我国的公众参与环境影响评价制度起步较晚，还不可避免地存在着一些问题， 主要有： ( 一) 缺少具体法律规定和实施程序 在我国的环境管理中，公众参与作为环境管理行政过程的一个重要环节，应遵循“依 法行政”的法治原则。目前，我国环境影响评价制度中虽然要求在环境影响评价中必须有 公众参与内容，在国际金融组织贷款项目中明确了公众参与的有关要求和规定，但在法律 上还没有公众参与的具体规定和具体的实施程序，就连公众参与工作由谁来实施这样最基 本的问题我国法律都没有作出规定。这意味着我国环境影响评价中的公众参与法律依据不 足，使环境影响评价中的公众参与不能依法进行。现行法律对公民的环境权、知情权、监 督权等权利的规定具有狭隘性和不明确性，这导致环评工作组在做环境影响评价中的公众 参与时在形式、方法、内容和深度等方面把握不准，存在着一定的盲目性。“1 ( 二) 信息交流的主体不全面、监督机制未形成 实践中，由于建设项目的环评由项目方委托环评工作组进行，因此，项目方通常把公 众参与工作全权交给环评工作组组织实施，使环评中的公众参与成了环评工作组与公众之 间的信息交流，项目方和环境行政机关直接听取公众意见的甚少，导致信息交流的主体不 全面。 由于项目方采用预付一专家评审通过后再付一环境报告书通过审批后付全的付费方 1 张庆杰：浅析环境影响评价中的“公众参与”，云南环境科学，2 0 0 1 ，( 1 2 ) 式，环评工作组为了追求自己的经济利益，往往影响报告书内容的客观性。再加上建设项 目事前不向公众发布，报告书亦不公开，使得公众参与环评的效果几乎完全取决于评估人 员的价值取向和综合素质，环评过程中能否充分反映公众的意见，公众无法知晓，也就无 法发挥公众的监督作用了。 环境行政机关根据环境报告书给出审批意见，在审批过程中其既不与公众交流，也不 反馈审批意见及其依据，使公众参与环评失去了其应有的监督机制，客观上压制了公众参 与的积极性。 ( 三) 公众参与时段“滞后” 目前，我国环境影响评价中的公众参与大多数是在评价单位接受委托后进行，由评价 单位组织具体实施。而我国建设项目环境影响评价工作一般是在项目立项审批后，有些是 在项目初步设计阶段甚至在施工建设后进行，这导致项目筹划初期或者说在环境影响评价 开始以前阶段，公众参与内容是空白。由此造成公众不能及时、准确掌握项目有关信息 在参与环境影响评价过程中，对项目存在的重大环境问题把握不准，许多公众提不出合理 的意见和建议，不能明确表达个人观点。 公众参与时段“滞后”的现象，使公众认识不到公众参与的重要作用，导致公众的参 与意识不强，在填写调查表时应付了事，认为环境问题应该由政府解决，使环境影响评价 中的公众参与工作流于形式。 ( 四) 信息沟通形式单一 信息相互沟通是公众参与的核心部分。根据项目的特点选择最佳信息交流形式是确保 公众参与能否顺利获得预期效果的关键所在。目前，在环境影响评价中的公众参与形式大 多采用问卷调查方式进行，将调查内容设计成调查表格并通过实地发放形式向公众进行调 查。这种单一的调查方式不便于双方交流，公众只是通过环评人员现场简单的介绍了鳃到 项目的有限信息，在较短时间内无法做出准确判断。因此，在反馈盼结果中得不到更多更 有效的反馈信息，调查结果代表性不强。 ( 五) 公众参与的结果缺乏公开性 在公众参与过程中，公众对项目的各种看法、意见和要求，都是为了维护公众的切身 利益。在环境影响评价中应充分重视公众参与的结果，并将结果告之公众，打消公众的担 忧。而在我国环境影响评价管理体系中，环评工作组将公众参与的结果编入环评报告书有 关章节后，报告书经专家审查通过后只是作为环境管理部门的管理依据，其公众参与结果 和评价结果很少向公众公布，使公众无法对项目后期进行有效的监督。 其实，公众参与工作中存在的问题可以将其归纳为三类：( 1 ) 环境信息方面的问题。 主要涉及信息交流主体、方式等，如问题二、四；( 2 ) 参与机制方面的问题。主要涉及参 与主体、参与阶段、对参与主体意见的处理等方面，如问题一、三、五：( 3 ) 参与权的保 障问题，如问题一。这些问题在仅对公众环境权进行实体住立法的情况下是无法解决的。 故本文拟打破常规，从程序性方面立法来解决这些问题，保障公众的参与权。 第二节我国公众参与环境影响评价制度制约因素分析 我国虽然有关于公众参与环境影响评价的法律规定，但这些规定过于简单，既不成体 系，又难以操作。这与西方发达国家完善的公众参与制度相去甚远。制约我国公众参与环 境影响评价制度发展的因素主要有传统法律文化、政治体制和经济因素。 一、传统法律文化对我国公众参与环境影响评价制度的影响 ( 一) 中国传统法律文化强调国家本位主义，忽视个人权利自由。 古代中国社会“是以自给自足的自然经济为主导的，一个个的小农家庭是社会的细胞， 在这种小家庭中，以长幼尊卑形成了一个相对独立的宝塔型的等级结构”。这种家族式的 宗法等级结构需要国家的认可和扶植，由无数个宗法家族构成的社会必然会架起宝塔型的 “大家”，因此中国古代政权的架构，很大程度上是这种家族制度的模拟和扩大，也就是 说以皇权为中心的国家政权拥有至高无上的地位。凡是在精神上支持、拥护这种典型的专 制统治的观念和理论，无论是强调以“权”、“术”治民的法家的国家专制和集权思想还 是强调以“仁”、“孝”治世的儒家的德治思想同样受到统治者的青睐，并使这些理论和 观念得到国家强制力的保护。“1 在这种背景下，国家本位主义就有了坚实的经济基础和生 存环境。 今天国家本位主义的传统法律体制虽然在制度层面上已经被否定了，但是在一定程度 上仍然控制着人们的