（林业经济管理专业论文）自然保护地旅游资源管理模式研究.pdf

摘要：近几年，随着旅游业的迅猛发展，自然保护地旅游资源的经济价值越来越 明显，投资开发旅游资源成为社会的经济热点。但是自然保护地旅游资源还有着 巨大的非经济价值，需要进行严格的保护，以使其能够得到永续利用。我国对自 然保护地旅游资源长期以来采取的经营模式，由于制度不完善，并没有使旅游资 源得到有效的保护。各地在发展旅游的目标下对旅游资源的管理模式进行的改革 探索，由于没有考虑资源的重要性、资源本身的属性或管理制度上存在的缺陷， 也很难保证旅游资源的可持续发展。因此，根据资源特性，考虑我国的经济发展 情况，寻求合适的经营模式，建立有利于旅游资源保护和可持续发展的健全管理 模式，便成为十分重要的课题。 该论文以自然保护地旅游资源为研究对象，在分析了我国目前旅游资源的三 种典型管理模式的基础上，借鉴国外旅游资源经营的成功经验，以产权理论、公 共产品理论为先导，构建了我国旅游资源管理的模式，并提出了相应的保障条件 和政策建议。同时，就构建适合我国国情的旅游资源管理模式，提出了一些总体 建议。 本文研究认为：( 一) 分析了目前我国自然保护地旅游资源管理模式的三种 典型模式，介绍了三种模式的概况、特征、存在问题以及产生的原因。纵观上述 三种模式，虽都有可取之处，但都忽略了一个重要的问题，即模式和资源的适配 性，以及由此丽决定的资源保护的效率和资源安全性的大小。因此我们应从国情 出发，选择根据旅游资源特性相适应的管理模式。 ( 二) 总结了世界各地成功的国家公园的管理模式，这里既有中央集权式管理 模式、地方自治管理模式，也有产权私有化式的管理模式。因此，我国的资源治理 模式也不可能是单一的，而是需要根据各自的具体情况来选择各自的管理模式。 ( 三) 讨论了所涉及到的两种主要理论，第一自然保护地旅游资源的产权是 管理模式中非常重要的问题，旅游要实现真正的的发展，必须建立完善的旅游资 源产权制度。第二自然保护地并不是纯的公共物品，其中既有纯公共物品，又有 准公共物品和私人产品，我们必须根据其不同属性，采取不同的管理模式。 ( 四) 尝试构建了一个新的自然保护地旅游资源管理模式框架，并分析了框架 中两种管理模式的涵义、适用对象、特征、建议。需要说明的是我国还处在发展 中国家，财政资金有限，旅游资源要全部实现政府管理的模式，需要投入大量的 资金，现在还不现实。现实的选择是应该根据旅游资源的分类和相关的法律允许 下，允许部分景区实现企业化经营，自负盈亏。以获取更多的资金来促进旅游资 源的保护和开发。 ( 五) 讨论了门票价格管理，认为自然保护地旅游资源作为政府管理模式，其 自然保护地以具有纯公共物品属性，全体人民都有权利欣赏，不应将提高价格作 为限制人数和谋取利益的工具，门票应实行专款专用，用于保护自然保护地。企 业模式管理的自然保护地门票价格需要政府的宏观调控，形成完善的门票价格形 成机制，不应随意涨价，完善价格听证制度。 希望该文的研究成果能对我国的自然保护地旅游资源的管理实践起到一定 的指导和借鉴作用。 关键词：管理模式，自然保护地，产权，公共产品，门票价格 a b s t r a c t ：a st o u r i s md e v e l o p e dr a p i d l yi nt h ep a s tf e wy e a r s ，t h ee c o n o m i cv a l u e o fp r o t e c t e da r e a st o u r i s m 他s o u “：e ss h o w e du p i n v e s t i n gi ne x p l o r i n gt o u r i s m r e s o u r c e sb e c a m ef o c u so fs o c i a le c o n o m y h o w e v e r ，b e i n gp e o p l e sl i v i n g e n v i r o n m e n ta n dc u l t u r a lh e r i t a g e ，p r o t e c t e da r e a st o u r i s mr e s o u r c e sp o s s e s sh u g e n o n e c o n o m i cv a l u e t h u st h e yn e e ds t r i c t p r o t e c t e d i no r d e rt ob eu s e d c o n t i n u o u s l y d u et 0i n s t i t u t i o n a ld e f e c t i o n s t h em a n a g e m e n tm o d e lo fp r o t e c t e da r e a s r e s o u r c e so u rc o u n t r ya d o p t e dd i dn o tp r o t e c tt h er e s o u r c e se f f e c t i v e l y s o m e l o c a lg o v e r n m e n t 仃i e dt or e f o r mt h em a n a g e m e n tm o d eo fp r o t e c t e da r e a s r e s o u r c e sa i m i n ga t d e v e l o p i n gt o u r i s m t h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to f p r o t e c t e da r e a sr e s o u r c e sc a n n o tb ea s s u r e df o rt h ei m p o r t a n c e ，a t t r i b u t e so f r e s o u r c e sa n dd e f e c t i o n so fi n s t i t u t i o n d e s i g n a 地n o tt a k e ni n t o c o n s i d e r a t i o n a c c o r d i n gt ot h er e s o u r c e s ss p e c i f i cp r o p e r t i e sa n dt h el e v e lo f 0 u re c o n o m i cd e v e l o p m e n t , i ti sa ne s s e n t i a lq u e s t i o nf o rs t u d yt os e e kas u i t a b l e m a n a g e m e n tm o d ea n db u i l dp e r f e c tm a n a g e m e n ts y s t e mw h i c hh e l p sp r o t e m z t p r o t e c t e da r e a s r e s o u r c e sa n dt h e i rs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta sw e l l t h et h e s i sf o c u s e sm a i n l yo np r o t e c t e da r e a st o u r i s mr e s o u r c e sa n d a n a l y s e s o u rc u r r e n t l y t y p i c a lm a n a g e m e n tm o d e d r a w i n gl e s s o n sf r o m e x p e r i e n c e so fs o m ed e v e l o p e dc o u n t r i e s ，i ta d o p t st h e o r yo fp r o p e r t yr i g h t sa n d t h e o r yo fp u b l i cg o o d sa n db u i l d st w ob a s i cm a n a g e m e n tm o d e sc o n d i t i o n sa n d s u g g e s t i o no np o l i c i e s i tp r o v i d e ss o m eo v e r a l ls u g g e s t i o n sb ys u m m a r i z i n go u r s p e c i f i cs i t u a t i o n f i v er e s u l t sa r ei d e n t i f i e di nt h i s t h e s i s f i r s t l y , a n a l y z i n g t h r e e r e p r e s e n t a t i v em a n a g e m e n tm o d e lo fp r o t e c t e da r e a s ，i n t r o d u c i n gt h r e em o d e l g e n e r a ls i t u a t i o nc h a r a c t e ra n dq u e s t i o ni ne x i s t e n c ea n dt h ep r o c r e a n tr e a s o n a b o v et h r e em a n a g e m e n tm o d e l ，t h e r ew e r eg o o df e a t u r e ，b u taq u e s t i o ni g n o r e d i tw a st h em a t c h i n go ft h em o d e la n d r e s o u r c e s a l o n gw i t ht h ep r o t e c t e de f f e c t i v e a n ds e c u r i t yo ft h er e s o u r c e s w es h o u l dc h o i c et h em a t c h i n gm a n a g e m e n tm o d e l a c c o r d i n gt ot h ec h a r a c t e r i s t i co ft o u r i s mr e s o u r c e sf r o mt h es i t u a t i o no fa c o u n t r y s e c o n d l y t h ea r t i c l es u m m a r i z e dt h es u c c e e dm a n a g e m e n tm o d e lo f l i i n a t i o n a lp a r ka l lo v e rt h ew o r d t h e r ew e r et h ec e u t e rc e n t r a l i z a t i o no fs t a t e p o w e rm a n a g e m e n tm o d e l ，l o c a la u t o n o m ya n dp r i v a t ep r o p e r t yr i g h t m a n a g e m e n tm o d e l c h i n e s et o u r i s mr e s o l u c e sm a n a g e m e n ti sn o ts i n g l e ，b u t c h o i c et h em a t c h i n gm a n a g e m e n tm o d e la c c o r d i n gt oe a c hp r a c t i c a l i t y t h i r d l y , t h ea r t i c l ed i s c u s s e dt w om a i nt h e o r yi n v o l v e d f i r s t ，p r o p e r t y r i g h ti sa ni m p o r t a n tf a c t o r , f ft o u rw a n t e dt ob eg e n u i n ed e v e l o p m e n t , p e r f e c t p r o p e r t yr i g h tw a sb e i n ge s t a b l i s h e d s e c o n d ，p r o t e c t e da r e a sw a sn o tp u r ep u b l i c g o o d s ，i ti n c l u d e dp u r ep u b l i cg o o d s ，q u a s i - p u b l i cg o o d sa n dp r i v a t eg o o d s w e m u s ta d o p tt h ed i f f e r e n tm a n a g e m e n tm o d e la c c o r d i n gt ot h e i rd i f f e r e n ta t t r i b u t e f o u r t h l y , a t t e m p tt ob u i l dan e wg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tm o d e l ，t oa n a l y z e t h em e a n i n g , t h em a t c h i n go b j e c t t h ec h a r a c t e ra n dt h ea d v i c ei nt w o m a n a g e m e n tm o d e lo ft h ef r a m e w o r k i ti se x p l a i n t i o nt h a tc h i n ai sad e v e l o p i n g c o u n t r y , t ol i m i t f i n a n c e f u n d ，i fm a n a g e m e n tm o d e la d o p tg o v e r n m e n t m a n a g e m e n tm o d e l ，w en e e di n v e s tal o to fm o n e y t h es i t u a t i o nw a su n r e a l i s m p r a c t i c a lc h o i c ew a sa l l o wt h es c e n i cs p o tm a n g eb yc o r p o r a t i o n , a 勰u m es o l e r e s p o n s i b i l i t yf o ri t sp r o f i t so rl o s s e s ，t og a i nm o r em o n e yt oa d v a n c et o u r i s m f i n a l l y , t h e a r t d e d i s c u s se n t r a n c et i c k e t s p r i c e ，g o v e r n m e n t m a n a g e m e n t sr e s o u r c e sp o s s e s s e dt h ea t t r i b u t eo fp u r ep u b l i cg o o d s a l lp e o p l e h a v et h ef i g h tt oe n j o y , i ta c t e d 硒at o o lt h a tl i m i t e dp e o p l ea n de n l i s t e dp r o f i t e n t r a n c et i c k e tc a r r yo u tt h ep r o j e c tt h a ts p e c i a lf u n d sp r o t e c tp r o t e c t e da r e a s e n t r a n c et i c k e te n t e r p r i s em a n a g e m e n tm o d e ln e e dm a c r o s c o p i c a lc o n t r o l ，f o r m p e r f e c tp r i c e sm e c h a n i s m ，n o tt a k eu pp r i c ea tr a n d o m ，c o n s u m m a t ep r i c e h e a r i n go fw i t n e s s e ss y s t e m t h eo b j e c to ft h i st h e s i si st o h e l pg u i d eo rs u g g e s tt h ep r a t i c e o f m a n a g e m e n to fp r o t e c t e da r e a st o u r i s mr e s o u r c e si no u rc o u n t r y k e yw o r d s ：p r o t e c t e da r e a s ，t o u d s mr e s o u r c e s ，m a n a g e m e n tm o d e ，p r o p e r t y r i g h t s ，p u b l i cg o o d s ，e n t r a n c et i c k e t sp r i c e i v 声明 本人声明所里交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽 我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含他人已经发表或撰写过的 研究成果，也不包含为获得西南林学院或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料，与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名： 客之鹞 日期：竖翌2 ：! p 关于论文使用授权的说明 本人同意：西南林学院有权保留论文的复印件，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文；提交论文一年后，允许论文被查阅和借阅，学校可以公布论文的全部或部分内 容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) i 引言 1 引言 i i 研究的背景 随着经济社会的不断发展，中国迸入了一个崭新的发展阶段；人们生活水平日益 提高，对生活质量有着越来越高的要求，作为社会经济发展水平的显著标志的旅游， 越来越吸引着人们的注意；另一方面，中国作为在世界上有着丰富旅游资源的自然保 护地，应该如何发展? 自然保护地是应该如何发展旅游，越来越成为人们关注的目标。 中国的自然保护地主要包括自然保护区、风景名胜区、国家地质公园、世界自然 遗产地等，隶属于国家林业局、建设部、国土资源部等不同部委，条块分割，多头管 理。本文的自然保护地的是指“对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物 种和重要遗传资源的天然集中分布地、有特殊意义的自然遗迹和自然景观等保护对象 所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域”【1 1 。 关于自然保护地的名称，争论颇多，有自然保护区、自然保护地、自然保护区区域等， 如果抛开利益上的部门之争以便于与国际接轨自然保护地应该是恰当的名称，因此本 文采用了自然保护地的名称。 自然保护地是一类非常特殊的物品或服务，保护生物多样性是其首要目标，在保 护的基础上适当的开发旅游，为公众提供游憩机会，并促进地方经济发展也逐渐成为 自然保护地的另一个重要目标。自然保护地的发展困境迫使经营管理者们进行经营管 理的变革，并得到市场力量的支持，但一些负面影响如资源破坏、环境恶化等现象却相 伴而生；另一方面，理论界关于政府与市场之间的争论针锋相对，十分激烈，出现了近年 来旅游研究领域最热闹的场面，但谁也没有接受谁的观点，理论与实践似乎都陷入了一 个僵局。本文作者在云南学习期间接触到了大量自然保护区和风景名胜区的管理和运 营问题，深深感受至口有必要在理论和实践上对其做出深入的研究。 本文尝试对以下问题进行研究：对于自然保护地这一类特殊的物品，应该由何 种性质、何种管理模式。保护地内的旅游业务应该由谁来管理，保护和旅游的资金 来源何处。自然保护地是否只能保护，不能开发和经营? 如果开发旅游保护和旅游 是否能够和谐相处? 如果不能经营，保护经费如何解决? 1 2 论文的目标和意义 自然保护地旅游赍源管理模式研究 解决好这些问题，借着管理体制改革这一大潮，理顺纷繁错杂的自然保护地内各 利益相关者之间的关系，进行合适的制度安排，将会非常有利于自然保护地未来商效、 持续的发展，充分实现其生物多样性保护和提供游憩机会两方面的职能。 相互对立? 相互转换? 目标1目标2 谁来管理? 谁来经营旅游? 保护和旅游的资金来源? 价格机制问题 旅游资源产权问题 图1 自然保护地管理模式的核心问题 f i g u r e1t h e c o r ep r o b l e mo nm a n a g e m e n tm o d e lo fp r o t e c t e da r e a s 其目的和意义表现在以下几个方面： 1 、分析和总结典型自然保护地资源管理模式的特点和问题，探究问题的深 层次问题。 2 、研究自然保护地旅游资源的管理理论，为完善自然保护地旅游资源管理 模式提供理论支撑。 3 、根据资源特性，针对现有模式的缺陷提出改进意见。 4 、寻求建立可持续发展的自然保护地旅游资源管理模式。 5 、探寻建立可持续发展的自然保护地旅游资源价格保障机制。 1 3 研究现状 1 3 1 国外自然保护地旅游管理模式文献综述 i n c n 是自然保护地管理及分类体系最权威的国际机构。i u c n 保护地类别体系是 由世界自然保护联盟( i u c n ) 的下属专家组织世界保护地委员会( w c p a ) ，为了强调 保护地的重要性、展示保护地服务的目标区域、宣传保护地作为一个系统的理念、减 少术语的混淆状况、提供一套公认的国际标准、促进对比研究和报道以及改善交流和 2 i 引言 理解等目的，世界自然保护联盟( i u c n ) 自1 9 7 0 年代开始，就一直致力于建立一套 相同并普遍使用的术语和标准体系。1 9 7 8 年，i u c r q 建立了一套初步的保护地类别管 理体系，上世纪8 0 年代末到9 0 年代初，i u c n 国家公园与保护地委员会( 即现在著 名的保护地世界委员会，w c p a ) 重新讨论修改体系，在第四届世界公园大会( 1 9 9 2 ， 委内瑞拉的加拉加斯) 上这套体系得到了完善，并在1 9 9 4 年举行的i u c n 大会上获得 通过和出版，此后开始向世界各国介绍与推广1 。经过2 0 多年的努力建立的一套有关 保护地类别的术语和标准。目前全球已有1 0 0 多个国家应用或根据该体系修正了本国 的保护地类别体系。i u c n 保护地类别体系为评价我国目前的自然资源管理类别体系 提供了一个国际通用的、具有广泛应用性的标准和评价参考体系。 在i n c n 体系被世界各国广泛引用的同时，近年来国外的自然保护地表现出了明 显的民营化趋势。在发达国家，国家公园传统上被认为是一种公共物品，应该由政府 供应。但从下章的分析中可以看到，它并不是一种纯粹的公共物品。国家公园建立的 最初目的是为了给公众提供一个游憩和休闲的场所而将这片土地保持在比较原始自 然的状态，为了保障这一目标的实现，公共部门所承担的主要工作包括国家公园的资 源调查、环境监测、巡护等保护相关工作；同时，为了公众能够顺利的到达国家公园 进行旅游，需要进行一些基础设施的建设和维护，比如交通、水电、通讯等。随着旅 游的发展，公园还需要建设一些旅游景点，比如游客中心、博物馆等等，以及出版一 些出版物，向游客宣传与国家公园相关的自然、文化遗产知识，也需要开发部分与观 光活动密切相关的游憩项目。一些旅游服务活动，比如餐饮、住宿、购物、宿营、旅 游器具租赁等等，最初也由公园管理机构负责经营，但这些旅游服务活动是非常典型 的私人物品，并不需要由公共部门来提供。于是，在1 9 6 5 年美国国会通过了特许 经营法，要求国家公园体系内全面实行特许经营制度，将公园的餐饮、住宿等旅游 服务设施向社会公开招标，经济上与国家公园无关。国家公园管理机构属于联邦政府 的公务员体系，专注于自然文化遗产的保护与管理，只常开支出政府拨款解决【2 j 。同 本的自然公园法也规定，个人在取得国家环境厅国家公园的经营执照后，可以经 营酒店、旅馆、滑雪场和其他食宿设施【3 1 。 到了9 0 年代后期，公园内被认为适合承包的服务大多已经承包出去了。美国的 国家公园，每年从承包中的总收益大概为8 亿美元。每个公园的负责人都可以根据 自己公园的情况决定，哪些可以被承包出去，哪些不能。保留下来的那些服务和功能 都被认为是对公众教育与保护极其重要的部分。 本段引自叶文教授主编的( i u c n 保护地管理类别体系与中国自然资源管理体系比较研究 3 自然保护地旅游资源管理模式研究 2 0 0 3 年布什政府为了减少政府的财政赤字，推出了一项改革计划，希望能够削 减8 5 0 0 0 0 个联邦职位，将这些职能转由私人承担，国家公园体系也被纳入到这项改 革计划中。国家公园中现有岗位数目大约是1 6 4 7 0 个，其中的7 0 ，大约是1 1 8 0 7 个将有可能被私有化。除了高级管理人员和巡护人员，所有国家公园的工作岗位都有 可能私有化。为了推行这项改革，政府给出的两条主要理由为：1 、减少政府的财政 压力；2 、通过竞争提高资金的效率和服务的质量。针对这一计划，尤其是对国家公 园体系的改革，反对的呼声很高。反对者的基本观点如下：i 、担心国家公园的保护 目标能否有效实现，有评论者认为，国家公园的管理者需要很高专业技巧和丰富的经 验，而不是谁都可以承担的；2 、现有员工的熟练程度和敬业精神所产生的价值是不 容忽视的，私人合同必然会导致服务水平的下降；3 、成本不一定会下降，因为很多 事实证明，现有员工是非常努力的在工作。面对巨大的社会舆论压力，美国众议院通 过了一项b i - - p a r t i s a n 的决议，延迟一年在国家公园体系内执行这一改革计划。1 4 综上所述，一方面发达国家的国家公园民营化进程在持续进行中，另一方面对 于这种民营化存在很激烈的争论。 1 3 2 国内自然保护地旅游管理文献综述 从现有国内文献来看，对自然资源保护地的研究主要集中在自然保护地的价值认 识、资源利用、旅游影响以及遗产保护与规划方面，随着旅游发展的加快及其伴生问 题的增多，关于自然保护地管理的研究越来越集中在旅游发展与保护的矛盾上，并逐渐 形成两种争论主调，即主张移植美国国家公园管理体制的国家公园论和主张所有权与 经营权分离的市场体制【5 】 但实质上，这两种争论就是关于资源政府管理模式与市场经 营形式的争论，以下分别评述： 自然保护地是一种非常特殊的公共物品，由于自然文化遗产资源的自身特点，应 将其定义为纯粹的公共资源，应该使用公共产权，不可进行管理权和经营权的分离， 同时我国现阶段也还不具备“两权分离”的法律环境和外部监督环境；仅能在适当地 区、非常必要的时候少量的出让经营权，并在严格的合同限定下进行f 酐。这一观点非 常有利于保护目标的实现，但在我国各级政府普遍面临较紧的财政约束这一大背景 下，缺乏现实可操作性。 垂直管理体制借鉴美国经验，设立国家公园管理局对全国所有风景名胜区实行自 上而下的垂直管理，管理局负责公园的资源与人员管理、日常维护，其所有经费来自国 家财政或社会捐助，景区内所有经营项目对外实行特许经营【7 l 【8 j 【9 】但现实中，这种方案 4 l 引言 没有考虑到中国自然保护地资源的特殊性，如风景区内大量居民拆迁与安置问题，面对 超凡的旅游压力闯题【1 0 l ，以及财政投入不足等现实问题，也没有考虑到美国的国家公园 管理体系也是多样的、变化的i “】。 广义的供给模式含义非常广泛，管理体制、资源的利用与管理、社区参与机制、 经费渠道等内容都可以归入其中，几乎涉及保护地管理的方方面面。中国人与生物圈 国家委员会2 0 0 0 年的报告中国自然保护地可持续管理政策研究1 1 2 l 就是这样一个 研究。该报告以政策研究的形式出现，主要通过对现存问题分析，和国外自然保护地 的管理模式和政策进行对比，提出相关建议。国家林业局野生动植物保护司编著的中 国自然保护地政策研究 1 3 1 也属此类，除了对一些普遍关注的问题进行了分析，还花 了大量的篇幅讨论保护地的投资机制问题。 彭德成【1 4 l 通过分析得出旅游景区是一种准公共物品，既可以由政府直接经营和提 供，也可以由市场来经营，但需要政府进行必要的干预。彭德成( 2 0 0 2 ) 的另一个贡 献在于，建立了比较系统的分析框架来研究旅游景区的治理模式。作者提出了旅游景 区治理结构的五个主要机制：1 、旅游景区经营的总体目标，导向性机制；2 、政策框 架与法规体系，规范性机制；3 、管理体制，组织运行机制；4 、经营机制，运作系统 和传导机制：5 、员工与社区参与，参与机制。并对景区模式进行了分类，从经营主 体的市场化程度出发分为：企业型治理与非企业型治理；从经营主体的所有制性质出 发分为：全资企业经营、股份制企业经营和整体租赁。从行政隶属关系出发分为：属 于地方政府、行政主管部门、市场主管部门( 国有全资) 等等。马梅【1 5 】f 1 6 】的两篇文 章中运用公共经济学的理论与方法，剖析了我国国家公园旅游产品的价格表现，探讨 了垄断价格形成的原因、产权、经济效率等问题。其主要观点为：没有理论或实践上 的证据来支持国家公园旅游产品只能由公共组织生产。在我国财政约束刚性的情况 下，国家旅游产品的公共产品性质已经发生变异，继续依靠国家财政补贴，并由政府 垄断产品的生产，会导致经济效率低下和社会福利减少，需要引进私人生产者的参与， 但同时需要合理把握价格的控制权。 自然保护地供给中另一个敏感话题叔益分离问题。权益是否可以分割目前仍 有很大的争论，支持分割的观点认为，风景名胜区与其他国有资源、城市基础设施及 国有企业没有什么不同，权益分割不仅在理论上可行，在实际中也可以操作，实际上， 一些风景名胜区已经进行了这样的尝试；王兴斌m 是这一观点主要支持者，认为将风 景名胜区和文物单位的经营性资产从行政部门的管辖中剥离后，按照现代企业制度的 方式进行市场化经营，具有一些明显的优点，比如可以迅速筹集资金、使内部经营管 5 自然保护地旅游资源管理模式研究 理体制改革、提高管理和服务水平等等。反对分割的观点认为，由于风景名胜资源的 特殊性( 特别是世界遗产资源) ，决定了风景名胜区权益不能分割，更不能进入市场 经营，郑易生、张晓【1 8 】【1 9 1 是后一观点的代表者。考虑到我国的现实情况旅游开 发政府投入严重不足、政府面临很紧的财政约束，而主张景区的适度开发，并以特许 经营委托的方式分离管理权与经营权，但要注意责、权、利的统一i 硎。李文军贝4 从 公平性的角度建议将管理权与经营权分离。保护地自身不参与旅游经营，除了收取门 票费用及管理保护费用外，可以通过游客信息中心等服务设旌向游客提供有关生态旅 游方面的知识、手册，展览等向游客收取一定费用。保护地通过向经营者发放特许经 营证来管理和控制旅游的活动范围、类型和强度1 2 1 1 。 过紧的财政约束是我国自然保护地管理机构面临的主要问题。与国外的自然保护 系统不同，尤其是国家公园系统往往纳入公务员系统不同，我国的自然保护地管理机 构往往被定义为事业单位，对于大多数保护地国家财政投入不足，甚至不投入。从国 家林业局于2 0 0 0 年1 1 月对3 6 个国家级自然保护地进行的问卷调查中了解到，国家 各级财政只对国家级保护地提供部分设施建设费用和保护地工作人员的基本工资，对 开展正常的保护工作所必需的巡护、保护、动物救治、科研、宣传、社区投资、补偿 没有专门的固定的拨款，在这方面也没有相应的法律制度做保障。事实上，每年的拨 款数额会受到各级财政当年的收支情况、各级领导人对保护工作的重视程度和保护地 领导的活动能力等因素的影响，出现较大变化【2 2 l ，这使得我国的自然保护地普遍存在 资金不足的问题。当然保护机构的性质并不是造成经费不足的唯一原因，原因是多方 面的，并且也造成了一系列的问题。经费不足有两种后果，一是前文讨论过的“权益 分割”，即引入外来资本开发旅游，获取保护活动的资金；另一种后果是保护地的管 理机构直接走上了企业化经营之路。张昕竹田l 认为这种体制的主要特点是：虽然在名 义上自然保护地的管理仍然属于事业性的，但实际上是作为企业来管理的，更确切地 说，管理单位有了盈利目标，而且要自负盈亏。中国社会科学院环境与发展研究中心 课题组( 1 9 9 9 ) 1 2 4 1 从组织理论、规制经济学和多个体委托一代理关系理论出发，深入 分析了景区企业式经营的特点，并且对未来的景区经营改革提出建议：一方面，要尽 可能的1 分离不同的经营活动，从而为每种经营活动提供更为适当的激励，提高经营绩 效；另一方面，在整合的情况下，应该尽量引入市场的竞争，在竞争的前提下，授予 特许经营权。特许经营权的拍卖除了能够提高配置效率以外，还会减少交叉补贴，使 经营者有激励对风景名胜的保护进行适当投资。 针对自然保护地的理论研究还可见于郑易型2 5 】在2 0 0 1 年的研究。郑易生指出， 6 l 引言 国家自然文化遗产与一般资源的最大区别是它含有多重价值：既有经济价值，也有非 经济价值。多价值性带来的难题是利益相关者之间的关系比较复杂，许多争论皆来于 此。郑易生对不同价值与不同利益集团的对应关系做了一番高度简化的理论归纳，得 出了一系列有意义的结论。并利用其结论对一些流行的观点进行了评价。通过分析， 现有研究者已经对自然保护地的管理模式等问题进行了广泛而又深入的探讨。 1 4 研究方法和技术路线 1 4 1 研究方法 本文研究按照理论研究与实证研究相结合，参阅了大量关于经济学、生态学、环 境经济学、资源经济学和自然保护区等方面的文献资料，分析、探索合理可行的评价 理论和方法，得出相应的结论。 如何科学合理地建立适合中国的自然保护地管理模式，必须处理好两个环节：一 是必须合理的确定自然保护地的属性；二是建立适合中国自然保护地的管理模式。本 文的思路是：以公共经济学的公共物品理论为起点，确定自然保护地的自然属性，根 据现阶段自然保护地的管理模式的教训并借鉴发达国家自然保护地的成功经验，确立 适合中国的自然保护地的管理模式。 1 4 2 技术路线图 从分析的逻辑来看，本文分四部分，第一部分，确立分析思路，确立了产权、组 织机构设置形式的分析路线：第二部分，实证分析。对国内外的自然保护地旅游资源 的管理模式进行了实证分析；第三部分，理论分析，从实证分析出的理论线索入手， 系统分析自然保护地旅游资源的相关理论。第四部分为结论，构建了旅游资源的管理 模式，提出了相应的政策建议。第五部分对提出的管理模式做出的拓展研究，提出并 分析了旅游资源管理模式的价格管理。 本研究技术路线图如图2 所示 7 自然保护地旅游资源管理模式研究 图2 技术路线图 f i g u r e2t e c h n o l o g yl i n e 8 2 国家自然保护地的属性特征及其分析 2 国家自然保护地的属性特征及其分析 2 1 自然保护地产权属性特征 2 1 1 产权的概念 产权及其基本属性通常意义上产权的定义采取产权即财产权利的提法，意指由多 项权利组成，是一组权利束。产权包括占有权、使用权、出借权、转让权、用益权、 消费权和其他与财产有关的权利。如委托代理之下的代理权、经营权、使用权等。由 于信息不确定、产权界定成本等原因：经济学上产权即财产权又并非是完全确定的概 念。它只是在一系列可选择的排他性行为中做出选择的权利【硐。 ( 1 ) 产权的有界性 产权有界性，包括两方面的含义：任何产权与别的产权之间必须有清晰的界限： 任何产权必须有限度。前者指不同产权之间的界限或界区，后者是指特定权利的质 的规定性和量的大小。不同的产权之间必须有明确界限，否则权利的行使就无法有效 的进行，权利所包括的利益也无法得以实现。不仅对不同种类或份额的财产产权的界 限必须明确，对同一财产的不同权利，在分解与分离的情况下，也必须明晰化。 ( 2 ) 产权排他性 排他性是现代产权的本质特征：产权的排他性是产权交易的前提，特定的产权 主体是惟一和垄断的，特定的产权也是有边界和可计量的。否则就不能把特定产权 从其他产权中分离出来用于交易，而没有了产权交易，市场经济也就失去了配置稀 缺资源的功能。 ( 3 ) 可分解性 除了排他性之外，产权还具有可分割、可分解、可转让及局部受限的特性。产 权可分解指产权在分割为使用、收益、转让等权的基础上，其中的每一种权利都可 以进行细化。这种产权的可分解性，为制度的实验和创新带来了极大的空间和可能。 产权的可分割性及可分解性使同一资源能够满足不同的人在不同时间的不同需要，增 加了资源配置的灵活性和效率。 ( 4 ) 产权可转让性 产权可转让，指所有权通过出售或捐赠等方式发生变化。国家法律规定的土地 等国有资源所有权除外、使用权、经营权等通过转让，可提高实际效用。产权的可让 渡性是产权的内在属性。产权的有界性表明任何产权都必须有边界、可计量的对象， 9 自然保护地旅游资源管理模式研究 这就为产权的交易、让渡提供了可能；产权的排他性，是产权主体有可能拿自己拥有 的产权去交易；产权的可支配性使产权主体可以将其财产的产权进行处分；产权的可 分解性决定了产权主体可以将其产权主体可以将其产权的部分全能在一定期限内让 渡给他人来行事。 产权的可让渡性是产权的重要属性，也是产权发生作用或实现其功能的重要途 径。产权的交易和让渡过程实质就是经济资源的动态配置过程，而经济资源的配置也 总是通过产权的不同形式的交易和让渡，而得到实现的。 2 1 2 产权的功能 产权是一种制度形式，它是现代社会和市场经济得以顺利进行的重要法权和制度 基础。产权的功能可概括为以下几个方面： ( 1 ) 激励功能 产权主体拥有某项产权，不仅意味着他有权做什么，而且意味着它能够得到相应 的利益，或者有了获得相应利益的稳定的依据或条件。即产权主体有了界限确定的产 权，就界定了他的行动范围，并且使其行为有了收益保证或稳定的收益预期。这样主 体的行为就有利益或激励。有效的激励会充分调动主体的积极性，使其行为的收益或 收益预期与其活动的努力程度一致。界定了产权，就能使产权主体为了自己的相应利 益而努力行使产权，起到稳定而长久的激励作用。 ( 2 ) 约束功能 约束功能是一种反向的激励。产权关系既是一种利益关系，又是一种责任关系。 产权界定不仅明确了产权主体的利益，还明确了产权主体的责任，以及行为边界和利 益边界。产权主体的行为超出了所界定的范围，获取了不该得到的利益，就是越权或 侵权，将为此付出代价。产权制度是人们从事经济活动的最基本的约束手段。 ( 3 ) 资源配置功能 产权的资源配置功能是指产权安排或产权结构本身即直接构成某种资源配置状 况或提供进一步改变资源配置状态的动力机制。它主要基于产权的排他的使用权、让 渡权和收益权三个重要要素。产权主体有权决定使用财产的使用方式，获取剩余索取 权，并对自己的行为和决策承担全部责任。为追逐利益或效用最大化，产权主体也可 把资源配置到使用效率最高的地方或让渡给最善于使用这些资源的人，从而提高整个 社会的经济效率。产权的资源配簧功能，也对产权的属性提出了要求。没有明晰的产 权，就无法行使权利，更谈不上让渡和交易；无法让渡和交易，资源就不能实现高效 l o 2 国家自然保护地豹属性特征厦其分析 率的使用。 ( 4 ) 9 1 - 部性内部化 产权的清晰界定，可以使产权主体对自己的权利行使行为负责。即享受行为的收 益，也负担行为的成本。外部性的产生是主体在行使自己的权利时，产生了溢出效应。 通过对这种效应的权利的界定，可以使外部性内部化。 2 1 3 我国目前旅游资源的产权特征 ( 1 ) 公共旅游资源所有权代表泛化 按照我国相关规定，公告旅游资源所有权的唯一代表是国务院，但实际上各级地 方政府、有关管理部门，都在行使国家所有权。公共旅游资源经济价值显化以后，除 中央政府外，地方政府和管理部门又都在谋求资源利益，并常常发生冲突，导致国家 所有权的支配力，在相互制约中弱化或消失。 ( 2 ) 公共旅游资源所有权行使问题不明确，实现形式模糊 在我国，由于公共旅游资源所有权没有人格化的代表，谁具体代表国家行使所有 权没有明确的规定，导致在实际运营中，国家所有权的具体实现形式模糊。 ( 3 ) 所有权、经营权、管理权三权混淆 国有产权的实现必然实现委托代理制，但是由于目前还没有建立公共旅游资源的 委托代理制度，在三权混淆的情况下，公共旅游资源所有权的实现：所有者监督代 理人的机制不完善。代理人多元化与多环节化，代理链条太长，导致对代理人的监督 成本太高；委托人和代理人之间关于公共旅游资源利用的权利义务没有明确，导致 国家所有权在经济上得不到实现，国家所有权虚置。 ( 4 ) 公共旅游资源的使用权制度存在严重缺陷，补偿制度不完善 由于体制改革不配套，我国的自然资源价值补偿制度不完善，现行的公共旅游资 源相关法律也没有建立完善的旅游资源有偿使用制度，大量的公共旅游资源仍然在低 价或无偿使用，导致旅游资源的滥用和环境的破坏吲。 总之，目前的公共旅游资源产权管理制度，公共旅游资源的管理权和产权之间界 区模糊，特别是缺乏人格化的所有权主体，从而使公共旅游资源使用的权、责、利关 系有着很大的不确定性，影响了公共旅游资源事