（公共管理专业论文）广东省粮食安全及保障对策研究.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是木人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品成果。对本义 的研究作出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 童鑫 日期：工弦罗年，工月fe l 学位论文版权使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非盈利目的的少量复制并准许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名： 日期：伽哆，2 、芗 导师签名： 日期： 刀厂 广东省粮食安全及保障对策研究 专业： 硕士生： 指导老师： 公共管理 黄鑫 王培林教授 摘要 古人云：“民以食为天，食以粮为先”。粮食问题始终是老百姓生活的敏感话题。 广东是全国最大的粮食非主产区和粮食调入省之一，粮食安全对广东经济社会的影 响举足轻重。开展广东省粮食安全问题研究，不仅对广东省经济和社会发展具有重 大的现实意义，而且对周边地区粮食安全、全国粮食安全的健康发展也具有重要的 意义。 本文首先对前人的理论研究进行系统综述，由公共产品理论、产业关联理论、 外部性理论，以及可持续发展理论组建成为本文的整体理论框架。接着，根据粮食 安全的定义和内涵，对广东粮食安全问题进行具体研究，通过对粮食安全现状和反 映粮食安全状况的6 个指标的研究分析，构建广东粮食安全综合评价体系，以此对 广东粮食安全状况作出基本的判断，并利用回归分析方法对广东中长期粮食供需形 势进行预测。 在此基础上，对影响广东粮食安全的生产、需求、流通、储备、内外部环境等 主要因素进行综合分析，借鉴国内外国家和地区保障粮食安全的政策和措施，利用 s w o t 分析方法研究提出了保障广东粮食安全的战略选择和目标。 最后，提出构建全面创新型粮食安全保障体系。一是要提高粮食综合生产能力。 二是要构建安全有效的现代化粮食流通市场体系。三是构建完善的粮食储备调控体 系。四是建立粮食安全危机预警系统。五是建立低收入阶层粮食供应保障制度。 关键词：公共产品 粮食安全粮食供需预测公共危机管理 a b s t r a c t t h ea n c i e n t ss a i d ：”h u n g e rb r e e d sd i s c o n t e n t ，f o o dg r a i nf i r s t ”n o w a d a y s ，c r o ph a s a l w a y sb e e nas e n s i t i v et o p i co ft h ep e o p l ea r el i v i n g a so n eo ft h ep r o v i n c e sw h i c ha r et h e n a t i o n sl a r g e s tn o n 。m a i np r o d u c i n ga r e a so fg r a i na n dg r a i nt r a n s f e r r e dt o ，t h ec r o p s e c u r i t yo fg u a n g d o n gh a si m p o r t a n te c o n o m i ca n ds o c i a li m p a c to nc h i n a s o ，s t u d yo n c r o p ss a f e t yi ng u a n g d o n gp r o v i n c e ，n o to n l yf o re c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n ti n g u a n g d o n gp r o v i n c ei ss i g n i f i c a t i v ep r a c t i c a l l y ，b u ta l s ot os u r r o u n d i n ga r e a so ff o o d s e c u r i t ya n dh e a l t h yd e v e l o p m e n to fn a t i o n a lf o o ds e c u r i t yi sa l s oo fg r e a ts i g n i f i c a n c e f i r s t ，b e g i n n i n gw i t ht h ec o n c e p to fc r o ps a f e t y ，t h i sp a p e rr e f l e c t so nt h ef o o ds e c u r i t y s t a t u sa n df o o ds e c u r i t ys i t u a t i o no ft h es i xi n d i c a t o r so fr e s e a r c ha n da n a l y s i s ，a n db u i l da c o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o ns y s t e mf o rf o o ds e c u r i t yi ng u a n g d o n g ，a n dt h u sh a dm a d ea f u n d a m e n t a lj u d g m e n t sa b o u tt h ef o o ds e c u r i t ys i t u a t i o ni ng u a n g d o n g t h e nu s i n g r e g r e s s i o na n a l y s i sm e t h o d so fg u a n g d o n go v e rt h en e x t2 0y e a r s ，c r o p ss u p p l ya n d d e m a n ds i t u a t i o nw a sp r e d i c t e da n dp r o p o s e dt om a i n t a i nc r o p ss a f e t yi ng u a n g d o n gm o d e s e l e c t i o na n ds t r a t e g i co b j e c t i v e s b a s e do nt h ea b o v e ，t h i sp a p e rm a k e sac o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so ft h em a i nf a c t o r s i n c l u d i n gf o o dp r o d u c t i o n fd e m a n d c i r c u l a t i o n tr e s e r v e s ta n de x t e r n a le n v i r o n m e n t c r o p s s a f e t yp o l i c i e sa n dm e a s u r e s u s ea r eu s e da sas o u r c eo fr e f e r e n c e a n dt h i sp a p e ru s e s s w o ta n a l y s i s ，t h e np u tf o r w a r dt ot h es t r a t e g i cc h o i c ea n dg o a l so fp r o t e c t i n gc r o p ss a f e t y g u a n g d o n g l a s t l y ，t h i sp a p e rp r e s e n t sh o wac o m p r e h e n s i v ea n di n n o v a t i v es y s t e mo fc r o p ss a f e t y s h o u l db eb u i l ti ng u a n g d o n g s t e po n ei st oi n c r e a s et h eo v e r a l lc r o pp r o d u c t i v i t y s t e pt w o st oe s t a b l i s has a f ea n de f f e c t i v es y s t e mt om o d e r n i z ec r o pd i s t r i b u t i o ni nt h em a r k e t p l a c e s t e pt h r e ei st os e tu paw e l l i n t e g r a t e dc o n t r o ls y s t e mt om a n a g ec r o pr e s e r v e s s t e pf o u r st od e v e l o pap r e c a u t i o ns y s t e mt oe n s u r ec r o ps a f e t y s t e pf i v ei st ob u i l dar e l i a b l e s y s t e mi nc r o pc o n s u m p t i o nf o rt h el o w i n c o m eh o u s e h o l d s k e yw o r d s ：p u b l i cg o o d st c r o p ss a f e t y ls u p p l ya n dd e m a n dp r e d i c t i o nip u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t 第一章导论。 第一节 第二节 第三节 第四节 第二章 目录 问题的提出和研究意义l 理论阐述4 研究综述7 研究内容、方法和创新点1 3 广东粮食安全现状的指标分析。1 6 第一节广东粮食安全态势的历史同顾1 6 第二节广东粮食安全现状的各项指标分析1 7 第三章广东粮食安全综合评价及中长期产需形势预测2 3 第一节 第二节 第三节 第四章 第一节 第二节 第二节 第四节 第五节 第五章 第一节 第二节 第二：1 j f 第六章 第一节 第二节 第三节 第七章 第一节 第二节 第二节 第四1 了 第| 五节 广东粮食安全评价体系的构建2 3 对j i 尔粮食安全现状的总体评价2 5 广尔粮食中长期产需形势预测2 6 影响广东粮食安全的主要因素分析3 3 生产因素分析3 3 需求冈素分析3 9 流通冈素分析4 l 粮食储备冈素分析4 2 外部环境分析4 5 国内外粮食安全政策和启示。4 9 国外粮食安全政策4 9 国内部分省市粮食安全策略5 3 对j “尔保障粮食安全的经验启示5 5 保障广东粮食安全的战略选择5 7 基t os w o t 分析选择的广东粮食安全战略5 7 广东粮食安全发展目标6 2 广东粮食安全保障体系的构建6 4 保障广东粮食安全的对策 6 6 提高粮食综合生产能力6 6 构建安全有效的现代化粮食流通市场体系6 8 建立完善的粮食储备调控体系7 l 建立粮食安全危机预警系统7 5 建立低收入阶层粮食供应保障制度7 7 结语 参考文献。 7 9 | g c 谢。8 3 广东省粮食安全及保障对策研究 第一章导论弟一早哥v 匕 2 0 0 7 年底以来，世界粮食危机席卷全球，全球共有3 7 个国家出现粮食危机， 有2 0 个国家采取措施控制粮食价格。2 0 0 8 年全球粮食峰会、八国峰会、联合国大 会、a p e c 峰会等重要国际和地区会议无一不把粮食问题列为重要内容。 进入2 0 0 9 年，世界粮食危机的阴影依然没有消散，全世界尚有3 2 个国家和地 区存在粮食危机，预计2 0 0 9 年全球饥饿人口将创历史新高，比去年增加1 亿左右， 达到1 0 2 亿，约占世界总人口的1 6 。与此同时，联合国粮农组织报告预测，2 0 0 9 年世界粮食产量将下降约1 0 0 0 万吨，估计产量下降3 4 ，全球粮食库存量处于2 5 年来最低水平，粮食价格上涨情况可能持续至少1 0 年。同时，数据反映出，在过去 4 5 年里，世界粮食消耗从每天2 3 0 万吨增加至每天5 6 0 万吨，增幅达1 4 9 。世界人 口到2 0 1 5 年可能增至7 1 亿，一些专家预测未来的4 0 - 5 0 年内世界人口将达到8 0 一9 0 亿，届时粮食安全问题将更加严峻。各方面的数据都证明了供不应求将是粮食市场 上的常态。因此，粮农组织表示，粮食安全保障将是发展中国家和地区面临的一个 主要问题。 第一节问题的提出和研究意义 ( 一) 问题的提出 。联合固新闻中心h t t p ：n c w s w c n z h o u g l a s s c s c o m 。2 0 0 9 6 2 3 l 广东是我国沿海发达省份之一，也是全国最大的粮食销区和粮食调入省，所以， 广东在全国粮食安全大局中有着举足轻重的地位。 从广东基本省情看，人口在不断地增多，水土资源在不断地减少，农田耕地逐 步流失，粮食流通市场起步晚，粮食政策调整反复，粮食流通管理体制不健全，自 然灾害频繁，对广东的粮食生产和粮食流通管理都不利。从长期看，受土地等种植 资源有限以及粮食单产提高难度加大等因素制约，全省粮食增产空间有限；另一方 面，随着人口不断增加，粮食消费需求刚性增长，产需缺口逐年增加，自给率近1 0 年来由5 9 6 降至3 3 。粮食生产的不稳定性与粮食需求增长的刚性形成了长期存 在的现实的尖锐矛盾。 从2 0 0 3 年以来，广东先后出现两次粮食大幅度涨价，引起社会的广泛关注，更 加突显确保粮食安全的重要性。近年来，在全国粮食供需总体平衡的情况下，广东 市场粮食供给是有基本保障的，还没有出现粮食短缺的危机，这主要因为近几年全 国的粮食大丰收，广东可以从全国各地调运粮食补齐产需缺口。但是，如果全球粮 食危机持续波及到我国，很难说广东不会再一次出现粮食安全危机。从2 0 0 3 年“非 典 引起的粮食抢购风波、2 0 0 3 年底和2 0 0 4 年初市场粮价快速上涨、2 0 0 5 年超百 年一遇洪涝灾害、2 0 0 6 年连续遭受多次强台风袭击、2 0 0 8 年雨雪冰冻天气粮油运输 供应受阻等粮食突发事件中可以看出，保持广东粮食供需长期平衡的压力将会越来 越大。 于此，广东省国民经济和社会发展“十一五 规划纲要提出要“加强粮食储 备体系建设，建设适应宏观调控需要的粮库网络，完善提升珠江粮食走廊功能。优 化粮食生产结构，稳定粮食生产能力。建立健全粮食安全预测预警体系和应急机制， 完善地方粮食储备和风险基金制度，加强粮食基础设施建设，增强政府对粮食的宏 观调控能力，确保粮食安全。 广东省粮食安全保障条例就是为了具体落实粮食安全保障的目标而问世。 2 0 0 9 年8 月1 2 日对广东省粮食局调控财会处数据调研得来 2 该条例于2009 年7 月1 只起施行，是全国第一部全面系统规范粮食安全工作的 。 地方性法规。这部法规明确了“政府主导，部门协作”的粮食安全保障机制，规定 了粮食市场的运作制度，规范了政府在粮食调控中的职责，明确规定了政府及其有 关部门为落实粮食安全保障职责所应承担的法律责任。 因此，在新的全球粮食安全背景下，从广东省粮食安全保障条例出发，以 公共管理学术视角探讨广东粮食安全问题，探索政府在保障广东粮食安全工作上的 目标和对策，无论是对广东实际省情还是对于保障广东粮食安全的学术探讨都有重 要的现实意义和广阔的空间。 ( 二)研究意义 迄今为止，国内外许多专家、学者对国家范围内的粮食安全，无论从理论和概 念上，还是从方法和措施i - - _ ，都进行了卓有成效的研究。但对某个地区和某个省域 粮食安全的探讨相对要少，鉴于广东省在全国粮食安全的重要地位，研究讨论解决 广东一省粮食安全问题，既可以为研究国家粮食安全问题提供参考借鉴，也开拓了 一个全新的课题。 一方面，在新形势下开展广东粮食安全问题研究具有重要的现实意义。近年来， 国际国内粮食安全环境已在悄然变化，粮食危机四伏，对广东粮食安全带来不利影 响。同时，广东粮食生产的倒退和不稳定性与广东粮食需求刚性增长的矛盾将越来 越突出，广东要想满足粮食供需平衡的压力将加大，粮食安全危机始终是广东面临 的现实隐患。因此，在这种新形势下进行广东粮食安全问题的研究，有着重要的现 实意义。 另一方面，对广东粮食安全及保障的学术探讨具有一定的理论价值。粮食是一 种准公共产品，政府承担着保障地方粮食安全和维护粮食市场稳定的职责。今年7 月1 日施行的广东省粮食安全保障条例明确规定了政府及其有关部门为落实粮 3 食安全保障职责所应承担的法律责任。因此，从广东省粮食保障条例出发，以 政府公共管理学术角度来探讨粮食安全问题，有着广阔的空间。既可以为国家层面 r 研究粮食安全问题提供借鉴，又可以为地方政府决策提供理论依据。 因此，从广东省实际省情出发，对广东粮食安全及保障对策进行研究探讨，试 图在中国全方位推进对外开放和经济全球化程度不断提高的背景下，探索政府职能 与市场机制结合、兼顾社会效益和经济效益的新型粮食安全保障体制，这对广东的 经济和社会发展具有十分重要的意义。 第二节理论阐述 ( 一)公共产品理论 现实中的产品有公共产品和私人产品之分。私人产品是指那些在消费上具有竞 争性与排他性的产品。公共产品是指那些在消费上具有非竞争性与非排他性的产品。 公共产品应具有两个重要的特征，即非竞争性和非排他性。非竞争性是指对于任一 给定的公共产品产出水平，增加额外一个人消费该产品不会引起产品成本的任何增 加，即消费者人数的增加所引起的产品边际成本为零。非排他性是指只要某一社会 存在公共产品，就不能排斥该社会任何人消费该种产品。 不同的公共产品非竞争性与非排他性的程度是不同的，根据这两者程度的不同， 可以进一步将公共产品划分为纯公共产品与准公共产品。纯公共产品具有完全的非 竞争性与完全的非排他性。准公共产品只有局部的非竞争性与局部的非排他性。公 共产品通常是由政府或社会团体用公共开支进行生产所提供的。 对于粮食的物品属性，目前国内还没有很明确的界定，通常只被看作是特殊的 商品。在聂振邦主编的粮食流通管理条例培训教程中，将粮食定义为“是具有 历以宁两方经济学第一版匕京：高等教育j i 版社2 0 0 3 4 公共产品性质的特殊商品”，笔者认同这种说法，并在此基础上，认为粮食应该是一 种准公共物品。一般情况下，粮食在生产和流通领域属私人物品，但是在非常时期 ( 战争、灾荒、禁运、价格暴涨等) 的粮食，则具有公共产品的属性。生产和提供 图1 1 粮食属性情况 公共物品和准公共物品是政府的基本职能之一，那么政府就应该运用公共产品政策 如增加财政投入、稳定市场供需等来保障粮食安全。如图1 - 1 ，在研究中，必须注 意不同情况下粮食所具有不同的属性，但本文所讨论的粮食安全问题，基本上是以 粮食具备公共产品的特点为前提，并根据相关理论予以分析。 ( 二)外部性理论 外部性是指一个经济主体的经济活动对其他经济主体产生的外部影响。有些经 济主体的经济活动，如生产或消费某些产品会给他人带来收益或损失，而那些得到 收益的人无需付费，而蒙受损失的人也无法得到补偿，这种情况就是外部性。如果 一些人的生产或消费使另一些人受益而前者无法向后者收费，这种情况就是正外部 性。相反，如果一些人的生产或消费使另一些人蒙受损失而前者没有补偿就叫负外 部性。 许多经济活动都存在着外部性，而农业经济活动更表现出明显的外部性特征。 作为农业基础的粮食生产活动，其外部性主要表现在两个方面：一是粮食生产的收益 外溢，其表现是工农产品价格的“剪刀差”。“剪刀差”所反映的是在农业尤其是粮 食生产与工业的交换过程中，粮食生产的一部分收益通过价格交换附带流入了工业 部门，工业部门无偿取得了该部分收益；而且该收益的流动并不以工业部门对粮食 生产部门的直接损害为前提，这种流动具有自愿自发性；同时，这种“剪刀差 收 益，是粮食生产活动的结果，但没有计算在粮食价格中。二是粮食生产能够维护国 家和社会的稳定。粮食生产活动的经济效益低，但社会效益大，它维系着人们的基 本生活，维系着国家和社会的稳定。农民生产销售粮食，虽然获得了经济效益，但 因给城乡居民带来了丰富的食品，给国家带来了安全，给社会带来了稳定而产生的 社会效益远大于自身的经济效益。 外部性理论认为，对于产生正外部性的经济主体，应该给予适当的补偿，若不 补偿或补偿不合理，则会影响相关产业的发展。既然粮食生产具有较强的j 下外部性， 那么，政府就应该给粮食生产者予以一定的补偿，以促进粮食生产的发展，从而保 障粮食安全。 。 因此，外部性理论是解释为什么要由政府出面主导保障粮食安全的重要理论基 础。本文在提出相关对策中，很多都是围绕政府所应当采取的行为的。 ( 三)产业关联理论 现代产业经济学认为，国民经济各产业部门是相互联系、相互制约的，存在着 密切的产业关联。产业关联是指产业间的各种投入品和产出品为连接纽带的技术经 济联系。各种投入品和产出品可以是各种有形产品和无形产品，也可是实物形态或 价值形态的投入品或产出品：技术经济联系和联系方式可以是实物形态的联系和联 6 粮食是重要的工业原料，是人类的生存之本，是其它所有产业的发展之源。像 食品工业、制糖工业、饮料工业、酿造工业、饲料工业，以及制药工业、纺织工业、 化学工业，乃至能源工业等无不与粮食有密切的联系。当今中国工业迅速发展，工 业产值突飞猛进，随着我国工业的快速发展，工业生产的粮食需求将会进一步增长。 因此，现代产业经济学的产业关联理论提醒我们：一个国家要保证国民经济各产业 间的协调发展，首先必须保障粮食安全。 在本文中，讨论粮食安全问题时，都将联系各相关产业链条上各环节进行思考 和探索。 ( 四) 可持续发展理论 所谓可持续发展，就是既满足当代人需求，又不对后代人满足需求的能力构成 伤害的发展。实现可持续发展，其核心是谋求经济发展与人口、资源、环境的综合 协调，以实现经济和社会的长期、稳定、持续发展。就广东省目前实际情况来看， 耕地数量锐减，人口总量不断增加，粮食产量提高难度大，产需缺口不断增大。这 说明，在广东省经济和社会发展过程中，人口、耕地、粮食三者的关系尚未协调好。 随着广东经济和社会的进一步发展，耕地、人口、粮食之间的矛盾将会更加突出， 必须协调好耕地、人口、粮食三者之间的关系，实现经济和社会的可持续发展。 第三节研究综述 ( 一) 粮食安全概念 世界上最早提出粮食安全概念的正式文件，是1 9 7 4 年联合国粮农组织理事会通 苏东水产业经济学第一二版北京：离等教育版 l ：，2 0 0 6 7 过的世界粮食安全国际约定，其中对粮食安全的定义是“保证任何人在任何时候， 都能得到为了生存和健康所需要的足够食物”。联合国粮农组织( f a o ) 于1 9 9 6 年在 粮食安全罗马宣言中，对粮食安全作了第三次表述：“让所有人在任何时候都能 在物质上和经济上获得足够有营养和安全的食物，来满足其积极和健康生活的膳食 需要及食物喜好，才实现了粮食安全”。 国外研究的如经济学家阿尔伯托瓦尔德斯认为粮食安全是“缺粮国家或这些 国家的某些地区或家庭逐年满足标准消费水平的能力 2 0f r a n k e n b e r k e r 、s m i t h 认为，完整的粮食安全应包括从宏观到微观的多个层次。宏观层次是从全球及整个 国家的食物获取能力来反映。其中，全球食物获取能力取决于全球的粮食生产总量， 而一个国家在特定年份的粮食获取能力则主要取决于该国的粮食生产量、粮食储备 量、食物净进口量；微观层次是从家庭的粮食获取能力及相应的全部收入来反映： 最微观的粮食安全层次主要是反映个人的营养安全状况。从这些用于规范的定义中 看出，粮食安全都是从一个国家的整体角度来讨论的。 国内的专家、学者针对中国的国情，对粮食安全的概念作出了进一步的阐释。 丁声俊在分析了粮食安全概念的产生与发展的基础上，认为粮食安全的概念相当丰 富，至少应涉及：任何需求者、任何需求时间、各个产地来源、各种所需粮食和食 物、粮食和食物数量与质量以及购买力等六个方面的情况3 。学者胡靖认为，粮食安 全是在出现粮食短缺时给社会安全构成的威胁，造成的损失，如饿死人，灾民逃荒 或涌入城镇，由于灾荒或配给不足引起暴乱，经济秩序由于粮价的非正常波动而紊 乱甚至倒退等。娄源功认为，构成国家粮食安全的概念应有四个要素：粮食安全 的前提条件，即粮食及其加工食品的价格合理及其与其它人们生活必需品的比价合 理；满足人们对粮食的直接消费；满足人们对粮食的间接消费；具备抵御各 龙方新世纪中团粮食安伞问题研究第一版北京：中国经济出版社，2 0 0 7 2 吴志华中国粮食安全研究计述粮食经济研究2 0 0 3 1 ：4 8 6 l 丁声俊试论粮食在我国农业发展中的地位经济研究2 0 0 1 3 ：1 0 胡靖入世和中国渐进式粮食安全第一版北京：中国毫i ：会科学出版社2 0 0 3 8 种粮食风险的能力，包括自然灾害风险、禁运封锁j x l 险、粮食结构失衡风险和大范 围的战略决策失误引发的风险等。因此，他认为中国的粮食安全是指“国家满足人 们以合理价格对粮食的直接消费和间接消费，以及具备抵御各种粮食风险的能力”。 可见，国内不少学者已经对对粮食安全概念的内涵和外延进行了接近中国现实的解 释和表述。 综上所述，这些分析既有注重从粮食质量的基本概念来分析粮食安全的，也有 注重从粮食流通和消费安全来分析粮食安全的，还有注重从粮食生产来分析粮食安 全的。可以看出，粮食安全的概念在不断的完善和发展，粮食安全在社会发展的不 同时期，它的内涵和标准也不相同，但总的来看，粮食安全是一个动态的概念，应 该用一个系统的、动态的、发展的观念来理解粮食安全的概念。 对于区域性粮食安全概念的具体理解，广东省粮食安全保障条例的表述为： 粮食安全保障是指保证粮食供求基本平衡，市场粮食价格基本稳定，居民生活和社 会生产对粮食的需求得到基本满足，粮食质量安全符合国家规定。这些解释均体现 了粮食的准公共产品的属性特点。 同时条例指出，县级以上人民政府负责本行政区域粮食安全保障工作，建立、 健全粮食安全保障和监督管理责任制。因此，广东省粮食安全保障工作已走上了法 律轨道。 ( 二)衡量粮食安全的指标 基于对粮食安全概念的理解，进而探讨如何衡量粮食是否安全。 联合国粮农组织( f a o ) 指出，通常衡量一个国家粮食安全主要有6 个指标：第 一是粮食自给率，国际上把一国粮食自给率达到9 0 定为可以接受的粮食安全水平； 第二是粮食储备水平，联合国粮农组织把储备占需求量的1 7 - 1 8 定为粮食安全储 娄源功中国粮食安全的宏观分析与比较研究农村经济管理，2 0 0 3 。3 t3 0 - 3 2 9 备水平；第三是粮食产量波动系数，粮食产量波动幅度越大，表示粮食安全水平越 低；第四是人均粮食占有量，人均粮食占有量越大，表示粮食安全水平越高；第五 是低收入阶层的粮食保障水平；第六是人均耕地，粮农组织确定应不少于0 8 亩。1 有的专家学者提出了自己的观点。刘振伟结合我国国情，用量化数字提出粮食 安全标准：一是不低于9 5 的粮食自给率；二是不低于1 8 的粮食储备率：三是粮 食人均占有量不低于4 0 0 公斤；四是基本农阳面积不低于1 6 亿亩；五是粮食耕地面 积不低于1 6 5 亿亩。2 万宝瑞根据f a o 的粮食安全概念，认为粮食自给率应保持 在9 5 以上，年产量递增1 ；粮食播种面积不低于1 6 亿亩，进口率不超过5 为宜； 储备粮安全系数以2 0 - 2 5 为宜。3 国家统计局农村社会经济调查司对我国粮食安全 评价指标体系进行了全面系统的研究，他们从粮食供需平衡系统出发，围绕粮食供 给、粮食需求、粮食库存和粮食市场等方面构建了新时期粮食安全评价指标体系， 这些指标是人均粮食播种面积( 1 2 亩以上) 、人均耕地面积( 0 8 亩以上) 、有效灌 溉面积比重( 6 0 以上) 、产需缺口、粮食自给率( 9 5 以上) 、粮食储备库存( 2 0 左右) 、人均粮食占有量( 4 0 0 公斤) 等。 这些专家学者和机构对粮食安全的指标进行了深入的研究，但一方面由于粮食 安全是一个动态的变化的概念，在一个时期能反映粮食安全状况的指标在另一个时 期不一定具有代表性；另一方面，目前对粮食安全的研究都是以国家宏观层面来进 行的，而对地域性的粮食安全指标的研究不够。因此，在对广东省的粮食安全进行 衡量时，笔者以为应该要更多地结合广东的实际情况来选择可以代表广东粮食安全 特色指标来分析，从而真实反映粮食安全状态。因此，在本文的分析中，参考了上 述国内专家提出的安全标准外，创新地具体设定了各项指标的标准。 ( 三)影响粮食安全的因素 1 龙方新世纪中国粮食安全问题研究第一版北京：中国经济出版社。2 0 0 7 2 刘振伟我国粮食安全的几个问题农村经济问题，2 0 0 4 。1 2 ：8 - 1 3 3 万宝瑞增加农民收入和确保粮食安全的战略对策农村经济问题，2 0 0 4 4 ：4 - 7 4 国家统计局农村社会经济调查司我国粮食安全评价指标体系研究统计研究。2 0 0 5 8 ：3 - 9 1 0 暨南大学洪凯对广东粮食安全存在的主要问题分析认为，( 1 ) 粮食生产持续下 降。种粮比较利益低，农民种粮意愿低；耕地面积、播种面积和粮食产量持续下降； 农田基础设施条件恶化，粮食综合生产能力下降；财政投入资金不足；( 2 ) 粮食流 通问题。经营业态落后、市场规模小、硬件条件差；大型国有粮食企业缺乏：地方 政府缺乏粮食进出口经营权；( 3 ) 粮食储备问题。仓容不足、轮换体制僵硬、储备 结构单一等。1华南农业大学胡新艳、谭砚文在对新形势下广东粮食安全问题和适 应策略研究中提出：广东粮食缺口压力大，主要是粮食需求持续增长和粮食生产形 势严峻这一矛盾问题突出。2 陈友订分析了当前广东省粮食安全面临的挑战：生产 滑坡，自给能力下降，外源供应不稳，市场波动，粮价飚升，连年挖库，安全储备 显隐忧。3 对粮食安全的影响因素，以上的专家、学者从国家和广东省不同的层面都进行 了充分的研究，着重点各有不同，为笔者的研究提供了较好的基础。但综合以上分 析笔者认为，无论是从国家层面还是从广东省情况来看，影响粮食安全的因素是一 个动态变化的复杂环境，以上的研究是在特定理论体系基础和社会发展环境上进行 的，随着研究方法的深入以及社会经济发展的变化，影响广东粮食安全的因素也会 发生变化。 ( 四) 保障粮食安全的对策研究 姜长云认为，保证粮食安全的重点应该由产量安全转向能力安全，由藏粮于民、 藏粮于仓转为藏粮于地、藏粮于钱、藏粮于主产区粮食生产的积极性。4 闻海燕强 调要确立以满足市场需求为主的需求性粮食安全观。6 张广翠( 认为，农民作为粮 食安全中的重要生产力量，只有其利益得到保证才能保证国家的粮食安全，必须设 法增加农民收入，保护农民种粮积极性，从而提高粮食产量。6 邹风羽认为，建立 洪凯销区大省广东粮食安全问题与政策建议农业现代化研究。2 0 0 6 。2 t9 7 2 胡新艳、谭砚文新形势下广东粮食安全问题和适心策略农业经济，2 0 0 9 ，8 ：2 7 5 3 陈友订维护广东省粮食安今的战略选择和对策广东农业科学。2 0 0 4 。4 ：卜3 姜长云关于我固粮食安全问题的若干思考农业经济问题。2 0 0 5 ，2 ：4 4 - 4 8 5 闻海燕粮食购销市场化与主销区粮食安全体系的构建粮食问题研究，2 0 0 3 。2 ：1 6 - 1 8 6 张广翠中国粮食安全的现状与前瞻人u 学刊，2 0 0 5 3 ；3 7 4 1 中国粮食生产和粮食安全的长效机制最根本的就是要保护和涵养中国粮食综合生 产能力，为此必须把保护耕地、保护和净化水资源放在突出的位置，保护和提高基 本农田的粮食产出能力、农业基础设施的抗灾减灾能力以及粮食发展的科技进步能 力。 洪凯认为，要想实现广东粮食安全长远目标，一是要稳步提高粮食综合生产能 力，二是要构建高效顺畅的粮食流通体系，三是要审慎推进粮食储备制度改革，四 是加强粮食预警体系建设，五是加强监管、维护粮食f 常秩序，六是保障特殊群体 的粮食j 下常供应。2曾伟提出，解决广东粮食产需供求矛盾，要同时依靠自力更生 的办法和省外采购及进口来解决，要放开粮食经营，允许多种性质企业参与粮食经 营市场，要加强同省外粮食采购关系，稳定粮源，同时要积极争取广东粮食进口权。3 陈友订认为，保障广东粮食安全，必须稳步提高粮食生产能力，依靠科技进步，不 断提高单产，提高粮食产量，积极扩大自产粮源，以自产为主、外源为辅是维护广 东粮食安全的必由之路。华南农业大学胡新艳、谭砚文在分析了广东粮食安全现 状和分析预测粮食供需情况后，提出了要“储粮于仓、藏粮于阳、调粮于市、统筹 安全财政支持政策 5 的对策建议。罗必良指出，广东构建粮食安全体系的政策措 施主要是，培育稳定高效的本省粮食供给能力，实行严格的耕地保护制度，构建高 效的粮食流通组织体系，建立健全粮食预警机制和特殊群体粮食保障机制。6 上述专家学者从粮食生产、流通、储备、预警等方面分别提出了保障粮食安全 的对策和建议，为笔者研究提供了很好的参考。但他们研究角度的重点是对影响粮 食安全主体的内因进行分析，提出的策略也是重点在加强内部建设和管理的途径来 解决粮食安全问题，没有全面考虑提出一个保障粮食安全的系统框架。这为本文研 究提供了较好的发挥余地。本文在上述专家所提出的对策研究基础上，将进行进一 邹风羽中国粮食生产与粮食安全的长效机制研究农村经济，2 0 0 5 ，9 ：7 - 9 洪凯销区大省广东粮食安全问题与政策建议农业现代化研究。2 0 0 6 , 2 ：9 8 1 0 3 曾伟广东省粮食现状和本世纪末预测j 对策商业经济文荟。1 9 9 7 ，2 ：4 7 - 4 9 陈友订维护广东省粮食安全的战略选择和对策广东农业科学，2 0 0 4 ，4 ：1 3 胡新艳、谭砚文新形势下广东粮食安全问题和适应策略农业经济，2 0 0 9 。8 ：2 7 5 罗必丸关于保障广东粮食安全的建议探索与建言2 0 0 9 ，5 ：5 - 8 1 2 步深化和细化，通过s w o t 分析法选择保障粮食安全的战略及目标，并以此为基础， 提出了构建全面创新型粮食安全体系的思路，在具体对策上结合公共管理理论综合 考虑内外部环境因素提出实现粮食安全长远保障的措施。 第四节研究内容、方法和创新点 ( 一) 研究内容 全文包括引言在内共七章，各章节内容安排如下： 第一章，阐述了研究的问题和研究的意义，国内外研究综述及本文的研究内容、 方法和创新点。 第二章，对广东粮食安全历史态势进行简单回顾，对反映广东粮食安全的6 项 指标单独进行分析。 第三章，广东粮食安全现状和中长期预测。构建广东粮食安全综合评价体系， 对广东粮食安全现状进行评价。利用统计分析手段，对广东粮食中长期供需形势进 行预测。 第四章，影响广东粮食安全的主要因素分析。 第五章，国内外保障粮食安全的政策策略以及对广东的借鉴。 第六章，通过s w o t 分析方法，研究提出广东粮食安全的战略选择、目标及体系。 第七章，保障广东粮食安全的具体对策和建议。 ( 二) 研究方法 图1 2 研究框架图 本研究在系统地整理国内外有关研究成果以及大量收集现有统计数据的基础 上，采取多种数理统计分析方法，来研究和分析新形势下广东粮食安全问题。采用 的主要方法有： l 、实地调研法。笔者结合工作情况，到广东省粮食局、中储粮广州分公司、省 1 4 术文献。 3 、回归分析法。利用统计分析方法对广东的人口、耕地、粮食生产和需求进行 回归分析，预测到2 0 3 0 年粮食需求变化趋势。 4 、系统分析方法。对广东粮食安全进行系统综合评价，构建广东粮食安全综合 评价系统，综合分析广东粮食安全形势。 5 、s w o t 分析法( 也称t o w s 分析法) 即态势分析法，研究提出保障广东粮食安 全的战略选择。 6 、灰色关联分析法。即根据因素之间发展趋势的相似或相异程度，亦即“灰色 关联度”，作为衡量因素间关联程度的一种方法。分析广东粮食总产量与影响因素 之间的关联度。 ( 三)创新点 关于粮食安全相关研究的文献很多，一方面为本论文的研究提供了大量可供参 考的资料，但另一方面又使研究较难突破传统研究范式而有所创新。本论文试图从 内容体系和方法两个角度突破这一范式，主要的创新之处体现于： 第一，在对以往研究成果借鉴的基础上，结合广东省实际情况，构建了广东粮 食安全综合评价体系，对广东粮食安全作出了自己的评价。第二，根据统计数据运 用不同的数理模型和方法，对广东粮食供给和粮食需求、人口增长进行了全面系统 的预测和分析，提出了维护广东粮食安全的模式和选择；第三，利用s w o t 分析法研 究提出保障广东粮食安全的战略选择和目标，并依此提出了创新扩展粮源、灵活储 备机制、建设现代化粮食流通市场、建立预警机制和低收入阶层粮食供应保障机制 的全面创新型粮食保障体系，为政府保障广东粮食安全决策提供了政策参考。 第二章广东粮食安全现状的指标分析 第一节广东粮食安全态势的历史回顾 广东省在历史上基本是缺粮省，靠湘鄂赣皖的粮食补充和进口解决。建国后， 1 9 5 3 年实行粮食统购统销，广东从缺粮省改变为余粮省，每年上调中央2 0 - 3 0 万吨 粮食，最多时曾上调5 8 6 万吨。这种状况持续至1 9 7 5 年。从1 9 7 6 年起，广东又从 余粮省改变为缺粮省，每年由中央调给1 0 - 2 0 力吨粮食给广东。1 9 7 9 年，改革开放 后，农村进行了产业结构的调整，广东缺粮数量和调入粮食量逐年增加。1 至2 0 0 8 年，广东粮食总产量1 2 4 3 万吨，总需求量3 7 7 0 万吨，产需缺口2 5 2 7 万吨，自给率 3 3 。2 广东是人多地少的省份，任何时期的粮食风险都直接影响到广东的粮食安全， 在近代史上，广东多次出现严重的粮食危机。1 9 4 3 年大旱，粮食匮乏，粮价暴涨， 广东饥民遍地，到处有人饿死，仅顺德地区就饿死十万多人。1 9 4 6 年，广东全省缺 粮1 5 6 5 亿公斤，灾民8 0 万人，广卅i 饿毙街头的路尸随处可见。1 9 5 0 年，广东粮 价疯涨。1 9 5 8 、5 9 年，粮食出现紧张，广东一些地方出现浮肿病流行和人口非正常 死亡等严重现象，仅肇庆地区1 9 6 0 年水肿病患者就有1 9 11 人。3 进入2 1 世纪以来，广东粮食安全态势总体平稳，但也多次出现不同程度的粮食 风波。从1 9 9 4 年、1 9 9 7 年和1 9 9 8 年遭遇特大洪涝灾害，以及在1 9 9 6 年初和2 0 0 3 年“非典”的粮食抢购风波，到2 0 0 4 年初市场粮价快速上涨、2 0 0 5 年超百年一遇 洪涝灾害、2 0 0 6 年连续遭受多次强台风袭击、2 0 0 8 年雨雪冰冻天气粮油运输供应受 阻等粮食突发事件中可以看出，全省粮食供需长期平衡的压力将会越来越大。 曾伟本世纪末广东粮食皋奉情况颅测和对策广东经济。1 9 9 6 6 ：8 - 1 0 2 2 0 0 9 年8 月1 2h 对广东省粮食局调控财会处数据调研得来 3 广东省粮食志办公室编制的广东粮食古今谈 1 6 全科学的内涵以及有关专家学者的研究，如刘振伟( 2 0 0 4 ) 、万宝瑞( 2 0 0 4 ) 、国家 统计局农村社会经济调查司( 2 0 0 5 ) ，结合广东实际，笔者从广东粮食生产、需求、 粮食自给率、人均粮食占有量、储备库存安全系数、贫困人口的粮食安全状况等项 指标，对粮食安全状况作出综合分析。 ( 一)广东粮食生产情况 粮总产量在很大程度上决定了一个地区的粮食供给能力及安全水平。1 9 9 7 年以 来，广东粮食总产呈下降趋势( 详见表2 - 1 ) ，亩产