（社会保障专业论文）健全农民工社会养老保险制度的思考.pdf

摘要 摘要 农民工指兼具农民和工人两种身份的劳动者，他们是农村户口，没有放弃土地承 包经营权，但主要在城镇的第二、第三产业中工作，经济收入主要是在城镇的务工所得， 而不再是传统的农业生产。庞大的农民工群体不仅对我国城市经济的发展、社会的进步 做出了重大贡献，而且还促进了城乡交流，对农村经济的发展的贡献也不容忽视。而我 国“农民工 和城镇人口是有身份差别的。伴随身份差别的待遇差别、社会福利差别、 社会活动权力差别使农民工成为了劳动力市场上的弱势群体，使他们长期处于城市社会 的边缘。这在社会公平的角度来讲，是一种不合理的现象。农民工的权益和社会保障问 题越来越受到人们的关注，农民工的社会养老保险问题是一个急需解决但一直没有很好 解决的问题。 本文结合我国农民工社会养老保险发展的现状和问题，指出了健全农民工社会养 老保险的必要性和可行性，并提出了深化户籍制度改革、加快土地换保障的进程、加强 农民工养老保险立法、加强劳动监察、降低参保门槛、实行有差别的养老保险制度、取 消一次性发放个人账户、建立养老保险关系跨地区转移机制等健全农民工社会养老保险 的政策建议。 本文正文共分为五部分，第一部分是导论，主要论述了选题背景和研究意义，国内 的研究现状，介绍了论文的研究思路、方法及主要创新点；第二部分介绍了我国农民工 社会养老保险的现状和问题，其中介绍了国内比较典型的农民工社会养老保险类型和农 民工社会养老保险运行中的问题，分析了农民工社会养老保险推行困难的原因；第三部 分分析了健全农民工社会养老保险的必要性和可行性，指出健全我国农民工社会养老保 险是必要的，也是可行的；第四部分对如何健全农民工社会养老保险制度提出了政策建 议；第五部分是结论。 关键词农民工养老保险转移接续 a b s t r a c t a b s t r a c t m i g r a n tw o r k e r sa r et h o s ew h oa r eb o t hf a r m e r sa n dw o r k e r s t h e yc o m ef r o mt h e c o u n t r y s i d ea n d d i dn o tg i v eu pt h er i g h tt oo p e r a t et h el a n dc o n t r a c t t h e yw o r ki nt h es e c o n d a n dt h i r di n d u s t r i e s ，a n dt h e i rm a i ni n c o m ei st h es a l a r yo fw o r k i n gi nt h ec i t y , b u tn o tt h e i n c o m ef r o mt h et r a d i t i o n a la g r i c u l t u r e w i t ht h ea c c e l e r a t e dp r o c e s so ft h eu r b a n i z a t i o n ，t h e r u r a le c o n o m i cr e f o r m a t i o na n dt h ea d j u s t m e n to ft h ei n d u s t r i a ls t r u c t u r ei no u rc o u n t r y , i ti s i n e v i t a b l et h a tt h es u r p l u sr u r a ll a b o u rf o r c ew o r k si nt h en o n - f a r m i n gi n d u s t r i e si nc i t i e s t h e a m p l em i g r a n tw o r k e rg r o u ph a v em a d eg r e a tc o n t r i b u t i o n sn o to n l yt ot h ed e v e l o p m e n to f c h i n a su r b a ne c o n o m i ca n ds o c i a lp r o g r e s s ，b u ta l s ot ot h ec o m m u n i c a t i o no ft h eu r b a na n d r u r a la n dt h ed e v e l o p m e n to fr u r a le c o n o m y b u ti nc h i n a , t h e r ea l es o m ed i f f e r e n c e sb e t w e e n t h em i g r a n tw o r k e r sa n dt h ec i t i z e n s w i t ht h ed i f f e r e n c e so ft h ei d e n t i t yt r e a t m e n t ，t h es o c i a l w e l f a r ea n dt h ep o w e ro ft h es o c i a la c t i v i t i e s ，t h em i g r a n tw o r k e rb e c o m e st h ev u l n e r a b l e g r o u p ，w h i c hi st h em a r g i no f t h es o c i e t y i ti sa nu n r e a s o n a b l ep h e n o m e n o nf r o mt h ep o i n to f t h es o c i a lf a i r n e s s p e o p l eb e c o m em o r ea n dm o r et oc o n c e r nt h er i g h t s ，t h ei n t e r e s t sa n dt h e s o c i a ls e c u r i t yo ft h em i g r a n tw o r k e r s m i g r a n tw o r k e r s s o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c ei sa nu r g e n t i s s u et or e s o l v eb u tt h e r eh a sb e e nn og o o dm e a s u r et os o l v et h ep r o b l e m t h i sp a p e r , w i t l lt h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dd e v e l o p m e n ti s s u e so fc h i n am i g r a n tw o r k e r s s o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c e ，p o i n t e do u tt h a tt h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo ft h ei n t e g r i t yo fm i g r a n tw o r k s s o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c e a n da l s op r o p o s e dt h ep o l i c yr e c o m m e n d a t i o n so ft h ei n t e g r i t yo fm i g r a n tw o r k s s o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c e ，s u c ha sd e e p e n i n gt h er e f o r mo ft h eh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o ns y s t e m ，s p e e d i n gu pt h ep r o c e s so fc h a n g i n gl a n df o rp r o t e c t i o n ，s t r e n g t h e n i n gt h el e g i s l a t i o no fm i g r a n tw o r k e r s p e n s i o ni n s u r a r i c e ，s t r e n g t h e n i n gt h ei n s p e c t i o no fl a b o u r , l o w e r i n gt h et h r e s h o l df o rp a r t i c i p a t i o ni nt h ei n s u r a n c e ，i m p l e m e n t i n gd i f f e r e n ts y s t e mo fs o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c e ，c a n c e l l i n go n e - t i m ep a y m e n to fp e r s o n a la c c o u n t s ，e s t a b l i s h i n gt h em e c h a n i s m so ft r a n s r e g i o n a lt r a n s f e r r i n go fp e n s i o ni n s u r a n c er e l a t i o n sa n ds o o n i i a b s t r a c t t h i sp a p e rh a sf i v ep a r t s t h ef i r s tp a r ti st h ei n t r o d u c t i o n ，i n c l u d i n gt h eb a c k g r o u n d ，t h e s i g n i f i c a n c e ，t h ec u r r e n ts i t u a t i o n ，t h ec o n s t r u c t i o na n dt h em e t h o do ft h ep a p e r t h es e c o n d p a r t i st h es i m p l ea n a l y s i so ft h ec u r r e n ts o c i a ls e c u r i t yo ft h e m i g r a n tw o r k e r s ，w h i c h i n t r o d u c e st h et y p i c a le x a m p l eo ft h e ma n dt h ep r o b l e m so ft h ec u r r e n ts i t u a t i o n t h et h i r d p a r ta n a l y z e st h en e c e s s i t ya n dt h ef e a s i b i l i t yo ft h ei n t e g r i t yo ft h es o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c e o ft h em i g r a n tw o r k e r si nc h i n a t h ef o r t hp a r tg i v e ss o m ep r o p o s e so ft h ei n t e g r i t yo ft h e s o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c eo ft h em i g r a n tw o r k e r s t h el a s tp a r ti st h ec o n c l u s i o n k e yw o r d s ：m i g r a n tw o r k e r s ；p e n s i o ni n s u r a n c e ；s u b s e q u e n tt r a n s f e r i 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教育机构的学位或证书 所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了致谢。 作者签名： 拯! 目鱼日期：垫2 墨年五月墨日 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“4 ) 保护知识产权声明 本人为申请河北大学学位所提交的题目为嵫扁缸祀缓汹鳓 的学位论文，是我个人在导师( 至多匆指导并与导师合作下取得的研究成果，研 究工作及取得的研究成果是在河北大学所提供的研究经费及导师的研究经费资 助下完成的。本人完全了解并严格遵守中华人民共和国为保护知识产权所制定的 各项法律、行政法规以及河北大学的相关规定。 本人声明如下：本论文的成果归河北大学所有，未经征得指导教师和河北大 学的书面同意和授权，本人保证不以任何形式公开和传播科研成果和科研工作内 容。如果违反本声明，本人愿意承担相应法律责任 声明人：查茎! 斟 日期：尘三墨年主月墨日 作者签名：窒查型 导师签名：丞丝绝 日期：至童年上月4 日 日期：五啦蔓上月4 日 第1 章导论 第1 章导论 1 1 选题背景及研究意义 1 1 1 选题背景 随着我国城市化进程的加快及农村经济体制改革和产业结构调整，农村富余劳动力 流向城市的非农产业是必然的。现阶段，流动农民工的数量每年以八百万到一千万地速 度增加，按照目前中国的城镇化速度，农业部估计全国进城农民工人数在2 0 1 0 年为i 3 7 亿，2 0 1 5 年为1 8 0 亿，2 0 2 0 年为2 3 2 亿，2 0 3 0 年为3 4 0 亿。现阶段，作为流动人口 重要组成部分的农民工引起了社会的广泛关注。2 0 0 4 年年初，国务院办公室发出做好 农民进城务工就业管理和服务工作的通知，要求取消对农民进城务工就业的不合理限 制，切实解决拖欠和克扣农民工工资问题，进一步提高对做好农民进城务工就业管理和 服务工作的认识。其后，全国总工会要求把进城务工人员组织到工会中来，切实维护其 合法权益。长期以来，他们为城市建设所做的贡献，为家乡经济社会发展所做的贡献是 有目共睹的，是不可忽视的。他们是社会主义的建设者和社会财富的创造者，是一个值 得尊重的群体。然而由于种种原因，他们在城里的处境非常艰难，受到的待遇不够公正。 他们一方面被排除在城市养老保障体系之外，另一方面游离于农村养老保障体系之外。 这种状态首先会影响社会稳定，调查显示，近年来，我国城市中发生的一系列恶性犯罪 事件，其犯罪者主要是进城打工而生活又失去保障的农民。其次，这也会制约我国城市 化进程的健康发展。构建一套适合农民工需要的养老保险制度，彻底解除农民工的后顾 之忧，他们才能安心工作。因此，随着我国城市化进程的加快、农民工数量的增加以及 我国的城市养老保险改革的展开，农民工的社会养老保险问题已成为急需解决的问题。 1 1 2 研究意义 健全农民工社会养老保险制度既是社会公平和效率的必然要求，也是维护社会安定 的客观要求，还是加速我国工业化和城镇化进程的内在要求。首先，解决好农民工的社 会养老保险问题才能更好的实现城乡协调发展。党的十六大报告指出：农村富余劳动力 向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。现阶段的工业化、城镇化，其 经济社会结构变革的内涵主要在于农村人口、劳动力向非农产业和城镇的转移。另一方 l 河北大学管理学硕士学位论文 面，建设社会主义新农村需要妥善解决农民工的养老问题，在城乡二元结构尚未根本打 破的情况下，农民外出务工闯出了一条统筹城乡发展、解决“三农问题的新思路，农 民工群体涉及几亿农民生产生活方式的历史性变迁，涉及数千万农村家庭的实际利益， 我们必须更好地发挥农民工在社会主义新农村建设中的重大作用。其次，健全农民工社 会养老保险有利于促进社会稳定和构建和谐社会。和谐社会应当是稳定有序的社会，如 果规模庞大的农民工群体基本生活得不到保障，基本权益得不到维护，就会对改革、发 展与稳定构成威胁，直接影响到和谐社会的构建。尤其是在我国社会转型、各种社会矛 盾突显的时期，解决好农民工问题更具有特别重要的意义。最后，解决农民工的社会养 老保险问题，有利于落实科学发展观。落实科学发展观，必须实行工业反哺农业、城市 支持农村的方针，建立健全统筹城乡的体制和制度，促进工农、城乡的协调发展，使城 乡人民都能够享受到经济稳定与发展的成果，逐步走向富裕的道路。当前农民工的权益 存在严重缺失，加快研究如何健全农民工社会养老保险制度，不仅有利于调动农民工的 积极性，也是从根本上改变城乡二元经济结构的必然要求。 1 2 国内研究现状 近几年，农民工现象引起了中国学术界的广泛关注，尤其是2 0 0 3 年以来，农民工 权益保障问题引发了政府和全社会的关注，2 0 0 3 年1 月，国务院发布关于为农村流动 人口提供服务的通知，要求各级政府树立服务型政府新概念，为农民工服务。2 0 0 4 年年初，中央农村工作会议召开以后，国务院办公室又出台了做好农民进城务工就业 管理和服务工作的通知，要求取消对农民进城务工就业的不合理限制，切实解决拖欠 农民工工资的问题，进一步提高对做好农民工就业管理和服务工作的认识。尽管农民工 已备受关注，但国内研究农民工问题还只是刚刚起步，而且之前人们给予更多关注的是 农民工的医疗和工伤保险问题，或者更多的研究是着眼于农民工的综合社会保障。由于 农民工养老保险问题本身的复杂性和艰巨性，学术界在这方面的专著很少。 不过，学术界就健全农民工社会养老保险的意义和必要性已经达成了共识，但就如 何健全及健全的模式尚存在较大的争议。郑功成认为，有必要将农民工进行分类，对于 条件适合的农民工，可以直接将其纳入城镇社会养老保险体系，而对不符合条件的农民 工，则另提方案加以解决，并视情形逐步纳入。杨立雄则认为，短时间内无法打破由于 历史原因形成的二元体制，现在把农民工纳入城镇社会保障体系既不现实也不可行，他 2 第1 章导论 主张根据东、中、西部的地区差异，在资金筹集和缴纳方式上应实行差别对待。卢海元 则提出了制定适合农民工特点、缴费门槛较低、缴费方式灵活、可随人转移的弹性社会 养老保险制度的设想，打破现行制度设计中参加社会保险的农民工只有到达领取养老金 年龄才能动用基金的传统规定，允许农民工通过保险证质押借款的方式，解决其生产、 生活面临的资金困难。徐赛嫦认为，应该建立“混合型 农民工社会养老保险制度，主 张根据企业规模和招收农民工的数量将企业所交的农民工社会养老保险金总额分为若 干级别，强制企业对照级别标准缴纳，由国家提取一定基金，统一管理社会统筹部分， 再为农民工个人建立永久性个人账户。有的学者主张用“土地换保障 的方法，并通 过间接的财政支持，为农民工建立个人账户。还有的学者则主张农民工应该参加农村社 会养老保险，在适当的时候在与城市养老保险体系接轨。圆 现在，全国部分地区制定了农民工养老保险政策，也有学者对这些政策作了比较分 析，认为这些政策没有解决农民工养老保险关系转移接续的问题，不适合农民工流动性 强的特点，并提出了相应的改进意见。 1 3 研究思路与研究方法 1 3 1 研究思路 本文拟从农民工社会养老保险的现状谈起，首先介绍国内比较典型的农民工社会养 老保险类型、农民工社会养老保险运行中的问题和农民工社会养老保险推行困难的原 因，然后分析健全农民工社会养老保险的必要性和可行性，最后提出健全农民工社会养 老保险的政策建议。 1 3 2 研究方法 1 文献综述法 本文拟通过查阅大量有关农民工社会养老保险方面的文献资料，从农民工的产生和 特点谈起，对农民工养老保险的现状和问题进行描述。以我国现行的有关农民工社会养 老保险的政策法规为理论依据，对农民工社会养老保险制度在我国的推行进行深入研 究。 。 2 定性、定量分析法 。徐赛嫦农民工社会养老保险制度探析 j 社会2 0 0 3 7 杨立雄建立农民工社会保障制度的可行性研究 j 社会2 0 0 3 9 3 河北大学管理学硕士学何论文 以维护社会公平、社会稳定和促进我国经济社会加速发展为出发点，从理论层面论 证在我国推行农民工社会养老保险的必要性和可行性；对我国典型地区农民工社会养老 保险的施行状况方面的数据和资料进行分析和比较，从而对我国推行农民工社会养老保 险存在的困难进行总结。 3 经验总结法 本文拟通过对以往我国实行农民工社会养老保险的经验进行总结，得出推行农民工 社会养老保险的一些政策建议。 1 4 主要创新之处 本文针对农民工流动性强、工作不稳定和养老保险关系不能跨地区转移等特点，提 出了健全农民工社会养老保险制度要以农民工的实际工资为缴费基数，从而降低参保门 槛；通过制度创新，实现农民工养老保险与城乡养老保险的有效衔接及对参保农民工实 行“一卡式”管理，建立全国联网的计算机服务网络，从而适应农民工流动性强的特点， 以解决农民工养老保险关系难以转移接续的问题。 4 第2 章农民工社会养老保险的现状与问题 第2 章农民工社会养老保险的现状与问题 2 1 国内比较典型的农民工养老保险类型 目前国内专门针对农民工的养老保险政策不多。2 0 0 1 年1 2 月，劳动和社会保障部 发布的关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知第四条规定：“参加养 老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后，由社会保险经办机构保留 其养老保险关系，保留其个人账户并计息，凡重新就业的，应接续或转移养老保险关系； 也可按照省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其个人账户个人缴费部分 一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险。农 民合同制职工在男年满6 0 周岁、女年满5 5 周岁时，累计缴费年限在1 5 年以上的，可 按规定领取基本养老金；累计缴费年限不满1 5 年的，其个人账户全部储存额一次性支 付给本人。 该通知中关于个人账户一次性支付给本人的规定是和城镇职工不同的。1 9 9 7 年出台的国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定中规定：城镇职 工的个人账户存储额只能用于养老，不得提前支取，当缴费不满1 5 年时，退休后不享 受基础养老金待遇，其个人账户存储额一次性支付给本人。这样，中央对农民工和城镇 职工就实行了差别性的待遇，允许农民工退休前一次性支取其个人账户中的个人缴费部 分，而不允许城镇职工在退休前支取其个人账户。这种差别性待遇实际上是不利于农民 工养老的，因为农民工退休前一次性支取的只是其个人缴费部分，而社会统筹部分则进 入了城镇养老保险的社会统筹，这是对农民工养老权利的一次剥夺。 各地方在执行中央政策的同时，加入了地方性的规定，从而形成了有差别的地方性 养老保险类型。 2 1 1 独立型 以北京市的政策为代表，其主要特征是根据农民工的特点来设计，养老保险待遇的 享受和缴费直接相关，养老保险待遇实行一次性给付。北京市于2 0 0 1 年8 月颁布了北 京市农民工养老保险暂行办法，并于当年9 月1 日正式实施。该办法规定：用人单位 自用工之日起，就必须为农民工办理参加养老保险的手续。养老保险费由用人单位和农 民工共同缴纳；用人单位以上一年北京市职工月最低工资标准的1 9 缴纳养老保险费， 河北大学管理学硕七学位论文 农民工本人以上一年北京市职工月最低工资标准为基数，2 0 0 1 年按7 的比例缴纳养老 保险费，其个人缴费由用人单位在发放工资时代为扣缴。个人缴费的比例，随着企业职 工缴费比例进行统一调整，最终达到8 。农民工的个人账户由用人单位为其缴纳的养老 保险费的3 和其本人的缴费部分组成，共占缴费基数的1 1 。农民工必须达到国家规定 的养老年龄方能领取基本养老金。基本养老金一次性支付，其待遇由两部分组成：第一 部分是个人账户存储额及利息；第二部分按其累计缴费年限计算，累计缴费满1 2 个月 ( 第一个缴费年度) ，发给1 个月相应缴费年度的本市职工最低工资的平均数，以后累 计缴费年限每满1 年( 按1 2 个月计) ，以此为基数，增发o 1 个月相应缴费年度的本市 职工最低工资的平均数。 这种政策下，统筹基金的充足性会比较好，但从增值角度来看，则不太利于农民工， 因为给付总额没有考虑到实际利率进行累积，导致农民工不能分享实际投资收益增长所 带来的收益增长；退休给付是一次性给付，农民工不能享受退休后的工资增长和较高的 基金投资收益所带来的收益增长。 2 1 2 综合型 上海、成都和大连等地为外来务工者建立了包含工伤或意外伤害补偿、住院医疗费 报销和老年补贴三项待遇的综合社会保险。以上海为例，2 0 0 2 年7 月，上海市人民政府 发布上海市外来从业人员综合保险暂行办法，其后于2 0 0 4 年8 月3 0 日又对部分条 款进行了修正。办法规定的外来从业人员是指符合上海市就业条件，在本市内务工经商 但不具有本市常住户籍的外省、自治区、直辖市的人员( 除从事家政服务，从事农业劳 动和按照引进人才实施 制度暂行规定引进的外来人员) 。该办法的具 体内容为：有单位的外来从业人员不缴纳任何费用而享受综合保险待遇，综合保险费用 全部由他们所在单位缴纳，缴费基数为上海市上年度月平均工资的6 0 ，缴费比例为缴 费基数的1 2 5 ( 外来施工企业则为5 5 ) 。而无单位的外来从业人员缴纳费用自己承 担。 缴费形成的基金用于三项保险支出，其中老年补贴的发放标准是，用人单位和无单 位的外来从业人员3 年内累计缴费满1 2 个月的，外来从业人员可以获得一份老年补贴 凭证，其额度为本人实际缴费基数的7 。参保对象男年满6 0 周岁，女年满5 0 周岁时， 可以凭老年补贴凭证一次性兑现老年补贴，但是在外地施工企业中从业的外来人员只能 6 第2 章农民工社会养老保险的现状与问题 享受除老年津贴以外的其他两项保险。该办法还规定，综合保险的保险基金与城镇职工 的社会保障基金分开管理，分别委托中国人寿保险、平安保险和太平洋人寿保险三家保 险公司运营，企业的医疗保险、工伤意外险及养老保险分别由这三家保险公司来管理、 理赔。 综合型的农民工养老保险属于一种强制储蓄型的养老保险模式，不会存在基金支付 困难的问题。从基金本身增值性看，由于农民工养老保险统筹基金交由商业保险公司运 营，投资收益也可以得到保证。但从可持续发展的角度看，这种农民工养老保险类型面 临着现行的商业运作与基本社会保障的衔接与转换的问题。用商业化方式运作的农民工 综合社会保险只能是现阶段即社会经济转型期的权宜之策。同时，外来劳动力的综合保 险费委托商业保险公司管理运营，从而割裂了它与基本社会保险的关系，也会影响到社 会保险的整体运行。 2 1 3 城镇保障型 目前很多城市的农民工养老保险政策，是按照城镇职工基本养老保险制度的框架来 设计的，有的则是直接把农民工纳入城镇职工基本养老保险体系中，目前实行这种做法 的有广东省、深圳市和青岛市等。以深圳市为例，2 0 0 0 年1 2 月，深圳市颁布了深圳 经济特区企业员工社会养老保险条例( 修正) 将深圳市本地员工和外来员工统一纳入基 本养老保险体系，实行统一的养老保险政策，本地户籍的员工缴费不足1 5 年时，还可 以发放一次性生活补贴。员工缴纳养老保险费的缴费基数是员工的月工资总额。缴费基 数的变动幅度在深圳市上年度城镇职工月平均工资6 0 一3 0 0 之间。员工的月工资总额超 过上年度城镇职工月平均工资3 0 0 的部分不计征养老保险费；员工的月工资总额低于深 圳市上年度城镇职工月平均工资6 0 的，按上年度城镇职工月平均工资的6 0 计征养老 保险费。基本养老保险费缴纳比例为员工缴费工资的1 3 ，其中员工按本人缴费工资的 5 缴纳；企业按员工个人缴费工资的8 缴纳，员工的个人账户为缴费工资的1 1 ，其余 部分进入互济基金。农民工在实际缴费年限累计满1 5 年之后有资格领取养老金和个人 账户养老金，计发办法为：基础养老金按退休时上年度深圳市城镇职工月平均工资的2 0 计算；个人账户养老金：按退休时个人账户积累额的1 1 2 0 计算。此外，2 0 0 2 年7 月颁 布的 若干实施规定中第十三条规定：非 本市户籍员工在本市退休按月享受养老保险待遇的，应在达到国家规定退休年龄的前5 7 河北大学管理学硕士学位论文 年在本市连续缴费。 这种政策对农民工的门槛较高，而且，统筹资金缺口会比较大，对于农民工养老保 险政策的长期实施是不利的。在缴费方法和基本养老金的计发方法上，对于非本市户籍 员工和本市户籍员工有些细节性规定是不同的，如在缴费年限上的差别、在缴费年限不 够时本市户籍员工可以享受一次性生活补贴、不把非本市户籍员工纳入地方补充养老保 险等。关键的差别是规定非本市户籍员工在本市退休按月享受养老保险待遇的，应在达 到国家规定退休年龄的前5 年在本市连续缴费。这样，无疑就抬高了农民工享受养老金 的门槛，他们大多数不能完成在这5 年里连续缴费，那么即使他们累计缴费满1 5 年， 也只能支取其个人账户部分，而其占缴费工资2 的那部分就留在了深圳。应该对制度做 适当的修订，从而降低农民工享受基本养老保险待遇的条件，使外来工和本地户籍员工 实现待遇的真正统一。 2 1 4 双低型 这一类型也是按照城镇职工养老保险制度的框架来设计的农民工养老保险政策，区 别是这些政策实行“低门槛进入，低门槛享受 。以厦门市为例，1 9 9 9 年，厦门市颁布 了厦门市外来员工社会保险暂行办法，该办法规定：用人单位和外来员工都以厦门 市当年最低工资为缴费基数，缴费比例均为8 ，其中1 1 进入农民工个人账户，其余的 5 进入社会统筹。农民工离开厦门市时，个人账户可以全额转移，也可以一次发放。缴 费时间满一年的，个人账户本金一次性支付，缴费不满一年的，只支付个人缴费部分， 同时终止养老保险关系。累计缴费满1 5 年可以享受基础养老金和个人账户存储额，其 基础养老金以厦门市当年最低工资标准为计发基数，如果员工后来加入厦门市户籍，在 经过相应的费用补缴之后，可以享受厦门市城镇职工养老保险退休待遇。 这种政策下，农民工可以低门槛参保，缴费基数为厦门市当年最低工资，缴费比例 各为8 ，较之其它几种类型，无论对企业还是农民工本人的参保积极性都会有一定的调 动作用。据不完全统计，目前厦门有近1 0 0 万进城务工人员，截止到2 0 0 7 年9 月底， 外来工参加养老保险5 0 8 8 万人。但是这种制度下，农民工享受养老待遇的前提还是必 须累计缴费满1 5 年，不解决养老保险关系转移接续的问题，农民工一旦在没能累计缴 费满1 5 年就转移到了别的城市，那么以前所做的所有工作也将前功尽弃。 第2 章农民工社会养老保险的现状与问题 2 2 农民工社会养老保险运行中的问题 众所周知，农民工对我国城乡经济发展做出了巨大贡献，但二元社会保障体系却没 有使农民工的权益得到应有的保障。目前，农民工的养老问题已经成为党和政府迫切需 要解决的问题。中央和地方政府也相继出台了关于农民工养老保险的政策和办法，农民 工可以和城里职工一样老有所养是我们的最终目标，但农民工社会养老保险运行中却出 现了很多问题。 2 1 1 参保率低 据有关部门统计，我国有目前有1 5 亿农民工，如果加上在乡镇企业打工的农民， 总数会达到2 5 亿。但是，据劳动和社会保障部2 0 0 5 年上半年完成的农民工社会保障专 题报告，农民工参加养老保险的总参保率仅1 5 左右，部分发达地区如广东、大连参保 率也仅达到2 0 。 据北京市统计局提供的资料，北京市2 0 0 4 年外来务工经商人员约3 1 8 万人，这些 人以务工为主，其中在建筑业务工者居多，但截止到2 0 0 4 年6 月份，只有2 0 万左右投 保，参保人数不足1 0 。 据2 0 0 4 年统计，上海市的农民工总数已达3 7 5 万人，占上海市从业人员总数的1 3 ， 而且农民工还将以每年递增3 0 万人的规模涌向上海市。虽然上海市是全国最早推出农 民工综合保险的城市，但目前参保人数也只占农民工总数的1 5 ，而且参加综合保险的 职工，主要集中在大型国有企业、外资企业和建筑企业中，中小企业、服务性企业、私 营企业和个体劳动者参加综合保险的很少。 广东省是我国流动人口最多的地区，据统计，截止到2 0 0 3 年术，在广东就业半年 以上相对稳定的农民工约有1 9 0 0 万，其中来自外省的务工人员接近1 3 0 0 万，省内流动 农民工占6 0 0 万左右。但是截止到2 0 0 3 年底，广东省有1 1 4 5 万人参加了企业基本养老 保险，参保人数中农民工只有约2 0 0 万左右，不足参保总数的1 6 。 2 2 2 退保现象突出 农民：i ：a p 使参加了城镇的社会养老保险，往往也是“有始无终 ，每年都有大量的 外来农民工在春节前后办理退保手续，致使养老保险不能起到最后的保障作用。据媒体 报道，浙江省已经累计有3 万多名农民工退出了社会养老保险，广东省有的地区的农民 9 河北大学管理学硕十学位论文 工退保率高达9 5 以上，东莞市仅2 0 0 5 年就有4 0 万人次办理了退保手续，他们的平均 参保时间只有7 个月。另据江苏省南京市社会保险结算管理中心统计，截至2 0 0 5 年8 月中旬，南京市已有1 6 0 0 多人取消了社会保险个人账户，最多时每天有2 0 0 多名外地 务工人员办理社会养老保险退保手续。 深圳也是农民工我国最集中的地区之一。深圳市早在1 9 8 7 年就允许农民工参加社 会保险，目前己经有4 万多人符合退休条件，但实际缴纳保险费年限累计满1 5 年、可 以享受按月领取养老金待遇的外来农民工寥寥无几。深圳市的农民工缴费不足年限时， 可以将养老金个人账户转回户籍所在地社保机构或申请将养老金一次性发还本人，下表 是1 9 9 9 年- 2 0 0 3 年深圳市转退保情况的统计。 表3 - 1 深圳市常住流动就业人员养老保险参保、转退保情况 注：资料来源于：叶齐招深圳市农民工社会保险的实践与探索 j 改革与战略2 0 0 4 ，第1 0 期。 从上表可以看出，深圳市5 年间累计新增转退保人数达6 8 0 8 万人，占累计新增参 保人数1 4 9 1 2 万人的4 5 6 5 ，其中1 9 9 9 年和2 0 0 3 年，新增转退保人数超过了新增参 保人数。从总体上看，农民工转退保的比例有不断上升的趋势。在转退保的农民工中又 以退保的居多。这样不但没有起到养老保险的作用，还因为办理转退保手续，导致深圳 市社保机构浪费了大量的人力物力。 以上这几个农民工人口数量比较大、管理相对规范的地区执行效果尚且如此，其他 地区更可想而知。农民工社会养老保险推行中遇到了重重困难，不仅农民工本人、企业 不积极，最后连制定执行这些政策的政府机构也消极起来。造成农民工养老保险政策执 刘声农民工为何频频退保 n 中国青年报2 0 0 5 1 0 - - 2 2 l o 第2 章农民1 二社会养老保险的现状与问题 行困难的原因是多方面的，下文将就此进行分析。 2 3 农民工社会养老保险推行困难的原因分析 我国农民工社会养老保险在城市推行困难是主、客观原因共同作用的结果。农民工 养老保险政策施行困难，原因主要有以下几点： 2 3 1 城乡分割的二元户籍制度 我国城乡分割的二元户籍制度使进城务工农民只能是“农民工 ，他们既不是靠农 业生产为生的真正意义上的“农民 ，也不是名副其实的“工人一，而是停留在二元结构 的中间状态，他们不能完全融入城市，成为了城市社会的“边缘人一。城乡二元壁垒是 城市农民工养老保障缺失产生的制度性原因，以户籍管理为基础的城乡分割制度是我国 城市农民工生存、发展的最大制度性障碍，也是群体性城市农民工社会保障缺失产生的 根源。 在城市中，农民工身份的模糊性和不确定性使他们被城镇的社会保障制度歧视，被 城镇的社会养老保险制度排斥在外。城镇职工的养老问题由国家和企业承担，而农民工 的养老还是主要依靠家庭。只有加快户籍制度改革的步伐，彻底消除城乡差别，才会有 希望将农民工彻底纳入城市社会养老保险体系。 2 3 2 农民工流动性大，就业不稳定 多数农民工在城市的工作是临时性的，他们没有稳定的工作，甚至一个工作有时只 能干几个月，比如建筑行业，有工程时就干几个月，没有工程时就放假。这样就导致农 民工频繁的调换工作，哪里有工作就到哪里去，有研究表明，农民工在一年之内发生职 业流动的比例超过了5 0 。他们的流动性不仅仅表现在工作单位之间，还表现在城市之 间。有调查显示，农民工在餐饮、工厂等企业的平均工作周期是4 至6 年，从事建筑业 等纯体力劳动的，在同一地区的工作周期只有2 至3 年。他们在单位不仅不能享有单位 职工的福利，而且，与城镇职工同工不同酬是很普遍的现象。这样，使他们感觉不出自 己是单位的一员，心理上没有归属感，当权益受损时，他们首先想到的是换工作而不是 通过正规途径去维护自己的权益。此外，农民工在比较利益的驱动下也会频繁的变换工 作，哪个单位给的工资更高一些，或者别的城市比现在所在的城市就业机会更多时，他 们都会选择离开现在的工作。这样，他们不断地在城镇与乡村之间、城镇与城镇之间、 河北大学管理学硕十学位论文 企业与企业之间流动，频繁变换工作的单位甚至行业。 2 3 3 养老保险关系不能跨地区转移，很难达到规定的缴费年限 目前农民工的养老保险关系不能跨地区转移的问题派生出了农民工很难达到规定 的缴费年限的问题。根据有关规定，农民工参加养老保险需要累计缴费满1 5 年，达到 退休年龄时方可按规定领取基本养老金。但是现阶段我国的养老保险基金还未能实现全 国统筹，全国也只有l o 多个省份实行省级统筹，其他大多数是地市级统筹。因此，农 民工跨省区流动后，养老保险关系无法转移接续。他们在只好在离开一个城市前把养老 保险个人账户中的存储额一次性取出来，这样，他们的社会统筹部分只能留在该城市。 总之，农民工频繁的流动，而养老保险关系又不能转移接续，导致他们很难在同一地区 累计缴费满1 5 年。现在农民工难以达到缴费年限的问题是困扰农民工社会养老保险的 一个主要问题。如果不能解决农民工养老保险关系跨地区转移的问题，就很难解决他们 无法达到缴费年限的问题。 2 3 4 制度不健全与政府缺位 我国现行的养老保险制度始于2 0 世纪5 0 年代初期，我国在计划经济时期开展城镇 职工养老保险的法律依据是1 9 5 1 年中央人民政府颁布的中华人民共和国劳动保险条 例。改革开放后，国家先后颁布了4 个职工养老文件，即1 9 9 1 年颁布的关于企业职 工养老保险制度改革的决定、1 9 9 5 年颁布的关于企业职工养老保险制度改革的通知、 1 9 9 7 年颁布的关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定和2 0 0 0 年颁布的 关于印发完善城镇社会保障体系试点的通知。但是，在这些文件中都没有提及农民 工这一特殊群体的养老保险问题，所以，这么长时间以来，开展农民工养老保险都是无 章可循、无法可依。尽管2 0 0 1 年劳动和社会保障部发布的关于完善城镇职工基本养 老保险政策有关问题的通知对农民工的养老保险做出了相关规定，一些地方也摸索出 了一些新的做法，但还是没能解决流动的农民工的社会养老保险问题。这必然制约了农 民工养老保险工作的普遍开展。 此外，由于退休金保障制度的法制和资本市场不成熟，基金被挪用、滥用现象时有 发生，基金安全问题凸显政府监管缺位。一些城市政府及其相关管理部门在保护农民工 权益的执法过程中，存在城市主位的倾向。还是将农民工仅仅当作劳动力，而不是把他 1 2 第2 章农民工社会养老保险的现状与问题 们看成城市社会的一员。这种主观的管理取向就容易造成政府在保障农民工权益中存在 政府职能的缺位和错位。甚至有的地方政府以不用为农民工买保险作为优惠条件来吸引 外资，他们看到的只是与企业的短期经济利益关系，而忽略了地方经济的长期发展。这 种现象严重阻碍了农民工社会养老保险工作的广泛开展，应该被及时、有效的监督和纠 正，以维护农民工的合法权益。 2 3 5 企业因素和农民工自身的因素 对企业而言，农民工的低工资是用人单位聘用农民工的主要出发点，从各行业的平 均情况看，国有企业职工的工资比农民工的工资高3 2 。在文教卫生行业，国有企业职 工的工资比农民工的工资高6 8 ，这可以看作是人力资本的差别。但是，企业还要为与 其签订劳动合同的城镇职工缴纳占职工工资3 0 至4 0 的社会保险费。以天津市为例， 企业为职工缴纳的五险占到职工工资的3 4 8 。据调查，1 9 9 5 年城市居民享有相当于其 货币收入的7 2 的实物性福利，这些福利是农民工所不能享有的。所以，把这部分实物 性福利也计算在内，国有企业职工的年平均收入就比农民工高出1 2 7 ，达到7 3 8 1 元。 也就是说，企业每雇佣一个农民工，就等于每年节省7 3 8 1 元的工资性支出。相反，如 果要企业为农民工和城镇职工一样缴纳社会保险费，那么农民工在二元劳动力市场上的 廉价优势将不复存在。这时，企业可能会去雇佣下岗职工了，因为雇佣下岗职工还可以 得到政府的津贴。 对农民工而言，其薄弱的养老保险意识、浓厚的乡土情结和工资收入低，也是他们 不愿意参加养老保险的重要原因。据2 0 0 6 年国务院研究室发布的中国农民工调研报 告，农民工的养老保险意识非常薄弱，与用人单位签订用工