（林业经济管理专业论文）北京山区生态公益林管护模式研究.pdf

摘要 摘要 生态公益林作为首都绿化建设的重要组成部分，担负着保证首都生态安全、为广 大人民群众提供良好生活环境，为经济可持续发展提供生态载体，以及树立我国在世 界上生态文明社会形象的重要作用。因此，管护好北京山区现有生态公益林成为北京 市林业建设的一项重点工作。本文从生态公益林管护的相关概念及理论出发，通过对 国内外生态公益林管护状况的研究，尤其是在调查和分析北京生态公益林管护现状及 问题的基础之上，探索适合北京市山区生态公益林管护的模式，并着重对其中的生态 公益林管护承包责任制进行了深入的分析，并提出了相关建议，以期促使北京山区生 态公益林的管护发展，同时为实现北京地区生态公益林的可持续经营提供决策参考和 依据。 关键词：北京山区，生态公益林，管护模式，限制性利用，管护承包责任制 a b s t r a c t a s t u d yo nm a n a g e m e n t a n dp r o t e c t i o np a t t e r n so f n o n c o m m e r c i a l f o r e s ti nb e i j i n gm o u n t a i n o u sa r e a m a s t e rc a n d d a t e ：s u nx u e b i n ( s p e d a l t yo ff o r e s t r ye c o n o m i e sa n dm a n a g e m e n t ) d i r e c t e db yp r o f e s s o rl ih o n g x u n ，w u t i e x i o n g a b s t r a c t a s i m p o r t a n tp a r to fc a p i t a lg r e e n - m a k i n g , e c o l o g i c a lf o r e s tp l a y sa l le s s e n t i a lr o l ei nc a p i t a l e c o l o g i c a ls a f e t y , c o m f o r t a b l el i f ee n v i r o n m e n tp r o v i d e rf o rb 两i n gp e o p l e ，a n de c o l o g i c a l8 s s t h a n o e f o re c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dw h a t sm o r e ，i tc a nh e l pb u i l d i n gg o o di m a g eo fn a t i o ne c o l o g i c a l c i v i l i z a t i o ni nt h ew o r l d t h e r e f o r e ，i tb e c o m e sf l ui m p o r t a n tt a s kt om a n a g ee c o l o g i c a lf o r e s tf o r f o r e s t r yb u i l d i n gi nb 两i n g t h i st h e s i ss t a l t sw i t ht h ed e f i n i t i o n sa n dt h e o r i e so fe c o l o g i c a lf o r e s t n m n a g e n l e n t a c c o r d i n gt ot h ei n t e m a la n de x t o r l l a ls t u d i e s i n v e s t i g a t i o n sa n da n a l y s i sa b o u ts i t u a t i o n s a tp r e s e n ta n dp r o b l e m so fb 卿i n ge c o l o g i c a lf o r e s t ，it r yt of i n dt h em o d e ls u i t sb d j i n gm o u n t a i n o u s d i s t r i c t t h e nim a k ead e e p a n a l y s i so ft h e c o n t r a c tr e s p o n s i b i l i t ys y s t e mo fe c o l o g i c a lf o r e s t m a n a g e m e n ta n dg i v es o m es u g g e s t i o n st om a k ei tab e t t e rd e v e l o p m e n t a tt h es a m et i m e ，i tc a l la l s o h e l pt oo f f e rp o l i c ya n db a s i st ob r i n ga b o u tas u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to f b 两i n ge c o l o g yf o r e s t k e yw o r d s ：b e i j i n gm o u n t a i n o u sa r e a ；n o n - c o m m e r c i a lf o r e s t ；m a n a g e m e n ta n d p r o t e c t i o np a t t e r n s ；r e s t r i c t i v eu t i l i z a t i o n ；m a n a g e m e n tr e s p o n s i b i l i t y s y s t e m u 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包括含其他人已 经发表或撰写过的研究成果，也不包括为获得北京林业大学或其它教育机构的学位 或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文 中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：魄蝉 关于论文使用授权的说明 本人完全了解北京林业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：墨4 薄导师签名：乏氧扯日期：鱼刈 第一章研究背景 引言 环境保护，是当今国际社会普遍关注的重大问题。目前人类面临的许多生态环境 问题。如温室效应、生物多样性保护、沙漠化扩大、土壤退化、水资源危机、大气污 染等，这些问题都和森林有着直接和间接的关系，即森林面积和森林质量的变化会减 弱或加剧上述大部分生态环境问题。森林是陆地生态系统的主体，是自然界功能最完 善的资源库、基因库、蓄水库、碳储库和能源库，具有调节气候、涵养水源、保持水 土、防风固沙、改良土壤、减少污染等多种功能，对改善生态环境，维护生态平衡， 保护人类生存发展的基础生产生活环境起着决定性的不可替代的作用。在人类、自然、 经济、社会复合大系统中，森林生态系统对人类的影响最直接、最重大、也最为关键。 离开了森林的庇护，人类生存和发展的环境条件就丧失了存在的基础。森林是实现环 境与发展相统一的关键和纽带，这已成为当今社会的普遍共识。森林作为陆地生态系 统的主体，对改善生态环境、维护生态平衡起着决定性作用；森林作为人类发展不可 缺少的重要自然资源，对社会经济的可持续发展具重要战略意义。生态公益林是是承 担上述任务的主要力量。 2 0 0 2 年3 月1 5 日下午发生在北京的沙尘暴，持续时间达4 9 d 时，分布高度为3 5 0 0 米左右。3 月2 0 日第二次袭击北京，时间持续长达5 1 小时，此次沙尘暴北京总降尘量 高达3 万吨，相当于人均2 公斤，举世震惊，给首都现代化建设带来很大损失。北京近 几年来几次大规模的风沙袭击，使人们认识到对北京山区生态公益林的保护应成为改 善首都城区生态环境的重要组成部分。 目前北京市可实施造林绿化的土地面积已经很小，但森林质量不高、生态功能低 下的问题比较突出。因此，总体上北京林业建设进入了从“造林”向“管林”转变， 从追求数量增长向注重质量提高转变的新阶段。 北京山区生态公益林管护模式研究 1 研究背景 1 1 研究的目的、意义 近十几年来，首都林业以保护生态为目标，以造林绿化为基础。但是，现今首都的 绿化美化的水平与首都的性质、功能、地位还不相称称，与党中央、国务院的要求， 与人民群众日益增长的要求，还有不小的差距。造林绿化特别是荒山绿化的任务还十 分艰巨，虽然剩下的任务不多，但造林难度加大。随着有林地面积的增多，林木资源的 管护任务变大、负担加重、要求更高。虽然经费逐年增加，但投入仍然不足。林业的 投入无正常、稳定的渠道，激励机制还不配套。同时，随着形势的发展变化，林业自身 也还有一些制约其发展的因素：一是思想观念还跟不上形势的需要；二是政策还不配 套；三是在规划设计和科学管理上还没有达到理想中的工程管理水平。 本文通过现有资料分析北京地区生态公益林管护模式对生态公益林管护效果研 究，探索最佳的保护方法，达到既能确保生态公益林管护措施的到位、提高保护成效， 又能调动林农护林积极性，有利于林区的稳定和生态公益林建设与发展。通过划分的 重点生态公益林和一般生态公益林分类管护，对区位较好的一般生态公益林在保护的 前提下有计划地实施限制性利用；对于生态区位脆弱的地区通过专业队伍专业管护。 建立责任与利益共享相互制约的管护机制，探索最佳的管护模式。以达到更好的通过 生态公益林加强北京市防护屏障的作用和为国家节省大量财政资金用于林业的可持 续发展。 1 2 研究的框架内容及方法 本研究分为三个部分 第一部分：理论分析 首先，对“生态公益林”等概念进行界定和辨析，并以此阐述研究的相关方法、 理论和前人的研究；剖析国内外公益林管护的现状及其发展趋势。该部分为以后的分 析提供理论依据。理论可以有以下方面：1 参与式林业理论、森林可持续经营。收集 近年来有关生态公益林管护的文件、规范，查阅全省国家重点生态公益林区划界定报 告全面考察北京山区生态公益林管护的现状和存在的问题。2 国家在生态公益林管护 方面的一些政策，包括管理机制、资金投入、生态效益补偿等。 第二部分：实地调查访谈 通过与市、县林业生态公益林管护负责同志访谈及采取上山抽查护林员、入户问 卷调查访谈、查阅资料相结合的调研方法调查并共同探讨，了解试点区生态公益林管 护的动态、主要做法、典型经验及存在的问题，利用一手资料( 调查问卷) 和二手资 料( 统计资料) 来全面调查生态公益林管护效果。包括管理机制、资金来源、管护的 2 第一章研究背景 效果、护林员的积极性、合理化建议等等。 第三部分：采取实证研究和理论规范相结合 在全面通过资料和实地调查北京山区生态公益林管护模式状况的基础上，做出客 观评价，研究具体对策。提出优化北京生态公益林管护模式的政策建议，给出该研究 总体结论。 北京山区生态公益林管护模式研究 2 相关概念的界定，以及研究的理论支持和实践依据 2 1 相关概念的界定 生态公益林作为一大森林类型是随森林分类经营的提出才产生出来的。森林分类 经营把森林根据地理区位和功能的不同划分为生态公益林和商品林两大类型。 2 1 1 生态公益林的概念 生态公益林是以发挥森林的生态效益为主导功能，服务于社会、受益于全民的主 要提供公益性、社会性产品或服务的森林。在生产经营中以最大发挥生态效益为目的， 不允许盈利性的商业经营，生态公益林不能通过自身体现出直接的经济效益。 生态公益林是在森林资源分类经营改革的背景条件下产生的。2 0 0 1 年，国家林 业局造林司编写的全国生态公益林建设标准一书，对生态公益林的定义做了权威 性解释：生态公益林就是为维护和改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性等 满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能，主要提供公益性、社会性 产品或服务的森林、林木、林地( 国家林业局植树造林司2 0 0 1 ) 。在林业部1 9 9 6 年颁 发的森林资源规划设计调查主要技术规定中，“生态公益林”一词定义为“以保 护和改善人类生存环境、保护生态平衡、保存物种资源、科学实验、森林旅游、国土 保安等需要为主要经营目标的森林和灌木林，包括防护林和特种用途林两个林种组”。 据此，一般意义上提到的公益林主要指生态公益林。从狭义上我们亦可将防护林理解 为生态公益林，特种用途林定义为特种公益林。 4 第二章相关概念的界定，以及研究的理论支持和实践依据 2 1 2 生态公益林的分类及功能 表1 生态公益林的分类及功能 t a b in o n - c o m m e r c i a lf o r e s tc l a s s i f yf u n c t i o n 一级二级主导功能 生态水土保持林减缓地表径流、减少雨水冲刷、防止水土流失、保持土壤肥力 公益水源涵养林 涵养水源、调节流域径流和水文状况、保护饮水源 林 海岸防护林降低风速、保护沿海农田牧场免受风浪侵袭 防风固沙林在风沙沿线降低风速、防止风蚀、固定沙地 农田牧场防护林改善农区牧场自然环境、保障农牧业生产条件 生物防火林带防止并阻隔林火蔓延 原始林地带性顶级群落保护 自然保护区林典型森林生态系统，珍贵动物繁殖区和具有特殊价值森林的保护 种质资源林保护种质资源与遗传基因。繁育良种，培育新品种 科教试验林 提供科研，科普教育和定位科普光测场所 文化林 保护自然和人类文化遗产，历史及人文纪念 游憩景观林维护自然风光和游憩娱乐场所 环境保护林净化空气、防污抗污、减尘降噪 国防林 保护国界、掩护个屏障军事设施 护路( 岸) 林 保护道路、堤岸、沟渠等基础设施 2 1 3 生态公益林的类型 生态公益林依据其发挥的主体功能及其所产生的主要生态效益，将其划分为三大 类，一类是以发挥防护功能与效益为主的生态防护林；第二类是以为社会提供生态环 境服务为主的社会公益林；第三类为自然保护区森林类型。 2 1 2 1 生态防护林类型 它是以发挥森林防护功能与效益为其主要经营目的。根据其产生的主要防护功能 及防护对象的不同，又可将其划分为水土保持林、水源涵养林、防风固沙林、农田防 护林、护岸林、护堤林、护渠林、护库林、护路林、护牧林等二级生态公益林类型。 2 1 2 2 社会公益林类型 它是以改善水土、大气环境质量，供人们进行休闲、娱乐、游憩等活动为主要目 的。按照森林所发挥的主体功能及其森林景观的差异，还可将其划分为环境保护林、 风景林和森林公园等二级公益林类型。 北京山区生态公益林管护模式研究 2 1 2 3 自然保护区森林类型 它是以保护具有代表性的自然景观及野生动植物资源为主要目的，另外还兼有森 林景观效益，可供人们休闲、游憩，按其任务和性质，它又可分为科学研究专用自然保 护区、天然风景保护区、防护效益自然保护区和单项重点自然保护区等二级生态公益 林类型。 2 1 4 生态公益林管护包括的内容 2 1 4 1 封山育林 封山育林是在排除或减少人为活动的影响下，利用树木自然繁殖能力恢复生态公 益林资源的措施，也是恢复生态公益林的重要途径之一。大多数用于山势陡峭，深山 远山、交通不便、劳动力缺乏，管护资金不足的地区。在当前的经济状况下，采用封 山育林，是充分发挥其投资少，见效快等方面的特点，是适合我国国情的恢复生态公 益林资源的措施之一。封山育林可适当进行多种经营，提供部分用材、薪材、林副产 品，确保农、林、牧、副，渔业等产品。 封山育林是一种群众性很强的工作。“封山”必须要使群众接受并遵守。因此， 首先要做好宣传工作，使群众明确封山育林的经济意义、生态意义和社会意义，并制 定必要的封山育林措施和禁人山的手段，以保证封山育林工作的实施。 封山育林的办法，根据地区的具体情况，常采取下列三种： ( 1 ) 全封将山彻底封闭起来，禁止入山进行各种生产、生活活动。对重点 生态公益林林区可采取此办法。 ( 2 ) 轮封将拟定进行封山育林的山地，区划成若干地段。先在其中一些地 段实行封山，其于部分开山，群众可以入山进行生活活动。若干年后，将已封山的地 段开放，再封禁别的地段。这样轮流封禁，既有利于育林，也照顾了群众利益，解决 了群众生产、生活中的困难，在实行“全封”的地区，常采取轮封，以使封山育林与 群众利益相结合。 ( 3 ) 半封将山封闭起来，平时禁止入山，到一定季节进行开山，在保证林 木不受损害的前提下，有组织地允许群众入山，开展各种生产活动，如采集蘑菇和山 货野果以及采等活动。这种方法既有利于育林，也照顾了山区居民的经济利益。 2 1 4 2 监测病虫害 病虫害防治也是生态公益林管护过程中的一个重要环节，按照国家相关法律规 定，病虫害监测覆盖率达到9 5 以上，病虫害发生率不超过5 5 ，成灾率不超过1 。 管护过程中要随时检查林木病虫发生情况，做到及时发现、及时报告、积极配合并参 与病虫害防治工作。内容包括对林木、种苗及木材、竹材病虫害的预防和除治。要积 极贯彻以预防为主，综合治理方针和森林病虫害防治条例，加强对生态公益 林病虫害防治和管理，认真抓好下面各项措施的落实： 6 第二章相关概念的界定，以及研究的理论支持和实践依据 ( 1 ) 在注重适地适树造林和提倡营造混交林，合理搭配树种，选择良种壮苗，造 林设计中预订森林病虫害防治措施。 ( 2 ) 禁止用带有危险必病虫害的林木、种籽和苗木育苗造林。 ( 3 ) 适时组织对幼龄和中龄进行抚育管理，消除已经感染病虫害的林木。 ( 4 ) 有计划地进行封山育林，改变纯林生态环境。 ( 5 ) 及时清理火烧迹地，伐除受害严重的过火林木。 ( 6 ) 采伐后的林木应当及时运出伐区并清理现场。 2 1 4 3 森林防火 森林火灾是危害森林的大敌，一场火灾在旦夕之间就能把大片森林化为灰烬。加 强护林防火管理，主要是着重加强对人在林区的活动的约束和管理，尽量杜绝人为火 源的发生，要认真落实“预防为主，积极消灭”和“打早、打小、打了”的方针。从 建章建制入手，严格约束，广泛开展宣传教育，增强群众防火意识，健全林火预报扑 救机制，加强防火基础设施建设，努力实现不发生或少发生森林火灾，如一旦发生要 及时组织扑救，减少损失。 按规定开设防火隔离带；每天按时上岗巡查，不得脱岗、漏岗；制止在责任区内 野外违章用火，监测林地火情，要及时发现、及时报告、及时扑救、杜绝森林火灾发 生。 2 1 4 4 资源安全管护 生态公益林区内禁止乱砍滥伐、乱捕滥猎、乱采滥挖、偷盗树木、放牧毁林等破 坏森林生态公益林的行为。要及时发现、及时制止，并报森林公安科。造成生态林损 失或毁坏的，要追究当事人和管护人员的责任，情节严重的要依法进行处罚。 2 2 研究的理论基础 2 2 1 可持续发展理论 可持续发展理论的提出是人类生态意识逐渐觉醒的过程。其内涵是把经济、社会、 地球作为一个整体，既要发展经济，又要考虑人类的延续。可持续发展的概念提出后， 其本质内涵又先后引入农业和林业。8 0 年代末提出的“可持续林业”，使人类从林业 的外部性实践活动向生态和经济共同发展的特征转移。 目前，可持续林业的概念仍十分模糊，还未形成世界共识。c i f 认为可持续林业 就是可持续的林地管理，即确保任何森林资源的利用都是生物可持续的管理，并且这 种管理将不损害生物多样性。或同样的土地基础在未来用于经营其他森林资源的利 用。美国学者b o y l e ( 1 9 9 0 ) 对可持续林业的定义是：即满足当代人的需要，又不对后代 人满足其需求能力构成危害的森林经营。我国潘存德认为可持续林业可定义为：在对 人类有意义的时空尺度上，不产生空间和时间上外部不经济的林业；或者在特定区域 北京山区生态公益林管护模式研究 内不危害和削弱当代人和后代人满足对森林生态系统及其产品和服务需求的林业。张 煌星把可持续林业定义为：不危害和削弱后代人满足对森林生态系统及其产品和服务 的需求，又能为当代人提供最大森林生态、经济、社会综合效益的林业。 从以上不同的概念中，可持续林业的基本内涵可概括为：以森林生态的完整性和 生物多样性为基础，将森林资源视为自然资源的组成部分，从“宏观”来考虑认识和 利用森林，既要保证森林资源的永续利用，又要维持并不断改善社会对森林生态及其 产品和服务不断扩大的需求，达到生态合理性、经济可行性和社会接受性的有机统一。 2 2 1 1 林业可持续发展的经营保护模式 林业是国民经济的重要部门，它不仅是提供众多林产品的产业，效益和社会公益 效益。因而，林业是具有双重功能的产业。森林作为陆地生态系统的主体，对建设和 改善地球的生态环境、还提供生态环境维持人类最基本的生存条件负有重要的使命， 对人类经济的持续发展，特别是发展中国家摆脱贫困具有重要的战略意义。自1 8 2 6 年德国学者洪德斯哈根提出了“法正林模式”的设想之后，以森林永续均衡收获为核 心的经营保护模式一直占据着主宰地位。尽管由最初的以木材生产永续收获为中心的 “法正林理论”发展到多效益的永续利用，森林永续利用的概念也从最初“每年有相 等数量的木材收获”演变到“发展森林的多种效益”。但其本质还是以木材生产为中 心，认为只要有一定面积上合理的森林时空秩序，森林生态系统自然就会满足人的愿 望，忽视生态系统内部各要素功能的关系和系统健康的维持以及操纵森林生态系统再 生能力的外部因素之间的藕合效应。这种孤立的、静态的经营模式，已经无法解决当 今形势下所面临的许多问题，不适应可持续发展要求。 森林生态系统经营是以森林生态系统为对象，综合运用各种方法和技术，进行计 划、组织、领导和控制等活动。其本质是把森林生态系统作为一个开放的系统放在区 域乃至全球的自然一经济一社会复合系统之中，从森林生态系统在生命支持系统中的 地位和作用出发，不仅发挥包括林木等在内的各种林产品的经济效益，还要求人类与 自然协调进化。森林生态系统作为自然生态系统的结构要素，其内部要素的联系方式 与相互关系，以及与自然生态系统其他要素的联系方式与相互关系所反映的结构及功 能，不仅是自然生态系统内部的相互适应和满足，而且由森林生态系统结构所决定的 功能还必需与人的需求和社会需求相互适应和满足。因此，森林生态系统经营的理论 基础是结构一功能一效用三者关系的协调统一。但同时也应看到，森林生态系统经营 并不是对传统的森林永续利用的否定，而是对它的拓展。森林永续利用只是实践林业 可持续发展的一种手段，作为协调人类活动和环境之间关系的一种措施。 2 2 1 2 林业可持续发展的物质保证一林业经济的可持续发展 林业的可持续发展需要持续不断的进行生产要素的投入。同时，林业为社会提供 的生态、社会效益产品具有极强的外在性，无法通过市场运作返回产品收益，林业进 行再生产的物质条件在市场之内不能获得。然而，一味的依靠市场之外的行政手段无 第二章相关概念的界定，以及研究的理论支持和实践依据 法完全的满足林业再生产及扩大再生产的需求，并且林业自身拥有的丰富资源使林业 具备充足的产业化发展的基础。只有林业经济的可持续发展才能支撑起林业的可持续 发展。 2 2 1 3 林业可持续发展的基础一森林资源的可持续发展 森林资源具有两个最基本的功能，其一作为经济资源，是发展的物质基础；其二 作为环境资源，是保护生态平衡的重要条件。人类对森林的需求，主要是生态需求和 经济需求。根据社会对林业生态和经济两个方面的需求，遵循森林多种功能和主导作 用的不同规律，应将森林划分为生态公益林和商品林两大类。根据两类林经营耳的的 不同，采取不同的经营措施、管理措施和发展模式。生态公益林的经营目的在于保护 和改善其林分质量，重点生态区位中的商品林、经济林应先规划为生态公益林，逐步 进行林种调适后再予以界定。管严生态公益林，并不意味着绝对禁止砍伐、经营。生 态公益林的经营是一种公共福利事业，需要全民的参与，需要政府以政府财政的方式 建立补偿机制。产业林业经营追求最大的经济效益，同时产业林业也具有生态效益， 忽视了产业林业的生态效益，就是忽视了林地的可再生能力。 森林资源的可持续发展是多因素综合作用的结果，也是一种社会实践。以保护自 然为基础，运用资源保育原理和现代科学经营，增强森林资源的再生能力，注重经济 发展与环境改善之间的平衡，通过合理的政策法规和技术手段，引导公众参与，限制 破坏性或过度性利用资源，使森林资源利用合理化。 2 2 2 参与式林业理论 社区参与的理论和方法都起源于国外，其科学的含义首先诞生于发展援助组织 2 0 世纪6 0 年代在非洲开展森林管理创新实践。相对于其它专业部门，如扶贫、农业、 城市环保、教育、卫生等，社区参与在森林管理运用理论和实践的研究成果最为显著， 涌现出许多新名词，如参与式林业、参与式森林管理、农场林业、农用林业、乡村林 业和村社林业。社区林业、社会林、森林合作管理等。国际在此领域著名的大学和研 究中心、国际林联都曾有人试图将上述名称给出明确的定义，由于各国自然社会经济 条件的差异，森林资源现状和存在的问题不同，政策、法律、制度差异，以及所处阶 段和观察问题出发点的不同，至今未能对参与式林业达成明确一致的定义。 关毓秀教授曾经指出，对森林生态系统的自然功能和反应的理解，不足以从理论 上支持森林的生态系统经营。即使具备了足够的生态系统知识，还远不能解决问题， 因为社会、政治、经济和法律的因素对实施森林生态系统经营有足够的影响。面对问 题和现实，科学家已意识到了林学要与社会科学相结合。 印度曾经是世界上森林资源比较丰富的国家之一。但由于长期以来对森林资源的 过度利用，使印度的森林资源迅速减少，薪材严重短缺，林地退化和水土流失加剧。 日益严峻的林业形势迫使印度人探索新的林业发展方式。1 9 6 8 年印度林学家威士托比 9 北京山区生态公益林管护模式研究 首次提出了社会林业的概念，并在1 9 7 8 年的第8 届世界林业大会上得到了确认。所谓 社会林业，就是当地人组织起来直接参与林业活动的规划、执行和管理等过程，并从 中获得利益。社会林业突出了当地群众的主体性与广泛的参与性，林业活动要满足乡 村发展和群众的生产、生活需求，要紧密结合群众的切身利益。到目前为止，印度的 社会林业发展非常迅速，成为国家林业发展战略的重要组成部分和实现林业可持续发 展、实施森林生态系统管理的重要途径。 社会林业就是参与式林业，目前相关内容的提法还有很多种，如社区林业、农用 林业、森林合作管理、参与式森林管理等，就是把参与式理论运用到森林资源管理中 的林业发展体系。“参与式”是由国际发展组织发展出的一种研究技术，其先进性在 于引进了人类学和人种学，注重人的因素。 参与式林业的内容包括：( 1 ) 森林管理的主体是乡村社区群众，将森林的管理看作 是农村社区发展的一个组成部分，社区群众必须积极参与森林经营活动并从中受益； ( 2 ) 充分发挥社区群众所具有的知识潜力，增强他们在森林经营管理中的主人翁精神； ( 3 ) 明确林地权属和利益分配，使社区群众感到林业既是他们的工作，又是他们本身 的利益所在。 传统的林业活动往往是由政府做出决策，由技术人员规划，再由林业部门作为主 体去实施。所实施的活动本应与社区群众的利益相关，但是因为社区群众不是主体， 所实施的活动也不一定真正有利于社区群众，群众的积极性当然调动不起来。 应当说参与式林业不是一门技术，只是一个思想。在实施参与式林业中，社区群 众是主体，政府和科技工作者的责任则是鼓励社区群众参与决策、实施和监测的全过 程，帮助、启发、引导社区群众寻找社区发展中存在的问题和分析解决问题的办法， 并在满足当地社区群众的需求的基础上，帮助社区群众完成用以解决存在问题的各项 林业活动。 要做到这一点，政府部门和科技工作者更新观念是十分重要的。可能有人会担心， 社区群众的决策是否科学、是否片面等问题。参与是人人参与，但不是人人的想法都 对，只是要体现出众人的智慧和力量。社区群众是以主体的角色参与的，那么还有以 辅助角色参与的政府部门，尽管不是参与的主体，但政府部门应当在国家政策、法规、 技术等方面把关。社区群众的决策往往不够长远，但从发展的角度出发也是很正常的， 不同的发展阶段，社区群众的需求和存在的问题不同，所做出的发展决策也不会相同， 但只要是有利于发展的决策就是好决策。只有不断地解决问题，不断地满足社区群众 的需求，才能使社区不断地发展。 拥有秀美的环境固然是人们所追求的目标之一，但如果社区群众连最基本的温饱 问题、住房问题都解决不了，他们是不会首先去考虑自己所处的环境是否优美。这时 如果林业活动是以建设优美环境为目标是绝对行不通的。但如果当地社区群众不参与 林业活动的立项、规划等过程，而仅由政府部门做出决策，就会忽视了群众的需求和 1 0 第二章相关概念的界定，以及研究的理论支持和实践依据 实际问题，这样的活动得不到群众的理解和支持，其实施的效果可想而知。 参与式林业在传统林业的基础上，结合社会科学，充分考虑人的因素，其所有活 动就是为了解决群众的需求。仅以在2 0 0 1 年举办的1 次研讨班上用参与式方法进行分 析为例。分析表明，目前农村社区森林资源经营管理最突出的问题是：权属不清、缺 乏经济激励、管护跟不上、林牧矛盾、国家投资少、群众缺乏决策权、对现有林经营 中获益很少、重经济轻生态、林牧矛盾等。从中可以看出，技术并不是突出的问题， 而最突出的则是“人”的问题，是因责、权、利不清而不能充分调动人的积极性。 参与式林业不排斥政府的干预，政府干预可以保证森林受益于全社会，协调保护 和生产的矛盾，处理好公众利益和社区群众利益之间的关系。参与式林业不否认技术 人员的作用。事实上，参与式林业只是更明确地定位了社区群众、技术人员和政府官 员在森林管理中的角色。如果在林业活动中群众的积极性被调动起来，实施的效果会 更好，尤其是在明确责、权、利的前提下，农民会把造林作为自己的事去做，会精心 管护，有利于树苗的成活和保存。在现有林的经营上也不会再像过去那样通过偷砍、 盗伐的方式进行掠夺式的经营，而是将林子当作自己的林子经营，那样会大大提高现 有林的产量。也许在贫困地方农民更注重发展经济林，经济林也是林，在满足农民经 济需求的同时也有一定的生态效益，农民通过自身的发展来满足其需求，会减少对环 境的压力，促进生态发展。 要发展参与式林业，但也要防止热得过头，不能把森林的国家管理和森林的社区 管理和大众管理对立起来。森林的国家管理和大众管理，参与经营管理和非参与经营 管理都不是目的，目的是实现森林的持续经营和发展。 2 3 研究的国内外实践依据 2 3 1 国外生态公益林的管护 ( 1 ) 印度 印度林业发展的总目标是，森林覆盖面积至少达到国上面积的1 3 ，丘陵和山区 的森林覆盖面积应占土地面积的2 3 。发展战略还包括大力开展人工造林，要特别加 强薪炭林和饲料林的营造。森林经营计划应与国家的林业政策相一致，并须得到中央 政府的批准：加强立法工作、鼓励公共机构和个人在私有土地上植树造林、制定私有 林下采伐法规，保护林区居民的合法权益。从事林业教育的农业院校及其他教育单位 要制定高等林业教育课程，以促进林业研究工作，提高专业人员的水平，满足国家对 林业人才的需求。 把稳定自然环境，维护生态平衡，保护和调节大气放在首位，经济效益必须为这 些最重要的任务服务。发动包括妇女在内的大规模的群众运动来完成这些任务，最大 限度地减少对现有生态公益林资源的压力。林副产品维持着林区中部落及其他人民的 北京山区生态公益林管护模式研究 生活，应当保护并扩大林副产品的生产，以增加就业和提高收益。 ( 2 ) 日本 日本于1 9 7 8 年制定了国有林事业改善计划，着手于国有林管护体制改革。改 革采取的主要措施是： 1 ) 实行国有林管护民营化，将采伐、造林承包给民间，减少成本支出，提高管 护效率。 2 ) 开辟新财源，扩大自身收入。随着生态公益林面积增大和木材生产的压缩， 国有林收入逐年减少。为弥补木材收入的减少，1 9 7 8 年后，国有林开始出售、出租部 分林地、土地等固定资产，开展国有林资产有偿使用业务，如在林区建别墅、滑雪场、 旅游营地等，并出租出售，对放牧、采摘蘑菇、野菜及对泉水、土石、野生植物和旅 游资源的开发利用征收使用费等等。为了给国有人工林的经营募集资金，1 9 8 4 年起实 行了股份经营、效益分成的办法。国有林改革新举措彻底改变了管理方式，把以前国 有林采伐、造林、割灌等经营活动部分地承包给民间改为全部承包给民间，而国有林 事业只负责森林资源的保护管理、森林计划、治山及对民间承包活动的监督管理等。 ( 3 ) 美国 当前美国采用的一种新的资源管理模式生态系统的可持续经营模式，包含以 下内容： 1 ) 生态系统经营不仅涉及资源管理技术的改革，还涉及思想和哲学等人文社会 科学领域的改革。 2 ) 以生态系统保护和恢复为焦点。 3 ) 超越传统的时空尺度和专业分工，实行资源管理。 4 ) 以社会需要为基础，根据政策、法规等确定管理目标。 5 ) 综合考虑生态、经济和社会效益。 6 ) 在实践中首先重视公众参与和协作。 7 ) 把生态系统经营与社会改革相结合，认为各种利益集团和个人的协作及共同 参与决策的管理是不可少的。 8 ) 现阶段的资源管理是对复杂生态系统及其社会不十分了解，缺乏知识的条件 下进行的。 纵观国外生态公益林的管护和发展，他们并没有把森林的防护作用和采伐利用对 立起来，而是在充分发挥生态公益林防护作用的同时，把利用也维持在相当高的水平。 这实际上也是一种可持续经营的理念。他们在大面积具有防护功能的森林中允许采伐 利用，而工作的重点则放在根据科学规律设置种种限制性规定( 具有法制性质) 上，以 大幅度减少采伐利用的负面影响。由这些限制性规定所造成的生产成本提高由政府予 以补助，使林主觉得管护林业让他们有利可图，保持了他们合理管护生态公益林的积 极性。这种补助实际上就是一种生态补偿，政府把纳税人的钱用在这方面，既保护了 第二章相关概念的界定，以及研究的理论支持和实践依据 生态公益林使其发挥生态作用，又促进了经济发展，还增加了林主( 大部分是小林主， 也是农民) 的收入，反过来对地区经济产生良好影响，取得多种经济效益并存，并为 环境服务的生态系统可持续经营，使林业迈向了永续利用和可持续发展的新阶段，其 中有许多地方值得我们借鉴。 2 3 2 国内生态公益林的管护 我国森林面积位居世界第5 位，但不到世界森林面积的5 ，蓄积量位居世界第7 位， 却不到世界森林蓄积总量的3 ，森林覆盖率仅为世界平均水平的6 3 ，而人均占有森林 面积和蓄积却只有世界人均水平的i 5 和i 1 8 左右。东部1 l 省( 区、市) 的森林覆盖率达 到3 3 6 2 ，而西部1 3 省( 区、市) 森林覆盖率只有1 0 7 3 ，其中西2 l 5 省区的森林覆盖 率仅为3 4 9 。根据“九五”森林资源清查结果，我国人工造林面积年均近5 0 0 万h m 2 ， 但最后成林的仅为1 3 左右，重造林、轻管护，边建设、边破坏的现象十分严重。森 林资源结构不合理，可采资源锐减。“九五”森林资源清查结果显示，在林种结构中， 防护林分面积占1 9 2 1 ，而人工林中经济林占3 5 6 8 ：在树种结构中，人工纯林多， 混交林少，纯林约占9 0 左右：尤为突出的是林龄结构极不合理，幼中龄林占7 0 3 ， 人工林林分面积中，幼中龄林占8 2 5 ，幼中龄林的采伐面积占林分总采伐面积的 7 8 5 ，年均4 1 亿m 3 的消耗量中，幼中龄林占了5 6 6 ，我国森林蓄积量为1 0 3 1 亿m 3 ， 可采资源仅占2 1 7 ，约为2 2 4 亿m 3 ，按目前的消耗速度，再过五年半可采资源将消 失殆尽。 多年来，我们承袭“资源国有，独家管护”的老路子进行管理。由于权力利益分 割、责任义务不明，造成生态公益林资源管护力量不足，资源开发利用不够，管护的 效果不好，林区野生资源掠夺性采集、破坏性放牧、毁林开垦盗伐林木等现象屡禁不 止，火警频频发生，得不到有效控制。个别护林人员由于身单力薄，只是例行公事式 的管护，出了问题也只能罚款了之。一些地方局部利益考虑的多，全局利益考虑的少， 短期行为明显。为了换取暂时的经济发展，不惜的牺牲生态公益林资源，破坏生态环 境为代价。在落实保护生态公益林资源的政策、法令方面，表面文章做的多，真正落 实的少，工作缺少实效性。有的虽然采取了一定措施，但抓而不紧、不实、流于形式； 在生态公益林资源管护与发展的关系上，重造轻管，致使生态公益林资源增长缓慢。 一些地方在培育，发展森林资源时，忽视了现有森林资源的保护管理；重点国有林区 森林资源产权虚置、责任不清，难以实现国家对其进行有效的监管 “十五”以来，在党中央、国务院和各级地方党委、政府的高度重视和正确领导 下，经过各级林业主管部门和广大生态公益林资源林政管理工作者的共同努力，我国 生态公益林资源保护工作进一步加强，全社会依法保护生态公益林资源，保护生态环 境的意识普遍增强，生态公益林保护和管理得到了广大人民群众和社会各界的广泛关 注和支持。 北京山区生态公益林管护模式研究 3 北京山区生态公益林资源管护现状 3 1 北京地区自然地理及生态公益林资源概况 3 1 1 自然地理概况 北京市山区面积1 0 4 万平方公里，占全市国土总面积1 6 8 万k m 2 的6 2 。山地自西、 北、东三面环抱北京，西部属太行山脉，北部和东部属燕山山脉，两山脉在昌平县南 口镇北部交汇。山峰一般在海拔3 0 0 1 5 0 0 米。第一高峰是门头沟区境内的东灵山，高 2 3 0 3 米；第二高峰是延庆县境内的海坨山，高2 2 4 1 米；1 0 0 0 2 0 0 0 米的山峰还有百花 山、黑坨山等1 6 座。山区外围线从房山区十渡镇到平谷区金海湖全长7 1 0 k i n ，呈扇状 半环京城。在全市1 8 个区县中，昌平、房山、门头沟、延庆、怀柔、密云、平谷等7 个山区区县山区面积都超过了本辖区总面积的一半以上，分别占6 6 6 ，9 8 5 ，5 9 2 ， 7 2 ，8 1 9 ，5 6 2 和5 7 2 。7 个区县中、共有8 4 个乡镇、1 6 7 4 个村委会，共5 5 万 户、1 5 6 万人，人口约占全市人口总数的1 4 。此外，海淀、石景山、丰台、顺义4 个 区也有少量山区。山区拥有丰富的林果、建材、矿产资源和独特的人文、自然景观及 旅游资源；在地理位置上该地区处于城市上风向和水源上游，是首都通向华北、内蒙、 东北的交通要道。这些决定了北京山区作为首都生态屏障、水源涵养地、城市林果等 农副产品供应基地，以及全市观光、休闲和旅游区的重要地位。 3 1 2 资源现状分析 历史上，太行山和燕山曾经是森林茂密的地区，但自辽代以来的一千多年中，森 林遭到严重破坏，到1 9 4 9 年北京市仅有残次林2 1 6 3 0h d ，森林覆盖率为1 3 。新中 国成立后，北京的造林绿化和环境建设一直受到中央和北京市的高度重视，建设成绩 斐然，主要表现在造林绿化速度加快，森林面积增加，森林资源状况有了改善，森林 覆盖率提高。现在北京市总面积1 6 8 万k m 2 ，林地总面积达到1 0 5 4 3 万h m 2 ，山区面 积1 0 4 万k f f ，占全市总面积的6 2 。山区林地面积为8 8 0 9 万h m 2 ，平原地区林地 面积为1 7 3 4 万h m 2 ，北京市的森林覆盖率为3 5 4 7 。其中，山区森林覆盖率为4 6 5 5 ； 平原森林覆盖率为1 9 1 0 。总蓄积量达1 4 2 7 万m 3 。 根据国家和北京市生态公益林区划界定标准，全市生态公益林面积达n 7 5 1 2 万 h m 2 ，占林地总面积的7 1 2 5 。其中，山区生态公益林面积为6 8 4 4 万h m 2 , 平原生态公 益林面积为6 6 8 万h m 。 按权属划分，在山区生态公益林中( 含疏林地和未成林地) ，国有生态公益林面积 为6 7 万h m 2 ；集体生态公益林面积为6 5 5 0 万h 酽。据测算，全市森林资源的生态服务 价值达3 1 0 7 亿元。 1 4 第二章北京山区生态公益林资源管护现状 3 1 3 资源特点分析 3 1 3 1 主体构成 北京市山区生态公益林的主体是人工林，造林树种以油松、侧柏、落叶松等喜光 树种为主，全市山区生态公益林面积按优势树种( 组) 所占比重依次为：柞树、侧柏、 油松、阔叶树、杨树、桦树、刺槐、落叶松等，随着林业的发展和森林的生长、演替， 这种树种的组成会得到调整。形成这种树种组成的原因，一是油松、侧柏等经济价值 明显、用途广，并且种子来源广，可以采集到供大量育苗造林的种子。在经过多次破 坏的造林地上适应性强、造林成活率高、成林性好；二是这些喜光树种具有早期速生 的特点，并且育苗成苗率高，育苗成本低；三是受到当时的认识和科技水平的限制， 现在这些过去以用材林为主体的人工林均划为生态公益林，森林的经营方向发生了深 刻的变化。其中油松、侧柏是低山地区的两种主要人工林类型，约占低山人工林面积 的8 2 。 3 i 3 2 生态公益林林分的空间结构 北京市山区生态公益林纯林、单层林源于遭到长期破坏的森林植被的恢复，在暖 温带、半湿润地区，森林植被的恢复首先是恢复由喜光树种组成的单层林，并且面积 大。仅从生态公益林面积而言，北京市山区现有的生态公益林资源状况是可以满足首 都经济和社会的要求，但是质量和功能却远远不能满足这个要求。实际上，通过5 0 年的植树造林，基本完成了数量建设问题，现在林业建设的主要问题已由解决森林数 量不足发展到解决森林质量不高，林业发展已由森林数量建设阶段转变为森林质量建 设阶段，而质量建设面临的任务将更艰巨。 3 i 3 3 生态公益林林分密度现状 北京市山区现有人工林中林分密度普遍偏大，由于林分密度偏大，造成林下植被 稀疏，群落结构简单，功能降低。大规模群众造林和义务植树是北京市林业发展的一 大特色，就是造林面积大，速度快，并且由于解放后我国造林技术受到国外造林技术 的影响和农业“密植”方针的指导，加上当时林业科技水平的限制等，生产上