（教育经济与管理专业论文）高等教育财政拨款方式的研究.pdf

中 南 民 族 大 学 硕 士 学 位 论 文 高等教育财政拨款方式的研究 摘 要 高等学校事业经费是维持高等学校日常教学和管理工作的必需经费 其来源于多 种渠道, 但是国家财政拨款在其来源构成中占有一半左右甚至是高于一半的比例同 时政府也将财政拨款作为管理高校的主要的最直接的形式因此构建合理的高等 教育财政拨款方式就成了高校和政府共同关注的问题 本文首先分析了高等教育自身发展和社会经济发展的需要 从而提出高等教育财 政拨款应该考虑的因素然后通过对国外高等教育财政拨款方式的经验借鉴结合我 国目前高等教育财政拨款方式存在的问题 最后提出适合我国国情的高等教育财政拨 款方式的设想通过中介组织使用多参数拨款公式来负责实施拨款 对于多参数拨 款公式而言本文在考虑公平目标效率目标效益目标政策目标的基础上提出 新的拨款公式对于中介组织而言本文提出了健全中介组织所需做的工作以保证 其在政府和高校之间发挥出良好的协调作用 关键词高等教育 财政拨款方式 中介组织 多参数拨款公式 中 南 民 族 大 学 硕 士 学 位 论 文 the study on fiscal appropriation method for higher education abstract the current-funds are the essential and main operating expenses for higher education which are invested by many investors. however, fiscal appropriation hold about one half or more of the current-fund revenues. at the same time, the government regards fiscal appropriation as the most important means to manage higher colleges. so, reasonable fiscal appropriation method for higher education is a problem, not only the government but the higher colleges focus on. this dissertation firstly analyzes the needs for the development of the society and higher education, then, brings up some factors must be taken into account by the new fiscal appropriation method. secondly, the dissertation concludes the advantages of fiscal appropriation method which foreign countries apply successfully. thirdly, the dissertation analyzes the disadvantages of the current fiscal appropriation method for higher education in our country. at last, the dissertation puts forward new fiscal appropriation method ,namely, intermediary organization carries out appropriation using appropriation formula with multiparameters. for appropriation formula with multiparameters, it should be based on such four factors as equity, efficiency, effectiveness, and policy. for intermediary organization, the dissertation points out some measures to perfect it to assure that it plays a good role between government and higher colleges. key words: higher education fiscal appropriation method intermediary organization appropriation formula with multiparameters 2 0 0 4年毕业研究生存档材料目录 卷 内 目 录 顺 序 号 文件作者 文 件 标 题 文 件 日 期 文 件 字 号 张 号 备 注 1 中南民族大学学 位评定委员会 关于授予硕士学位的决定 2 柳春慈 学位申请书 3 杨卫东 毕业论文学术评语 4 答 辩 委员会 会议记录 5 答 辩 委员会 决议书 6 问青松 学位论文评阅书 7 孟立军 学位论文评阅书 8 柳春慈 学籍表 9 柳春慈 毕业研究生登记表 10 柳春慈 硕士学位论文高等教育财 政拨款方式的研究 中 南 民 族 大 学 硕 士 学 位 论 文 1 第一章 导 论 第一节 研究背景 在现代社会中教育与经济和社会日趋密切经济和社会不断对教育提出新的要 求为教育提供经济社会条件从而促进教育的发展教育发展了又反作用于经 济和社会并促进经济和社会的迅速发展教育的发展固然要受到经济与社会发展的 影响和制约但只有教育发展了经济和社会才能得到较大和较快的发展经济与社 会的发展越来越依赖教育教育在其中的作用越来越大这已为许多国家发展的事实 和经验所证明高等教育是整个教育的组成部分集知识的创造加工传播与应用 于一身是高层次的以培养各类专门人才为目标的教育, 其与经济和社会的联系就更 为密切了. 同时高等教育是一项成本颇高耗资巨大的事业而且这种成本始终随着科学 技术的发展而不断地递增要使培养的人才适应社会发展需要不断地推动经济技 术进步高等教育就必须反映当代科技文化发展的最高水平必须不断地更新教学内 容改变教学方式方法配备先进的教学科研设施逐步改善师生员工的工作生活 条件 必须随着科学技术的发展而逐步添置教育过程所需要的各种技术装备并及时更 新换代因而导致高等教育成本不断增加这就要求政府社会各界不断增加教育投 入随着我国改革的不断深入虽然高等学校的财政收入已由过去的单纯由政府包办 向多元筹资的模式转变逐步形成了投资主体和经费来源多元化的格局 但是基于各高等学校所处地区社会经济发展的不平衡状况以及高校自身办学 条件师资状况学术声誉等方面存在较大的差异绝大多数高等学校在扩大经费来 源方面存在不少困难对国家财政拨款的依赖程度依然很高国家财政拨款目前在普 通高等学校经费来源构成中仍占到 5 0 以上的比例有些学校还达到了 8 0 以上 1 同时随着政府职能的转变国家政府也开始将财政手段及其激励机制看作是比直接 的行政手段更为有效地影响高等教育发展的途径因此如何公平有效地进行财政 拨款就不但成为学校也成为政府很关注的问题 在科技飞速发展生产日新月异的新时代科技的发展和生产的提高既需要掌 握先进科学知识和技术的劳动者更需要大量的复杂劳动者和高级专门人才只有有 中 南 民 族 大 学 硕 士 学 位 论 文 2 了这样的人才有可能促进科技和经济的高速发展科技发展在于人才人才的培养 在于教育而高水平的高级科技专门人才的培养在于高等教育因此高等教育在迎 接和适应新技术革命的挑战促进经济和社会的发展中具有重要地位这就要求各高 等学校进一步充分发挥自己的学科优势和人才优势 为经济科技的大发展提供强有力 的人才支持和技术支持 而做好这一工作的基础归根到底就在于要有充分而有效的资 金支持 第二节 问题提出和研究意义 目前高等学校收到的国家财政拨款又称为国家财政预算内教育经费收入 由高等 教育事业经费拨款和高等教育基本建设投资构成 2 其中高等教育事业经费拨款又 占有绝对大的份额近年来一直保持在 8 0 左右 3 因而国家财政拨款的问题实 质上也就是高等教育事业经费拨款的问题 从 1 9 8 6年起我国高等学校教育事业费实行综合定额加专项补助的拨款方 式综合定额是国家教委和财政部根据研究确定的每生人均经费标准不同类别 不同层次的学生有不同的定额标准专项补助是根据学校特殊需要的一种经费补 充 现行方式虽然有它的一些好处如操作简单体现了一定的公平性和透明度等 但也存在着一些比较突出的问题如1 单纯以学生数作为拨款参数容易刺激学 校不顾自身实际情况盲目扩招 4 2 没能反映出高校的实际成本行为不利于约 束高校的成本扩张行为3 没有考虑到高校所在地区差异和高校间的差异使得同样 的拨款额度效益不同的情况4 拨款数额实际还受到人为因素的影响造成某种事 实上的不平等等5 政府直接控制拨款不利于高校办学自主权的发挥 高等教育财政拨款方式是高等教育财政体制的主要内容之一 是指国家政府对高 等教育分配有限财政资金的一种方式 在实际操作过程中 难免要受到一国经济体制 财政体制和教育管理体制的制约高等教育财政拨款方式对于各高校而言有助于其 获得开展正常教学科研活动所需的财力 财力的充裕和物力的丰富可以保障高校集中 精力抓教学科研培养出众多的高质量的专门人才更大程度上满足社会发展的需 要对于政府而言在社会主义市场经济体制确立之后特别是党的十六大又提出了 全面建设小康社会的战略目标随着政府职能的进一步转变国家高等教育管理机关 中 南 民 族 大 学 硕 士 学 位 论 文 3 的行政权力将相对削弱部分权力下放给各高校经济手段就会成为政府管理高校的 主要的 最直接的形式 因此 高等教育财政拨款方式将会有助于政府管理高等学校 从而宏观调控高等教育 正因为国家财政拨款对于高等学校的运作发展和政府宏观调控高等教育都具有 重大的影响以及现行高等教育财政拨款方式存在的种种不合理之处通过研究探 索适合我国国情和符合各高等学校自身要求的高等教育财政拨款方式 对于在各高校 间公平有效地分配有限的财政资金从而维护高等学校健康发展和加强政府宏观调 控高等教育都具有十分重要的理论和实践意义 第三节 论文结构和研究方法 一论文结构 论文主要分为六个部分第一部分是导论简述本论文的研究背景提出研究问 题及其研究意义以及简述本论文的结构及其研究方法论文第二部分是高等教育财 政拨款的理论基础从高等教育自身发展和社会经济发展两个角度探讨高等教育财 政拨款必须考虑的各种因素论文第三部分是国际高等教育财政拨款方式的分析以 美国和英国的高等教育拨款方式为例指出其中值得借鉴的经验论文第四部分我国 高等教育拨款方式的现状及其存在的问题本部分简述我国高等教育财政拨款方式的 现状进而对其进行深入的分析从而指出其中存在的问题为后面提出改进我国高 等教育财政拨款方式的思路打下基础论文第五部分是我国高等教育财政拨款方式的 设想本部分在前面理论分析和经验借鉴以及现状分析的基础上提出新的高等教 育财政拨款方式的设想论文第四第五部分是论文写作的最终落脚点也是论文的 重心 论文最后一部分是结论 简单总结设想的新的高等教育财政拨款方式的优缺点 二研究方法 论文始终以辩证唯物主义和历史唯物主义思想为指导本着理论联系实际实 事求是古为今用洋为中用的原则在尽可能占有国内外资料的基础上运用多种 研究方法进行论证概括地说本论文主要运用了如下教育科学研究方法 1 文献研究法 文献研究法是指通过在不同资料中大量获取所需要的真实资料 以供科学研究使 用的一种方法在论文中这种方法主要包括对中外期刊资料的收集国内外书籍的 中 南 民 族 大 学 硕 士 学 位 论 文 4 查阅关于高等教育财政拨款方面的研究记录和调研报告等方面资料的收集与计算机 搜索目的在于能够了解国家向高等教育拨款的目的以及国际比较有效的高等教育 拨款方式实例和我国高等教育财政拨款方式的现状 2 比较研究法 比较研究法分为纵向和横向两种它们的理论依据是从纵向比较来说它以现 状分析为主追溯历史根源考察研究事物的变化展望发展前景从而研究事物 发展的规律从横向比较来说它是对同时存在的事物进行比较以考察研究当前 的问题论文运用比较研究法主要包括以下内容将国际上比较具有代表性的两种高 等教育财政拨款方式英国和美国的拨款方式与我国高等教育财政拨款方式的现 状进行对比以及将我国不同阶段的高等教育财政拨款方式进行比较目的在于揭示 国际上比较有效的高等教育财政拨款方式具有的优势 以及我国高等教育财政拨款方 式存在的问题为构建我国高等教育财政拨款方式提供理论依据和经验借鉴 3 定性研究法 根据威廉维尔斯曼的观点定性研究是指用文字来描述现象而不是用数字和 度量 5 来说明问题因此本文是以定性研究作为研究的主要方法目的在于通过 文字描述高等教育财政拨款方式的国内外现状对其进行比较分析指出目前我国高 等教育财政拨款方式存在的问题进而提出解决其中存在问题的思路 注 释 1 3 国家教育部国家统计局中国教育经费统计年鉴1 9 9 8 2 0 0 2北京中国 统计出版社 2 陈良琨 中国高等教育经费来源分析教育研究 1 9 9 4 4 第1 6 页 4 郝克明谈松华编著走向 2 1 世纪的高等教育贵州贵州教育出版社 1 9 9 8 第 3 6 7 页 5 美 威廉维尔斯曼著谢安邦译 教育研究方法导论 北京教育科学出版社 1 9 9 7 第1 5 页 中 南 民 族 大 学 硕 士 学 位 论 文 5 第二章 高等教育财政拨款的理论基础 第一节 政府进行高等教育财政拨款的基本理由 一政府控制日益强大的高等教育是社会发展的必然要求 高等教育是学校教育系统中的最高层次它的任务不只是培养合格的社会主义 社会的公民提高全民族的一般文化素质而且它的主要任务也是为国民经济和社会 各部门培养高级专门人才 直接输送到社会主义现代化建设的各个领域从事专门性的 工作并将起着骨干的作用因而高等教育的培养目标必须从我国的社会实际出发 适应社会主义社会现阶段的政治经济文化科技的发展水平和需要因此作为 培养高级专门人才的高等教育它的培养目标不论在思想政治道德品质知识能 力身心素质上都应当有较高的要求因为高级专门人才将在经济和社会发展中起 骨干作用 第一现代高等教育对社会生活和国家事务的作用越来越大任何一个政府为了 国家和自身的安全和发展都不会放弃对高等教育的管理和控制西方有的学者说 高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治的观点来看待它 就像战争意义太 重大不能完全交由将军们决定一样高等教育也相当重要不能完全留给教授们决 定 1 战后, 高等教育系统已由社会边缘系统逐步地成为社会中心系统高等教育对 于降低犯罪率降低失业率增强社会凝聚力促进科学发展和技术进步提高社会 生产率等方面有巨大贡献 高等教育的发展水平直接影响到一个国家综合国力水平的 提高因此政府要求控制高等教育 第二高等学校培养人才和开展科学研究都必须考虑到国家建设发展全局和长 远的需要由政府统筹规划和用行政手段有计划地加以安排为了保证管理效率 有些协调是必要的如避免不必要的重复的设施等只有从整体观念出发才有可能 在各个或多或少具有自治性的大学中间公正地分配所提供的资源 2 高等教育不仅 要为经济服务还要为政治文化服务就其为政治文化服务的功能来说高等学 校的一部分毕业生将要到政府机关文化教育和科学研究机构服务一部分自然科学 和人文社会科学的基础研究成果也不会成为生产的要素与市场经济不发生直接的 中 南 民 族 大 学 硕 士 学 位 论 文 6 关系不能完全受市场供求关系来调节 第三高等教育培养人才不仅是为了满足社会发展的需要也是为了满足人的个 性发展的需要高等教育的对象是具有主观能动性的人教育必须遵循人的身心发展 规律高等学校的工作性质是传授和创造知识从事精神生产人才培养不仅仅是提 高劳动能力还要提高思想文化素质人才进入社会不仅是发挥其劳动能力的作用 还要参与推动社会精神文化活动总之高等教育不仅要适应社会对人才业务规格的 要求传授知识训练技能发展智能而且要重视社会对人才的思想觉悟道德品 质的要求以德才兼备身心健全作为人的发展目标这些都涉及到社会意识 形态和政治方向问题不能完全受市场规律的支配 因此即使在社会主义市场经济体制下也不能像把企业全部推向市场那样把 高等学校也全部推向市场高等教育除了某些环节必然受市场机制的调节以外还有 部分必然要有计划手段的调节而且在某些部分和环节上计划调节的作用还是很大 的 3 其中高等教育财政拨款就是政府宏观调控高等教育的重要手段之一 二外部环境要求政府改变调控高等教育的方式 一个国家的高等教育财政拨款方式与该国的经济体制 财政体制及教育管理体制 有着密不可分的关系因此随着我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转 变政府宏观调控高等教育的方式也必须进行相应改革以与经济体制改革相一致 第一计划经济环境下政府直接管理和控制高等教育在计划经济体制下政 府是资源的基本配置者政府控制全部或大部分社会资源并在国民经济各部门各 地区各企事业单位之间分配从经济决策看是一种集中决策计划经济下的资源 配置 通过政府的统一计划 按照行政层次和行政区域 采用行政指令方式加以实现 资源配置的出发点从理论上说是全社会的长远利益难以兼顾每个经济主体的利 益在特定的社会历史和社会经济条件下不失为一种有效的资源配置方式 在计划经济体制下所形成的我国的教育管理体制 基本上是一种国家集中计划和 政府直接管理的体制政府集举办者投资者办学者于一身教育的基本组织单位 学校不过是政府主管部门的附属品它严重束缚了学校自主办学和社会参与办 学的积极性割断了学校与经济社会的有机联系使有限的教育资源得不到合理配 置和有效的使用影响了教育的发展 这种计划经济的影响 在高等教育中的一个很重要的表现方面就是高等教育财政 中 南 民 族 大 学 硕 士 学 位 论 文 7 拨款方式是按照中央财政戴帽下达 4 即统一按计划下达地方财政部门管理 地方主管部门安排使用的原则进行 这种方式就决定了政府的财政拨款仅仅是其完成 主观制定的行政目标的手段 而忽视了财政拨款的使用效益和高等学校作为办学主体 的积极主动性 第二社会主义市场经济环境要求政府宏观调控高等教育在市场经济下企 业居民和政府是市场主体资源配置是由不同的市场主体分头作出的是一种分散 的经济决策资源配置主要是通过市场供求和价格的波动实现的这样在市场经济 中企业和居民就会从自身眼前利益出发配置资源具有自发性和盲目性出现失灵 与失误需要政府的宏观调控 在社会主义市场经济中市场主体的多元化这样也就形成了高等教育投资主体 的多元化格局但是高等教育具有很强的正外部性所以, 高等教育的发展需要国家 的财政支持, 国家对高等教育发展负有重要责任这就直接导致了高等学校对国家的 依赖性, 使高等学校的注意力在很大程度上集中于从国家的经费分配中寻求经费来 源同时高等教育又具有非营利性, 这样高等学校和教职工的经济利益不能同市场 利润挂钩, 教职工的工资也就主要依赖于国家财政拨款 在社会主义市场经济环境中 财政拨款仍然是高等学校经费的主要来源因此外部环境要求政府调控高等教育 随着社会主义市场经济体制改革的逐步深入 高等学校逐步摆脱了原来的政府附 属品的地位具有独立的法人地位高等学校作为办学主体需要有一定的办学自主 权从而使得高等学校能够主动适应千变万化的人才市场需求调整办学方向和专业 设置主动面向社会经济发展的需要自我约束自我发展因而政府就不能象以前 那样面面俱到管理高等学校而只能宏观调控高等教育所以外部环境的变化要求 政府宏观调控高等教育而且也只能是宏观调控高等教育 三财政拨款是政府宏观调控高等教育的重要手段 高等教育是耗资巨大的事业它的生存发展必须依靠外部的资源投入在政府 企事业单位包括社会团体和个人这三类投资中政府的财政拨款是高等教育投资 的主要来源不仅公立学校的经费大部分来自政府在美国日本等国的私立大学 也接受大量的政府资助当今世界虽然各国政府都面临日益严重的财政压力但仍 竭力增加对高等教育的投资政府已成为高等教育最大的投资者但是外部的投入 决不可能是无条件的政府对高等教育进行投资是要求高等教育为国家发展服务 中 南 民 族 大 学 硕 士 学 位 论 文 8 高等教育对国家的发展关系重大休戚相关政府决不会无视高等教育耗费大量资 源而不过问其内部的运行必然要介入高等教育的管理正如美国学者菲利普 g . 阿 特巴赫所指出的高等教育增加的资金中大部分是来自政府这就增加了政府和公众 对学术机构如何使用他们所提供的资金这一问题的兴趣 因而要求对大学的目的和经 营加以更大的控制 5 但是对大学的直接干预历来是学者们所戒备的特别是在具有悠久自治传统的 欧洲大学更是如此因此政府便抓住拨款这根指挥棒利用法律赋予的拨款权力行 使对高等教育的宏观调控迫使大学走出象牙之塔在教学和研究方向课程设置 组织管理等方面按照社会发展的要求进行一系列的改革以主动适应社会的需要在 美国虽然联邦政府对高等学校没有直接管理权但联邦政府却可以根据国会制定的 教育法规通过教育拨款对高等教育施加影响进行间接控制联邦政府通过向高 等学校投资给学生资助贷款和发放物资来鼓励开展那些国会和总统认为与国家 利益相关的教育活动使高等教育按照政府当局的意图来发展 在欧洲正如埃里克 阿什比所写的经常完全是独立自主的大学在实际生活 中也到处要受到政府施加的压力这些压力是由于对经费的考虑对市场劳动力的需 要以及对其他社会经济和政治因素的考虑造成的 6 甚至像英国大学在传统上是 不受政府直接干预和监督的现在也受到来自政府的压力 建国以来我国高等教育宏观管理体制一直以集中管理为主要特征高等教育经 费也全部由政府包下来由各主管部门采取行政方式向所属高等学校拨款各主管部 门通过拨款有效地指挥和控制高等学校为本部门服务保证国家和部门计划内所需 要的毕业生等等 这种拨款方式在我国高等教育发展历史上 曾经产生了积极的作用 但是随着我国经济体制的变化和高等教育自身的发展变化 高等教育的财政拨款方式 也应该随之变化以适应经济社会的发展 第二节 政府进行高等教育财政拨款的基本依据 一高等教育财政拨款需要考虑成本因素 成本因素是政府进行高等教育财政拨款时必须首先考虑的因素 高等教育财政拨 款是高等学校事业经费的主要来源当然也就是负担高等教育成本的主要渠道高等 教育成本一般指在培养每一个学生的过程中所耗费的一切费用即单位产出的消耗 中 南 民 族 大 学 硕 士 学 位 论 文 9 量高等教育成本概念有广义和狭义之分广义的高等教育成本包括高等教育的社会 直接成本和间接成本以及受教育者个人直接成本和间接成本 狭义的高等教育成本是 指除受教育者个人或家庭以外由社会支付的全部高等教育费用高等教育的社会直 接成本是指政府为培养学生而投入的资源以及其他社会团体个人对高等教育的捐 款捐赠等高等教育社会间接成本则指高等教育机构使用的资源如不用于教育而用 于其他方面则可能获取的收益 受教育者个人直接成本包括学生或家庭为其接受高等 教育而支付的全部费用即应有的学费书籍费文具费及生活费而受教育者个人 间接成本则指学生本人达到法定就业年龄由于接受高等教育而可能放弃的就业收 入 但在实际研究过程中由于各种技术条件的限制我们所能获得的成本数据一 般都来源于学校经费的统计同时结合我们讨论高等教育成本的目的政府财 政拨款的主要依据这里主要讨论高等学校的财务成本也就是是高等教育的社会直 接成本即高等教育机构培养学生实际花费的费用它主要包括工资公务费业务 费修缮费和折旧费等几个成本项目 7 为了清楚地了解各成本项目的影响因素从而更好地控制经费的使用效率我们 可以对高等学校的成本进行如下分割可得到如图 2 1 所示的成本结构 教学费用 教学工资 教学业务费 公共辅助费用 公共辅助教学人员工资 公共辅助教学业务费 高等学校经费 行政费用 行政人员工资 公务费 折旧费 修缮费 其他费用 图 2 1 高等学校成本结构 通过上面的分析可知我国高等学校的成本应分为六块在参考了西方发达国家 经验吸取有关专家意见以及考虑到高等教育财政拨款公式的确定过程需要了解各 成本要素的影响因素的前提下可初步得出影响各成本要素的变量如表 2 1 所示 中 南 民 族 大 学 硕 士 学 位 论 文 10 表 2 1 高等教育成本结构及影响因素 成本要素 明细项目 影响因素 教员工资 教员数 高职称比 教学费用 教学业务费 学科类别 学生数 生师比 人员工资 公共辅助教学人员数 公共辅助教学费用 公共辅助教学业务费 学生数 学生与公共辅助人员比 行政人员工资 行政人员数 行政费用 公务费 学生数 学生与行政人员比 修缮费 房屋建筑面积 教学设备数 学生数 使用年限 折旧费 房屋建筑面积 校园面积 教学设备数 学生数 其他费用 学生数 因此高等教育成本是财政拨款的主要依据弄清楚成本的构成以及各成本项目 的影响因素对于确定财政拨款的指导思想设计科学的拨款方式提高使用效率是 至关重要的如果要进一步确定各影响因素对每个成本项目的影响程度需要大量数 据资料从而进行定量分析鉴于目前条件的限制在本论文中将只对这些影响因素 作定性描述深入工作留待以后继续进行 二高等教育财政拨款需要遵循公平目标 公平目标也是高等教育财政拨款必须要遵循的目标 发展有中国特色的社会主义 高等教育的根本目的是为了满足人民群众日益增长的高等教育需求消灭差别消灭 剥削消除旧的社会分工和阶级对立实现个人的自由发展和社会平等是马克思主 义经典作家对未来社会轮廓的整体勾画 8 尽管由于各种原因我们现在还难以达到 这样的要求但是它仍然是我们奋斗的方向和努力的目标在社会主义发展的过程 中必须把维护和促进社会公平作为自己的最根本的战略任务教育公平是社会主义 社会公平的重要组成部分同时也是实现其他社会公平的基础条件因此追求公平 中 南 民 族 大 学 硕 士 学 位 论 文 11 应该成为发展有中国特色社会主义高等教育过程中的基本价值取向 虽然自从建国以来我国政府一直十分重视高等教育公平的问题也相应采取了 一系列政策措施来促进高等教育公平但是由于地理区位自然禀赋经济政治 历史文化等多种因素的影响我国各地的经济和社会发展水平差异较大高等教育发 展水平也参差不齐再从高等教育系统内部看不同种类不同层次的高等学校办学 水平和教育质量也差别很大一些教育政策的偏颇又加速了这种差别的扩大这种差 别的存在客观上造成了不同社会群体在享有接受高等教育的权利分享高等教育资 源的状况以及接受高等教育的质量等各个方面的不公平现象不同地区不同层次的 高等学校在分享高等教育资源方面也存在极大的竞争上的不公平现象 高等教育财政拨款既是政府宏观调控高等教育的主要手段也是高等学校事业经 费的主要来源对于实现高等教育公平的目标尤显重要因此政府在进行财政拨款 时需要考虑不同地区不同高校之间的现实差距深入进行高等学校成本行为分析 确定出一组能够反映学校成本行为的拨款公式来在征得各高校的同意之后按照公 式算得的拨款标准向高校拨款这样就有利于各高校相互监督从而使得各高校能够 得到公平的对待同时政府也可以通过奖学金或者学生贷款的方式提供效率性凭 票和福利性凭票 9 不同群体的学生可以得到不同种类不同数量的凭票学生则 利用获得的政府凭票支付全部或部分教育费用从而促进不同社会群体能够公平 地得到高等教育财政拨款政府还可以通过专门负责拨款的中介组织具体操作拨款 从而提高高等教育财政拨款的公平性这样的专门机构作为政府和学校的中介同 时也是政府的延伸机构它能够通过运用审查评估确定项目制定经费分配方案 等手段来贯彻政府的教育政策实现政府的教育目的同时吸收学者参与其中允许 学者向政府提供建议并共同对有关院校和学科命运的问题作出决策他们了解大学 的需要并为他们向政府说话这些中介组织的成员来源广泛可以代表不同主体的 利益有助于实现高等教育的公平目标 三高等教育财政拨款需要追求效益目标 效益目标也是高等教育财政拨款必须追求的目标 高等教育效益包括高等教育的 社会效益和个人效益两个方面即在一定投入下高等教育对于社会发展和个人完善 所起作用的大小就高等教育的社会效益而言高等教育对社会的作用是通过高等教 育结果即高校毕业生科研成果和自身形象三个方面来反映的就高等教育的个人 中 南 民 族 大 学 硕 士 学 位 论 文 12 效益而言当个人所接受的高等教育与其兴趣追求和能力等个人要求相符合时高 等教育的个人效益就会得到最大发挥相反如果个人所接受的高等教育超过了本人 的能力水平或与个人的兴趣爱好不相符合高等教育的个人效益就难以得到良好发 挥在某种意义上甚至是一种高等教育上的浪费 1 0 随着高等教育规模的扩大和社会的全面发展 高等教育需求增加与高等教育资源 匮缺之间矛盾的不断加剧是世界绝大多数国家发展高等教育所面临的共同难题这 就使越来越多国家的高等学校 处于不同程度的财政危机之中 我国作为发展中国家 当然不会例外高等教育财政危机的存在不仅制约了高等教育规模的扩大而且使 高等学校的办学条件得不到改善甚至恶化 进而影响高等教育质量的提高 与此同时 在我国也存在这样一种现象一方面高等教育资源紧张另一方面则资源浪费严重 高等学校中因人设岗因人设专业的现象还很普遍高等教育改革和发展目标也与国 家或市场目标不相配套这些都是与效益目标相违背的 高等教育财政拨款作为一种稀缺资源在使用过程中自然要追求效益目标效益 目标即是说政府在进行财政拨款时往往要考虑资金使用所能产生的价值以保证获 得较高的社会效益和个人效益 1 1 一般来说高等教育对于国家而言具有较高的政 治经济和文化效益是保证国家长治久安持续发展的重要途径因此政府在进 行高等教育财政拨款时应该引导高等教育在教育数量教育质量办学效益三个方 面的综合社会贡献达到最大 相对于教育成本的投入性质而言 社会贡献属产出性质 具体来说拨款方式中就应该引入生师比生员比生均建筑面积生均图书等反映 办学效益的因素同时还应该引进职员比和高职称比等有利于优化人员结构的因素 体现有效性原则从而在数量质量效益三方面对高校提出全面要求高校想 要获得尽可能多的拨款就必须提高办学效益为社会多做贡献 注 释 1 2 美 布鲁贝克著郑继伟等译高等教育哲学杭州浙江教育出版社 1 9 8 7 第3 3 页 3 姚启和著高等教育管理学武汉 华中理工大学出版社 2 0 0 0 第1 4 9 1 5 1 页 4 王善迈著教育投入与产出研究石家庄 河北教育出版社1 9 9 6 第2 8 5 2 8 6 页 中 南 民 族 大 学 硕 士 学 位 论 文 13 5 6 菲利普 阿特巴赫著 付娟明等译比较高等教育文化教育出版社1 9 8 5 7 袁连生著教育成本计量探讨北京 北京师范大学出版社2 0 0 0 第5 7 页 8 陈彬论中国高等教育公平的价值追求与政策抉择华中师范大学学报 人文社会科 学版2 0 0 3 3 第1 3 0 页 9 文新华 鲁莉等 关于 教育券 的分析教育发展研究 2 0 0 3 1 第6 1 页 1 0 史秋衡王德林等诚信解决高等教育公平与效率矛盾的一个新视角科学与科 学技术管理 2 0 0 2 1 1 第2 7 页 1 1 安心高校应实行绩效拨款制度光明日报 2 0 0 4 - 0 4 - 0 8 b 2 版 中 南 民 族 大 学 硕 士 学 位 论 文 14 第三章 国际高等教育财政拨款方式的分析 第一节 美国高等教育财政拨款方式 在美国由于受到历史文化传统的影响政府对高等教育的管理权主要体现在州 一级而各州对高等教育的管理又有不同的方式运行方式也有很大差别呈现多样 化的特征 一州政府调控高等教育的方式 高等教育财政拨款方式体现了美国社会多元化的特点 这就是说美国没有两个州 采用完全相同的拨款方式根据美国各州政府拨款的特点下述几种方式具有广泛的 代表性同时也反映了未来若干发展变化的趋势 一基数加发展的增量拨款法 基数加发展的拨款也就是增量拨款这种拨款方式假定学校上一年所从事 的教学科研等活动以及预算支出都是合理的和有价值的因此增加的拨款主要考 虑规模的扩大部分 增量的确定一般有三种方法即按拨款公式测算经验判断和简单的增长比例 不少国家在 2 0 世纪 8 0 年代都采用这一拨款方法 顺应了这一时期高等教育从英才教 育向大众化发展的潮流从而满足政府增加公共拨款的强烈呼声的需要随着 2 0世 纪 8 0年代以后美国经济增长速度的减缓甚至下降以及高等教育体制和管理方式的改 革增量拨款日益显示出其内在的局限性 1 这种拨款方法的弊端首先在于拨款时不考虑拨款对象的实际需要一个增量在 没有参照对象时并不反映经费是否充分为此不少美国学者专家以及官员建议采 用零基预算使教育拨款与教育事业的实际需要紧密结合起来从美国各州高等教育 拨款所采用的方法或模式来看不少都具有零基预算的特征其次增量拨款容易导 致学校管理的僵化学校无法运用财政手段调整专业等活动也缺乏提高现有资源的 使用效率的动力 二公式拨款法 公式法是美国各州使用得最为广泛的一种拨款方式从本质上说公式法是零基 预算法的一个变种它较好的考虑了预算拨款中的有关基本因素并使拨款经费直接 中 南 民 族 大 学 硕 士 学 位 论 文 15 与各种因素联系起来使预算拨款过程成为了解分析经费需求的过程 根据所使用公式的特点美国各州使用大体相类似的公式进行测算所区别的是 公式中考虑的因素有地方特点同时公式的复杂程度也稍有不同如德克萨斯州队 旗高等学校拨款分成 1 2 个项目每项对应一个具体的公式这 1 2个项目和公式分 别为教师工资各系行政经费教学行政经费图书馆经费科研辅助经费学校管 理与学生服务经费一般教学经费校园保安经费教学设备经费校园建筑维护与 修缮校园与建筑的清洁卫生校园绿化 2 三合同拨款法 合同拨款通常采用投标招标的方式来实现在大学科研拨款方面已有相当长 的历史 但它作为财政手段成为大学获得政府经费的主要途径却是2 0 世纪6 0 年代后 尤其是 7 0 年代美国出现经费紧张局面才普遍形成的 为了有效分配有限的科研经费 政府拨款机构普遍采用课题招标和合同拨款同时高校专项经费的分配也往往采用 合同拨款方式这是因为合同拨款既能保证经费使用的质量和效率同时也较好 地体现了大学学术与科研管理的自治与自主因而得到了普遍地发展和认可 3 合同拨款可分为三种类型第一种与公式拨款相当接近拨款部门说明其要求 只要满足这些要求的高校均可获得经费 第二种是拨款部门发布相当于一般的包括教 学和可能的科研项目的要求学校竞争投标以取得既定的经费第三种是拨款部门对 每一项活动提出具体要求包括可拨经费的最高限额因此每一项目招标均是独立 的对此学校之间的竞争非常激烈由于它是按项目单项拨款因此学校中的系 等单位均可投标 四绩效拨款法 绩效拨款是将大学的办学科研等方面的绩效包括效率质量成本等作为 拨款的主要依据政府或通过独立的拨款机构根据对大学的绩效的衡量状况向 大学提供相应的拨款大学的绩效评价得分高获得的拨款就多反之就少绩效拨 款主要在于指标的确定指标确定得好就能达到目的否则相反一般来说指标的 确定比较复杂且工作量大如肯塔基州的绩效拨款指标共包括五个方面 2 3 个指标 涉及教学质量教育机会均等现代教育技术手段的运用促进社会经济发展以及合 作和效率等诸多方面到 1 9 9 3 年末美国 1 8 个州已经实施了绩效指标系统阿 肯色州肯塔基州和密苏里州建立了根据绩效分配部分州基金的新政策目前有越来 中 南 民 族 大 学 硕 士 学 位 论 文 16 越多的州采用了这种拨款方法 4 绩效拨款全面考虑了高校的办学效益将拨款与之挂钩鼓励高校降低成本重 视教学质量科研质量提高生产率从而提高高校的整体价值价值生产率 和质量三者是密不可分的在保持高等教育质量不变的情况下要想降低成本提高 质量关键在于绩效指标阐述特殊目标实现对资源使用的控制和鼓励创新方面有多 大的能力另外这种看重绩效的拨款方法使得任何大学在绩效面前竞争都是平 等的一切取决于绩效有利于政府教育资源的合理分配和有效利用更对大学的发 展起到了强有力的督促和促进作用 二美国高等教育拨款方式的经验和启示 一公式拨款具有客观性和公平性 公式拨款方式是以体现学校特征如学生规模人员配置结构学科类别等的 公式确定拨款数额的一种方式具有规范的拨款决策程序能有效地减少学校与拨款 机构的冲突减少人为因素对拨款决策过程的影响为教育经费的公平分配提供了一 个量化的方法具有较高的透明度使得各高等学校得到客观而公正的待遇 目前的公式拨款都是建立在对学校成本行为的科学分析基础之上的一种方式 政 府部门和负责专门拨款的机构如拨款委员会或基金委员会在对学校的各种成本行 为进行分析之后确定出一组能够反映学校成本行为的拨款公式来在征得各校同意 后 按照由公式算出的拨款额向学校拨款 这样有利于各院校相互监督 相互竞争 从而有利于充分发挥预算拨款的客观与公正为资源配置起到基础性作用由于公式 设计本身考虑到大学系科规模要素因此公式拨款也有利于调控高校办学规模与效 益的提高 然而公式拨款也存在着某些尚未解决的矛盾如公式的依据往往是上一年的预 测结果难以反映实际需要公式由于较多地考虑公平性因素对于有区别地按照学 校的办学水平和质量的奖优罚劣公式拨款的积极作用十分有限 二合同拨款具有高效率性 合同拨款通过投标招标的形式进行合同拨款的三种不同的类型学校分别 处于不同的地位拥有不同的权力在第一种合同拨款方式下提供经费的机构不具 有行政性它不介入学校管理过程只要求按合同要求完成任务因此学校有权接 受合同或终止合同在此学校具有更大的自主权在第二种和第三种拨款方式下 中 南 民 族 大 学 硕 士 学 位 论 文 17 提供经费的机构有权对学校进行评估从而决定是否给予经费以及给予多少因而也 就提高了学校间的相互竞争性 然而在实践中合同拨款也有某些潜在的危险性这就是它不利于高校的基础科 学与基础研究在这些研究和学科需要多个部门与专业合作时这种潜在的危险就往 往实际地出现了此外合同拨款方式对于学科发展和学术创新以及研究发现的及时 传播甚至学术自由设置了新的障碍因此在运用合同拨款方式时必须十分注意这 一拨款方式可能出现的问题和矛盾并加以有效克服 三绩效拨款具有高效益性 绩效拨款方式在数量质量效益三方面对高校提出全面要求高校想要获得尽 可能多的拨款就必须多快好省地培养人才这样做一方面增加了高校的办学 难度因为每所高校都必须全面兼顾三方面的绩效不能偏废另一方面又为激励高 校办学者的智慧和活力促进高等教育的创新和鼓励高等教育的多样化提供了动力 因为产出型拨款方式需要考虑的不是单一的因素 而需要各高校在总体兼顾三方面的 前提下根据各自的特点选择不同的战略例如相对突出质量的精品战略或相对 突出数量的大众化战略等等形成统一指导下的多样化局面 绩效拨款方式也给政府更加灵活的调控手段政府可以根据社会发展的不同阶 段对高等教育的具体需要及时调整拨款公式中各种因素的相对重视程度以便对全 国高等教育的发展态势进行灵活的调控这样既可以避免协商拨款的模糊和随意又 可以克服投入拨款的盲目性 绩效拨款方式在宏观上引导高等教育的社会贡献最大化 和运行的合理化在微观上对高校提出更高的要求并提供充足的创造空间同时给予 政府灵活的调控手段因此它具有相对的优越性一定能对高等教育的改革和发展 起到重要而积极的作用 5 但是绩效拨款方式在目前实施也存在一些困难即绩效指标系统的确定比较复杂不 容易考虑全面 在权重确定上也会有不同的意见 若考虑不当 则容易造成负面影响 因此科学的确定指标系统非常重要 第二节 英国高等教育财政拨款方式 一英国高等教育经费的拨付 英国高等教育经费中的教学经费和经常性的科研经费主要是由分别设立在英格 中 南 民 族 大 学 硕 士 学 位 论 文 18 兰苏格兰和威尔士的三个高等教育基金会拨付的拨款的依据主要是政府所制定的 办学方向拨款的原则和对其对各高校实际情况的评估 一拨款机构的历史发展 英国政府自 1 8 8 9年开始向高等学校提供经费其向大学提供经费基本上是通过 中介组织独立的拨款机构进行 英国政府的拨款机构随社会经济的发展变化和大 学的发展变化也经历了多次变更 1 8 8 9 年 3 月英国政府特设了大学学院拨款委员会指导补助金分配事宜1 0 所 英格兰大学和一所苏格兰大学获得资助这是英国政府资助大学教育的开端此后 拨款和受补助的院校逐步增加1 9 1 9 年 7 月 1 日财政部备忘录建议正式设立大学拨 款委员会职权范围调查联合王国大学教育的财政需要并向政府建议关于议会 满足这些需要所拨款项的分配事宜 6 委员会设委员九人规定所有委员不在大 学任职委员会隶属财政部向财政部负责委员会有相当程度的自由委员会成立 之初其主要职责是向政府报告各大学需要不是向大学报告社会要求什么其后几 经改组职权范围不断扩充并获得了对大学的多项权力到了 2 0 世纪 6 0 年代早 期政府就不再接受大学拨款委员会有关大学需要的意见全数拨款同时大学拨款 委员会转归教育与科学部领导从原来对财政部负责转为对教育与科学部负责 7 但自 2 0世纪 7 0年代以来的全球性经济危机直接削弱了英国高等教育的经济基 础从而在 8 0 年代以来高等教育的经费就大幅度下降大学拨款委员会的中立作 用也随之下降了并被新机构大学基金委员会所代替大学基金委员会于 1 9 8 9年 4 月 1 日起开始为大学提供基金另一方面随着以多科技术学院及其他学院为代表 的英国非大学部分的公共高等教育部门蓬勃发展 多科技术学院和其