（社会保障专业论文）城镇低保失业人员就业保障优化研究.pdf

摘要 摘要 随着我国城镇居民最低生活保障制度的逐步发展，城镇低保制度在保障广 大城镇低收入人群的基本生活，缓解贫困方面发挥了重要的作用。但是，由于 这项制度是在产业结构调整、国企改革失业人员剧增的大背景下仓促出台的， 因而不可避免地存在诸多问题。尤其是“一刀切”的生活保障方式。对有劳动 能力的失业人员和丧失劳动能力的传统民政救济对象救助一视同仁，不仅没有 帮助真正有就业意愿的失业人员实现再就业，还带来了养懒人、隐性就业等一 系列社会问题，引起了社会边缘群体和其他城镇低保人员的不满。同时，大量 有劳动能力的失业人员长期滞留城镇低保也会加剧国家财政的负担，不利于制 度本身的健康发展。要解决这些问题，必须重新调整当前的城镇低保制度，建 立城镇低保失业人员的就业保障体系。 本文通过研究国内外失业人员就业保障理论最新研究成果，对城镇低保失 业人员再就业选择进行经济学分析，借鉴发达国家和地区在就业保障政策方面 的成功经验，结合我国失业保险和再就业工程的优惠政策，探讨适合我国的失 业人员就业保障模式，以达到既能有效帮助失业城镇低保对象通过再就业摆脱 贫困改善生活，又能使这项制度本身实现良性发展的目的。 通过理论分析和现状研究，从当前我国城镇低保在失业人员保障方面存在 的不足和产生的问题入手探讨问题的解决途径，确立了以就业保障为导向的城 镇低保失业人员保障方式，从降低当前城镇低保对失业人员再就业的负激励效 应、开辟适合城镇低保失业人员再就业的岗位和相关配套优惠政策三个方面探 讨城镇低保人员就业保障的实现途径。 关键词：城镇低保就业保障失业人员 a b s t r a c t a b s t r a c t a l o n gw i t ht h eg s a o l l a ld e v e l o p m e n to f c i t yp e o p l el o w e s ts o c i a ls e c u r i t ys y s t e m , i tp l a y sav i t a lr o l ei nt h es a f e g u a r do fc i t yl o wi n c o m ec r o w d sb a s i cl i f ea n dt h e a l l e v i a t i o ni m p o v e r i s h e d h o w e v e r , a st h ep o l i c yw a sh a s t yr e l e a s e d u ：i d e rt h e b a c k g r o u n do fi n d u s c yr e s t r u c t u r e ，t h es t a t e - o w n e de n t e r p r i s er e f o r mb r i n g st h e l a i d - o f f w o r k e r si n c r e a s es h a r p l y , t h u sm a n yp r o b l e m si n e v i t a b l y e x i s t e d e s p e c i a l l y t h es i m i l a rs a f e g u a r dw a yi ta d o p t s ，w h i c hn e g l e c tt h ed i f f e r e n td e m a n do ft r a d i t i o n c i v i la d m i n i s t r a t i o nr e l i e fo b j e c ta n dl a i d - o f fw o r k e r s n o to n l yh a sn o th e l p e dt h e l a i d - o f fw o r k e r st or e a l i z et h er e - e m p l o y m e n t , b u ta l s oh a sr a i s e dt h ed e a db e a t , t h e u n r e g i s t e r e de m p l o y m e n ta n das e r i e so fs o c i a lq u e s t i o n , c 矗l l s e dt h es o c i e t ym a r g i n a l p o p u l a t i o na n do t h e rc i t i e sg u a r a n t e e sp e r s o n n e l sd i s a f f e c t i o n a tt h es a m et i m e , a l a r g es c a l eo fl a i d - o f fw o r k e r sl o n g - t e r md e t e n t i o nw i l la l s oi n t e n s i f ys t a t ef i n a n c , e s b u r d e n , w h i c hd o e sn o tf a v o rs y s t e m sh e a t h yd e v e l o p m e n t i no r d e rt os o l v et h e s e p r o b l e m s ，w em u s tr e a d j u s tt h ec u r r e n ts y s t e m , b u i l d se m p l o y m e n ts e c u r i t yo f l a i d - o f f w o r k e r su n d e rc i t yp e o p l el o w e s ts o c i a ls e c u r i t ys y s t e m t h i sa r t i c l et h r o u g hs t u d i e so ft h en e w e s tr e s e a r c hr e s u l t so nd o m e s t i ca n d f o r e i g nu n e m p l o y e dp e o p l e se m p l o y m e n ts e c u r i t yt h e o r y c a r r i e so nt h ee c o n o m i c a n a l y s i st ot h er e - e m p l o y m e n tc h o i c eo fl a i d - o f fw o r k e r su n d e rc i t yp e o p l el o w e s t s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m p r o f i t st h es u c c e s s f u le x p e r i e n c ef r o mt h ed e v e l o p e dc o u n t r y a n dt h ea r e ni n t h e e m p l o y m e n ts e c u r i t yp o l i c ya s p e c t u n i f i e so u rc o u n t r y u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ea n dt h er e - e m p l o y m e n ts e r v i c ec e n t e rp r e f e r e n t i a lp o l i c y d i s c u s s i o nas u i t a b l ep a t t e r nw h i c hn o to n l yc a nh e l pl a i d - o f fw o r k e r se s c a p ef r o m p o v e r t y , b u ta l s or e a l i z e ss y s t e m sp o s i t i v ec y c l e k e yw o r d s ：c i t yp e o p l el o w e s ts o c i a ls e c u r i t y ；l a i d - o f fw o r k e r s ；e m p l o y m e n t s e c u r i t y 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：金轮诠 轫p 年弓月巧日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学位论文作者签名：金论硷 2 口f 年；月饬日 第1 章绪论 1 1 选题的背景和依据 1 1 1 选题的背景 第1 章绪论 中国的城镇低保是在国企改革，失业人员激增的历史背景下作为“三条保 障线”中的最后一道安全网建立的。因而在制度设计的初衷上就有别于传统的 社会救济，解决的是领取失业保险金期满而又没有找到工作的失业人员基本生 存问题。对这部分失业人员而言，城镇低保在一定意义上相当于失业保险的延 伸。 自2 0 世纪9 0 年代起，伴随着国有企业改革的进一步深入，中国面临着日 益严重的失业和城市贫困问题。从统计数据可以看出( 见表1 1 ) ，这一时期城 镇从业人员的持续上升，却伴随着传统就业人员( 城镇职工) 数量的不断下降。 职工人数最低的2 0 0 3 年比最高的1 9 9 5 年减少4 4 1 6 万人( 自2 0 0 4 年起出现小 幅上升趋势) 。导致城镇职工下降的主要因素是经济体制改革和经济结构调整 过程中国有企业和集体企业职工数量的锐减。城镇集体单位职工数量( 即正规 就业人员) 自1 9 9 2 年起呈现持续下降趋势，截止到2 0 0 6 年减少了2 8 1 1 万人( 其 中1 9 9 7 - 1 9 9 8 两年减少1 0 5 3 万人) 。国有单位职工从业人员和职工数量自1 9 9 5 年起呈现持续下降趋势，截止到2 0 0 6 年分别减少了4 9 7 3 万人4 7 2 3 万人( 其中 1 9 9 7 1 9 9 8 两年分别减少2 1 8 6 万人和2 1 4 0 万人) 。在短短十几年的时间里，国 有、集体单位从业人员共计减少7 7 8 4 万人( 职工减少7 5 3 4 万人) 。如何应对 如此严唆的失业下岗高峰，成为中国政府必须面对的严竣挑战。 第1 章绪论 表1 11 9 9 2 - 2 0 0 6 年城镇职工数量变动情况1单位：万人 国有单位职工国有单位从业城镇集体从 城镇从业人员城镇职工人数 人数人员业人员 年份比上比上比上比上比上 数量年增数量年增数量年增数量年增数量年增 减减减减减 1 9 9 2 1 7 2 4 l 2 6 41 4 7 9 2 2 8 4 1 0 8 8 92 2 51 0 8 8 92 2 53 6 2 1 7 1 9 9 31 7 5 8 53 4 41 4 8 4 95 71 0 9 2 03 l1 0 9 2 03 l3 3 9 32 2 8 1 9 9 41 8 4 1 38 2 81 4 8 4 9o1 0 8 9 0- 3 01 1 2 1 42 9 43 2 8 51 0 8 t 9 9 51 9 0 9 3 6 8 01 4 9 0 85 91 0 9 5 56 51 1 2 6 l4 73 1 4 71 3 8 1 9 9 6 1 9 8 1 57 2 21 4 8 4 5- 6 3 1 0 9 4 9 - 6 1 1 2 4 41 73 0 1 6一1 3 l 1 9 9 72 0 2 0 73 9 21 4 6 6 81 7 71 0 7 6 61 8 31 1 0 4 42 0 02 8 8 31 3 3 1 9 9 82 0 6 7 84 7 l1 2 3 7 7_ 2 2 9 18 8 0 91 9 5 79 0 5 8 1 9 8 6 1 9 6 39 2 0 1 9 9 92 1 0 1 43 3 61 1 7 7 3- 6 0 4 8 3 3 6 2 78 5 7 2 - 4 8 6 1 7 1 2石2 2 0 0 02 1 2 7 4 1 1 6 0 1 1 2 5 95 1 47 8 7 8_ 4 5 88 1 0 2- 4 7 01 4 9 92 1 3 2 0 0 l2 3 9 4 02 6 6 61 0 7 9 2埘7 4 0 94 6 97 6 4 0- 4 6 21 2 9 12 0 8 2 0 0 22 4 7 8 08 4 01 0 5 5 82 3 46 9 2 44 8 57 1 6 3- 4 7 71 1 2 21 6 9 2 0 0 32 5 6 3 98 5 91 0 4 9 2- 6 66 6 2 l一3 0 36 8 7 6- 2 8 7l o o o1 2 2 2 0 0 42 6 4 7 6 8 3 7 1 0 5 7 6 8 4 6 4 3 81 8 36 7 1 01 6 68 9 71 0 3 2 0 0 52 7 3 3 l8 5 51 0 8 5 03 5 86 2 3 2 - 2 0 6 6 4 8 8- 2 2 28 1 0- 8 7 2 0 0 62 8 3 1 09 7 9l l l 6 l3 l l 应当指出的是，上述严峻挑战是中国刚刚建立现代社会保障制度的过程中 发生的。中国计划经济体制时期对城镇职工实行单位保障制度，职工的所有生 活保障几乎完全依赖所在单位解决，形成了所谓的“企业办社会”、“单位办 社会”。这种单位保障在国家计划经济体制和不承认失业的状况下还可以勉强 运行。随着经济体制市场化改革的不断深入，企业竞争的不断加剧导致了大批 失去竞争力的国有企业、集体企业破产倒闭。失业人员不仅失去了工作岗位， 也失去了过去依托单位所提供的各种生活保障面临着没有保障的巨大风险。 这些问题不仅关系上述几千万人群的基本生活与切身利益，而且直接关系 资料来源：国家统计局：中国统计年鉴( 1 9 9 3 、1 9 9 6 、2 0 0 1 、2 0 0 6 ) ：劳动都社会保险事业管理局： 中国社会保险年鉴( 1 9 9 7 ) ，中国人事出版社，1 9 9 7 ；劳动和社会保障部；中国劳动和社会保障年 鉴( 2 0 0 1 、2 0 0 2 、2 0 0 3 ，2 0 0 4 、2 0 0 5 、2 0 0 6 ) ；劳动和社会保障部、国家统计局；( 2 0 0 6 年度劳动和社 会保障事业发展统计公报，劳动和社会保障部网站 h t t p ：w w w m o l s s g o v c n g b n e w s 2 0 0 7 - 0 5 1 8 c o n t e n t _ 1 7 8 1 6 7 b a n 。 2 第1 章绪论 到社会稳定。为应对这一问题，国家出台了“三条保障线”制度，即国有企业 下岗职工基本生活保障、失业保险、城镇居民最低生活保障三种制度。职工下 岗后首先进入再就业服务中心。再就业服务中心作为下岗职工的托管机构，资 金来源于财政、企业、社会( 失业保险) 三方，其中中央财政每年补贴1 0 0 亿 元左右。按照政策规定，下岗职工进“中心”就要签协议，在“中心”的时间 最长是3 年，3 年期满就必须解除同所在企业的劳动关系，仍然实现不了再就业 的转入失业保险。2 1 9 9 9 年1 月，国务院颁布了失业保险条例，将“待业保 险”改为“失业保险”、将“待业救济金”改为“失业保险金”，覆盖范围从 国有企业扩大到城镇各类企业和事业单位，提高了失业保险费的缴费比例( 单 位由工资总额的1 提高到2 ) ，增加了个人缴费( 本人工资的1 ) ，规定了 失业保险金的给付标准和期限。失业保险金标准低于当地最低工资、高于当地 城镇居民最低生活保障线，领取期限最长为2 4 个月。同时颁布的失业保险费 征缴暂行条例，进一步明确了失业保险的覆盖范围和缴费义务人，以确保失 业保险金的承受能力。失业保险条例的颁布实施，为承接下岗职工。出中 心”提供了制度和资金保证。对于失业保险领取期满仍然没有找到工作的失业 人困难群体，1 9 9 7 年8 月国务院颁布了关于在各地建立城市居民最低生活保 障制度的通知，要求到1 9 9 9 年底在全国所有城市和县政府所在的镇都要建立 这项制度。并在总结各地建立低保制度工作经验基础上，于1 9 9 9 年9 月颁布城 市居民最低生活保障条例，明确了最低生活保障制度的救助原则，除对传统 “三无”人员按最低生活保障标准全额救助外，对尚有一定收入的城市居民按 家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的差额享受。此后城镇低保的覆盖范 围逐渐扩大，失业人员成为城镇低保的主体。 1 1 2 选题的依据 贝弗里奇认为，一个没有维持充分就业以防止大规模失业的社会保障计划 是不能令人满意的。这一观点充分肯定了社会保障与就业的紧密联系。在社会 保障体系各子系统中，再就业保障体系对就业的影响是最为直接和深刻的，再 就业保障体系未来的走向对我国就业问题的解决和缓解起着举足轻重的作用。 2 吕学静：现代社会保障概论p 1 5 7 ，北京；首都经济贸易大学出版社，2 0 0 5 第1 章绪论 社会保障制度是积极就业政策的一部分，社会保障的未来发展应突出“就业导 向”，与此相适应，未来我国失业人员社会保障的发展目标是建立以促进就业 为导向、旨在保障就业的保障体系。 依据之一：符合失业人员的特点 失业人员不同于传统的社会救济对象，本身具有劳动能力也有过社会工作 的经验。尤其是在我国，绝大多数失业人员失业都是由经济结构调整所造成的 结构性失业，在以工资收入为主要生活来源的情况下，失业给失业人员家庭和 个人所带来的损害都是巨大的。尽管失业保险金和城镇低保可以在一定程度上 缓解失业家庭的困难程度，但相对于就业时的状况，依赖救助仅仅只能维持生 存，因此对任何一个正常的失业人员而言，重新就业才是给他们的最好保障。 依据之二：符合保障的根本目的 理想的保障应该是使每个人获得充分的和持久的保障，但这只是一种理想 状态，资源的有限性和稀缺性决定了现实中只能逐渐接近它而无法完全实现它。 但我们可以朝着终极目标前进、努力接近它，追求社会效用最大化。随着社会 的发展和进步，人们素质水平的提高，人们分析问题的能力、解决问题的能力 增强，就越能从根本上、更彻底地解决问题。城镇低保本身具有保障失业人员 失业期间的基本生活的功能。而对于有劳动能力的失业人员来说，就业是更彻 底、更根本的保障手段。就业才是避免贫困和消除依赖性、维护社会稳定的可 靠途径。因此，就业保障是失业人员城镇低保的发展趋势。 依据之三：基于现实的最优选择 关于失业人员未来的保障体系建设，有些学者持有这一观点：失业人员的 生活保障是失业保障的核心，可以通过强化社会救济体系来解决。具体设想是： 进一步完善现有的城镇最低生活保障制度，形成一套面向全体城镇居民的制度 化、规范化的社会救济体系；对于因失业陷入贫困的社会成员，社会救济体系 提供救助；救助依据是家庭人均实际收入水平，而不是就业状态；促进就业服 务由政府职能部门及公益组织承担。这个方案采用的是生活保障与促进就业服 务的经办机构相分离的做法，不但会使管理脱节，还将降低专业化程度，公益 组织的稳定性和专业性的缺乏很难保证就业促进的实施效果；采用这一方案既 难以应对未来严重的就业压力和多方挑战，也不利于城镇低保制度的长期发展， 使得政府已经十分沉重的财政负担不堪重负。因此，建立就业保障型的失业保 障体系是基于现实的最优选择。 4 第1 章绪论 依据之四：应对挑战的必然选择 当前我国就业形势十分严峻，政府部门只有多管齐下、多方筹措，才有可 能缓解、减轻以至解决这个“世纪难题”。因此，在从经济发展、产业结构调整 等角度考虑解决就业问题时，也应当从社会保障的角度探求促进就业的途径和 办法。社会保障改革本身就是积极劳动政策的一个组成部分。社会保障在担任 经济调节器、社会安全阀的同时，也在自觉和不自觉的影响着国家的就业水平， 具有促进就业的功能。我们应使其促进就业的功能得到最大限度的发挥。另外， 以消极生活保障为特点的城镇低保制度如果任其发展将面临的沉重资金支付压 力，只有通过最大限度促进就业这一措施来缓解。因此，以就业保障为目标是 应对未来挑战的必然选择。 1 2 研究的目的和方法 1 2 1 研究目的 本文研究目标是：通过综述国内外对社会救济理论研究的成果，借鉴部分 国家及地区的社会救济政策及运行机制方面的成功经验，结合当前我国失业人 员城镇低保的特征及现状，探讨我国城镇低保失业人员就业保障的优化途径。 通过对当前城镇低保制度在保障失业人员就业方面存在的问题进行分析，进行 相应的对策研究，尝试解决在失业人员城镇低保就业保障方面存在的问题，从 政策研究的角度为城镇低保失业人员的就业体系的建立和决策的完善提供理论 依据。 为达到这一目的，优化失业人员城镇低保制度，必须考虑三个方面，城镇 低保制度对失业人员劳动供给的影响，城镇低保失业人员的就业岗位，如何充 分发挥再就业工程的相关优惠政策，因此转化为以下三个问题的解决： ( 1 ) 在城镇低保制度对失业人员再就业行为的影响方面，需要尽可能地降低 城镇低保制度的消极保障对失业人员就业信心和就业意愿的不良影响，通过引 入工作福利制，保证他们的劳动参与度，提高他们的再就业能力。 ( 2 ) 在城镇低保失业人员就业岗位的创造方面，考虑到这部分人群再就业的 特殊性，建议通过开辟社区工作岗位实现社区就业的方式来解决。此外，社会 保障制度的发展使得制度本身内生出众多就业机会，可以充分加以利用，将其 第1 章绪论 作为城镇低保失业人员再就业的一个途径。 ( 3 ) 城镇低保失业人员就业保障是一个系统工程，不能仅仅依靠城镇低保制 度，而应当调动各方面的积极因素，因此，在以上两点问题解决的基础上，还 需要对国家出台的失业人员再就业优惠政策加以充分利用，以期更好地实现就 业保障的优化。 1 2 2 研究方法 在研究方法上，本论文主要运用经济学和管理学的基本原理，采用比较研 究法、系统分析法、理论研究与实际工作相结合和规范分析与实证分析相结合 等研究方法。 第一，理论研究与实际情况相结合。中国城镇低保失业人员就业保障优化 研究是一项应用性非常强的课题，因此，在本论文的研究中，我始终紧密围绕 课题的应用性进行研究，注重理论方法研究切合当前城镇低保的实际，走理论 与务实相结合的研究路子。 第二，规范分析与实证分析相结合。从经济理论的研究和发展规律来看， 经济理论的产生首先应该源于对经济现象的实证分析，规范分析是在实证分析 的基础上，抽象出一定的规律并以一定的价值判断为准则进行的。本论文将通 过对中国和其他典型国家社会救济的发展经验和教训进行实证分析，总结出目 前失业人员城镇低保改革和发展的基本规律和趋势，结合中国现有的国情及社 会价值观念，研究解决中国在城镇低保失业人员就业保障方面存在的问题。 第三，比较分析法。一是采用横向比较分析法。任何国家的社会救济制度 的发展必然会受本国经济发展状况、文化传统、政治、人口、社会政策等一系 列因素的影响，同时，各个国家在不同的历史阶段、不同的经济和社会发展条 件下，对住房保障制度所制定的目标和政策也可能大有不同。所以，本论文采 用横向的比较分析法，分析典型国家或地区在经济和社会发展的不同阶段所采 取的社会救济制度的经验，联系中国在社会主义初级阶段历史条件下的实际情 况，进行比较分析，从而借鉴成功的经验、汲取失败的教训。 6 第1 章绪论 1 3 研究思路与论文框架 本论文的框架如下： 第一章为基础研究，提出本文研究的背景与意义，并且给出了研究的目的 和方法。旨在为后面的分析和探讨奠定一个基础，并起提纲挈领的作用。 第二章是本论文研究的相关理论，在前人研究的基础上，了解前人对此问 题是如何看待，研究的视角有哪些。 第三章为社会救助改革中就业促进政策的经验研究。分两个方面，首先是 介绍美国的工作福利制如何降低社会救助制度对有劳动能力的救助对象再就业 的负激励效应。然后分别介绍美国、德国、印度和南非在促进再就业方面的政 策措施，以期对我国城镇低保失业人员就业保障优化工作提供有益借鉴。 第四章分析我国城镇低保失业人员就业保障存在的问题。从三个方面进行 阐述，分别是：城镇低保制度本身对失业人员再就业存在负激励效应；城镇低 保失业人员再就业岗位短缺；相关就业促进政策不到位。这三个方面层层递进， 将当前我国城镇低保失业人员就业保障工作的问题展露得一览无余。从就业意 愿到就业岗位再到就业辅助措施，当前城镇低保失业人员都没能得到相应的政 策推动，那么城镇低保失业中广泛存在的养懒和隐性就业也就再正常不过了。 要优化城镇低保失业人员的就业保障，必须解决好这三大问题。 第五章是在以上研究的基础上提出的就业保障优化途径，即首先通过在有 劳动能力的失业城镇低保中引入工作福利制度，筛出隐性就业者，调动懒汉参 与劳动，提升失业人员的再就业能力。其次，通过社区就业和社会保障体系内 生就业岗位的方式创造就业机会，使这批失业城镇低保对象有地方就业。此外， 落实相关就业帮扶政策，让刚刚实现就业的失业城镇低保对象实现更好更稳定 的就业。 第六章是结论、不足和展望。城镇低保失业人员就业保障是一项艰巨的工 程，有良好的经济效应和社会效应，做好这项工作，功在当代，利在千秋。本 文的研究只是简单地根据现存的主要问题提出自己的一点浅薄的看法和思路。 关于这一课题的研究，能够深入挖掘的东西还很多，比如能否通过城镇低保两 类不同人群( 有劳动能力能够照顾他人，丧失劳动能力需要他人照顾) 的相互 7 第1 章绪论 救助实现城镇低保良性循环等等。 因此，本文的思路可以总结为：首先介绍理论基础，在前人研究的思路上， 借鉴发达国家社会救助中就业促进政策的经验，再分析我国城镇低保失业人员 就业保障的现状，从问题入手进行对策研究，探讨实现优化这种就业保障现状 的途径。 第2 章研究的理论基础 第2 章研究的理论基础 2 1 基本概念的定义 任何研究都是建立在一些基本概念之上的，只有在对某一概念具有相同的 理解基础上才能展开充分的讨论和交流。为了在理解上不至于引起歧义，有必 要对以下几个概念进行说明和界定。 2 1 1 社会救济 社会救济，也称社会救助，是世界上最古老的社会保障制度。1 6 0 1 年，英 国伊丽莎白一世制定的济贫法就是一部关于社会救济的著名法案，在社会 保障史上具有里程碑式的重要意义。 我们现在所说的社会救济，是由国家和社会通过立法，对因各种原因失去 最低生活保障的社会成员给予物质援助，以维持最低生存需要，维护其基本生 存权利的社会保障项目。这个定义包含以下几个方面的内容： 1 、性质：社会救济式一种社会或政府的行为。作为政府行为，它表现为政 府通过立法建立一种为社会成员提供最低生活保障的制度，其实施比较规范、 确定，并有法可依；作为一种社会行为，它表现为民间或社会团体对救助对象 的自发性救助，主要以自发性募捐和其他慈善性活动的形式来实现，带有自发 性、不确定性的特征。 2 、对象：社会救济的对象是因各种原因失去最低生活保障的社会成员。主 要包括以下几类人员： ( 1 ) “三无人员”，即无生活来源、无劳动能力、无抚( 赡) 养人的人。这 类人是社会上生活最为困难的群体，他们中的绝大多数需要长期救助、是传统 社会救济的主要对象。 ( 2 ) 。失业人员”，这些人通常没有固定工作，靠从事一些临时性的工作来 维持生活，工资水平低于法定最低生活标准。由于这类人属于有劳动能力的困 难群体，所以对他们的救助应当着眼于就业保障。 ( 3 ) 因各种灾害导致生活一时困难的居民及家庭。这类救济对象一般都有 9 第2 章研究的理论基础 劳动能力和收入来源，只是由于突发性的灾害使其家庭财产和人身受到损失， 生活陷入暂时的困难，需要国家和社会给予救助。这类对象具有暂时性和偶然 性的特征，一旦在后重建工作开展，其生活就会得到保障而不需要再救助。 3 、保障程度：社会救济提供的仅仅是满足最低生活需要的资金或实物，目 的是在公平和效率之间寻找适度。它体现了人道主义精神，是社会会保障制度 的最后一道安全网，极力使每一个公民不至于在生活困难时处于无助的困境。 2 1 2 城镇居民最低生活保障 城镇居民最低生活保障制度是政府对城镇贫困人口按照最低生活保障标准 进行差额救助的社会救济制度。制度实施的范围是县级以上的城镇；制度实行 的对象是实际生活没有达到政府规定的最低生活保障标准的家庭和个人；保障 行为的实施主体是各级人民政府，保障资金来源于各级政府的预算拨款。保障 方式是对有一定收入的保障对象的实际收入与最低收入标准的差额进行差额补 贴，对没有收入的保障对象按照对最低收入标准发给社会救济。 建立城镇居民最低生活保障制度，既是对传统社会救济制度的改革和发展， 又是建立和完善城镇社会保障体系的重要步骤。依据国务院关于在全国建立 城镇居民最低生活保障制度的通知( 国发 1 9 9 7 1 2 9 号) 规定，1 9 9 7 年，城镇低 保在全国推广起来。 2 1 3 失业人员 失业人员是指在劳动年龄内，具有劳动能力，要求就业，尚未就业的人员， 包括两个方面：一是新成长的劳动力；二是就业之后失去工作，中断就业的人 员，通常叫失业职工，也叫就业转失业人员。失业人员已于企业解除劳动关系， 档案已转入户口所在街道、镇劳动和社会保障部门，是城镇低保的重要保障对 象。 l o 第2 章研究的理论基础 2 2 就业保障理论依据 2 2 1 社会保障理论 一方面，市场经济是效率高的经济，利润最大化的原则对经济的发展产生 了强大的动力；另一方面，市场经济也是风险大的经济，风险造成的社会震荡 又会成为经济发展的强大阻力和干扰因素。所以，社会需要有一种稳定的机制 来缓解、排除这种阻力和干扰，以保证经济的正常运行。社会保障政策就是市 场经济的一种稳定手段，是作为社会的“减震器”和“安全网”应运而生的。 西方社会保障经济理论最早的理论渊源可以追溯到亚当斯密，他在国民 财富的性质及其原因的研究一书中，论述了通过“看不见的手”来推动个体利益 和社会福利的共同增长，进而实现社会整体福利水平提高的一种思想3 。当代西 方社会保障经济理论开始于福利经济学。其代表人物英国经济学家庇古于1 9 1 2 年出版了财富和福利一书，1 9 2 0 年又把该书扩展为福利经济学，该书 系统地论述了福利经济学理论。2 0 世纪3 0 年代之后，凯恩斯主义经济学以需求 管理为基础建立了社会保障理论。学术界认为，新旧福利经济学和凯恩斯理论 是建立福利国家的主要经济学基础。之后在2 0 世纪7 0 年代末，福利国家相继 步入困境，福利支出成为一种沉重的负担，尤其出现了滞胀现象。关于社会保 障理论又出现了新剑桥学派、货币主义学派、供给学派等新的理论学派。进入 2 0 世纪8 0 年代中期以后，在西方经学的新发展中，西方社会保障经济理论也取 得了新的进展，主要表现在：开始重视从社会保险与资本积累的关系上来论证 社会保障对宏观经济均衡的影响。 我们不难发现，在一个多世纪的社会保障理论的演变和发展过程中，很大 程度上反映了国家干预主义和经济自由主义两大思潮兴衰更替的关系，而他们 的分歧只是如何看待资本主义市场经济，如何调整国家、企业和市场的关系， 以及国家干预和自由经营相结合的程度、方式和方法( 李珍等，2 0 0 4 ) 4 。并且， 社会保障理论的演进将长期围绕政府与市场、公平与效率两大主题展开( 李珍， 2 0 0 1 ) 李珍认为：1 ) 政府应该在社会保障领域承担主要责任，尤其是充当社会 弱势群体的保护伞；同时，市场在配置社会保障资源方面的功能会发挥得淋漓 3 ( 英) 亚当斯密： 国民财富的性质及其原丙的研究t 卷p 2 7 ，北京：商务印书馆，1 9 9 4 4 李珍，刘子兰：西方社会保障主要理论及其政策主张回眸，经济学动态，2 0 0 4 ( 1 ) , 8 2 - 8 5 第2 章研究的理论基础 尽致。2 ) 初次分配领域应坚持效率优先原则，而在再分配领域应该突出强调公 平性。依靠经济效率来解放和发展生产力，依靠社会公平使大多数人共同富裕， 这是市场经济与社会关怀兼顾且相互联系的两个方面。3 ) 社会保障改革应坚持 社会保障水平与经济发展水平动态一致的原则。一方面，要吸取国外社会保障 的经验教训，避免重蹈西方“福利国家”的覆辙；但另一方面，社会保障与经济发 展的低水平一致不是静态的，当经济发展时，居民应通过社会保障制度分享经 济发展的成果。4 ) 社会保障和经济发展可以实现良性互动，但是从其本源来看， 社会保障的主要功能是社会功能，经济功能只是派生功能( 李珍等，2 0 0 4 ) 。 城镇低保是社会保障的重要组成部分，城镇低保制度既是社会保障制度的 重要组成部分社会救济的一种表现形式，也是社会救济对社会保障的体现。因 此，社会保障理论自然是城镇低保产生与存在的理论依据之一。 2 。2 。2 贫困循环理论 关于一个国家或地区的贫困循环，经济学家纳克斯5 提出了“贫困的恶性循 环”理论。他认为资本的形成不足是贫困恶性循环的中心环节，并从资本的供 给和需求两方面论述了贫困恶性循环的形成过程。从资本的供给方面看，贫困 地区居民平均收入水平低下。由于生活的需要，他们不得不把绝大多数收入用 于生活消费支出，几乎没有余钱用于储蓄，从而导致储蓄水平很低。事实上低 收入本身就意味着低储蓄能力。低下的储蓄能力必然导致资本形成不足，从而 导致生产规模和生产效率难于提高，经济增长只能维持在一个很低的水平上， 最终进一步导致居民的低收入。这样周而复始地形成“低收入低储蓄 低资本形成低生产效率低收入”这一恶性子循环。从资本的需求来看， 贫困居民的人均收入水平低下导致购买力水平低，而低水平的购买力又导致投 资引诱不足，进而造成资本形成不足，使得生产规模、生产率和铲除都只能维 持在低水平。这样，周而复始地又形成了“低收入低投资引诱低资本 形成低生产率低收入”这样一个恶性子循环。 而这一思路同样可以用来分析当前我国城镇低保失业人员的个体贫困。从 人力资本供给的角度来分析，城镇低保失业人员低保收入微薄，仅能保障最基 本的生活消费，几乎没有储蓄，因而也没有能力为自己的人力资本开发投资( 失 5 李珍：社会保障理论p 1 5 9 ，北京：中国劳动与社会保障出版社，2 0 0 1 1 2 第2 章研究的理论基础 业人员之所以需要城镇低保最根本的原因在于他们的人力资本过低，无法在劳 动力市场的激烈竞争中获得就业机会) ，就会导致他们更加无法寻找到工作，无 法通过就业的手段来摆脱贫困，只能持续吃低保。这样周而复始就形成了“低 保障水平低储蓄水平低人力资本形成劳动力市场竞争中失利 无法摆脱失业继续吃低保”的恶性子循环。从创业资本的角度来分析，城 镇低保失业人员的保障金微薄，出于生存的本能，他们会将几乎所有的收入用 于生活消费支出，导致他们没有或只有很少的储蓄积累，这样就会缺乏创业资 金，使得他们通过创业的手段摆脱贫困的愿望无法实现，只能继续吃低保。也 就形成了“低保障水平低储蓄缺乏创业资金无法通过创业手段脱 贫一继续吃低保”的恶性子循环。这样，城镇低保失业人员的规模就会越来 越大。对社会消费需求的角度来看，长期存在规模较大的城镇贫困人口也不利 于消费的增长，也就会影响新就业岗位创造，影响失业人员的再就业。 2 2 ，3 贫困陷阱、失业陷阱 所谓“贫困陷阱”，是指当所得增加时，可获得的与个人收入水平相关的补 助下降，它实际上相当于在公开的社会保障税和个人所得税之外对增加的收入 再征收了一次隐蔽的税，在一定范围内包括公开的社会保障税、个人所得税和 隐蔽的税收的总税率可能超过1 0 0 0 , 4 ，从而导致个人通过自己努力得以增加收入 的最终结果是实际收入下降，这种现象使得有些处于贫困线下的穷人不能自拔。 下表是财政学专家列举的一个典型的贫困陷阱的例子。 第2 章研究的理论基础 政经济出版社，1 9 9 3 年版 表中表明，当某人每周挣的收入为6 0 英镑时，征税与补助后的实有收入为 1 2 2 6 8 英镑；当他开始努力工作并挣得1 0 0 英镑时，征税与补助后的实有收入 下降到1 2 0 9 6 英镑；而当它努力工作挣得1 4 0 英镑时，每周实有收入进一步下 降到1 9 9 3 3 英镑；后两种情况反而不如他挣6 0 英镑时的情形。因此，不合理的 个人所得税和社会保障补助等相互作用不仅无助于穷人摆脱贫困。而且打击穷 入努力工作以挣得更多收入的积极性。6 “失业陷阱”指的是在社会保障税和个人所得税的共同作用下，某些低收 入者实际上存在一个很高的失业时的实有收入对就业时实有收入的替代率，即 就业者就业时的税收与补助后的净收入被如果失业时期社会保险补助所替代的 比例，或者失业者失业时净补助收入与其如果找到工作时的可能净收入之比例。 如果替代率过高，将会导致某些人完全失去寻找工作的动力。 6 郑功成：社会保障学) 1 3 5 0 ，北京：商务印书馆，2 0 0 4 1 4 第2 章研究的理论基础 表2 2 失业陷阱替代率的计算 就业( 英镑周)失业( 英镑周) 就业收入 l o o o o 失业补助 4 9 2 5 加：小孩补助 1 4 o o小孩补助1 4 0 0 住房补助 1 5 0 3 住房补助 2 7 o o 家庭收入补助 5 0 0 辅助补助 9 8 0 学校免费午餐 6 0 0学校免费午餐6 0 0 减：个人所得税1 0 0 7 社会保险税 9 0 0 等于实有收入 1 2 0 9 6 实有收入 1 6 0 0 5 替代率= 1 0 6 5 1 2 0 9 6 = 8 8 资料来源：邓子基等著：西欧国家税制改革比较研究，第3 7 7 页 表3 表明，在与表2 相同的家庭背景下，失业时的实有收入之比就业时减 少1 2 ，替代率高达8 8 ，可见，在这种税制制度和社会保障制度下，事实上 可能使某些人完全失去找工作的激励。因此，一些西方经济学家认为个人所得 税和社会保险制度的相互作用是失业率居高不下的重要原因。 2 3 研究的文献综述 关于城镇低保对失业群体的保障方面，国内外一些专家学者对此进行了研 究，本文从关于当前我国城镇贫困原因的研究，关于城镇居民最低生活保障制 度的研究，关于失业人员再就业的研究方面对所收集的文献进行了总结。 2 3 1 关于当前我国城镇贫困原因的研究 当前我国城镇贫困现象产生的原因是研究城镇低保的关键要素之一，是确 定城镇低保的保障对象和制定保障对策的必要前提。对此问题，学界的观点主 要有：( 1 ) 体制和个人素质的原因。李珍教授是其中比较有代表性的一位。她 从宏观和微观的角度论述了这些因素： 首先，经济体制转型引发了大量的失业，导致贫困人口的产生。事实上， 1 5 第2 章研究的理论基础 在体制改革之前，原有的计划经济体制的重复建设和劳动力资源的行政配置就 存在着大量的“隐性失业”，通俗的解释就是一个人的工作几个人干，一个人的 饭碗几个人端。体制改革的深化将这些长期存在的隐性矛盾显性化出来，就产 生了大量失业人员，下岗人员按照规定领取最低工资或基本生活费，失业人员 领取失业救济金，这两种收入每月一般都在l o o _ - 3 0 0 元之间，标准明显偏低， 这就使得很多失业人员沦为城镇贫困人口。 其次，体制改革期间经济增长速度放慢，新增就业岗位增长趋缓导致失业 人员大量增加，也是城镇贫困产生的一个重要根源。1 9 8 5 年中国城镇新增就业 为8 1 4 万人，到1 9 9 7 年下降至7 1 0 万人。其中城镇国有单位和集体单位吸纳就 业的能力下降幅度更大，前者同期从4 9 9 万人降至2 6 6 万人，后者同期从2 0 4 万人降至1 2 8 万人。以上两方面因素的共同作用，再加上城镇每年新增6 0 0 万 劳动力就业的压力，使得城镇失业人数显著增加。 再次，作为城镇经济体制改革的重要配套项目，城镇社会保障制度的改革 滞后是导致城镇贫困人口大量增加的另一个重要原因。主要体现在：1 ) 社会保 障覆盖面狭窄；2 ) 社会保障水平偏低；3 ) 社会保障体系的社会化程度比较低。 最后涉及城镇居民的个人问题，文化程度低、专门技能缺乏、年龄较大又 缺乏自立精神也是产生城镇贫困的重要原因。7 ( 2 ) 政策的缺失和低效方面的原因。和平，华迎放等人所著的城市贫困群 体社会保障政策与措施研究一书中，就指出政策低效和缺失方面的问题，比 如：1 ) 缺乏有效的扶持政策。首先，作为城镇贫群群体救助主体的城镇低保资 金来源依赖中央地方财政扶持，现实的情况是，贫困地区需要保障的人最多， 但这些地区的地方财政恰恰最不能稳定供应资金。其次，在中西部地区和资源 枯竭型城市、军工、森工等行业，由于自身发展和突破能力不足，虽有再就业 扶持政策但缺乏就业空间，贫困人员也很难实现再就业。2 ) 当前两极分化的收 入分配政策不利于缓解城镇贫困。近年来，我国城镇居民收入两极分化趋势持 续加大，而且当前的贫富差距开始由以收入差距转变为以财富占有差距为主， 这样就可能导致以占有大量社会资源和社会财富为特征的强势群体影响社会公 共政策的制定和执行，不利于贫困群体的自助和维权，很难改变其弱势地位， 从而难以从根本上改善其贫困状况。3 ) 缺乏支撑社会政策的社会基础。贫困群 体脱贫最终依靠的是自身能力的提升，通过就业来摆脱贫困。但他们通过自身 7 李珍：社会保障理论p 1 6 0 - 1 6 1 北京：中国劳动与社会保障出版社，2 0