（社会保障专业论文）城市居民最低生活保障制度保障效果研究.pdf

摘要 本文首先对贫困的界定、贫困救助理论以及社会保障理论的产生与发展过程 进行了系统的回顾。接着对城市居民最低生活保障制度的历史发展进行了回顾。 在此基础上，本文着重分析了城市低保制度的保障效果，即对于保障城市贫困群 体的基本生存这一制度( 政策) 目标来说，制度的保障效果如何。对于这一问题， 本文尝试从两个方面去回答，其一，分析制度的覆盖和保障情况，也即制度的瞄 准率问题；其二，对于制度的保“生存”目标，对比我国3 6 个大中城市的人均实 际收入、人均月食品支出等指标，分析我国的城市低保公布标准、人均实际补差 等指标与上述两指标的关系。在此基础上，本文对理论或实践中出现的有关低保 制度的一些论调进行讨论，其后对完善城市低保制度提出了一些政策建议。 本文就以上问题的详细分析，可以分为五个部分： 第一部分：对贫困问题进行了界定，回顾、归纳了有关贫困救助理论的发展 历程，在有关贫困问题一般性分析的基础上，引入我国实际，分析了我国城市贫 困的基本状况。 第二部分：对城市居民最低生活保障制度的历史发展进行了梳理。历经1 4 年的发展刨立、推广、规范、完善阶段，城市低保制度发展为现阶段保障2 2 0 0 万人的一项重要的具有中国特色的社会救助制度。 第三部分：是本文的核心部分。这一部分主要是对制度实施效果的一个方面 保障效果进行衡量。在低保制度的理论研究和实践工作中，对这方面的研究 还缺乏。本文尝试对这个问题进行解答。对这一问题的解答从两个方面入手：一 是对比中国城市贫困群体的规模，分析城市低保制度对城市贫困群体的覆盖程 度，即研究制度的瞄准率。二是针对制度的“生存”目标保“肚皮”，分析 目标的达成程度。这个问题的解决主要是通过现行制度的两个重要的“现金”指 标低保公布标准、月人均补差和各地的月人均实际收入、月人均食品支出指 标进行比较研究。而关于实物救助，由于各地规定的办法和标准不一，本文暂不 予以考虑。 第四部分：通过上述的分析，进而对城市低保制度进行一些反思。而对这些 问题的思考有助于对城市低保制度的实施效果、保障效果进行评判。例如在研究 中发现：城市低保制度的功能作用是有限的；城市低保制度并不能帮助城市贫困 群体脱离贫困；城市低保标准调整的慎重性等等。 第五部分：根据以上的分析和低保制度的实践工作，对城市低保制度的发展 提出了一些政策建议。借鉴国外发达国家、香港地区的经验，可以对完善城市低 保制度提供一些有益的思路和见解。 关键词：城市居民，最低生活保障，保障效果，城市贫困 s t u d yo bs e c u r i t ye f f e c to fm i n i m u nl i v i n gs e c u r i t ys y s t e m a b s i r a c t f i r s t l y , t h i sa r t i c l er e v i e ws o m ep r o b l e ma b o mp o o ra n dr e l i e f f o rp o o ls e c o n d l y , t h ea r t i c l er e c o l l e c tm i n i m ml i v i n gs e c u r i t ys y s t e m b a s e do nt h i s , t h ea r t i c l ea n a l y s e s e c u r i t ye f f e c tf o rt h i ss y s t e m , i nw h i c ht h es y s t e mf u l f i l l e d f o rt h i sp r o b l e m , t h i s a r t i c l e 出q s w e ri tf r o mt w os i d e s , o nt h eo n el m d , t h ea r t i c l ea n a l y s ec o v e r a g er a n g e , o i lt h eo t h e rh a n d , t h i sa r t i c l ea n a l y s ee f f e c tt h a tt h es y s t e ms e c u r et h ep o o r sl i v i n g f i n a l l y , t h i sa r t i c l ed i s c u s ss o m ep r o b l e m sa b o u tn l i n i l i l 砌l i v i n gs e c u r i t ys y s t e m , a n dg i v es o m es u g g e s t i o n st om i n i m u ml i , ，i n gs e c u r i t ys y s t e mf o ru r b a n i t ei nc i t y f o rt h ep r o b l e ma l la b o v e , t h i sa r t i c l ei n c l u d ef i v ep a r t s f i r s t , t h i sa r t i c l ed e f i n i t ep o v e r t y , a n dr e c o l l e c tr e l i e ft h e o r yf o rp o o lb a s e do n t h i s , t h et e x ta n a l y s eu r b a n i t e 。p o v e r t yw i t ht h en a t i o n a lc o n d i t i o ni nc h i n a s e c o n d , t h et e x ts h i l lu pt h eh i s t o r yo ft h em i n i m u ml i v i n gs e c u r i t ys y s t e mf o r u r b a n i t e f o rf o u r t e e ny e a r s , t h i ss y s t e mh a sc o v e r e da n dg u a r a n t e d2 2 ，0 0 0 ，0 0 0 u r b a r d t e s i t sas o c i a la s s i s t a n c ep r o g r a mt h a th a sc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s t h i r d , t h i sp a r ti st h ec o i eo f t h et e x lt h ep a r t j u d g ea n da n a l y s es e c u r i t ye f f e c t o f t h es y s t e mt h a ts e l d o mi sr e s e a r c h e d t h i sa r t i c l et r ya n ds t u d yi lf o rt h i sp r o b l e m , t h i sa r t i c l ea n s w e rf r o m t w os i d e s ，o nt h eo n eh a n d , t h ea r t i c l ea n a l y s ec o v e r a g er a n g e ， 0 1 1t h eo t h e rh a n d , t h i sa r t i c l ea n a l y s ee f f e c tt h a ts y s t e m 翻絮峨t h ep o o r sl i v i n g f o r m a t e r i a la s s i s t a n c ei sd i f f e r e n ti nc h i n a , s ot h ea r t i c l ew i l ln o tr e s e a r c hm a t e r i a l a s s i s t a n c e f o u r t h , t h r o u g hs o m ea n a l y s i sa b o v e ，t h et e x tr e t h i n kt h es y s t e ma n df i n ds o m e e o n c l u s i o m s u c ha sf u n c t i o no f t h es y s t e mi sl i m i t e d , t h es y s t e mi sl o n e l yf o rf i g h t i n g u r b a np o v e r t y , t h ea m e n d m e n to f t h eg u a r a n t e es t a n d a r di sc a u t i o u s f i f t h , w i t ht h ea n a l y s i sa n dw o r kp i 。d c t i c e , t h ea r t i c l eg i v es o m es u g g e s t i o n s s o m ee x p e r i m e n t ss u c h 勰d e v e l o p m e n t e dc o u n t r i e sa n dh o n g k o n ga r ea v a i l a b l e t h e yc a np r o v i d eu s e f u lt h i n k i n gf o rp e r f e c t i n gm l m m n ml i v i n gs e c u r i t ys y s t e m k e yw o r d s ：u r b a n i t e ，m i n i m u ml i v i n gs e c u r i t y , s e c u r i t ye f f e c t , p o o ri nu r b a na r e a s 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：鱼! 望! 玺 指导 w 明年孓月孵日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名：两2 瑚畸 川7 年岁月 8 日 1 引言 1 1 研究价值和意义 回顾城市居民最低生活保障制度的历史，可以发现城市低保制度从最初的配套 经济体制改革和企业改革，到现阶段保障城市贫困群体基本生活、维护社会稳定， 低保制度都发挥了巨大的作用，被喻为“最后一道安全网”。但是十余年来，对城市 低保制度的保障效果进行全面评估的还鲜有。进入新世纪。进一步完善城市居民最 低生活保障制度成为党和政府工作的大事。因而在完善之前对制度的全面评估尤其 是保障效果的评估显得非常重要。在对制度的保障效果进行评估、研究之后，我们 得出了一些结论，这些结论对制度未来的发展和完善意义重大。因此对制度保障效 果进行衡量、评估无论对于制度的理论研究者还是实际工作者都具有重要的指导和 启示作用。 1 2 国内外研究综述 城市居民最低生活保障制度从1 9 9 3 年创立至今已有十余年历史，该制度是为保 证城市贫困群体的基本生活而设，被认为是中国特色的社会救助制度，学术界对城 市低保制度从多方面进行了研究，主要有以下几个方面：其一，最低生活保障标准。 唐钧提出了一个称为“综合法”的研究方案。该方案包括三个步骤。第一步是用生 活形态法来确定中国不同社会、经济发展水平地区的贫困家庭的生活形态，以此找 出符合这些生活形态的贫困群体；第二步分析一般市民和贫困户的收入和消费，求 出生活必需品的菜单，再用市场物价来较为客观地求得最低生活保障线( 包括生存 线、温饱线和脱贫线) ；第三步再为方便实际工作者今后对最低生活保障线进行调整， 将贫困线与社会平均( 中位) 收入挂钩，同时求出贫困家庭的恩格尔系数。刘伟能等 的研究报告中有关最低生活保障线测定的观点与唐钧的。综合法”基本一致，他们 还提出最低生活保障线和贫困线之间是有一些差别的。贫困线是对贫困这种客观存 在的社会现象的量化，国际上许多国家都把它与人均国内生活总值、人均国民收入 等社会、经济指标并列，作为基本国情来看待。低保线则是政府对贫困所采取的最 基本的对策，其他一些政策，譬如最低工资标准，实际上应该根据最低生活保障线 来确定。洪大用认为应规范城市低保标准的测算，要注意以下几个问题：深入理解 条例有关规定；掌握测算居民基本生活标准的科学方法；合理区分不同类型家 庭的基本生活需求；坚持共享发展成果，不断调整保障标准的原则。童星、刘松涛 运用一系列总量指标和平均指标等对最低生活保障标准进行了测算和检验。其二， 探讨制度实施( 实践) 中的问题。这一方面的研究是最多的洪大用、刘仲翔认为， 一些地区对低保的理解不够，缺乏大局意识，工作推广落实慢；很多地区低保资金 不能保证，限制“扩面”的开展；有的地方低保标准过低，不能满足居民基本生活 需求；现有低保对象医疗需求突出；对低保的宣传不够，因而低保制度需要从以下 几个方面反思：目标定位要清晰；制定最低生活的指导性标准；建立科学的低保制 度运行模式；优化低保制度环境等。童星、刘松涛则认为目前的制度存在以下问题： 东西部之间“悖律”；“三条线”衔接不紧凑；临时救济的“暗补”方式；保障对象 的隐形收入；保障对象和保障经费的非线性增长等，并对问题进行了深入分析。李 学斌、王原认为低保制度存在的问题有：低保金筹措、管理中的问题；低保标准测 定和保障金发放中的问题；低保申请对象资格审查与审批中的问题；低保工作人员 素质及管理水平的问题；宣传力度不足；与相关部门协调难的问题等。针对这些问 题提出政策建议；完善、规范有关制度；以工代赈、救助与职业培训挂钩；动员社 会力量，扶助低保人群；实行低保金社会化发放；强化监督及与其它社会保障体系 的协调。 1 3 本文所要解决的问题 综观各学者对城市低保制度的研究，发现主要集中于低保制度( 政策) 实施中 的问题及政策建议，如城市低保标准的设定；从城市贫困角度入手对城市低保制度 进行研究等。而对这些问题的研究目前还是众说纷纭，因而本文试图对城市低保制 度目前的运行状况尤其是制度( 政策) 的保障效果进行评估。而对这一制度保障效 果的评价，本文从两个方面入手：一是针对城市贫困群体规模，本文将现行制度的 覆盖、保障人数与之对比，分析现阶段制度的保障面；二是基于制度的设计目标一 保障基本生活，在现阶段即目前的经济、社会环境下是保生存，分析现行制度下 低保对象所享受的低保金能否帮助低保对象实现保生存这一目标。在对制度的保障 效果进行定量研究之后，本文还对城市低保制度的功能作用等进行了定性研究，并 2 提出了一些结论，而这些结论有助于对制度的功效进行全面、合理的认识。最后本 文对完善城市低保制度提出了若干政策建议。 1 4 本文的创新点和不足 本文的创新体现在，一是选题的创新。在对城市低保的研究中，多数着眼于低 保制度实践中的问题与对策，本文尝试对制度的目标达成程度进行衡量、研究和分 析。二是分析视角的创新，本文对低保制度保障效果的研究采用了定量研究和对比 研究方法，创造性地用低保标准和人均补差与人均食品支出的对比去衡量和评估制 度的保障效果。三是范围广泛，侧重于宏观上对制度进行评估，不局限于某个城市 或地区。 本文的不足在于，一方面在国际经验的借鉴上，如何去把握好国外经验与国内 实际发展情况的对比、结合。另一方面，由于各地在实物保障和附加保障方面的规 定差别很大，因而本文在这方面的研究还不足。 2 我国城市贫困状况分析 2 i 贫困的界定 贫困问题是一个全球性、长期性、现实性和综合性的问题。如果从英国学者布 什和郎特里算起，关于贫困问题的研究迄今已有1 0 0 多年的历史了，许多学者和研 究人员都对贫困进行过研究。关于贫困的定义也非常众多。在这其中，比较著名的 有：汤森：“所有居民中那些缺乏获得各种事物、参加社会活动和最起码的生活和社 交条件的资源的个人，家庭和群体就是所谓的贫困的o 。”奥本海默：“贫困是指物质 上的，社会上的和情感上的匮乏。它意味着事物、保暖和衣着方面的开支要少于平 均水平首先，贫困夺取了人们建立未来大厦你的生存机会的工具。它 悄悄夺去了人们享有生命不受疾病侵害、有体面的教育、有安全的住宅和长期的退 休生涯的机会o 。”阿马蒂亚森：“贫困不仅仅是相对地比别人穷，而且还基于得不 到某些基本物质福利的机会，即不拥有某些最低限度的能力贫困最终并不是收 入问题，而是一个无法获得某些最低限度需要的能力问题。”森还指出，“在分析贫 困情况时，最重要的是针对社会具体情况确定一些衡量最低限度物质能力的绝对标 准。不管与别人相比相对地位如何，只要他达不到这个绝对水平，就是贫困者。” 世界银行 2 0 0 0 2 0 0 1 年世界发展报告：“缺少达到最低生活水准的能力，还包括 风险和面临风险时的脆弱性，以及不能表达自身需求和缺乏影响力。” 对于贫困问题，中国也不乏学者对贫困作出了自己的看法。童星和林闽钢：“贫 困是经济、社会、文化落后的总称，是由低收入造成的缺乏生活必需的基本物质和 服务以及没有发展的机会和手段这样一种生活状况回”国家统计局：。贫困一般是指 物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。 他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地回。”唐钧：贫困存在于三 个不同的层面。一，贫困作为一种社会客观存在的生活状况，是与“落后”或“困 难”联系在一起的。二，贫困作为一种社会上普遍公认的社会评价，是低于“最低” o 汤森：英国的贫困：关于家庭经济来源和生活标准的调查 ，伦敦，阿伦莱恩和培根图书公司1 9 7 9 年版 。奥本海默z 贫困的真相 ，伦敦。儿童贫困关注小组”，1 9 9 3 年版 阿马蒂亚森：衡量贫困的社会学，引自国外贫困研究文献译丛，改革出版社1 9 9 3 年版 。童星、林闽钢：。我国农村贫困标准线研究0 载于中国社会科学，1 9 9 3 年第3 期 。国家统计局：中国城镇居民贫困问题研究) 课题组和中国农村贫困标准 课题组研究报告，1 9 9 0 4 或“最起码”的生活水准的。三，贫困作为一种社会环境造成的社会后果，与“缺 乏”有关，其实质是缺乏“手段”、“能力”以及“机会”o 。 贫困既是一个绝对概念，又是一个相对概念。国际上通常将贫困分为绝对贫困 和相对贫困。绝对贫困是指在特定的社会生产方式和生活条件下，个人或家庭依靠 劳动所得和合法收入，不能维持其基本的生存需要。绝对贫困是从人的生存角度出 发，以维持人的生理效能的最低需要为标准加以限定的。绝对贫困侧重于客观标准。 处于绝对贫困的人，缺乏维持生存的基本物质条件。绝对贫困是采用贫困线作为其 衡量标准，贫困线水平之下就是绝对贫困。 相对贫困是指在由于不同地区之间、各个社会阶层之间、各阶层内部不同成员 之间的收入差别而产生的低于社会认定的某种水平的状况。相对贫困的出发点是人 们之间的收入的比较和差距。只要存在着收入差距，那么生活在消费水平低层的人 口总会存在。相对贫困是相比较而言的贫困。即生活水平最低的那一部分人( 如占 人口的5 ) 为处于相对贫困的人口，有的机构和组织，曾将收入只及或少于总体收 入的1 3 的社会成员视为相对贫困人口。相对贫困侧重予主观标准。 绝对贫困和相对贫困本身都不是绝对的。随着时代的变迁、社会经济的发展， 人们用于维持基本生存的物质需求会发生变化，因此用于确定绝对贫困线的“维持 基本生存需要的必需品”的范围必然会有所扩大，绝对贫困线也会因此而提高。 2 2 贫困救助理论的产生和发展 2 2 1 贫困救助理论的产生 学术界关于贫困救助理论的起源有不同的看法。在西方，有人将它追溯到圣 经中关于利他主义的道德说教，而早期的贫困救助基本上是由慈善团体和教会承 担的，对穷人的救助也是本着人道主义精神来完成的。到1 8 世纪末，慈善机构仍是 唯一的贫困救助机构。教会组织把救苦救难作为自己的一项职责，政府并没有把救 助穷人看成是自己的职责。在中国，贫困救助的思想最早可追溯到西周时期的民本 主义思想，后发展至春秋战国时期的儒家仁义学说；佛教传入中国后，中国的贫困 救助思想融合了佛教的慈悲观念和因果报应说；后又融合了民间善书所反映的道家 。唐钧，中国城市居民贫困线研究 ，上海社会科学出版社，1 9 粥年版 思想。 随着社会的发展进步，贫困救助逐渐演变成一种固定的、经常性的国家责任和 社会责任。在西方，有人把英国伊丽莎白一世统治时期实行的旧济贫法看作是 西方社会保障的开端；大多数人则认为西方社会保障始于德国俾斯麦统治时期实行 的社会保障措施。在中国，明朝年间，出现了最早的以民间互助为主的慈善社团一 一同善会。后来，由于清政府对民间慈善组织的鼓励，使中国的民间救助事业进入 了一个繁荣时期。近代中国的贫困救助思想一方面继承了传统的贫困救助思想，另 一方面又受到资产阶级民主革命和西方福利思想的影响，形成了一种独特的贫困救 助理念。这些理念对我国贫困救助的思想和实践产生了深远的影响。 事实上，纵观贫困救助理论的产生，其最早的经济理论渊源可以追溯到亚当斯 密，他在其国民财富的性质及其原因的研究一书中，论述了通过“看不见的手” 来推动个体利益和社会福利的共同增长，进而来实现社会整体福利水平提高的一种 思想愿望。新古典经济学的创始人马歇尔在其 经济学原理一书中阐述其分配理 论时，也对社会保障的几个基本问题做了一些阐述，其思想要点是论述对贫穷者的 救济问题。而贫困救助理论的政治理论源泉则是1 9 世纪末英国的费边社会主义和新 自由主义。费边社会主义认为，贫穷不仅是个人的事，更是社会的事，摆脱贫困、 过上具有人的尊严的生活是每个人的权力，必须保证每位国民的最低生活标准。政 府有责任和义务组织各种社会服务。 2 2 2 贫困救助理论的发展历程 贫困救助理论是在社会工业化、市场化过程中产生的，是生产关系与生产力矛 盾运动的产物，其产生、发展和变化是与社会的经济、政治发展紧密地结合在一起 的，为了适应经济市场化不断发展的要求，贫困救助理论乃至社会保障理论也不断 地向前发展。其主要的理论发展有： 第一，布思提出了国家有责任维持乃至提高社会成员“最低限度的生活标准” 的观点。韦伯夫妇力主设定和扩大“最低国民生活水平”o ，最低国民生活水平从最 o1 9 1 8 年，在韦伯起草的工党新党纲工党与社会新秩序中，己将。确保所有公民文明生活最低限度水平 列为工党政策。四大支柱”的首位 6 初应用于少年儿童，逐步扩大到青年和妇女，最后又应用到成年男子。而且，开始 仅限于卫生条件与劳动时间的最低标准，后逐渐扩大到工资与各种劳动力价格。社 会所有成员的最低生活水平逐步形成了“一般性福利”的概念，即最低生活标准或 国民最低生活水平应是由国家保证的制度化的最低生活标准。并引伸出一个极为重 要的观点，即国民有生存权，国家有保障基本生活的义务。 第二，当代西方贫困救助以及社会保障经济理论开始于福利经济学。2 0 世纪2 0 年代产生的福利经济学的代表人物庇古主张，国家实行养老金制度和失业救助制度， 建立了福利经济学的社会保障经济理论。他运用边际效用递减规律，以1 8 世纪末和 1 9 世纪初英国哲学家边沁的功利主义理论为基础，依据边沁所提出的“最大多数人 的最大福利”这一功利原则论述了社会保障政策的经济意义。庇古假定在收入分配 中有一个货币收入的边际效用递减规律在起作用。同一英磅的收入对穷人和富人的 效用是不相同的，穷人一英磅收入的效用大于富人一英磅收入的效用因此具有收 入再分配性质的社会保障政策可以扩大一国的“经济福利”，因为收入再分配过程 中穷人得到效用的增加要大于富人效用的损失，社会总效用会增加。因此他主张： 第一，增加必要的货币补贴，改善劳动者的劳动条件，使劳动者的患病、残疾、失 业和养老能得到适当的物质帮助和社会服务。第二，向收入高的富人征收累进所得 税，向低收入劳动者增加失业补助和社会救济，以实现收入的均等化，从而增加普 遍的福利效果。第三，实行普遍养老金制度，或按最低收入，进行普遍补贴的制度， 通过有效的收入转移支付实现社会公平。2 0 世纪3 0 年代新福利经济学兴起，主张收 入均等化和社会福利最大化。提出以社会保障为主的社会福利政策，增进社会福利。 并认为社会福利政策的实旌会具有三个效应，即经济稳定效应、收入分配公正化效 应和经济增长效应。 第三，1 9 3 6 年，凯恩斯提出了国家干预经济或称凯恩斯反危机理论。凯恩斯认 为，一国的生产和就业状况主要取决于有效需求，但是由于三大心理规律的作用， 会经常出现有效需求不足，从而导致经济危机与失业的发生。因此，国家必须对自 由市场经济进行干预，运用财政政策，通过政府有目的和有意识的财政支出与收入 来影响消费需求。他认为，政府干预政策的重心为财政政策，通过实行赤字财政政 7 策，实现“乘数效应”为了提高或保证“乘数效应”，需要实行累进税收制，实 行收入再分配，从而提高普通消费者的消费能力和消费需求。同时需要对贫困人口 进行救助。这不仅可以扩大社会需求，也有利于社会稳定。由于穷人的消费倾向高 于富人，应通过向富人增加税收，然后转移支付给低收入者以减少储蓄，增加消费 支出，通过个人间的财富转移支付，对失业者、贫困者给以救济，从而刺激消费需 求，实现宏观经济的均衡。虽然凯恩斯本人没有直接提出社会保障的思想，但其理 论体系和分析方法却为贫困救助制度和社会保障制度的建立提供了理论依据，并为 其追随者论述社会保障制度对市场经济的均衡效应提供了广阔的余地。 第四，2 0 世纪3 0 年代，昂格鲁萨克逊提出了新社会保障概念，认为社会保障 具有更广泛的含义，因为它表明社会保险金不再局限于支付给职工和已向社会保险 制度交纳了保险费的个体户，而且也支付给那些不是劳动大军的成员和不参加经济 活动的人。收益人不应把社会保险金看成是一种好处或一种救济，而是应把它看成 是国家对公民的责任和公民享受的相应权利。 第五，1 9 4 1 年，贝弗里奇( w e b e v e r i d g e ) 受政府委托，负责制订一个战后实 行社会保障的计划。在1 9 4 2 年1 1 月他向英国政府提出的社会保险及有关服务的 报告中已说明：“社会保险应旨在维持生存的最低限度的收入”，“社会保障就是对 收入达到最低标准的保障”，“国家所组织的社会保险，社会救济的目的在于保证 以劳动为条件获得维持生存的基本收入”，至于有些阶层要求保障超出最低生活标 准的需要，那可以通过参加私人举办的自愿保险计划去解决。他认为，英国社会政 策应以消灭贫困、疾病、肮脏、无知和懒散五大祸害为目标，主张通过建立一个社 会性的国民保障制度，对每个公民提供七个方面的社会保障：儿童补助、养老金、残 疾津贴、失业救济、丧葬补助、丧失生活来源救济、妇女福利。报告中提出了三个 原则：一是普遍性原则，社会保障的实施范围不限于社会的贫困阶层，应包括所有公 民，并且不论贫富都按统一的标准交纳保险金；二是政府统一管理原则，政府通过 国民收入再分配组织、实施各种社会保障措施；三是全面保障原则或公民需要原则， 即所谓“从摇篮到坟墓”的社会保障体系。社会保障计划包括三种保障方法：社会保 险、社会救济和自愿保险。贝弗里奇不仅在理论上确立了社会保障的主要内容、基 8 本功能与原则，而且说明了社会保障在实际运行中的机制。贝弗里奇的社会保障理 论为西方现代社会保障理论的发展奠定了基础，是西方社会保障理论发展史上的一 个里程碑。 在这些理论的指导下，到5 0 年代末，几乎所有的西方发达国家都基本完成了有 关贫困救济和社会保障制度的立法，设立了相应的管理机构，实行了一套较完整的 贫困救济与社会保障制度。而在我国，这些理论对于我国社会救助制度的改革，对 于我国社会保障学说的建立也有着深远的影响。 2 3 中国城市贫困状况分析 2 3 1 城市贫困问题的形成原因 中国城市贫困现象的产生，其原因是多方面的、复杂的。有经济的、有社会的， 也有家庭和个人的原因，有时各种原因交织在一起，互相影响，使得问题更为复杂。 劳动与社会保障部莫荣就认为，中国城市贫困问题成因复杂。但这并不妨碍对城市 贫困的致因进行梳理，总的来说，城市贫困的产生和加深有以下这些原因： 1 、经济原因 下岗、失业以及就业不足。9 0 年代中后期，伴随着国有企业改革，遍及中国城 镇的突发性、大规模的“下岗洪水”和“失业洪水”成为举国上下面临的最严峻的 挑战。根据 2 0 0 0 年社会蓝皮书提供的数字，1 9 9 8 年底，全国国有企业下岗职工 6 1 0 万人，失业人员为5 8 0 万，两者相加为1 1 9 0 万人。1 9 9 8 - - 2 0 0 1 年国有企业下岗 职工累计达2 5 5 0 多万人。 2 0 0 6 年度劳动和社会保障事业发展统计公报公布，2 0 0 6 年末城镇登记失业人数为8 4 7 万人。另外，大规模农村剩余劳动力的进城，加剧了 城市就业的矛盾。根据我国目前城市居民贫困的现状可以发现，失业与就业不足是 导致城市部分居民贫困的原因之一。近年来，虽然我国城市居民的收入来源及构成 呈现出多元化的趋势，但就业收入仍是城市居民收入的主要来源，占到8 0 以上。 下岗、失业就意味着无收入，因而逐渐沦为城市贫困群体。 另外，通货膨胀也在一定程度上助长了我国部分城市人口的贫困化。与居民日 常生活息息相关的粮食、蔬菜、肉类等价格都有较大幅度的上升，严重影响城市居 民的日常生活，对一部分城市人口的贫困化起到了重要的推动作用。 9 2 、社会原因 社会保障体制不健全。9 0 年代中期，我国确定了社会保障制度改革的方向。但 实事求是地说，直至目前，我国的社会保障制度远未完善，正处在一个调整、转变 与摸索的时期。社会保障体制的不健全，表现在这些方面，覆盖面窄，许多城镇职 工和居民没有被纳入其中，不能享受相关的社会保障待遇；社会保障水平较低，不 能保障贫困居民的基本需求，社会保障畸轻畸重的现象没有得到根本的改观，不同 性质的单位在保障待遇上相差很大；保障经费来源渠道单一。 居民收入差距过大。表现在：“体制外”就业人员的收入大大高于“体制内”就 业人员的收入；在现行体制内，处于垄断地位如占有稀缺资源、市场机会大的部门、 企业，其职工收入高于一般部门和企业；在同一群体内，收入差距过小，平均主义 严重。受以上原因的影响，容易产生“马太效应”。 3 、家庭及个人原因 家庭和个人对城市贫困的产生或加剧也有直接影响。家庭规模、家庭结构、劳 动适龄人口的综合素质( 文化素质、专业技能、沟通交流能力等) 都是影响收入的 重要因素。从社会个体角度来思考城市居民陷入贫困，有这样几点：低收入者文化 水平低，专业技术水平较差；自信心不足，自卑心理严重；贫困者个人的社会交际 面窄，自我封闭倾向严重；思想观念的问题，存在等、要、靠的思想，不愿意主动 进入市场寻找工作。 2 3 2 中国城市贫困的特征 l 、中国目前的城市贫困主要是相对意义上的绝对贫困。在我国现阶段，由于生 产力水平不高，市场化程度有限，经济不发达，居民收入仍处于低收入阶段，因此， 从贫困的内涵上看，我国城市人口中的贫困问题更主要地表现为绝对贫困。然而从 总体看，我国城市居民的贫困已主要不是生存意义上的绝对贫困，而是一种缺乏某 些生活必需品而形成的相对意义上的绝对贫困，这种贫困实质上具有绝对性和相对 性。相对性就是说贫困有其相对的时期性和地区性。同时，也相对于不同的收入水 平和相对于不同的家庭规模。绝对性，是指贫困有一个数量界限或标准，低于这个 界限或标准，人们的基本生活需求就得不到满足。我国城市人口的贫困在微观上普 遍表现为低收入、收支倒挂、债务负担过重、恩格尔系数高等。在宏观上看，我国 城市人口的贫困则突出表现在城市居民贫富之间的差距成逐步扩大的趋势。 2 、贫困职工构成了我国目前城市贫困人口的主体。我国目前的城市贫困人口除 了社会弱者和农民工贫困人1 3 以外，贫困职工在大部分城市已构成了贫困人口的主 体。职工贫困是我国现阶段特有的一种城市贫困现象。他们是城市经济体制改革转 轨时期沉淀于社会的职工，是由于体制转轨被动导致贫困的居民，主要是经济效益 不好的国有企业、集体企业的职工，倒闭的城市集体所有制企业自谋职业的职工， 国有破产或濒i 临破产企业的无再就业能力的职工，以及上述人员的家庭及退休职工 为主体的贫困职工群体。 3 、中国城市贫困的实质是失业型贫困。2 0 世纪9 0 年代以前，我国城市贫困人 口规模不大，主要是“三无”人员。但在9 0 年代以后，由于经济社会的转型以及市 场化的改革，我国的城市贫困主要是市场竞争的结果。与国际上不同，我国的城市 贫困化加速的一个重要的特征在于，它不是因为整个国民经济的萧条而产生的，相 反是发生在经济持续高速稳定增长的背景下，其显著表现为国有企业职工和退休人 员成为贫困的高发群体，而且具有较强的行业性和区域性。城市贫困的主体是职工 贫困，其实质是失业以及就业不足 4 、中国城市贫困是一种再生性贫困。我国城市贫困人口主要是与企业的经济效 益休戚相关，是因为结构调整引起的，他们完全处于被动地位，是由非自身因素造 成的。总之，中国失业型城市贫困是市场经济运行的结果，归根结底是一种再生性 贫困，这也是我国城市贫困与农村贫困之间的主要区别之一。由于改革的深化，市 场化进程的加深，我国城市贫困问题有不断加深的趋势。除了目前已经处于贫困状 态的人口外，还有相当一部分城市人口的收入和生活是非常接近于困难或贫困群体 的。如果不采取有力和卓有成效的反贫困措旌，可以肯定将会有更多的人沦为贫困 人口。 2 3 3 城市贫困群体的规模 中国的城市贫困问题是一个严重的社会问题，目前中国城市贫困群体的规模究 竟有多大? 在中国政府和学界，存在着不同的看法。不同的研究人员得出的数据是 不同的： 按中国社科院社会学所朱庆芳的估算：中国的城市贫困人口有3 1 0 0 多万。其根 据是，1 9 9 8 年，下岗职工8 7 7 万人，登记失业人员5 7 1 万人，被拖欠退休金的退休 人员约6 0 多万人，加起来就是1 5 0 0 万人；加上其赡养的家庭人口，按两个人计算， 就是3 0 0 0 万人。还有民政部门供养的城镇孤老残幼，大概1 0 0 万人，所以共有3 1 0 0 多万人。现在城镇人口3 亿多，算出来贫困人口的比重是8 。朱庆芳还引用了国家 统计局1 9 9 9 年8 月对1 5 万户城市居民的抽样调查的成果来支持她的观点，统计结 果表明：其中2 0 低收入户的平均月收入只有1 2 4 元，6 最贫困的人口人均月收入 只有9 0 多元。朱庆芳认为，以上数据说明，8 的估计数应该是恰当的。 国家发展和改革委员会经济研究所杨宜勇认为，其实在下岗、失业的职工以外， 还有1 6 0 0 多万停产、半停产和破产企业的职工，除去与下岗、失业重复统计的，就 算还有3 0 的话，那也是5 0 0 - - - 6 0 0 万。从这种意义来说，朱庆芳的估计可能还是保 守的。 中国社科院社会学所唐钧：约1 5 0 万没能领到失业保险津贴的失业者，约3 1 0 万没能领到下岗职工生活补贴的下岗无业者。加上1 9 0 万停发、减发退休金的离退 休人员，共计6 5 0 万人假设上述人员因收入减少或中断对2 个被赡养的家庭成员 产生影响的话，再加上民政部门传统的救济对象不到1 0 0 万人，1 9 9 7 年，中国城镇 贫困人口大约是1 5 0 0 万人左右。 中华全国总工会的调查数字可以支持上述观点，1 9 9 9 年，按照各地颁布的最低 生活保障标准，中华全国总工会对家庭人均收入水平低于当地标准的企业职工( 含 退休职工) 家庭进行调查统计，得到的数据是4 2 0 万户，1 5 0 0 万人。 2 0 0 0 年8 月，民政部对城镇居民最低生活保障制度的实施情况进行了调查，调 查结果是，在全国城镇居民中，。应保未保”的对象将近1 1 0 0 多万，加上“已保” 的对象3 0 0 多万，两者相加为1 4 0 0 多万，也与上述结论非常相近。 2 0 0 0 - 2 0 0 1 年，亚洲发展银行组织了国内国外的专家共同进行了。中国城市贫困 问题”的课题研究，计算出中国的贫困人口是1 4 8 0 万人。这一数字是基于采用人均 收入指标来计算的，如果换成人均支出指标，城市贫困人口比采用人均收入指标高 出2 5 倍，从1 4 8 0 万上升到3 7 1 0 万。 虽然不同的学者所得的数字不同，但是对以上数字进行归纳，可以得到这样一 个印象：中国城市贫困人口的规模的下限在1 4 0 0 一1 5 0 0 万，上限在3 1 0 0 万人左右， 占中国城镇人口总数的比重为4 - - 8 。 3 城市居民最低生活保障制度的历史演进 3 1 城市居民最低生活保障制度的建立和发展 3 1 1 创立阶段( 1 9 9 3 1 9 9 5 ) 城市居民最低生活保障制度产生的最根本也最直接的原因，在于传统的社会救 济制度严重不适应新时期城镇社会救济工作的需要。因此，低保制度最先发源于上 海，可以说是偶然当中蕴涵着必然。上海作为中国的经济中心城市，在2 0 世纪9 0 年代初开始的由计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，最先感受到来自社会 救济工作方面的压力。由于传统社会救济制度存在的体制缺陷，使得上海出现了相 当部分的“政府管不上，企业靠不上，家庭顾不上”的“三不管”人员。o 这部分城 镇困难人员的生活状况引起了上海市有关领导的高度重视，指示民政局会同有关部 门在深入调研、反复论证的基础上，明确提出了确定一条能够随物价支出进行调整 的最低生活保障线，作为各行各业实施困难补助的基本标准的建议。该建议得到了 上海市有关领导的肯定，成为上海市建立低保制度的基础。1 9 9 3 年5 月7 日，上海 市民政局、财政局、劳动局、人事局、社会保险局、市总工会联合发布关于本市 城镇居民最低生活保障线的通知，宣布自1 9 9 3 年6 月1 日起在全市范围内实施低 保制度，标准为月人均1 2 0 元。o 上海市率先建立了城市居民最低生活保障线制度， 拉开了城市社会救济制度改革的序幕，标志着低保制度在中国的诞生。在1 9 9 4 年召 开的第十次全国民政会议上，民政部肯定了上海的经验，提出了。对城市社会救济 对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”的改革目标，并部署在东部沿 海地区进行试点。到1 9 9 5 年上半年，已有上海、厦门、青岛、大连、福州、广州等 6 个大中城市相继建立了城市居民的最低生活保障线制度。在这一阶段，这项制度 的创建和实施基本上是各城市地方政府的自发行为。 3 1 2 推广阶段( 1 9 9 卜1 9 9 7 ) 1 9 9 5 年5 月民政部在厦门、青岛分别召开了全国城市最低生活保障线工作座谈 会，号召将这项制度推向全国。到1 9 9 5 年底，建立这项制度的城市发展到1 2 个。 o 多吉才让，中国最低生活保障制度研究与实践，北京：人民出版社2 0 0 1 = 9 8 o 多吉才让，中国最低生活保障制度研究与实践，北京，人民出版社，2 0 0 1 ：粥 1 9 9 6 年初召开的民政厅局长会议决定：进一步加大推行最低生活保障线制度的力 度。此后，形势发展得更快，到1 9 9 6 年底，全国已有1 0 1 个城市建立了这项制度， 到1 9 9 7 年5 月，全国已有2 0 6 个城市建立了这项制度，约占全国建制市的1 3 。 在这一阶段，制度的创建和推行已经成为中央政府的一个职能部门民政部门的 有组织行为。 也正是在这一发展阶段，国务院对民政部在全国推广建立城市居民最低生活保 障制度的做法给予了充分的肯定。1 9 9 6 年全国八届人大四次会议通过的中华人民 共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2 0 1 0 年远景目标纲要将“建立城市 最低生活保障制度”作为一个重要目标列入其中，并明确要求。九五”期间要在全 国逐步建立这一制度。在1 9 9 7 年的八届人大五次会议上，李鹏指出：“现在全国有 1 0 0 多个城市建立了最低生活保障制度，这是保障居民基本生活需要的重要措施， 也是适合我国国情的一种社会保障办法，要逐步加以完善。”在关于国民经济和社 会发展“九五”计划和2 0 1 0 年远景目标纲要的报告中，李鹏指出：“逐步建立城 市居民最低生活保障制度，帮助城市贫困人口解决生活困难。”于是，“建立城市最 低生活保障制度”的思想第一次写迸了最高层次的政府文件中。 1 9 9 7 年8 月，这项制度再次上升为国务院的一项重要决策，发出了国务院关 于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知，根据实际国情，明确提出了实施 低保制度“三步走”的时间表，即1 9 9 7 年底以前，已建立低保制度的城市要逐步完 善，尚未建立低保制度的要抓紧做好准备工作；1 9 9 8 年底以前，地级以上城市要建 立起低保制度；1 9 9 9 年底以前，县级市和县政府所在地的镇要建立起低保制度。要 求到1 9 9 9 年底，全国所有的城市和县政府所在的镇都要建立这项制度。如此明确的 时间要求，大大加速了低保制度的推广进程。1 9 9 7 年有2 7 5 个市、2 0 4 个县政府 所在地的城镇都建立了城市居民最低生活保障制度，2 0 0 多万城镇贫困人口的基本 生活得到保障，投入的资金达到l l 。5 亿元。到1 9 9 8 年底，中国已经有5 8 1 个城 市包括4 个直辖市，2 0 4 个