（社会保障专业论文）北京市构筑多层次的住房保障体系研究.pdf

北京交通大学硕士学位论文 中文摘要 中文摘要 住房保障制度是社会保障制度的重要组成部分，它在政府解决由住房引起的 的社会问题的过程中得以形成。建立住房保障制度既是住房商品自身特性的必然 要求，同时又是解决相关的社会政治问题，增进社会公平，维护社会安定，促进 社会经济健康稳定发展的重要手段。随着住房制度改革，北京市开始逐步建立与 市场经济相适应的商品化、市场化的住房保障制度。 依据规定，北京市目前实行的是三层次的住房保障体系：最低收入家庭租赁 由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他高收入家 庭购买、租赁市场价商品住房。经济适用房在这个过程中被认为是政府为中低收 入家庭解决住房问题而出台的重要政策然而在实施的过程虽取得了很大的成绩 却出现了不少问题，首先是中低收入家庭的收入标准难以界定，保障范围过宽， 保障水平过高，财政能力不足导至出现“夹心层”，其次住房保障对像也难于界定， 我国缺少与之相适应的个人收入申报制度，加之灰色收入的统计不足，于是导致 错保，该保障的人没有真正地享受到保障待遇。 本文利用住房保障的倒u 型曲线和三阶段发展模型，分析处北京市目前所处 的模型发展中的位置，结合世界其它国家在住房保障领域所取得的成功经验，并 充份考虑我国的国情和住房体制改革过程的成败，认真分析了目前住房保障体制 存在的问题，制订出符合目前城市特点的多层次住房保障体系。这种多层次的保 障体系既包含了合理划分不同收入的居民家庭，确定保障对像，建立水平层次的 保障体系：又包括合理地划分不同经济发展阶段住房保障所要达到的目标，确定 北京市目前所处的经济发展阶段，建立垂直层次的动态保障体系。 关键词：住房保障制度；多层次体系；限价商品房；经济适用房；廉租房 分类号；d 6 3 2 北京交通大学硕士学位论文 a b s t r a c t a b s t r a c t ：t h eh o u s es o c i a ls e c u r i t yi n s t i t u t i o n , w 1 1 i c hc o m e si nt h ep r o c e s so f w h e nt h eg o v e r n m e n ts o l v et h es o c i a lp r o b l e m so a u s o db yh o u s i n g , i sa ni m p o r t a n tp a r t o ft h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m t oe s t a b l i s hah o u s es e c u r i t yi n s t i t u t i o ni sn o to n l yt h e r i ( 俄t so ft h ec h a r a c t e r i s t i co fh o u s i n gm e r c h a n d i s ei t s e l fb u ta r li m p o r t a n tm e t h o d , s o l v i n gt h er d a t e ds o c i a la n dp o l i d c a ip r o b l e m s ，p r o m o t i n gs o c i a lf a i r , k e e p i n gt h e s o c i a ls t a b i l i t ya n da c c e l e r a t i n gs o c i a le c o n o m yd e v e l o ps t e a d i l ya n dh e a l t h i l y a l o n g w i mt h er e f o r mo fh o u s i n gs y s t e m , o u rc o u n t r ys t a r tt oe s t a b l i s ht h eh o u s es e c u r i t y i u s t i t u t i o nf o rt h em a r k e t - d i r e c t e de c o n o m y , b u tt h e r ei sn o tac o m p l e t eh o u s es e c u r i t y s y s t e mi no u rc o u n t r yy e t a c c o r d i n gt o t h ep r o v i s i o n , t h e r ea r ot h r e el a y e r si nb e i j i n gh o u s es e c u r i t y s y s t o m ：p r o v i d i n gp u b l i ch o u s et ol o w - i n c o m ef a m i l i e sb yg o v e r n m e n t , m i d d l e - i n c o m e f a m i l i e sb u ye c o n o m i c a la n dc o m f o r t a b l eh o u s e ，o t h e rh i g h e r - i n c o m ef a m i l i e sb u yo r r e n tm e r c h a n d i z eb u i l d i n g s e c o n o m i c a la n dc o m f o r t a b l eh o u s eh a sb e e nr e c o g n i z e da s a ni m p o r t a n tp o l i c yi nt h ep r o c e s so ft h eg o v e r n m e n ts o l v et h eh o u s i n gp r o b l e mo f l o w - i n c o m eb 喇h a gr e s i d e n t s g r e a ta c h i e v e m e n t sw e r os e e nt o g e t h e rw i t hs o m es e v e r e d e f e c t s t h et h e s i su s et h ei n v e r s eu s h a p ec f i l r v ea n dt h et h r e es t e p p e dd e v o l o p m e n to f h o u s es o c i a l s e c l 【r e l ym o d e , a n a l y s i n gt h ep l a c eo ft h em o d ei nw h i c hb 蜘i n ga t p r e s e n t ，c o m b i n i n gt h es u c c e d e n te x p e r i m e n t st h eo t h e rc o u n t r i e sh a v ea c h i e v e da n d t h i n k i n go v e rt h es i t u a t i o no f o u rc o u n t r ya n dt h eb - q l c c o 鹊a n df a i l u r ew eh a v em e tw i t h i nt h ep r o c e s so fh o u s i n gs y s t e mr e f o r m a t i o n , a n a l y z i n gt h ep r o b l e me x i s t i n gi no u r h o u s i n ge i i s u i f f u c os y s t e mn o w t h em u l t i l a y e r sh o u s i n ge n s u r e n e es y s t e mn o to n l y c o n c l u d es e t t i n go u td i f f e r e n tf a m i l i e sw i t hd i f f e r e n ti n c o m ea n db a s i n go nt h i sf i x i n g e n s u r e n c eo b j e c t , e s t a b l i s h i n gp l a n em u l t i l a y sg u a r e n t e es y s t e m ；b u ta l s oc o n c l u d e s e r i n go u tt h eg o a ld i f f e r e n te c o n o m i cd e v e l o p m e n tp h a s e sa c h i e v e da n db a s i n go nt h i s a s c 觑t a l nt h et r u ee c o n o m i cd e v e l o p m e n tp h a s eb e i j i n gl o c a t e sa tp r e s e n t , e s t a b l i s h i n g u p r i g h td y n a m i c a lh o u s ea 1 文1 啪c es y s t e m k e y w o r d s ：h o u s es e c u r i t yi n s t i t u t i o mm u l t i l a y e r s ；l o w - c o s tm e r e h a n d i z eb u i l d i n g ； e c o n o m i c a la n dc o m f o r t a b l eh o u s e p u b l i ch o u s e 北京交通大学 2 0 0 6 年1 2 月 致谢 论文的写作终于到了尾声，这也意味着我二年多的研究生生活即将结束此时此 刻的心情是复杂的，既有着对论文写作过程即将完成的欣慰，也有着面临答辩的忐忑， 有对未来未知生活的憧憬，也有即将离开校园的失落，然而最多的，还是心里的满满 的感激。 感谢我的导师袁伦渠教授和夫人林玳玳教授，他们严谨的治学态度和科学的工作 方法给了我极大的帮助和影响，在这二年多攻读硕士学位期间中，他们不仅学业和学 术上给予我指导和进步，更是在生活中给了我无微不至的体贴关怀。从本文开始构思、 写作、修改、到最终结稿的每一个阶段也都倾注了恩师的智慧和心血，给我的论文提 出了许多的宝贵意见。有多少次夜晚，导师下班后仍没有离开办公室，继续给我指导 论文的写作，又有多少次节假日在恩师家中渡过已经数不清了。“一日为师，终生为 父”，请相信我一定会在今后的工作中倍加努力，来回报您们的教诲和期望。 在此也衷心感谢二年来经济学系的各位老师和教授对我的关心和指导，史振磊副 教授的博学、彭兆祺副教授的热情、石美遐教授的严谨、裴劲松副教授的儒雅、罗江 老师的细致、张力老师的幽默每一位老师都在我读研期间给我了无价的知识和真 诚的关爱。 感谢北京交通大学，正是这个底蕴深厚，安详宁静而又激情飞扬的地方，刻画了 让我永远留恋的青春记忆，让我毕业后又选择重新考回母校继续学业，而在这个再次 即将离别的时刻，我依然如此恋恋不舍。 我要感谢我的爸爸妈妈，你们是最深爱我又永不求回报的人，今天我能够完成学 业正是因为你们在背后的默默支持和巨大牺牲。有了你们的理解和支持才能够使我在 工作四年后毅然辞掉工作，重新回到学校专心完成我的学业。感谢我新婚的丈夫，在 论文写作期间承担了大量家务，并在心理和精神上给了我很多支持。 最后感谢我的舍友和朋友们，我将永远记得你们伴我走过的每一个有欢笑有泪水 的日子，是你们的情谊和帮助，让我在举目无亲的北京感觉塌实温暖 能写下来的感激那么有限，只希望老师、家人、朋友都能体会到我感恩的心，我 是如此平凡，却又如此幸运，谢谢你们! 北京交通大学硕士论文 1 。1 住房保障研究的背景 1 1 1 社会背景 1 绪论 1 9 9 8 年，政府宣布取消已经实施了几十年的福利分房制度，取而代之的是建立 以市场化为特征的住房新体制，其方向是住宅商品化，货币化、社会化北京作为我 国的首都和政治、经济，文化的中心，城市的聚集效益十分明显，众多高校的毕业生 毕业后落户北京、旧城改造需要大量的居民进行拆迁、老北京市民有的三代甚至四代 挤在一问低矮的平房内，老国有企业职工下岗后无力购买房改房，做为对应措施北京 市出台了三个层次的住房供应体系，即对有支付能力的高收入人群提供商品房，对中 低收入的家庭提供经济适用住房，对最低收入家庭提供廉租房。政策的出台看似解决 了所有市民的住房问题，然而一方面由于财政用于住房保障的资金十分有限，另一方 面政策本身也漏洞百出，在住房保障的实施过程中出现了各种各样的问题。 1 1 2 经济背景 一定的社会保障目标和政策的实施总是与经济的不同发展阶段相联系的，应该 是不断地发展变化中的。在解决温饱之后，中国居民的消费结构将进一步向高级化方 向发展，在消费需求方面则呈现多样化的趋势，与通信、交通，教育一起，住宅消费 将成为城镇居民消费的热点。 然而在经济快速发展的同时，住房消费也呈现出了市场无法解决的问题，其中 之一就是收入房价比过高的问题，根据世界银行的研究，发达国家的收入房价比一般 在1 ：1 8 1 ：5 5 之间，发展中国家的收入房价比一般在1 ：3 l ：6 ，收入房价比 一般在l ：4 l ：6 之间比较合适。但在中国这一数字大大超过这一范围，2 0 0 5 年北 京人均收入1 5 6 8 0 元，而2 0 0 5 年北京平均房价却在7 0 0 0 元左右，按一个家庭两个有 收入的人口，买一个5 0 平米的住房计算，收入房价比也在l ：1 0 。而对于一个中低 收入家庭这一比例就有可能达到l ：2 0 ，对于他们根本就没有能力通过市场来解决自 身的居住问题，这就需要政府通过住房保障政策提供帮助 北京交通大学硕士论文 1 1 3 政策背景 1 9 9 8 年国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知( 国发 1 9 9 8 1 2 3 号) 的发布，标志着我国房改进入了新旧制度的转换时期，住房实物化、福 利化分配让位于货币化、市场化分配，逐步完善的市场机制在解决住房资源配置效率 方面取得重大进展我们相信这种变革对提高人民居住水平会有历史性的作用，但市 场“失灵”问题也会悄然而至实践证明，市场机制虽然可以较好地适应复杂的住房 需求结构，满足多样化的居民家庭住房需求，并在满足居民住房需求过程中得到发展； 但市场机制无法解决中低收入和最低收入居民家庭因支付能力较低而无法解决住房 的问题，政府的干预是必不可少的在任何一个社会，都会存在住房支付能力问题， 对于中低收入阶层，特别是贫困阶层来说，在居住方面主要表现为消费能力不足对 于他们来说，没有政府的帮助是不可能解决居住问题或改善居住条件的也就是说， 城市中低收入阶层是住房问题的主体，也是政府住房政策的目标主体因此解决住房 领域的公平问题，加快构建我国城镇住房保障制度已成为政府在住房领域中的核心内 容，也是当前理论工作者亟待需要解决的问题。 1 。2 住房保障研究的意义 1 2 1 理论意义 无论是在中国还是在国外，都还缺乏对住房保障或公共住房政策系统而深入的研 究，本文通过对国内外住房保障制度的比较研究，结合北京市住房保障制度的管理实 践，从理论高度对住房保障的供给模式、住房保障对像的界定标准、廉租住房的配租 标准、退出机制、住房保障的金融体系等方面进行了深入细致的研究，起到推动住房 保障制度发展完善、拓展原有理论体系的作用 1 2 2 政策意义 住房保障政策既属于经济政策，又属于社会政策，因为公共住房政策的实施主要 通过财政政策和金融政策进行，同时，住房保障又属于社会保障体系范围内的内容 因此，通过本文的研究希望能对有关政府有关部门和实践工作者深入研究和制定我国 2 北京交通大学硕士论文 住房保障制度起到抛砖引玉的作用 1 2 3 社会意义 公共住房问题实质上是中低收入阶层及特殊群体的住房问题。通过本文的写作， 希望中低收入阶层群体的居住问题能够进一步得到政府和社会各界的关注，在解决方 式上博采众长、群策群力，加快我国社会保障体系的进一步完善，加快多层次住房供 应体系的建立，促进住房产业升级和持续、稳步、健康发展。 1 3 选题研究拟达到的目标 本文的主要目标就是通过综述国内外住房保障理论研究的最新成果，借鉴部分国 家和地区住房保障政策和运行机制方面的成功经验，结合我国房改制度变迁的背景和 特征，构建北京住房保障的动态发展模式，并对理论框架模型进行适用性的初评应用 研究，从理论和实践两方面为政府住房保障体系的建立和政策的完善提供科学的依 据。 1 4 研究方法 在研究方法上，本文主要采取理论研究与实证分析相结合的方法，运用经济学和 管理学的基本原理，采用比较分析法、系统分析法和计量分析法等研究方法。 对北京市市民平均收入、消费状况和经济适用房的供给现状进行实地调查，并在 北京市统计局、劳动和社会保障局收集相关资料在既定资科和实际调查的基础上， 分析研究我国房地产市场与弱势群体住房现状。 收集国内外有关住房保障制度的资料，在新制度经济学范式内对制度的经济社会 背景、结构与供给等方面进行比较研究；并在比较的基础上探索国外住房保障制度对 构建我国和谐社会住房保障制度的可借鉴之处。 同时，住房保障政策是一个国家社会政策与经济政策相互交叉所形成的一个子系 统，从系统角度研究这一问题，有利于全面分析、评价住房保障政策的运行效果，设 计符合实际需要的住房保障政策体系。 理论研究与实证研究相结合，将福利经济学，公共经济学理论和社会保障理论与 实际调查结果相结合，提出改善北京住房保障问题的具体对策 3 北京交通大学硕士论文住房保障制度总论 2 住房保障制度总论 2 1 住房保障的产生与发展 2 1 1 住房保障的产生 住房是人类生存与发展的必要物质条件。住房问题是现代城市社会问题之一，是 城市化与工业化的产物由于城市聚集经济效益的影响，工业和人口在城市高度集中， 产生了对城市土地和住房供给的巨大需求，导致住房价格上涨，形成了住房供应的绝 对短缺和因住房价格极大高于中低收入家庭支付能力面弓i 起的住房有效需求不足这 两个同一根源而又相互矛盾的问题。其结果是大批低收入居民拥护在城市边缘地带的 贫民窟中，相应带来疾病、犯罪、社会规范和社会道德约束力下降等一系列社会问题， 影响着整个社会经济的健康发展和政治安定 2 1 2 住房保障的发展。 第一阶段：完全实物供给制阶段 这一阶段，我国城镇居民的住房完全由国家供给，租住公房，居民只象征性地承 担很少的房租。 我国城镇居民长期以来一直实行的是国家统一拨款建设，根据规定的条件和标准 统一分配。并实行低房租制度。这是一种由战争时期延续下来的对革命干部和革命军 人等实行的供给制度，供给制的供给范围一般包括个人的衣、食、住、行、学习等生 活必须品和少量的零用补贴，以及子女的生活保育费分配数量大体平均，略有差别 1 9 5 2 年3 月，政务院规定，将供给制改为包干制，逐步缩小了革命工作人员待遇中 的供给成份。1 9 5 6 年，统一实行了货币工资制。但是住房供给制的做法却一直沿袭 下来，只是在工资中计入少量的住房消费成分，并规定住公房必须交纳一定的房租。 这是一种典型的共产主义式的按需分配。 1 9 8 0 年1 2 月3 0 日，国家城市建设总局发布了关于认真做好住房分配工作的通 知 ，对住房分配原则、分配对象、分配标准、分配范围、分配办法和分配纪律作出 o 货币分房制度改革研究朱志龙p 3 0 - 3 1 4 北京交通大学硕士论文住房保障制度总论 了原则规定通知指出，凡能自筹资金建房的企业和单位，其职工住房问题自行 解决，其分配办法由单位自行制定国家补助和地方投资建设的住宅，应主要分配给 无力建房的中小学教职员工、街道居委会和基层行政机关、群众团体等单位职工。住 房分配的对象主要是；无房户、危房户、低于当地平均居住水平的拥挤户、三代同室 的不方便户、落实政策需要住房的职工在此范围内，不论干部、工人和居民，都应 按需房缓急统一排队，按顺序分房，实行实物分配轮候制度。 对于公房租金问题，国务院也明文规定。5 0 年代初，我国公房房租( 砖瓦房) 一 般都在0 2 加3 元平方米，占职工家庭月收入的6 - 1 0 5 0 年代中期，国务院发布 了中央国家机关工作人员住公房宿舍收租暂行办法，规定每平方米住房的月租金 平均为0 1 2 元这一规定本来是针对机关工作人员的住房租金所作的规定，但后来 实际上适用的范围被扩大了，在各地产生了影响到6 0 年代中期，各地出于当地某 些原因，纷纷降低房租标准北京市公有住房月租金由每平方米0 2 2 元降至0 1 2 6 元。低房租政策一直延续到了今天，虽经几次大幅度提租，但与成本租金、商品租金 相去甚远，这种低房租是房屋失修的主要原因，根本无法做到以租养房。 第二阶段：改革原有分配体制，实现住房商品化、社会化 1 9 9 4 年7 月1 8 日，国务院下发国务院关于深化城镇住房制度改革的决定( 国 发 1 9 9 4 1 4 3 号) ，要求：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度， 实现住房商品化，社会化。基本内容是：把住房建设投资由国家、单位统包的体制改 变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房 的体制改变为社会化、专业化运行体制；把住房实物福利分配的方式改变为按劳分配 为主的货币工资分配方式，建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适 用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系，发展住房金融和住房保 险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易和发展社会 化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和 相关产业的发展主要任务是：全面推进住房公积金制度，积极推迸租金改革，稳步 出售公房，大力发展房地产交易市场和社会化房屋维修、管理市场，加快经济适用住 房建设，到本世纪末初步建立起新的城镇住房制度，使城镇居民住房达到小康水平。 这一阶段，开始出现了住房商品化的概念，这是市场经济发展到一定阶段的产物， 公有住房开始向职工个人出售，住房商品化和私有化开始变为现实，各地开始建立住 房公积金制度，这是住房分配货币化的稚形，但住房实物分配形式仍在延续，住房分 配制度没有根本改变。 第三阶段：停止住房实物分配，实行住房分配货币化 1 9 9 8 年7 月3 日下发国务院关于进一步深化城镇住房制度加快住房建设的通知 ( 国发 1 9 9 8 1 2 3 号) 文件，要求各地从1 9 9 8 年下半年开始停止住房实物分配，逐步 5 北京交通大学硕士论文住房保障制度总论 实行住房分配货币化主要内容是：稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立起适应 社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；加快住房建设，促使住宅产业 成为新的成长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求停止住房实物分配，逐步 实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系； 发展住房金融。培育和规范住房交易市场。坚持在国家统一政策目标指导下，地方分 别决策，因地置宜，量力而行；坚持国家、单位、个人合理负担；坚持“新房新制度， 老房老办法”，平稳过渡，综合配套 这一阶段停止了住房实物分配，终止了实行近5 0 年的住房实物分配的历史，为 住房真正商品化奠定了基础。 至此，全国各地陆续停止了住房实物分配，并结合各自实际，纷纷出台各自的住 房分配货币化政策并付诸实施 2 2 住房保障制度的内涵 住房保障制度是国家或政府依据法律规定，通过国民收入再分配，在住房领域实 施社会保障职能，对城镇居民中的中低收入家庭进行扶持和救助的一种住房政策措施 的总和简单地说，就是在社会发展中，买不起房子的人也要保障他们有房子住，实 现“居者有其屋”。在上述的定义在饱含了如下几个要点： 2 2 1 住房保障制度的责任主体是国家或政府 首先，实行住房保障的目的是维持社会安定和维护基本人权。这是一项社会目的， 是一项广泛的社会功能，应该由社会的集中代表中央和地方政府来担当。其次，住房 保障的负担是沉重的，非某个社会阶层或社会成员所能应付，只有政府有能力调动全 社会的资源去应付。再次，住房保障的程序是复杂的，必须以政府的权威和系统组织 能力来实施。这三个主要原因决定了住房保障的责任主体只能是国家或政府。 2 2 2 住房保障的目标是满足中低收入家庭的居住要求 政府通过住房保障制度缓解住房住房价值量大与中低收入家庭支付能力不足的 矛盾，维护社会安定但政府通过行政力量解决这个问题，主要着眼于满足在住房方 。赵新才中国城市住房保障制度研究 华中师范大学硕士论文2 0 0 1p 2 3 6 北京交通大学硕士论文住房保障制度总论 面的弱势群体的基本居住要求与其它保障制度一样，住房保障制度具有较强的。刚 性”，所以保障的深度不能太高当然，中低收入家庭和斟酌的居住要求都是具体的、 变化的，在不同国家、不同时期有不同的标准 2 2 3 住房保障得以实施的保证和依据是相应的社会立法 现代社会保障制度是以健全、完备的法律体系为支点的，住房保障制度亦如是。 必须以法律形式规范国家( 政府) 的住房保障职能机构的设置，编制、职能、责任与工 作程序；国家，企业，个人等保障主体之间的权利与义务；住房保障给付标准的确定 与调整；住房保障的管理与投资运营等众多方面，使住房保障的动作制度化和规范化。 2 3 住房保障制度的特性 住房保障制度不是一种单一的保障制度，而是一种复合型的保障制度，其特性可 从以下三个方面加以说明： 2 3 1 保障范围广泛 社会保障制度按保障范围划分为三种主要类型： ( 1 ) 与工作相联系的保障制度。它是雇佣工人达到定劳动工龄后才能享有的权 利； ( 2 ) 普遍保障制度。即人人有份的保障制度，它的实施范围包括全体居民或公民， 按照法律规定的统一标准享受保障； ( 3 ) 依靠经济状况调查确定是否享受补助或补助多少。 一般而言，社会保险、社会福利，社会救济分别与上述三种类型斟酌吻合。而 住房保障正好同时具有这三方面的性质，所以住房保障制度的范围具有广泛性，是一 种复合制度。 2 3 2 保障性质复杂 保障对象的复杂性及具体保障方式的不同，使住房保障制度兼具社会保险、社 7 北京交通大学硕士论文住房保障制度总论 会救济、社会福利及社会优抚等多种性质 住房公积金虽不具有补偿性( 对收入损失进行补偿) ，但具有社会保险的典型特 征( 强制性、互济性及储备性，权利与义务相关) ，因此住房公积金制度是一种社会保 险制度；从保障范围看，它是一种与工作相联系的保障制度。 针对住房购买人实行的税收减免制度，面向几乎所有的居民，作为一种保障方 式，从保障范围看，它是一种普遍的保障制度。 通过现金补贴改善居民的住房条件的住房补贴制度，是一种局部性或选择性的 福利措施，作为一种制度。属于社会福利形式。 廉租住房制度给予无法维持最低居住水平的社会成员以救助，是一种贫困救济 制度，具有社会救济性质；但它同时也具有社会福利性质，因为它实质上是一种变相 的住房补贴制度，以优惠措施满足部分社会成员对住房这一必要生活资料的需要。从 保障范围看，住房补贴制度和廉租住房制度是依靠经济状况调查的保障制度。 2 3 3 客体指向特殊 一般社会保障制度主要是针对不特定人群发生特定情形而设立( 暂时或永久失 去劳动能力以及由于各种原因导致生活困难情形，如失业、年老、工伤) 或针对特定 人群而设立( 如残疾人社会保障、妇女儿童社会保障、军人社会保障等) ，仅仅保障其 对象能满足最基本的生活需要，但不限定保障对象的具体消费行为，而住房保障制度 则是针对不特定人群的特定消费品一住房而设立，是从消费品的角度出发设立的一种 保障制度。从客体指向看，住房保障制度显然有民于一般的社会保障制度，这主要是 住房商品的特殊性引起的。 总之，住房保障制度具有社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等多方面 的成分与性质，是一种综合性的社会保障制度。当然，在不同国家( 地区) 、同一国家 ( 地区) 的不同时期，住房保障制度的侧重点会有所不同，形成不同的住房保障模式， 但单一性质与成分的住房保障制度则较少见。 2 4 建立住房保障制度的意义 随着我国城镇住房制度改革的深入，市场机制已经开始对住房进行全面渗透，在 优化住房资源配置和提高住房资源的配置效率等方面正发挥着基础性的作用但是由 于市场存在着内部缺陷，中低收入阶层在居住方面往往表现为支付能力不足对于他 北京交通大学硕士论文 住房保障制度总论 们来说，没有政府的帮助，是不可能解决居住闯题或改善居住条件的经济适用房和 廉租房是当前我国城镇住房保障体系的重要内容，在解决中低收入家庭住房困难的问 题上发挥了一定的作用。 安居才能乐业，这表明实麓住房保障，为劳动者提供体面、安全的住房，有助于 提高劳动者的生产积极性住房保障制度还能从积极的方面影响劳动供给的数量与质 量。需要住房保障的中低收入家庭在整个社会中一般占有6 0 9 6 以上的比重，实施住房 保障制度可促使劳动力生产与再生产顺利进行，使劳动者的数量和技能可以满足劳动 力市场的需要。由此为企业生产创造良好的社会环境，保证企业劳动力的供给，满足 市场经济周期性发展对劳动力的需求。因此适度的住房保障能从长远和整体上宏观经 济效率，促时经济稳定发展。 住房不仅仅是为社会成员提供一个遮风避雨的地方，更重要的是它会对社会成员 的心理和行为产生深远影响。人人享有适当的住房可以促进整个社会形成一种积极向 上的精神风貌，而一部分社会成员不能享有适当的住房，则会带来疾病、犯罪等一系 列社会问题。实施住房保障不仅是对低收入社会成员的物质生活需要给以保障，而且 是对其精神、文化方面的需要给以保障；不仅保障个人的生活需要，而且保联其赡养 家庭、培育后代的需要。因此，建立住房保障制度对社会风气、社会观念的改善，对 一些社会问题的解决，对从促进社会的发展具有重大意义。 现代社会中住房权是一项基本人权，政府有责任通过适当的干预解决低收入阶层 的住房需要，保障这一基本人权的实现。建立住房保障制度的直接政治目的是为了维 护社会秩序，减少社会冲突，保证经济和社会生活的正常运转。市场经济是竞争经济， 优胜劣汰，不可避免地会出现两极分化，强者愈强，弱者愈弱，产生社会不公，导致 社会矛盾，甚至引发社会骚动。住房保障制度和其他保障制度一样，主要是通过转移 支付，可以在一定程度上实现收入均等化，缓解社会矛盾的对抗性发展。此外，实施 住房保障制度还可以体现政府的权威，提高社会凝聚力，并进而促时社会政治、经济 体制的稳定和社会团结。 总之，建立住房保障制度在经济、社会、政治等方面都具有重大意义。许多国家 都认识到发展住宅经济，建立住房保障制度，对于国民经济的持续健康发展具有重要 意义，因此将住房保障制度作为住房政策的核心，致力于通过实施住房保障解决住房 问题，促时社会公平与安定，并且随着社会经济的发展，不数据调整、完善这一保障 制度。 9 北京交通大学硕士论文北京住房保障体系现状 3 1 经济适用房 3 北京市住房保障体系现状 3 1 1北京市经济适用房的产生与发展 1 9 9 8 年，在亚洲金融风暴导致经济增长急剧失速的背景下，中央政府确定将房地 产作为重启经济增长的一个重要手段。国务院同时出台了关于进一步深化城镇住房 制度改革加快住房建设的通知，提出对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，并 明确了建立和完善以经济适用房为主的住房供应体系此后6 年多来，作为首都的北 京一直在发展经济适用房中起着示范作用。至2 0 0 4 年底，北京市共集中建设了5 2 个经 济适用住房项目，累计开1 1 9 1 5 万平方米，竣工1 4 8 8 万平方米。2 0 0 5 年经济适用房全 年开复工面积8 9 0 9 万平方米，竣1 3 5 5 8 万平方米，全年销售面积达至f 3 0 4 o l 万平方 米。 北京发展经济适用房大致经过了两个阶段： 第一个阶段是从1 9 9 8 年l o 月到2 0 0 1 年5 月，其问建设经济适用房的主要目是 促进住房制度改革，扩大内需，拉动经济增长所以当时对户型标准、销售对象都没 有作出限制。公众多年来一直反应强烈的某些现象，如有人开着奔驰或奥迪来买经济 适用房，有人家购买多套经济适用房等，就主要集中在这个时期 第二阶段则是从2 0 0 1 年5 月至今，其同市政府确定了“每年新开工3 0 0 万平方 米，竣工2 0 0 万平方米”的建设目标，同时明确了经济适用住房的保障性质，开始采 取措施控制户型、面积，并对购买家庭进行资格审核北京市将经济适用房的销售对 象定为年收入0 5 万一6 万元的家庭，并确定经济适用房的建设标准应控制在8 0 1 2 0 平方米套。从2 0 0 4 年1 月1 0 日起，北京市实行了购买资格公示制度，在一定程度 上遏制了虚假申报和投机行为。 3 1 2 经济适用房的内涵与特点 在建设部 城镇经济适用住房管理办法第三条中规定：“经济适用住房是指以 中低收入家庭住房困难户为供应对象，并按国家住宅建设标准( 不含别墅、高级公寓， 1 0 北京交通大学硕士论文 北京市住房保障体系现状 外销住宅) 建设的普通住宅”为了支持开发商积极建设经济适用房，国家对经济适 用房项目规定，免收土地出让金，减免2 l 项税费各地方政府在计划、规划、拆迁、 税费等方面，也对经济适用住房的建设制定政策措旋，予以扶持，降低开发建设成本 其特点：一是保障性在城镇居民住房制度改革实行货币化市场化之后，要保证 低收入的消费群体能够“买得起，住得上”的价格低廉的商品房。二是政策性。政府 将经济适用房建设纳入住房建设计划，其建设用地实行行政划拨，目的是通过这些优 惠政策，并控制利润率来降低住房成本和售价三是价格的低廉性。在政府提供各项 优惠政策措施同时，规定经济适用房住宅小区内经营性设施的建设费用，开发经营企 业留用的办公用房，经营用房的建筑安装费及应分摊的各种费用，各种赔偿金、违约 金、滞纳金和罚款等费用都不得纳入经济适用住房价格四是价格的限制性。经济适 用房虽属商品，但并不实行完全的市场调节价，而是实行政府指导价政策规定基准 价由开发成本、税金和利润三部分构成，其价格的制定与城镇中低收入家庭经济承受 能力相适应，以保本微利为原则，与同一区域内的普通商品房价格保持合理差价，以 体现政府给予的各项优惠政策 3 1 3 北京市经济适用房政策取得的成就 ( 1 ) 在政府有计划的安排下，经济适用房的大量入市有效地从整体上平抑了住 房的价格。北京市是全国经济适用房建设规模最大的城市，其经济适用房对住房市场 价格影响表现也较为突出1 9 9 8 年1 0 月始，市政府对经济适用房开发成本的控制即免 收土地出让金和减免2 1 项税费，以及对开发商利润率3 的控制，为降低经济适用房的 价格开辟了空间从实际价格的比较来看，大多数经济适用房与相同地段、相近档次 的商品住房市场价格相比，单价绝对差在5 0 0 - 1 0 0 0 元平方米左右，相对差大约在 1 5 - 3 0 之间。从经济学的角度讲，经济适用房从实际上已经成为普通商品房的替代 品，扩大经济适用住房的建设会减少对普能商品房的需求，进而降低普通房地产市场 的价格。另外由于经济适用住房采取严格限价的方式，因此，由经济适用房的房价可 大致推算出普通商品房的价格。正是这种现实的存在，使人们公认为经济适用房是近 年来平稳京城房地产价格的一个重要因素。 ( 2 ) 经济适用房政策的实施，使众多中低收入者想买房而又买不起经济适用房 的普通工薪收入者圆了住房梦北京市自1 9 9 8 年开始建设经济适用住房，截至2 0 0 4 年1 0 月底共批准建设经济适用住房项目5 4 个，总建筑规模2 6 9 0 万平方米，累计竣工 1 3 1 7 万平方米，为1 0 多万户城镇中低收入家庭解决了住房问题同时，支持中央科教 文卫等单位利用自用土地自建经济适用住房项目2 2 0 个，建设规模达4 6 9 万平方米 北京交通大学硕士论文北京市住房保障体系现状 2 0 0 3 年，北京市1 2 个城市近郊区商品住宅均价已达5 6 8 7 元平方米，房价收入比为9 倍；同时8 个城区存量住房的均价达4 7 4 3 元平方米，房价收入比也高达7 4 倍，而2 0 0 3 年经济适用住房均价仅为2 8 4 7 元平方米，房价收入比为5 5 倍，比较符合中低收入 家庭的购房能力 ( 3 ) 经济适用房制度完善了北京市住房供给结构。 ( 4 ) 经济适用房制度的实施还带动了北京的经济增长。 3 1 4 北京市经济适用房政策存在的问题 ( 1 ) 经济适用住房户型面积过大据相关房地产资料对天通苑、回龙观、望京 a 4 区等多个经济适用不完全统计，一居室中建筑面积6 旷- 7 0 平方米的仅占二成，其余 都在7 0 平方米以上；两居室建筑面积7 0 _ - 8 0 平方米的占两成，9 0 - 1 2 0 平方米的占一 半，其余的都大于1 2 0 平方米，还有5 是复式和跃层，建筑面积最大的达3 0 0 平方米 以上。经济适用房出现了户型面积失控的主要原因是国家有关政策不明确，政出多门， 住宅标准一变再变，使开发商、设计师都很难把握。再则，一些小面积的住宅由于位 置偏远而无人问津，所以客观造成经济适用住房只能面向高收入者，尤其是位置偏远 的经济适用住房项目。 ( 2 ) 难以确定供给对像。2 0 0 1 年5 月，北京市建立了经济适用住房购买资格的 审核制度。次年，又出台了“补充条例0 规定家庭全部年收入6 万元以下的居民才 有资格购买经济适用房2 0 0 4 年1 月1 0 日起，北京实施。购买经济适用房公示制度”。 该制度在同年5 月实施的经济适用住房管理办法中得到进一步体现。依其规定， 购房者必须出示单位开的收入证明，盖章生效；同时在网上、媒体上公示购房者姓名， 以监督其是否具有经济适用房的购买资格。但我国的个人收入信息统计尚不完善，家 庭收入的统计审核难以准确，造成这种审核形同虚设。在开发商建造、销售经济适用 房的情况下更是如此作为经营者的开发商，其目标是实现利润，不宜作为资格审核 者而购房人所在的单位，作为审核者之一，刚刚从为职工建房、分房的重压下解脱 出来，又被要求证明职工的收入是否低到符合购买经济适用房的条件，这种证明，缺 乏监督、缺乏利益机制的约束，难免会失真。由街道出证明的结果也类似。2 0 0 4 年 北京经济适用房公示仅接到投诉9 起，查处了6 起，取消了购买人的购买资格，但没 有公布骗购者名单，也没有对骗子采取更严厉的措旌。这样就会最终导致审核。失灵”， 高收入者购习经济适用房作为投资，中等收入者也从商品房市场转向经济适用房。对 经济适用房要求的增加，致使经济适用住房供需严重失衡，而新建的经济适用房价格， 1 2 北京交通大学硕士论文北京市住房保障体系现状 仍然是大量中等甚至中等偏下阶层承受不了的，所以在销售中，实际上大多经济适用 房都落在了中等及中等以上收入的家庭手中 ( 3 ) 经济适用房的保障定位笼统、范围偏大按照当时的收入水平划分，商品房、 经济适用房和廉租房的住房供应体系覆盖的人口范围大约分别是1 5 、8 0 和5 。 而如果将8 0 的中低收入者和5 的最低收入者都纳入社会保障的范围，无疑是与商 品化、社会化的改革目标存在矛盾的在住房商品化、社会化供应的体制下，应该是 8 5 的住房需求由市场解决，1 5 的住房需求通过社会保障政策来解决，而不是相 反经济适用房体制的运行实际上是以财政补贴为前提的。而无论是“以经济适用房 为主的住房供应体系”，还是占城镇人口绝大多数的“中低收入者”受患者范围，都决 定了补贴的范围过于宽泛北京市经济适用房的销售对象为年收入为0 5 6 万元的 家庭，其上限明显过高，完全可以纳入商品房的供给范围内，而下限则过低，低于最低 收入保障线，买不起经济适用房。在如此宽泛的供应范围内，开发商事实上存在着把销 售目标定位在中等收入家庭中收入偏高的那一部分人上的可能性这必然导致了两方 面的后果：其一，财政补贴部分地落到了收入较高者身上，降低了稀缺的补贴资源的使 用效率，不符合建设经济适用房的目的和财政补贴的支付原则。其二，对于真正的商品 房市场而言，财政补贴的不当接受者的存在导致了。挤出效应”，不利于商品房市场的 健康发展。 ( 4 ) 过于强调成批兴建开发经济适用房。成批开发建设保障房有其不可否认的 优势，可以较快地批量解决住房困难问题，在我国目前住房困难户多，住房存量有限 的情况下更是如此。但是应当避免过份强调成批开发。为低收入家庭专门建造开发的 小区，会形成低收入阶层隔离集聚，容易产生城市病等社会问题。房屋的寿命具有耐 久性，家庭的支付能力随着家庭人员结构的变化而变化，因而住房消费具有过滤效 应( f i l t e r i n g ) 。撇开其他条件，从理论上讲，先是随着家庭主要收入者年龄的增长和 收入的增加，住房消费是从小房子到大房子，从旧房子到新房子，从条件差到条件好； 后半阶段随着年老又反方向搬。有学者研究证明了这一点。这种过滤消费效应不断腾 出的存量房，同样可以作为保障房的来源。为避免贫民区的形成，充分利用过滤效应， 在成片开发经济适用房的同时，应考虑挖掘存量房的潜力，做到“建新”和“挖旧” 并举，尽可能对住房困难户分散安置。 9 学术界与实际工作者都曾按照各自不同的侧重点而探讨过这个问题例如：印华与胡彬曾于1 9 9 9 年论述过经济适 用房的几大弊病，其中首要的就是财政补贴的失效和对市场的。挤出效应”美屋宾夕法亚大学的t o d d s i n a i 和 j o e lw a l d f o g e 也曾依据美国的普查数据探讨过补贴对增加低收入者住房消费的有效性问题，得出了许多有意义的 结论：在增加低收入者住房福利方面约有2 3 的补贴是无效的，只是把由市场供给转化成了由政府供给，一个地 区内合格的补贴受