（公共管理专业论文）连云港市政府信息公开现状及对策研究.pdf

摘要 政府信息公开是实现公民知情权，参与权和监督权的保障，是我国实现 服务型政府、阳光政府的重要途径。目前，我国政府信息公开工作已经全恧 展开，取得了一定的成效，但从政府信息公开的实际效果看，问题依然存在。 本文针对连云港市政府信息公开的情况进行探索性研究，以期为连云港市政 府做好信息公开工作提供可操作性的意见和建议。 本文在深入了解连云港市政府信息公开具体实施情况的基础上，客观地 对连云港市政府信息公开的实践效果进行分析，在总结其取得成效的同时， 分搴斤政府信息公开工作中存在的问题及其成因。针对实际存在的问题，运用 信息公开相关理论和借鉴国外政府信息公开的先进经验，结合政府信息公开 未来发展趋势，提出完善连云港市政府信息公开工作的对策建议。 关键词：政府信息政府信患公开现状与问题对策研究 a b s t r a c t g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c a t i o ni sa ni m p o r t a n tm e a n st op r o t e c tt h e c i t i z e n sr i g h tt ok n o w , p a r t i c i p a t ea n ds u p e r v i s e ，a n di ti sa ni m p o r t a n tp a r to ft h e g o v e r n m e n tt oa c h i e v es e r v i c e o r i e n t e da n dt h es u n s h i n eg o v e r n m e n ti nc h i n a t h e r eh a sb e e nl a u n c h e da c r o s st h ec o u n t r yo n g o v e m m e n t i n f o r m a t i o n p u b l i c a t i o ni nc h i n ar e c e n ty e a r s ，a n di th a sa c h i e v e dg o o dr e s u l t s ，b u to nt h ep o i n t o ft h er e a l i t yo ft h ee f f e c to fi n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e ，t h ep r o b l e ms t i l le x i s t s t h i s a r t i c l ei sc o m m i t t e dt od ot h er e s e a r c ho ni n f o r m a t i o n p u b l i c a t i o n o nt h e l i a n y u n g a n gm u n i c i p a lg o v e m m e n t ，w i t hav i e wt od o i n gag o o dj o bf o rt h e l i a n y u n g a n gg o v e r n m e n tt op r o v i d eo p e r a t i o n a li n f o r m a t i o ni np u b l i cc o m m e n t s a n ds u g g e s t i o n s 。 i nt h ep a p e r , i ti so nt h eb a s i so fi n - d e p t hu n d e r s t a n d i n go ft h es p e c i f i c i m p l e m e n t a t i o no fi n f o r m a t i o nd i s c l o s u r et h el i a n y u n g a n gm u n i c i p a lg o v e r n m e n t , a n da tt h es a m et i m e ，t h e r ei sa no b j e c t i v ee m p i r i c a la n a l y s i so ft h ee f f e c t i nf a c t ， t h ee f f e c t i v e n e s so fg o v e m m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c a t i o ni nl i a n y u n g a n gh a sb e e n a c h i e v e d ，b u tt h e r ea r e s om a n yq u e s t i o n ，t o o f o rp r a c t i c a lp r o b l e m s ，u s i n g i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r er e l a t e dt h e o r i e sa n dl e a r n i n gf r o m f o r e i g na d v a n c e d e x p e r i e n c eo fo p e ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ，a c c o r d i n gt ot h ep r o c e s so f r e f o r ma t h o m ea n da b r o a da n dt h et r e n do ff u t u r ed e v e l o p m e n t ，p r o p o s i n gs o m em e a s u r e st o i m p r o v e t h ew o ko ft h e m u n i c i p a lg o v e m m e n ti n f o r m a t i o n d i s c l o s u r ei n l i a n y u n g a n gc i t y k e y w o r d s ：g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ；g o v e m m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c a t i o n ； p r e s e n ts t a t u s ； c o u n t e r m e a s u r e 扬州大学学位论文原创性声明和版权使用授权书 学位论文原创性声明 本人声唆：所呈交的学位论文是在导师指导下独立进行研究工作所取得的研究成果。 除文中已经标明弓i 用的内容外，本论文不包含其他个人或集体已经发表的研究成果。对本 文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人 承担。 学位论文作者签名：多色鳝 签字母麓：沙l o 年芏月沙日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关傺窝、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国家有关 部门或机构送交学位论文的复印群和电子文档，允许论文被查阅和借阅。本人授权扬期大 学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录 到中囡学位论文全文数据库，并通过网络向社会公众提供信息服务。 学位论文作者签名：& 久导师签名泛易、 签字匿期：三口扣年皇胄沙圉签字墨期：v 9 峰r 胃汐慝 江媛连云港市政府信息公开现状及对策研究 1 绪论 1 1研究背景 当今时代是信息的时代，在信息社会中，知识和信息是最有价值的社会资源，在社会 生产和人民生活中有着举足轻重的作用。政府信息逐渐成为现代政府管理国家和社会事务 的重要资源，其活动规模巨大，对社会公众产生强大的影响力。政府信息活动的效率和效 益如何，直接关系到国家的发展，有无信息公开制度成为一个国家政治文明的重要标志。 二十世纪中叶以来，世界各国特别是发达国家掀起了促进政府透明化的改革浪潮，政 府信息公开成为其中的热点和趋势，各国纷纷制定政府信息公开相关法律，建立政府信息 公开制度，许多国家政府信息公开理论研究和实践探索已经比较深入和系统。而在我国， 虽然逐步推行了公开办事制度、办事手续、执法依据、行政决定等政务公开实践，但对政 府信息公开理论研究还处于初步阶段，处于探索之中。2 0 0 1 年加入w t o 后，透明度原则要 求政府信息公开，政府信息公开制度开始引起人们重视；非典期间及其后，公众对非典防 治的反思纷纷提出必须建立政府信息公开制度；以人为本的科学发展观的提出，强调尊重 人权，公民的知情权受到重视，也要求政府建立信息公开制度。2 0 0 7 年4 月5r ，国务院 正式颁布中华人民共和国政府信息公开条例( 以下简称政府信息公开条例) ，于2 0 0 8 年5 月1 起施行。这是我国在政府信息公开领域的第一部行政法规，将对我国政府推进透 明化、法治化、公民民主权利保障等方面产生巨大的促进作用，对构建社会主义和谐社会 提供有力的制度保障。 近年来，连云港市政府为贯彻落实政府信息公开条例做了许多工作，政府信息公 开工作得到一定发展。但是，由于各种历史和现实的原因，连云港市政府在政府信息公开 的具体实践过程中，仍呈现诸多问题，在贯彻政府信息公开条例中仍有一些落实不到 位的现象，与实现政府信息资源社会共享的目标还有一定差距。因此，对连云港市政府信 息公开现状进行深入系统的研究，找出目前存在的问题和引发这些问题的原因，并提出有 较强针对性和可行性的对策是十分必要的。 1 2 研究意义 政府信息公开制度的建立和发展与社会政治、经济、文化的发展有着重要意义。 第一，政府信息公开有利于促进公民知政议政。通过政府信息公开可以使公众了解行 政权力运行状况，为评价政府行为提供了信息支持；了解政府信息，人们可以发表言论， 提出建议，为政府决策提供可参考的意见。 第二，政府信息公开有利于实现公民基本权利。公民的基本权利的实现应该以了解政 府信息为前提。如果政府信息不公开，公民就无法获得有关信息，甚至对自己权利的状况， 如有什么权利、权利是否遭到侵害、是否有救济的途径等情况，都不了解。 扬州大学硕士学位论文 2 一 第三，政府信息公开有利于促进经济增长。在信息时代，信息经济也是经济的基础， 政府是国家信息的最大拥有者和使用者。因此，实现信息化或者信息社会的前提是要求政 府实行信息公开，使政府信息资源得到更为有效的开发和利用。 第四，政府信息公开是防止权力腐败的有效途径。阳光是最好的防腐剂，信息公开使 政府处于公众的监督之下，对防治腐败起着重要作用。只有通过法律把信息公开规定为政 府机关的义务，才能够从源头上防止信息权利的腐败。 第五，政府信息公开是提高行政效率的需要。对于政府机关来讲，通过信息共享可以 避免信息的重复收集整理，减少人力、物力的浪费；对于行政相对方来说，可以了解政府 制定政策的依据和理由。可见，政府信息公开有助于政府机关内部协调，有助于公民对政 府决定的理解和贯彻，提高政府行政效率。 此外，本文对连云港市政府信息公开情况进行调查研究，分析目前连云港市政府信息 公开工作中问题并对其进行分析。从实践意义上讲，能够对连云港市政府更好的实现政府 信息公开提供可操作性的对策建议，同时也能够为其他城市提升政府信息公开工作水平提 供一些借鉴。从理论上讲，学术界对政府信息公开的研究多是从宏观层面探讨，而对地方 政府信息公开研究比较少。本文对连云港市政府信息公开现状进行调查研究，在一定程度 上拓宽了政府信息公开的研究视角，也是一次有益的探索。 1 3 研究现状 世界上许多国家对政府信息公开的研究是基于公民知情权而展开的，目前世界上已有 近6 0 个国家相继确立了政府信息公开制度，包括瑞典、美国、澳大利亚、韩国、日本等 国家，各国围绕建立政府信息公开制度展开了深入研究，同时也关注政府信息保密研究。 国外许多学者从经济学、管理学、公共政策的角度，肯定了政府信息公开的重要性和积极 作用，也揭示了信息保密带来的一些消极影响， 在国内，我国的政府信息资源起步于2 0 世纪8 0 年代中后期，推行政务公开可以说是 政府信息公开研究的先导。真正对政府信息公开问题引起重视应该说是在2 0 0 3 年非典之 后，学术界掀起了政府信息公开的研究热潮，使得政府信息公开研究走向深入。随着我国 民主建设的推进以及经济建设的发展，学者们研究的主题主要集中在以下四个方面： 第一，政府信息公开的价值。学者们从不同层次、不同领域研究了信息公开的价值， 对政府信息公开必要性和重要性无论从理论上还是从实践上，都不同程度的得到政府和社 会公众的认同。 第二，政府信息公开的理论和方法研究。主要涉及到政府信息公开的主体、客体、信 息公开原则、方式、内容等，一些学者围绕知情权理论展丌较为深入的探索。 第三，政府信息公开现状、问题及对策研究。主要分析目前我国政府信息公开存在的 问题，与发达国家相比存在的差距等。 第四，对国外政府信息公开制度的研究。主要集中在对国外政府信息公开的理论基础、 江嫒连云港市政府信息公开现状及对策研究 历史发展、建章立制等方面的介绍，以期对我国政府信息公开制度提出具有启示性的意见 和建议。 1 4 研究内容 本文从政府信息公开基本理论及国内外研究的现状入手，以连云港市政府信息公开现 状为研究对象，在分析连云港市政府信息公开现状的基础上，从科学的角度出发，针对性 地提出解决办法，从而实现通过政府信息公开的方式实现公平、公正、公开行政，达到减 少、化解社会矛盾，构建和谐社会的目的。 本文分四章展开论述：第一章，介绍课题研究背景、意义、现状、内容和方法；第二 章，介绍国内外关于政府信息公开的理论研究和实践探索：第三章，连云港市政府信息公 开现状分析，分析当前存在的几个主要问题及成因；第四章，完善连云港市政府信息公开 的对策建议。 1 5 研究方法 第一，文献研究法。收集、整理、查阅相关研究的专著、论文、报刊等文献资料，了 解政府信息公开领域的研究成果，把握研究现状与前沿动态。 第二，理论分析法。梳理国内外有关政府信息公开的研究成果，以基本理论为基础， 对连云港市政府信息公开中存在的问题进行深入的分析，从而提出对策建议，以更好地指 导连云港市政府信息公开工作实践。 第三，比较研究法。文中对国内外政府信息公开发展进行了比较，同时对连云港市政 府信息公开的实际做法和实施效果进行了比较，为更好地实现连云港市政府信息公开提供 借鉴和思路。 第四，案例分析法。通过对连云港市政府信息公开工作这一案例的分析和解剖，来观 察和探索我国地方政府在贯彻落实政府信息公开条例实践操作中存在的问题和困难， 对健全和完善政府信息公开条例提出合理化建议。 技术路线如图1 - 1 所示。 图1 - 1 技术路线图 扬州大学硕士学位论文 2 国内外政府信息公开理论研究及实践探索 2 1基本概念 4 _ 2 。羔。圭政府信息概念 关于政府信息概念，学者们的认识基本一致。政府信息是政府部门为履行职责而产生、 获取、利用、传播、保存和负责处理的信息。政府信息是指政府机关在依法履行行政管理 职责或者提供公共服务过程中制作、获得或者掌握的，以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其 他电子存储材料等载体反映的内容。在正式颁布的政府信息公开条例中明确界定“政 府信息是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息 。 政府信息的特点：第一，信息资源的丰富性。政府是霉家信息资源的最大拥有者、使 瘸者和传播者。第二，信息燕质躲优异性。与其他信息相比，政府信息具有权威、真实、 准确等优异品质。第三，信息采集的垄断性。政府信息的采集是通过庞大的行政体系和专 业的研究队伍采实现的，是一般信息采集无法实现的。第四，信息传递的可控性。政府信 患的传递，通常都是严格按照组织橇构的权利职能结构、等级结构和信息圈络来进行筋， 是一种有系统、有组织的传递活动。 2 1 。2 政府信息公开概念 所谓政府信息公开，是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在 行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依 审请而向特定的个人或组织公开的制度镭。 政府信息公开不同予政务公开，政务公开主要是指霉亍政机关公开其行政事务，强调的 是行政机关要公开其执法依据、执法程序和执法结果，属于办事制度层面的公开。政府信 息公丌的内涵和外延都要广阔的多，不仅要求政府事务公开，而且要求政府应当将其行使 行政职权过程中获得的信息公开，属于一种权力型公开。 2 2 政府信息公开理论基础 所谓政府信息公开的理论基础，是撂导政府信怠公开制度的建立和研究、具有整体性、 全局性的基础思想理论，或者是对政府信息公开制度存在的合理性进一步强化的各种理论 学说。 2 。2 圭人民主权理论 人民主权又称主权在民，即人民是困家的主人，囡家权力来源于人民。人民是民主的 颜海：政府依息公开理论与实践，武汉火学：l ；舨社2 0 0 8 年版，第l 页。 支| l 恒：政瘫翁惫公嚣割度，孛溺裁：会疆学窭黢稳2 0 0 4 年舨，第l 焱。 江媛连云港市政府信息公开现状及对策研究 主体，离开人民就无所谓民主。人民主权的自然延伸含义是人民当家作主。人民将自己主 权委托给政府，政府通过其各级机关具体行使人民委托的权力管理国家和社会。如何使权 力的行使者或者权力的被委托者按照权力所有者或者权力的委托者人民的意志行事， 维护国家和人民的利益，就成为了一个必须解决的问题。这首先就需要权力行使者让权力 的所有者知道其所作新为，郢社会有权要求机关公务入员报告萁王作。 围绕这一理论，学者们对政府信息公开制度进一步进行论述。1 7 世纪英国囱由主义思 想家洛克在政府论中阐述国家行为公开的理论：公民有权了解自己议员的一切行为， 议员们应当向入民提出自己管理事务的详细报告，并很尊敬地服从人民的判断。羔8 世纪， 托马斯潘恩提出“国家行为公开论，认为专制政府的活动是秘密的，民主政府没有什 么秘密，在代议制下，随便做的哪一件事都必须把道理向公众说清楚。每一个人都是政府 的经管人，把了解政府情况看作是他份内之事。这关系到他的利益，因为政府的所作所为 影响到绝的财产。1 9 世纪黑格尔将“国家行为公开论”具体化为“法律酶公开、“审判的 公开与“议会的公开 。当代民主理论政治学家罗伯特达尔指出，民主至少存在五项 标准，即有效的参与、投票的平等、充分的知情、对议程的最终资格和成年人的公民资格。 这些精辟的论述一方面是出于对传统的匿家行为秘密主义的极力反对，另一方面也是对民 主国家中国家行为公开设想和建议。近代各国的政府行为公开理论是在此基础上得以产生 发展的，相关的制度也是在此基础之上进行构建和完善的。人民主权理论直接阐释了政府 为什么有义务要向人民公开，人民为什么有权要求政府公开，为政府信息公开提供了坚实 的理论基础。 政府信息本身是一种权利资源，谁掌握了信息，谁就掌握了权利。在民主拭和国家， 公民是权利的主体，应享有政府信息等权利。更重要的是，政府信息是一种公共权利资源， 应当属于主权者所有。嚣此，人民有权要求取之于民的政府为自己服务，以权利主体的身 份，享有政府信息的权利：人民是主权者，是国家的主人，行使当家作主的权利，理所当 然地对政府信息享有知情权，政府理应向人民公开政府信息。 2 2 。2 知情枚理论 知情权又称信息权，基本含义是指公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度 地确认和保障公民知悉、获取信息尤其是政务信息的权利。其概念有广义和狭义之分，广 义酶知情权是搔寻求、接受和传递信息的自由，对象既包括官方的信息、情报或信息，也 包括非官方的消息、情报或信息。狭义的知情权主要是指获取官方信息的权利，指公民对 圈家机关的活动和其掌握的信息了解的权利。作为政府信息公开理论基础的知情权主要是 指后层含义。 知情权的概念出现比较早。二战结束前夕，美联社编辑肯特库珀在1 9 4 5 年l 胃的 一次讲演中首先正式提出了“知情权”的概念。二战之后，随着各国民主主义的不断发展 和国民主权观念的不断深入，公民对于政府信息的知情权日益显得迫切和重要起来。1 9 4 6 扬州大学硕士学位论文 6 一 年联合国大会通过的第5 9 号决议中，知情权被宣布为基本人权之一。而后，知情权又在 1 9 4 8 年的世界人权宣言中得到确认。该宣言第1 9 条规定：人人享有通过任何媒介寻 求、接受和传递信息的自由。 作为政府信息公开的理论基础，知情权的法理依据是公民的法律人格，公民是一个独 立的权利义务主体，在法律上应当自负其责，有权自行决定自己的命运。既然行政机关有 权影响公民权益，公民个人为什么就没有权利了解和参与该决定的做出过程，并且表达意 见，施加影响，从而使该决定反映自己的主张呢? 显然，将公民排除在行政管理过程之外， 不给公民提供自行决定其命运的机会，是对公民法律人格的侵犯。目前，知情权已被公认 为是一项宪法权利，是当代社会公民的一项基本人权，具有不可剥夺的性质，保障公众知 情权已成为政府的基本义务。知情权作为人类法制文明的进步成果，意味着公民有权知道 他应该知道的事情，而国家应该最大限度地确认和保护公民知悉、获取信息的这种权利， 特别应包括获取政府信息的权利。 2 2 3 信息不对称理论 信息不对称是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的；掌握信 息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地 位。信息不对称的概念源自阿克勒夫于1 9 7 0 年提出的信息非对称论，该理论认为：市场 中卖方比买方更了解有关商品的各种信息：掌握更多信息的一方可以通过向信息贫乏的一 方传递可靠信息而在市场中获益；买卖双方中拥有信息较少的一方会努力从另一方获取信 息；市场信号显示在一定程度上可以弥补信息不对称的问题；信息不对称是市场经济的弊 病，要想减少信息不对称对经济产生的危害，政府应在市场体系中发挥强有力的作用。信 息不对称理论它不仅要说明信息的重要性，更要研究市场中人因获得信息渠道之不同、信 息量的多寡而承担的不同风险和收益。 在我国，政府与社会公众就是处于信息不对称的状态。统计表明，目前政府部门大约 掌握了全社会信息总量的8 0 ，而被社会公众掌握的信息最多不超过2 0 0 5 。造成这种情况 的原因，主要是由于政府信息不公开而导致社会公众不知情；而不知情就无法准确表达。 政府决策是对还是错，是否需要改善，社会公众无法做出准确判断。那么，只有公开政府 信息，社会公众才可以及时获取政府信息，才能改变这种信息不对称的状态。政府与公众 信息不对称的状态被打破后，社会公众才能真正地发表意见，一些政府机构的设置是否有 必要? 有些程序是否可以裁减、简化? 政府效率是否可以提高? 这时社会公众才可以根据 大量政府信息独立做出准确判断。这种参与不仅仅推动了行政民主，最主要的是对一个国 家的政治民主产生深远影响。 颜海：政府信息公开理论与实践，武汉大学 i j 版社2 0 0 8 年版，第3 6 页。 江媛连云港市政府信息公开现状及对策研究 三 2 2 4 信息资源共享理论 政府信息资源共享是由信息的可共用性决定的，某一社会信息在被某一用户利用的同 时，可以为其他用户所用，及社会信息可以同时被多个社会成员占用和使用。信息资源 共享的基础是：它可以进行多向传递，同一信息可以同时为众多的社会成员所接受和利用， 而这种接受和利用并不影响信息的再传递和再利用：同时，信息可以以多重形式进行大量 复制，所复制的信息与原信息具有同一性；另外，信息在使用中将发生增值。所以，一定 范围内的信息共享是充分发挥信息作用与效能，最大限度地产生效益的保证。 政府信息资源共享可以带来政府与公众的共赢，对政府来说可以不断提高其执政能力 和威信力，提升政府形象；对于公众来讲，可以满足其知情权、参与权和监督权，调动公 众参与政治的积极性。李卫东在其政府信息资源共享的原理与方法一文中，对政府信 息资源共享的主体、各个主体之间的相互关系，以及对政府信息资源管理种类、目的都做 了具体阐述，他认为“政府信息资源共享就是在一定的政策体制、激励措施和安全保障的 基础上，在政府内部，政府与政府外部之间，共同使用政府信息资源的一种机制，以提高 公共管理和公共服务的水平和质量。， 信息资源共享理论表明：在排除技术制约和人为约束( 如知识产权制度、信息保密制 度的约束) 的条件下，信息资源是可以也是应该共享的。各级政府机构及其内部相关人员 和外部公众在合法的前提下享用同一信息时，他们之间并不存在明显的竞争关系。也就是 说，某人对其信息资源的控制并不存在明显的竞争关系。也就是说，某人对其信息资源内 容的控制并不以他人减少或失去对该资料内容的控制机会为前提，各级政府机构大力推进 内部信息基础设施建设的初衷就是为了最大限度的共享信息资源，以便充分挖掘其潜力， 发挥其在政务沟通和决策支持中的重要作用。 2 3 国外政府信息公开制度发展及分析 2 3 1国外政府信息公开制度发展概况 瑞典是政府信息公开制度发源地。瑞典1 9 4 9 年修订的出版自由法第l 条就规定 “为了促进自由进行意见交换和启发公众，所有瑞典公民可以自由获取公文档案”，档案 的公开机关包括政府行政机关、国会、法院、地方公共团体和教会会议等，这是现代最初 的信息公开立法。瑞典之后，芬兰、丹麦和挪威等北欧国家也制定了信息公开法律。北欧 成为世界上第一个普遍实行了信息公开制度的地区。在2 0 世纪8 0 年代开始到2 0 0 2 年5 月，几乎全部东欧国家都建立了信息公开制度。在西欧国家中，法国于1 9 7 8 年制定自 由获得行政文件法；荷兰于1 9 7 8 年制定政府信息公开法；奥地利和爱尔兰分别于1 9 8 6 年和1 9 9 7 年制定了信息公开法。在西欧国家中，英国是制定信息公开法比较晚的国家， 胡昌平：信息管理科学导论，高等教育出版社2 0 0 1 年版，第7 7 页。 李卫东：政府信息资源共享的原理和方法，中国行政管理2 0 0 8 年第1 期，第6 5 页。 扬州火学硕+ 学位论文 8 2 0 0 0 年l1 月3 0 墨英国遭过2 0 0 0 年信息公开法。美国是世界上较早制定政府信息公 开法的国家。而且，可以说，政府公开制度虽最先起源于瑞典，但对当代各国政府公开制 度影响最大却莫过于美国的政府公开制度。1 9 6 6 年，美国制定了信息公开法，即政 府信息公丌法律制度，规定公众有权向联邦政府机关索取任何材料。除了1 9 6 6 年信息 囊由法，1 9 7 4 年制定的隐私权法是信息鍪豳法的重要补充。1 9 7 6 年的阳光 法案是关于会议公开的法律，旨在允许公众参与有关的行政机关的会议，该法也是美国 政府信息公开制度的一部分。加拿大获得信息法是1 9 8 2 年制定的。加拿大公民或者 在加拿大的永久屠民均可以根据该法获得联邦政府的纪录。在j 基洲，南非于2 0 0 0 年制定 信息公开促进法：尼圈利亚也于1 9 9 9 年制定了信息公开法。韩国是亚洲国家中第一 个制定信息公开法的国家，韩国的公共机构信息公开法于1 9 9 6 年1 2 月3 1 日通过， 1 9 9 8 年1 月1 日生效。继韩国之后，泰国于1 9 9 7 年制定了官方信息法。目本的行 政机关拥有信息公开法是2 0 0 1 年生效的，它标志着信息公秀法律制度在日本的确立。 在亚洲国家中，印度、菲律宾以及印度尼西亚都在讨论制定信息公开法。到目前为止，世 界上已经有近6 0 个国家建立了信息公开法律制度。虽然各国的政治、经济以及历史文化 各有不同，但是各国都走过了一个从保密到公开的发展历程留。 2 3 2 国外政府信息公开制度分析 第一，从信息公开的实施主体角度来分析。信息公开的实施主体是指按信息公开法的 规定有义务向公众公开信患的组织或机构。各国均规定行政机关为政府信息公开制度豹实 施主体，但对议会、法院、军事部门、国家企业法人等组织是否为实施主体，规定差别较 大。例如：美国信息自由法规定，该法适用于联邦政府的所有行政机构，包括各个行 政部f l 、军事部门、政府控制的企业、政府部f l 所属的其他机构。英国信患公开法规 定了信息公开的适用机关为：包括中央到地方的各级政府部门、议会上院下院、医疗机构 及国有公司。瑞典出版自由法规定国家行政机关、国会、教会会议、法院、地方公共 团体为国家行政机关、地方公共团体等。韩国信息公开法规定实施主体为国家行政机 关、国会、大法院、宪法法院、中央选举委员会、地方公共团体、政府投资的机关等，范 围更广。 第二，从信息公开的范围来分析。各国信息公开制度规定的公开信息的范围，大多采 取概括和列举方式规定，以适用除辨的规定排除。如韩国信息公舞法规定公开的信息 是“公共机关职务上制作或取得、管理的文书、图画、照片、胶卷、磁带、幻灯机、电脑 处理的媒体上记录的事项 ，属于概括列举。日本信息公开法采用概括加排除规定。 信息公开制度在规定信息公开范围的同时，也规定信息免除公开的范围，目的是为协调信 息公开带来的利益与不公开保护的利益的矛盾。如美国信息自由法第2 款规定第9 项 免除公开的信息，并以第3 款作补充；韩国信息公开法第7 条规定了8 类免除公开的 李桂林：用潮际和绣史的眼光廖援我国政府信息公舞进程，现代情报，2 0 0 6 年第s 期。第4 8 凝。 洛捡燕：我鬻竣酶傣怠公秀现状分辑与惑考，耨税辫，2 0 0 3 冬3 期。 江嫒连云港市政府信息公开现状及对策研究 9 信息。免除公开的信息一般是国防、外交等国家利益保密的信息；公开可能损害国民健康、 生命、公共安全的信息；私人秘密、企业经营秘密的信息；刑事执法中的信息：机关内部 审议、讨论协议过程中的信息：其他法律明确规定不公开的信息等。免除信息公开的范围 决定着信息公开的程度，因此常常成为立法争论的焦点。 第三，从信息公开的形式来分析。美国情报自由法专门规定了公众了解和取得政 府文件的方法，一共规定了三类：一是政府机关将应该公开信息在联邦登记上登载， 公众通过查阅联邦登记获得政府文件；二是通过建立出售情报出版物制度等方式主动 公开，使公众获取政府文件；三是既不登记又不主动公开，但可以根据当事人申请而公开。 加拿大信息获取法对于信息公开方式的规定分散在该法的各个部门，主要包括：一是 政府出版物的主动公开方式；二是依申请提供原件或影印的公开方式；三是与公共权益有 关的特定事项的公开方式。 第四，从信息公开的法律责任和救济手段来分析。若信息公开实施主体无正当理由拒 不提供信息，以及实施主体公开了符合信息公开豁免条款的个人信息和商业信息，则应承 担相应的法律责任。对于要求信息公开的人和反对信息公开的利害关系人，各国信息公开 制度规定的手段一般有行政救济和司法救济。在行政救济中，有的国家在行政机关内设立 咨询机关，例如法国的“行政文书公开委员会 ，日本的“信息公开审判会”，加拿大的 “信息专员 等。法国、加拿大等国，对决定处理不服的，只有先向该机构咨询后才能向 法院起诉。而日本则是受理不服的行政机关必须向咨询机关咨询后方能做出处理。 2 3 3 国外政府信息公开制度发展启示 第一，通过立法手段保障公民的知情权、参与权和监督权，大大增强政府活动的透明性。 第二，公开的范围同趋扩大，严格限定不公开信息，不公开的内容越来越少。 第三，注重妥善处理信息公开与个人隐私、商业秘密、国家秘密等的关系。在坚持公 开是原则的基础上，注意协调公开与不公开的矛盾，各国普遍采取明确规定不公开信息范 围来界定公开与不公开界限的做法。 第四，强化信息公开的制度保障和救济手段。为保障公民知情权的真正实现，各国均 规定不公开信息应负相应法律责任。 2 4 我国政府信息公开实践分析 2 4 1 我国政府信息公开的发展历程 我国的政府信息公开大致经历了以下几个历史时期：封闭一愚民期、保密一安民期、 半公开一监督期、公开一服务期。 第一，封闭一愚民期( 古代一1 9 4 9 ) 。在这一段漫长的历史时期里，政府信息只重收 段尧清，汪银霞：我国政府信息公开纵向透视，情报科学，2 0 0 6 年6 期，第9 5 5 9 6 0 页。 扬州大学硕士学位论文 藏，不重开放，公开的信息仅限于朝廷的政令和政事信息，公开范围有限，手段单一。政 府公开信息露的非常明确，只是为了树立自己的权威性，为了更好地实行统治。 第二，保密一安民期( 1 9 4 9 1 9 7 8 ) 。从新中国成立到党的十一届三中全会，党和政 府为了巩固新政权、维护社会安定，制定了一系列保密和信息公开方面的法规。政府信息 公舞的手段也爱渐丰富，如从传统的内部传阅、墙报、板报、报刊扩展到公示栏、有线广 播、电视等。总之，这一瞅期的政府信息公开的主要特点是：保密为主、适度公开，手段 多样，但信患公开在内容和形式上存在诸多随意性，主要还是为政治服务。 第三，半公开一监督期( 1 9 7 8 - - 2 0 0 3 ) 。改革开放以来，在反对腐败、推行依法治国、 依法行政，加强基层民主建设，推动国民经济信息化等背景下，各地各部门开展了行政公 开实践。8 0 年代后期，我国一些地方和部门开始开展了“两公开一监督 的工作，即公开 办事程序、公开办事结果、加强群众监督。随着村务公开的发展，公开工作逐步扩展到季亍 政领域，一些行政梳构及其他性质机构都相继开始了公开实践，如审判公开、立法公开、 检务公开、警务公开、厂务公开等。对政府信息公开起到巨大促进作用的应该是1 9 9 9 年 发起的政府上网工程，使政府网站成为公众了解政府信息的重要途径。2 0 0 1 年1 2 月，我 囡顺剩加入w t 0 ，这一时期信意公开工作匿绕着履行透臻度原则开展并取得长定的进步。 2 0 0 3 年，一场突如其来的“非典 疫情暴露了我国政务公开的不足，如强调行政机关对办 事规则、办事过程和办事结果的公开，没有给政府设立公开义务等，也促使理论界开始对 “知情权 和“政府信息两个概念进行深层次研究，也催生了各地方政府的信息公开立 法。 第四，公开一服务期( 2 0 0 3 一今) 。2 0 0 3 年4 月中旬，政府信息公开条例( 草案) 已 起草完毕，正式进入立法程序。以非典为契机，政府逐渐认识到政府信息公开的重要性和 必要性。2 0 0 3 年元旦，广娴市政府率先实旌广州市政府信息公开规定，这是我国毒地 方政府制定的第一部全面、系统规范政府信息公开行为的政府规章。之后，上海、北京、 深圳、成都、煎庆、武汉等地以及一些中央部委相继颁布了政府信息公开方面的法规和办 法，各地政府信息公开工作如火如茶地开展起来。抗击“菲典 期间，新闻发言人频频出 现。北京、上海、四川和巍安、长沙等地已经或正在制定和实施新闻发言入制度，全国已 建立三个层级的新闻发布体制。2 0 0 6 年1 月1 日，中囡政府网正式开通，这是我国推进政 府管理方式创新，建设服务型政府的一项重大举措，我国政府信息公开发展到一个新的阶 段。2 0 0 7 年4 月，在理论设实践的基础上，由国务院制定的政府僖息公开条例正式颁 布，标志着我圈政府信息公开工作开始步入法制化时代。 2 。4 2 政府信息公开条例的重要规定 政府信患公开条例共分5 章3 8 条，概括来说，主要在以下几个方面徽了重要的 原则性规定。 参照营壤泰主编孛肇大民共霉l 灏政府信息公嚣条铡读奉，人民爨舨社2 0 0 7 年，第l l l 茭。 江嫒连云港市政府信息公开现状及对策研究 第一，政府信息公开主体。政府信息公开条例规定的政府信息公开主体主要是行 政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。此外，考虑到教育、医疗卫生、 供水、供电、供气等公共企事业单位在提供社会公共服务过程中也制作、获取了大量与人 民群众的生产、生活密切相关的信息。为了进一步保障广大人民群众获取信息、利用信息 酶合法权益。为此，政府信息公开条例也将这部分公共企事业单位纳入了调整范圈。 第二，政府信息公开范围。政府信息公开范围是政府信息公开条例的核心内容。 政府信息公开条例从三个方面对政府信息公开范围作了规定：一是明确了行政机关主 动公开政府信息的范围。行政机关对符合下列基本要求的政府信息应当主动公拜：( 一) 涉及公民、法入或者其他组织切身利益的；( 二) 需要社会公众广泛知晓或者参与的；( 三) 反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；( 四) 其他依照法律、法规和国家 有关规定应当主动公开的。同时，为了保证主动公开的要求能够落到实处，政府信息公 开条例还根据县级以上各级政府及其部门、乡( 镇) 政府的王作职责，分别规定了其应 当重点公开的政府信息。三是确立了依申请公开政府信息的制度。政府信息公开条例 规定；除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、 生活、科研等特殊需要，肉国务院部门、地方各级政府及县级以上地方政府部f j 孛请获取 相关政府信患。三是明确了不予公开的政府信息范围。政府信息公开条例规定，行政 机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。 第三，政府信息公开的方式。一是行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公 报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开；二是各级 人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设 备，为公民、法人或其他组织获取政府信息提供便利；三是行政机关可以根据需要设立公 共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息；四是行 政机关应当编制、公布政府信息公开目录和政府信息公开指南，并及时更新。 第四，政府信息公开的监督和保障措施。 作考核帚度、社会评议制度和责任追究制度： 一是各级政府应当建立健全政府信息公开工 二是政府信息公开工作主管部门和监察机关 负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查；三是各级彳亍政机关定期公布本行 政机关政府信息公开工作年度报告：四是公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行 政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举 报，收到举报的褫关应予调查处理；五是公民、法入或其他组织任务行政机关在政府信息 公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。 此外，政府信息公开条例还对违反相关规定，未建立健全政府信息发布保密审查机制、 不依法履行政府信息公开义务、违反规定收取费用等行为设置了相应的法律责任。 扬州大学硕士学位论文 3 连云港市政府信息公开现状分析 3 1连云港市政府信息公开现状 3 。王。薹连云港市政府信惠公开枧制和制度 1 2 第一，政府信息公开工作机制。连云港市在2 0 0 7 年成立了政府信息公开领导小组， 组长由常务副市长担任，副组长由市政府办公室主任、市监察局局长担任，领导小组负责 政府信息公开工作鲍组织和领导，领导小组成员单使包括市政麝办公室、市监察蜀、市财 政局、市劳动人事与社会保障局、市政府法制办、市机要保密局、市档案馆等单位，政府 信息公开领导小组办公室设在市政府办公室，办公室主任由市政府办副主任担任。信息公 拜办公室具体负责全市政府信息公开工作的推进、指导、协调。信息公开办公室和市监察 局负责全市政府信患公开工作的监督和考核。 县区政府和市政府各部门普遍成立了政府信息公开领导小组，县区政府和乡( 镇) 政 府均设立了政府信息公开工作机构，并安排专人负责政府信息公开工作，覆盖全市的工作 网络已经形成啦。 第二，政府信息公开制度建设。为了指导和规范政府信息公开工作，连云港市出台了 连云港市政府信息公开暂行规定，明确各级政府及职能部门、以及依法行使职能的组 织都应当履行义务，及时向社会主动公开政府信息，如城市发展规划、行政执法监督、与 公众密切相关的重大事项等政府信息将予以全面公开。 为规范政府信息公开工作，连云港市又相继制定出台了连云港市政府信息公开工作 过错责任追究实旌细则( 试行) 、连云港市政府信息公开工作考核办法( 试行) 、 建立向市、罢( 区) 档案馆送交政府公开信息制度、连云港市政府信息依申请公开 工作办法、连云港市政府信息公开澄清制度等制度，对政府信息公开的信息送交、 工作规程、监督检查、考核考评、责任追究等具体工作进行规范。 第三，政府信息公开的范围。连云港市规定应罴向社会主动公开政府信息包括六个方 面：( 一) 政府机构和人事方面：包括政府机关的机构设置、职能、办事条件、办事程序、 办事期限、办事结果、执法责任、监督救济途径等情况。( 二) 政府机关拟作出的决策、 制定的规定或者编制的规划、计划、方案等。( 三) 管理规范和发展计划方面：包括制定 的规范牲文件、经济社会发展规划、各类城市规划、行政许可事项办理方法、行政事业性 收费项目等情况。( 四) 与公众密切相关的重大事项方面：包括疫情灾情、医疗教育、社 会保障、劳动就业、土地征用、环境保护、房屋拆迁的补偿安置。( 五) 公共汝金使用和 监督方恧：包括重大城市基础建设项嚣招投标及工程建设、政府集中采购、重要专顼基金 参慧连云港奄2 0 0 8 年政府髂患公开工终缀告，h 却：x x g l l y g g o v c n w e b i s i t e a r t 2 0 1 0 4 8 a r t _ 2 4 9 2 _ 4 8 。h t m l 涯嫒连云港市政府信息公开现状及对策研究 1 3 资金的使用、政府财政年度预算执行情况和预算草案及审计情况。( 六) 法律、法规规定 应当公开的其他政府信患。 在列举了主动公开政府信息范围的同时，也规定了免于公开的政府信息范围，也包括 六个方面： ( 一) 属于圜家秘密的；( 二) 涉及商业秘密或者公开可能导致商韭秘密被泄 露的；( 三) 涉及个人隐私或者公开可能导致对个人隐私权造成不当侵害的；( 四) 正在 调查、讨论、处理过程中尚未形成结论的( 但法律、法规、规章另有规定的除外) ；( 五) 与行政执法有关，公开藤可能会影响检查、调查、取证等执法活动或者可能威胁公共安全 和个人人身安全的；( 六) 法律、法规规定免予公开的其他情形。 第疆，政麝信息公开的形式。连云港市政府在政府信息公开实践中公开的方式主要有三 种m ：一是政府门户网站。在连云