（社会保障专业论文）城市化进程中失地农民社会保障制度设计研究——以西安为例.pdf

城市化进程中失地农民社会保障设计研究 以西安为例 摘要：伴随我国城市化进程而产生的失地农民安置问题已经成为城市化和工业化进程 中迫切需要解决的难题，必须为失地农民设计一个与经济发展水平相适应的专门性社会保 障制度以消弭其日后面临的各种社会风险。本文在对失地农民社会保障制度建设的必要性 和紧迫性进行详细分析的基础上，提出应从征地源头开始，商品化运作土地，较大幅度地 提高征地补偿费用，兼顾失地农民当期生活保障、能力建设与未来生活保障，建立起失地 农民社会保障制度以消弭失地农民面临的诸种风险：指出解决失地农民问题的首要步骤在 于支付农民能够维持基本生活的费用、关键之处在于促进失地农民就业、难点在于建立与 区域经济水平相适应的仅保障失地农民基本生活需要的强制性失地农民基本养老保险制 度：并指出失地农民社会保障制度的直接责任主体则是地方政府，探讨了如何多方筹集资 金并建立有效的监管体系以保证制度的有效运营；指出为了保证失地农民社会保障制度的 可持续运行，必须做好户籍制度改革、“撤村建居”、将失地农民纳入“城镇低保”制度等 配套政策的设计，以促进制度目标的实现；并以西安为例对失地农民基本医疗保险和基本 养老保险与城镇社会保障体系的衔接进行了实证研究，计算出以甄安市的实际经济发展水 平和生活水平为参考设计的失地农民基本养老保险和基本医疗保险与目前城镇社会保障体 系衔接的具体年限。 关键词：城市化；失地农民；社会保障；制度设计；强制性失地农民基本养老保险 t h e s t u d yo n t h es o c i a ls e c u d 锣s y s t e mf o r l a n d - l o s i n g f a r m e r si nu r b a n i z a t i o n 嘲a nt a k e nf o re x a m p l e a b s t r a c t ：t h ea l l o c a t i o nf o rl a n d - l o s i n 培f a r m e r sh a sb e c o m et h ed i l l _ c u l tp o i n ti l l u r b a n i z a t i o na n di n d u s t r i a l i z a t i o na th o m e i ti sn c e d e dt od e s i g nas p e c i a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e m f o r1 a n d - l o s i n gf a r m e r si na c c o r d a n c ew i t ht h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t b a s e do nt h ec a r e f u l a n a l y s i so f t h en e c e s s i t ya n de x i g e n c yt 0s e tl 】pt h es o e i a ls e c u r i t yf o rl a n d - l o s i n gf i i t f i c i s ，t h i s p a p e rs u g g e s t st h a tc o m i d o r i n gl a n d - l o s i n gf a r l n e r s p r e s e n tl i v i n gs e c u r i t y , s l d l l 劬i n i n ga n dt h e f u t u r el i v i n gs e c u r i t y , t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mf o rl a n d - l o s i n gf a r m = e 嚣s h o u l db es e tu pt op u te n d t ot h er i s k so f l a n d - l o s i n gf a r m e r si nw a y st h a tl a n di sr u nc o m m e r c i a l l y , t h a tc o n 圮n s 刮j o nf u n di s i n c r e a s e ds o m e w h a tg r e a t l y i ti sa s s u m e dt h a tt h ec o o ft h es o c i a ls e c t n i t ys y s t e mf o r l e n d - l o s i n gf a n n e 0 p 3i st os e tl mt h ec o m p u l s o r yb a s i ce n d o w m e n ti n s l l r a n c es y s t e mo n l yf o r l a n d - l o s i n gf a r m e r s b a s i cl i v i n g , w h i c hi se o r r e s p o n d m gt ot h el o c a le c o n o m y ：t h a tt h el o c a l g o v e r n m e n ti st h ed i r e c to b l i g o rt os e tu pt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mf o rl a n d - l o s i n gf a r m e r s , i ti s d i s c u s s e dh o wt oc o l l e c tm o n e ya n dh o wt of o r mt h es u p e r v i s i o ns y s t e mf o rt h es a k eo fi t s e f f e c t i v eo p e r a t i o n ；眦p a p e rp r e 院n t si ti sn o 雠s a r y 协d ow c l li n 叫蛐t h er e g i s t e r e d p e r m a n e n tr e s i d e n c es y s t e m , d i s m i s s i n gv i l l a g e sc e n m u c t i n gh o u s i n g ，a n dt h er e l e v a n tp o l i c y d e s i g nt op u tl e n d - l o s i n gf a l l n a si n t ot h e c i t i z e nl o w e s tl i v i n gs e c u r i t y s y s t e m , s oa st oi m p r o v e t h es y s t e mg o a lr e a l i z a t i o n 黜x i a l lt a k e nf o re x a m p l e , t h i sp a p e rs t u d i e st h el i n k i n go ft h e b a s i cm e d i c a li n s u r a n c ea n db a s i ce n d o w m e n ti n s u r a n c cf o rl e n d - l o s i n gf a r m e r st ot h ec i t i z e n s o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi na l le x p e r i m e n t a lw a y , a n ds h o w st h e 砌c l n a rn u m b e ro f y e a rf o ri o i n i n g t h eb a s i ce n d o w m e n ti n s u r a n c ea n db a s i cm e d i c a li m m a n c ef o rl a n d - l o s i n gf a r m e r st ot h ec u r r e n t c i t i z e ns o c i a ls e c u r i t yw i t hr e f c z e n c ct ox i a np r a c t i c a le c o n o m i cd e v e l o p m e n tl e v e la n dl i v i n g c o n d i t i o nl e v e l k e y w o r d s ：u r b a n i z a t i o n ；l a n d - l o s i n gf a r m e r s ；s o c i a ls e e t m t y ；s y s t e md e s i g n c o m p u l s o r y b a s i ce n d o w m e n ti n s u r l i c es y s t e m o n l yf o rl a n d - l o s i n g f a r m e r s b a s i cl i v i n g i i 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：童壁垒指导 山6 年月溶日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名：童阜 c kj 年r 月必日 1 绪论 1 1 问题的提出 与工业化和现代化的进程相适应，改革开放以来我国的城市化率已经快速提高 到4 0 左右。为了支撑中国未来实现现代化的总体进程，从现在起到本世纪中叶， 中国城市化率还将从2 0 0 4 年的4 0 提高到7 5 左右。土地是城市的依托，城市化 建设必然要有一定的土地保障。由于土地具有与一般商品不同的特性，即供给弹性 有限，这与城市化对土地的大量需求产生矛盾，最终必将导致土地在高价位下的供 需平衡，受此影响，收益较低的农业用地必然大量地被转化为收益较高的非农用地， 大量失地农民的出现就成为必然。 鉴于我国目前尚未建立起全民性的社会保障制度、现行的独特的土地产权制度 以及由此产生的农地征用制度等制度因素，农民在失去赖以生存和发展的土地之 后，仅依靠现行征地政策所能够提供的有限的、经常被不合理地分配的土地补偿金， 是难以满足其生活需要的，更不用说抵御农民将要面对的养老、就业、医疗等社会 风险。因此，从政府到学界基本上都已达成共识，即需要通过建立一个有别于我国 目前城镇职工社会保障制度的专门性的社会保障制度借以消弭日趋增多的失地农 民将要面i 临的诸多风险 通过对于上海、浙江等东部较发达地区和蘸部西安、成都等地区建立的或正在 着力建设的失地农民社会保障体系的考察，发现这些地区的实践虽然取得了很大的 成效并为失地农民社会保障制度的建设积累了大量有益的经验，但是各地在制度实 践中都不同程度地存在着资金筹集困难、需要农民从有限的安置费中向制度缴费、 失地农民“转岗就苴p 困难、失地农民风险消弭不彻底等问题。这也就意味着在失地 农民社会保障制度设计上还存在着改进空间，需要我们从实践中提取经验、汲取教 训，力图设计出兼顾国家、失地农民和征用地单位利益的可操作性强的专门性保障 体系。 本文以西安为例研究城市化进程中失地农民的社会保障制度设计。西安是陕西 省省会，是西部大开发的桥头堡，经济发展较快，城市化进程中出现的失地农民问 题在西部来说出现的相对较早。因此，以西安为例对失地农民的社会保障问题进行 研究，可以总结西部地区发展中失地农民安置保障经验，寻求解决问题的路径，为 西部地区城市化的发展提供理论依据和对策建议，以期为西部大开发中普遍面临的 失地农民的安置保障问题提供一个比较明晰的解决思路。 本文将对城市化进程中的失地农民社会保障制度进行较为深入地分析，研究解 决：1 、如何进行制度设计，其中着力探讨制度设计的基础与依据以及如何建立等 问题，以专门性的保障制度来消弭农民失地后将要面临的诸多风险；2 、如何实现 失地农民社会保障制度尤其是基本养老保险制度与现行城镇职工社会保障制度的 衔接，以实现制度的可持续运行，使失地农民的利益得到持久的保障。 1 2 文献综述 现在为失地农民建立社会保障体系已经成为共识，但是在制度选择上仍然存在 着不同的观点。如吴刚等学者认为，应将失地农民纳入城镇社会保障体系回，理由 在于失地农民既然失去土地，已经不再具有农民的身份，理应和城镇居民一样享有 城镇居民待遇；娄依兴认为必须尽快出台全国统一的养老保险政策，真正为失地农 民的生活提供保障曲；鲍杭生等则详细论述了政府型失地农民养老保险与商业型失 地农民养老保险两种模式的功用，认为当前应先推行商业型失地农民养老保险模 式，待条件成熟后推行政府型失地农民养老保险模式或政府型失地农民养老保险与 商业型失地农民养老保险相结合的模式。赵殿国则认为不应该将失地农民简单纳 入城镇职工社会养老保险扩面范围，避免因此造成财政压力扩大，政府责任加重， 进一步加剧基金的不平衡和制度风险。应按照统筹城乡发展的要求，建立一个适合 被征地农民特点的以个人帐户为主的社会养老保险制度巴田文华等人认为应该在 现有农村养老保障和城市养老保障之间建立个阶梯”，即农民市民化养老保障， 其标准应高于农村养老保障，低于城市养老保障，由此阶梯”实现农保向城保的过 渡。卢海元也认为由于社会保险制度在本质上属于上层建筑，应该与现阶段我国 的经济基础相适应，医此考虑到国有企业职工及其相关从业人员、农民工及其它非 农化从业人员和农村居民显然是处于不同经济发展水平的社会群体，为其分别建立 ? 吴刚，孙繁松，张良农民转变为市民：将被征地农民纳 城镇社会保障体系的思考与研究唧园土资源，2 0 0 2 ( 1 ) p 3 6 o 娄依兴失地农民期盼有保障i n 人民日报。2 0 0 2 - 4 - 9 ( 8 ) o 鲍杭生被征地农民养老保险模式及选择田社会保障髓度，2 0 0 3 ，( 1 0 ) p 2 8 - 3 1 o 赵殷国积极探索被征地农民的社会保障制度8 司中国劳动保障报，2 0 0 3 - 1 2 - 1 8 ( 4 ) 。田文华，王云竹，许非，李佩珊上海浦东城乡社会养老保障体系体化思考阶梯式社会养老保障体系川 人口与经济，2 0 0 5 ，( 2 ) p 7 7 2 不同的社会保险制度是符合经济发展规律的必然选择。 关于失地农民社会保障体系建设，部分学者认为以目前的经济状况，失地农民 迫切需要，我们可能也有能力建设的也只有最基本的养老和医疗保险，在失地农民 问题上谈论最多的也是如何建立失地农民的基本养老保险和医疗保险制度。有的学 者对失地农民社会保障体系建设进行了专项研究，提出了失她农民社会保障体系总 的框架设想，如鲍海君、吴次芳就认为需要建立的失地农民社会保障体系应包括最 低生活保障、养老保障、医疗保障、受教育和培训的机会、法律援助等内容函。 资金的筹集是建立失地农民社会保障制度的关键所在。为确保征地农民的基本 社会保障费用有充足的保证，吴瑞君认为应采用多渠道筹集的方式。：一方面，建 议建立社会保险的城乡转移、统筹机制，使征地劳动力实现市场就业和灵活就业， 还可考虑将其原有社会保险积累随个人转移，提高社会统筹程度：另一方面，建议 将农村集体资产的一部分转移到失地农民的社会保障基金；廖文寿认为应当从征地 补偿费和劳动力安置费中提取一定比例由村集体组织用于失地农民的养老保险和 医疗统筹，对于全部失去土地并发放劳动力安置费的，可以由政府、集体、个人三 方负担解拶8 楼喻刚认为应该把养老保障费作为土地征用补偿费的重要项目，通 过扩大土地征用补偿范围，提高土地征用补偿标准的方法筹集养老基金o 。总体上 讲，学界普遍认为，现行土地征用制度没有或很少考虑农民在征地过程中权益的流 失，土地卒卜偿费用偏低，另外，土地补偿费分配不合理，失地农民没有得到应得的 补偿费用。因此必须采取各种措施，改革土地征用制度以提高土地补偿标准，改革 土地补偿费分配制度以增加失地农民所获补偿，在此基础上，多渠道筹集失地农民 的基本社会保障经费，解决社会保障安置经费不足的矛盾。 对于失地农民社会保障基金的监管及投资运营，研究者也提出了些有益的看 法，认为应该有依法赋予监督职责的监督主体对社会保障基金的投资运营进行监督 管理，并提出在保证基金安全性的前提下，实现投资方式的多元化，充分利用目前 日趋成熟的金融、投资市场，适当涉足实物投资、银行存款、国债及其他各种债券、 股票、投资基金、抵押贷款、外汇、期货和国际投资等，最终确保征地农民的基本 黠谧 一一一 撼一 社会保障能够得到充足的保证。 上述研究成果无疑对于各地解决征地过程中出现的问题具有实际指导作用，对 部分地区正在实行的以失地农民社会保障制度来解决失地农民问题的实践具有一 定的指导意义，对于后续的研究也具有十分重要的借鉴意义。 通过对所收集到的先行研究成果和部分地区失地农民社会保障制度建设实践 的梳理，我们认为有一些问题诸如失地农民社会保障制度的责任主体应该是谁、制 度本身应该是强制性的还是应该遵循自愿的原则、资金应该如何筹集、如何才能减 轻可以说是“注定”的政府对制度的无限的财政责任、如何才能确保制度的可操作性 和持续性等问题需要进行更为广泛深入的探讨，这也就是本文撰写的原因和动力所 在。 1 3 研究方法及主要观点 失地农民社会保障制度设计研究最终是为了对失地农民社会保障制度的实践 提供理论支持，作为对制度本身的研究，自然就属于规范研究的范畴，实际在研究 过程中还会涉及制度安排、政策取向的取舍问题，这些就其本身而言都属于价值判 断，因此，规范分析始终是研究的基本方法。但在进行制度设想时，除了伦理规范 外，还必须基于对实践的实证分析，本文正是在通过对部分地区尤其是对西安市的 失地农民社会保障制度实践进行实证分析的基础上形成的。因此，本文的研究主要 采取规范分析和实证分析相结合的办法，力求论证详实、充分，有说服力。 在对所收集到的先行研究成果以及部分地区失地农民社会保障制度建设实践 进行梳理和学习的过程中，我们逐渐产生并形成了下述观点和看法，并力图在文章 中进行尽可能详尽的论证。而且在此基础上提出对于失地农民社会保障的具体制度 设计思路：1 、在现实经济水平的制约下，失她农民社会保障制度应该且仅应该保 障农民的基本生活需要，因此其内容只应包括维持当期生活水平一段时期内不下降 的生活保障以及就业促进和基本医疗与养老保障三大部分；2 、鉴于风险的不可预 期和社会保障制度内在的强制性原则，为失地农民建立的社会保障制度更应该是强 制性的；3 、合理考虑国家、失地农民和征地单位三方利益，从征地源头开始考虑， 建立失地农民社会保障制度：4 、鉴于公有制为基础的基本经济制度，必须考虑在 土地产权结构不发生根本性改变的前提下，市场化运作土地的出让，提高并合理分 配土地补偿款，合理分配土地增值收益，多渠道筹资，确保制度建设所需资金；5 、 合理设计，尽量实现在不加重或不明显地加重城镇社会保障制度财务压力下的两种 制度的衔接。 1 4 论文结构 全文分为五部分： 第一部分为绪论，主要阐述选题的背景以及意义，对相干文献做了简要的评述， 并介绍了本文的研究方法、主要观点及论文结构。 第二部分首先介绍了改革开放以来我国城市化的进程与速度，接着阐述城市化 进程中我国出现以及将要出现的失地农民的规模及其群体特征，最后详尽论述了为 失地农民建立社会保障制度的必要性与紧迫性。 第三部分论述失地农民社会保障制度设计的基础与依据。由于我国尚未建立国 民性的社会保障体系，对于农民来说，土地就不仅是农民的生活保障和就业保障， 事实上也承担着农民的社会保障功能( 无论这种功能是多么的脆弱) 。但由于我国 特殊的土地产权归属，当城市化的进展需要征用土地时，在现行的征地制度下，农 民土地使用权的丧失所换取的土地赔偿金额非常少，难以保证当期以及未来生活需 要，再加之农民就业技能的匮乏，很多农民的生活立刻陷入困境，成为既缺乏现代 社会公共政策的保障，又缺乏土地作为保障”的特殊困难群体。这就迫切需要我们 理清各方职责，借鉴其它国家经验，依据我国现实的土地产权制度和经济发展状况， 量力而行，建立起适宜的失地农民社会保障体系。 第四部分对失地农民社会保障的制度安排进行了详细的论证和设计。首先提出 在目前的现实条件制约下，我们应该也仅仅能为失地农民考虑的主要在于为农民提 供一定的当期生活保障需要、就业促进和基本的医疗与养老保障三个方面的保障， 因此需要提高土地补偿金额，将失地农民的社会保障安置作为征地的前置条件，从 征地行为一开始就将士地补偿金分为三块分别用于当期生活需要、就业促进和基本 的医疗与养老保障。接下来分别针对这三方面提出了制度构思，尤其是重点论述强 制性失地农民基本养老保险的概念、缴费、待遇标准以及制度的统筹范围。最后， 对于制度的责任主体、资金筹集和制度运行进行了具体的阐述。 第五部分是关于失地农民社会保障制度的持续性的探讨。提出设计失地农民社 会保障制度时，必须做好户籍制度改革、撒村建居 工作、城市低保扩面等相关制 度的配套政策设计，以保证制度的持续运行。并以西安为例，按照我们设定的强制 性失地农民基本养老保险的制度缴费和待遇给付要求，对强制性失地农民基本养老 保险制度向城镇职工基本养老保险制度的衔接进行了测算，计算出在不增加或不显 著城镇职工基本养老保险制度财务压力的条件下，除由于年龄原因难以实现就业的 人员外，其余失地农民由强制性失地农民基本养老保险制度向城镇职工基本养老保 险制度转移并最终融入该制度的具体年限，表明了失地农民基本社会保障制度的可 操作性和可持续性。 2 城市化与失地农民的社会保障 2 1 我国城市化的进程与速度 城市化是一个全球性的社会经济转型现象，是人类文明与社会经济生活的马 达，是任何国家在经济发展进程中必然面临的重大问题之一。从社会学的角度来看， 所谓城市化的过程，就是指在一个国家或社会中，城市人口增加、城市规模扩大、 农村人口向城市流动以及农村中城市特质的增加回。从经济学的角度讲，城市化是 从以人口稀疏并相当均匀遍布空间、劳动强度很大且个人分散为特征的农村经济， 转变成为具有基本对立特征的城市经济的变化过程o 。城市化是社会发展到一定历 史阶段的产物，是社会生产力发展的必然结果，是社会进步的表现。城市化的水平 体现一个国家或地区的社会经济发展水平，在一定程度上代表着一个国家的现代化 水平。城市化有三个主要标志：城市人口增加、城市人口在总人口中的比重上升、 城市用地规模扩大。统计数字表明，城市化程度的明显加速是时代前进和发展的一 个重要标志，个社会城市化率的提高过程与该社会财富的积累呈非线性的对应关 系。 中国从1 9 4 9 年建国开始的发展战略中就有“积极推进工业化，相对抑制城市化 的主导思想，中国城市化一直没有自g 够走出一条适合中国特色的道路 。中国的城 市化在建国后的几十年间没有太大的进展自改革开放以来，在经济发展的带动下， 中国的城市规模和数量迅速增大，城市化的速度达到同期世界城市化速度的两倍。 但是，与世界发达国家相比，中国城市化程度仍然十分落后。根据世界银行统计， 1 9 9 5 年世界高收入国家城市化率为7 5 ，中等收入国家为6 0 ，低收入国家为2 8 ，丽中国城市化率还不到3 0 ，与低收入国家相近，低于中等收入国家三十个 百分点，与高收入国家的水平相差更远o 。中国城市化发展水平严重滞后于经济社 会发展水平与工业化发展水平这种局面，已经成为严重地制约我国经济发展的“巨 大瓶颈，成为快速提高国家竞争力的“巨大瓶驾p ，成为知识经济时代新一轮财富 集聚的“巨大瓶贸。未来2 0 年是中国社会经济发展的战略机遇时期，大力推进中 。郑杭生主编社会学概论新修( 管订本) i i 哪北京；中罱人民大学出版牡，2 ) 0 2 年9 胃p 4 1 7 。蚋沃赫稚城市经济学m 北京：中国社会科学出版社1 9 9 0 年6 月p 1 2 童付晓末经营城市与城市发展m ，北京：新华出版社，2 0 0 4 年6 月p 3 。h t i p 蚋m c i l 妇w c o m 倒n 1 ，由帕h 扛i l 7 国的城市化，既是全面建设小康社会、实现现代化的历史重任，又是有效解除中国 经济社会约束瓶颈”，保障中国经济社会快速、持续和协调发展的重大战略举措。 为了支撑中国未来实现现代化的总体进程，从现在起到本世纪中叶，中国城市 化率将从2 0 0 4 年的4 0 提高到7 5 6 右。这就意味着只有每年平均增加约1 左 右的城市化率，才能满足现代化进程的总体要求o ：按照近年来我国城市化速度年 均超过1 的实际，到2 0 2 0 年我国城市化水平将会超过6 0 。这样不仅需要建立 大量的新城市，而且现有的许多城市都要不同程度地提高其城市化水平，才能基本 满足社会经济发展的要求。 2 2 城市化进程中失地农民的规模与特征 土地是城市的依托，随着城市化的发展，城市数量日益增多，城市规模日益扩 大，大量农村人口涌入城市，必然造成工业、商业和住宅用地的大量增加，城市化 率的提高必然需要大量的土地供给。但由于土地具有与般商品不同的特性，即供 给弹性有限，这与城市化对土地的大量需求产生矛盾，最终必将导致土地在较i 每9 r 位下的供需平衡，在经济规律的作用下，收益较低的农业用地必然大量地被征用并 转化为比较收益高的非农用地。与这种供需平衡相随的就是大量失地农民的出现。 由于近几十年来城市化的高速发展，目前我国已经有失地农民4 0 0 0 多万。按 照世界上每1 万城镇人口平均需要不少于1 平方公里土地的基本要求以及我国城镇 化水平每提高l * d 备增加1 2 7 0 万城市人口的实际，我国城市化水平每提高1 则需 要占用耕地约1 9 0 万亩，将产生失地农民2 6 6 万人左右。根据我国城市化水平年均 提高超过1 的实际速度计算，预计到2 0 2 0 年我国可能还会新增失地农民约4 2 6 0 万人左右。事实上，根据国土资源部统计公报，仅2 3 年我国全年净减少耕地3 8 0 6 1 万亩，1 年就形成失地农民4 9 2 万人，因此，从现在起，到2 0 2 0 年我国实际可能 形成的失地农民将会超过4 2 6 0 万人 。总计到时我国失地农民将会超过8 3 0 0 万人。 虽然我国农民仅享有土地的使用权，但土地仍然是农民生产和生活的重要场 所，是农民的生存基础，是农民的最后一道生活安全保障。土地使用权的享有使得 叫寸硗东经营城市与城市发展m 北京：新华出版社，2 0 0 4 年6 月p 2 - 3 嗡动部农民工和被征地农民社会保障综台调研组，被征地农民社会保障综合调研报告，劳动和社会保障部农村 社会保险司编印资料0 旧北京；2 0 0 6 年2 月p 4 6 8 土地形成了对农民6 个方面的保障功皑第一，为农民提供基本的生活保障；第 二，为农民提供就业机会；第三，为农民的后代提供地( 使用权) 的继承权；第 四，土地对农民有资产的增值功效：第五，土地可以提供直接收益；第六，免去重 新获取时掏大笔费用的功效。对于城郊结合部农民来说，特殊的土地条件还使他们 成为了农民中的富裕者。因为他们既可以利用区位优势进城打工或经商，也可以向 城市提供产出价值较粮食为高的蔬菜，还可以借助环境条件发展休闲、娱乐产业从 而获得比较高的收入。城郊农村土地被征用后，农民在失去了土地使用权的同时， 也就失去了附着于土地上的一系列权利和利益。从而呈现出以下共同特征： 首先是生产资料和原有生活水平以及劳动技能丧失的同步性。土地的被征用使 得农民失去了土地这个长期以来赖以谋生的生产资料；除部分经济发达、创业比较 容易的地区以及靠近城市中心地区可以依靠出租房屋和少量剩余土地获取收入的 农民外，大部分的失地农民在失去了对土地依赖程度比较高的农业收益后，没有稳 定的收入来源，只有依靠家庭成员的帮助和有限的土地补偿金维持生计( 现实中还 存在着许多失地农民很快将土地补偿金用于盖房建屋、子女婚嫁或偿还债务，导致 生活立刻陷入困境的情况) ；由于农民长期从事农业生产，缺乏融入城市生活所必 需的劳动技能，难以适应城市劳动岗位，不能实现转岗就业，这又反过来加重了生 活的困难程度。 其次，收入减少与支出增加的同步性。由于农民失去了土地，原来可以自给有 余的粮食、蔬菜等农产品也成为消费品，这无疑增加了消费性支出；同时由于土地 被征用后，农民居住地区城市特质迅速增加，在带来便利公共设施的同时带来的最 不利的问题就是等同予城镇的高于农村的物价水平，农民在收入减少的同时，反而 增加了支出，生活更为困难。 第三，经济权利丧失与政治权利丧失、社会权利弱化的同步性。由于我国现行 征地制度中存在着农民的意愿被忽视、土地补偿标准偏低、土地补偿不到位、补偿 费用分配不合理等缺陷，农民的利益被政府和村集体以各种名义鲸吞，土地使用权 的丧失并不能够得到等值的经济补偿；现行农村土地制度下，农民拥有土地的使用 权、部分经营权和收益权，其政治权利是通过村民自治来表达的，一旦失去土地， 农民自然也就失去了对村民自治的热情，仅有的一点民主政治权利也随之消失，这 。于克强从地产对农民的生活保障效用谈农村社会保障机制建设的紧迫性社会科学研究，2 0 0 0 ，( 2 ) ，p 9 4 - 9 7 9 反过来又会使地方政府和村集体组织缺乏监督，加重其无视农民利益的恣意行为； 农民的社会权利是与土地相随的，农民失去土地后，土地所赋予农民的社会保障、 就业、财产继承、地产增值等权利也就i 疱= 之消失。 2 3 失地农民社会保障的必要性与紧迫性 农民失去了土地，将要面临生存、养老、医疗、就业、教育等等各方面的问题。 他们所面临的这些问题已经不再是农民的个体风险，而是一个影响深远的群体风险 问题。个体风险可以通过家庭或社区的帮助来解决，而群体风险只能在政府的主导 下，通过个比较完备的社会保障体系来化解。 2 3 1 建立失地农民社会保障制度可以缓解失地农民风险，营造稳定社会发展环境 从我国对失地农民的安置实际来看，安置方式主要有货币安置、就业安置、 划地安置、住房安置、农业安置、社会保障安置等基本形式。以往征地单位在征用 土地后，对农民往往采取货币安置+ 就业安置的办法，吸纳失去土地的农民就业。 后来随着劳动用工制度的改交，企业认为就业安置失地农民太麻烦，风险也大，情 愿采取多支付货币的形式来进行安置：而伴随着“铁饭碗的打破，去企业工作对于 农民的吸引力也日益减弱，从现实角度出发，农民也愿意接受单纯货币安置的方式， 现在全国各地在征用土地时，绝大多数都采取了单纯的货币安置形式。但是由于安 置方式单一。安置水平低，失地农民的基本生活、就业、社会保障等问题缺乏解决 的有效途径，农民的长远生计得不到制度保障，仅仅依靠土地补偿费是不可胄鲁一劳 永逸地解决失地农民今后将要面临的各种风险的。而社会保障安置有利于解决失地 农民的各种问题，有利于维护失地农民的基本权益，有利于维护社会的稳定，是一 项妥善安置失地农民的长效机制。 2 3 2 建立失地农民社会保障翩度有利于减少征地纠纷，提高土地利用效率 近年来。由于征地制度本身的缺陷、形势的变化以及征地工作中存在补偿标 准过低、补偿不到位、费甩分配使用不合理、安置方式简单、责任不明确等问题， 农民的合理权益得不到有效保护，由征地引起的矛盾炙手可热，即影响了干群关系， 损害了政府形象，也使城市化的隐患越来越多。据统计，在全国各地的土地上访案 件中，有7 0 以上的是因征地引发的，而勘塞种上访具有明显的群体性、组织性、 1 0 对抗性和持久性回。建立失地农民社会保障制度，实行制度范围内的统一征地、统 一安置，做到征地行为和失地农民社会保障安置的公平、公正、公开，就会减少失 地农民的后顾之忧，减少征地过程中的纠纷，提高土地征用制度运行效率，提高土 地的利用效率，这对于城市化的快速推进也具有重要的积极意义。 2 3 3 建立失地农民社会保障翩度有利于加快农民向市民的转化，推进城市化进程 农民失去土地后，将生活在相对陌生的城市中。农民要从农村意识转化为城市 意识，由农民的生活、生产方式和行为方式转化为市民的生活、生产方式和行为方 式，需要一个比较长的磨合期和适应期。如果不能采取措旌，适时为失地农民建立 社会保障体系，不能解决失地农民将面临的诸种风险、免除其后顾之忧，农民今后 的生存、发展必将成为矛盾的焦点，其后果必然是对城市的扩张带来压力，影响城 市化的进展。 2 3 a 建立失地农民社会保障制度有利于维持社会稳定，保障经济社会良性运行 我国农民基本上被排除在现有社会保障制度之外的原因主要有两点：一是认为 农村传统的家庭养老方式仍然有效；二是认为土地就是农民最可靠的生活保障手 段。但是城市化却冲击着农村的家庭养老和土地保障制度o 。家庭养老的稳定运行 所必须具备的老人在家庭中的权威地位、子女的孝心、子女的经济支持能力等要件 在城市化的进程中不断受到冲击：城市化使得传统经验的效用日益减小，从而导致 老年人家庭地位的下降；城市化使农村青年受到多元城市文化的影响，传统的家庭 至上、父母至上的观念逐渐弱化，这是对家庭养老的致命打击；由于城市和农村计 划生育政策的区别，城市化使得子女数量减少、更多的子女与父母异地居住，导致 老年人得到的赡养费总和减少。因此，家庭养老方式在转为城市居民的失地农民中 所能起到的保障作用也日益淡化。另外，当农民失去土地后，以土地为基础的生活 保障也已不复存在。数以千万计的农民的生活风险问题如果不能解决，带来的负面 社会影响是巨大的，不仅会自发阻碍城市化进程，甚至会引发社会骚乱，进而影响 我国的经济发展。 失地农民社会保障制度的建立可以有效缓解家庭保障功能弱化所带来的养老 保障难题，解决实地农民的生活保障、就业、医疗和养老问题，将可能的负面的社 。卢海元走进城市：农民工的社会保障嗍北京：经济管理出版社2 0 0 4 年1 月p 1 5 7 - j 5 8 ， 叮少群城市化冲击农村家庭养老和土地保障制度m 社会保障制度，2 0 0 4 ，( 8 ) p 2 0 - 2 1 l l 会影响减少到最低限度，保证我国经济建设所需要的稳定的社会环境。 2 3 5 建立失地农民社会保障制度有利于扩大社会保障制度的覆盖范围，为最终实 现城乡体化的社会保障制度奠定基础 由于经济水平的制约和政策选择的因素，建国后我国一直实行二元化的社会 保障体系，农民基本上被排除在社会保障制度之外，改革开放后，在对城镇社会保 障制度进行改革的同时。农村社会保障制度也在进行着改革，但总体上来说，农村 社会保障制度的改革是不成功的。就我国的整体经济发展状况以及历史遗留问题的 难度而言，目前将农民纳入城镇社会保障制度也是不大现实的。目前急切需要解决 的就是顾及因城市化进程而出现的大量失地农民和大量农民工的利益，适时为他们 建立适宜的社会保障制度，使其分享经济发展和城市化进程所带来的利益。这一部 分人群的社会保障问题解决后，我们才有可能通过城市化，使失地农民社会保障制 度( 以及农民工社会保障制度) 成为城乡社会保障制度的过渡，实现城市与农村社 会保障制度的接轨，最终建立起城乡一体化自g 全民性社会保障制度。 1 2 3 农民社会保障制度设计的基础与依据：理论、经济、征用制度 3 1 土地的意义 土地作为种自然资源，其首要功能是为社会提供食物，是社会最基本的生活 资料，威廉配第认为“土地是财富之母，斯密甚至把土地作为产业价值的唯源泉， 这都是因为土地通过粮食的生产能够为农民乃至整个人类的生存提供基本保障。 其次，在中国来说，土地目前为农民提供稳定了的就业机会。由于我国农村人 口众多，劳动力资源非常丰富，而较低的经济发展水平下的城市工商业无法承纳庞 大的农村剩余劳动力，农民只能通过细化土地，即所谓三个人种一个人的地，来 实现就业。这种超小化的土地，成为农民的基本生产资料，这种生产资料与农民 相结合，便构成了一个个微观市场经济主体，从而演变成了农民的就业岗位。土地 的这一功能，在城市工商业不能提供足够的就业机会前，不会自动消失。 再次，在现实情况下，无论我们愿意承认与否，土地事实上承担着广大农民的 社会保障功能。农民与城镇职工有所不同，其主要生产资料和收入来源是土地。城 镇职工在改革前计划经济时期，通过对国家作贡献，国家承诺其社会保障，即所谓 的“国家保障”；改革后则通过个人与国家、企业共同出资建立社会保障基金来保障， 从而使城镇职工逐步走出了计划经济时期的国家保障体系。农民则正与此相反，一 直没有享受过国家提供的福利保障：建国初期，我国实行土地个人所有制，农民就 以土地为社会保障；合作化时期，初级合作社和高级合作社以劳动报酬和土地股权 的分红作为农民的生存保障：人民公社时期，农民的保障体系是公社这个大集体， 农民对公社的依附，其实就是对生存保障体系的一种依赖；分田到户以后，农民对 承包土地没有所有权，但是有经营使用权和剩余产品的索要权，承包土地维持了农 民生老病残的保障需要，从而农民的生存保障从公社又转向了土地，对于农民来说， 承包土地既是生产手段，又是农民的生存保障工具，具有不可替代的保障功能。 3 2 , 我国土地的产权特征 失地农民面临着巨大的生存风险的根本原因在于我国特殊的土地权属导致的 征地制度以及征地补偿费分配的不尽合理。 土地产权指附着于土地上的排他性完全权利，包括土地所有权、使用权、收益 权、租赁权、抵押权、继承权等，其中最基本的是所有权和使用权我国农村土地 的产权性质不同于其他市场经济国家，农村土地权属比较模糊。宪法、民法通 则、土地管理法及 农业法明确规定，农村土地归乡、村、组三级经济组织 所有，但实践中乡农民集体经济组织并不存在，村农民集体经济组织缺位，村民小 组是农村群众性自治组织，不具备行使农村土地处置的权利，这样就导致实际上经 常出现的土地所有权政府所有”，政治法律上规定的集体土地所有权与农户经济上 拥有的所有权事实上是分离的回。此外，农民或农村集体的农地产权也是残缺的， 这表现在三个方面：其一是农地管理处置权掌控在政府手中，农村集体组织和农民 不能充分行使土地的处置权：其二是农民的土地使用权不完整，缺乏土地产权交易 和流转权利：其三是农村集体与各级政府经常以各种名义随意分享土地的收益，侵 害农民的土地收益权。也就是说，只有当土地在用于从事收益相对比较低的农业时， 土地才归集体所有，且土地需要从农用地转为工业用地，农村集体对土地的所有 权按照法律规定就应该先转为国有才能再进行使用权的转让。而在土地的征用过程 中，土地的所有权和使用权的分离又致使农民难以获得足够的补偿。 因此，特殊的土地产权制度就在事实上使中国城市化进程中农地使用权的转让 出现了异化。理论上说，农地使用权市场包括一级市场和二级市场，一级市场是指 农地所有者让渡土地使用权而形成的市场，在中国就是农村集体土地向政府的出 让，二级市场就是用地者之间让渡土地使用权形成的市场，在中国就是政府土地部 门向用地单位出让土地的使用权。我国目前的土地一级市场由政府行政垄断，政府 管制限定土地的供应量，并且土地的受让放只有政府，因此一级市场上土地的转让 属于买方市场由于政府既规定着土地的价格，又垄断了土地的受让，因此寻租成 本为零，在征用土地时会尽可能地压低地价格获得尽可能多的地。在土地的二 级市场上，政府对土地的转让属于卖方市场，供给衄线上的供给弹性是非常d i 的， 政府就会指定一个比较高的出让价格。这就相当于垄断企业利用垄断特权低价收购 原材料，经过简单加工或根本毋需力工就以高价售出。据国土资源部统计，地方政 府土地出让金每年平均达4 5 0 亿元以上，恳朗征地补偿费只有9 1 亿元，2 0 0 2 年 上半年，全国累计收取土地出让金达6 0 0 0 亿元o 。据估算，改革开放以来，各级政 4 李平城市化进程中失地农民利益受搅的制度分析与对策【玎中州学刊，2 0 0 4 ，( 3 ) p 1 4 5 叼诩琳失地农民权益流失与保障 r j 理论与改革，2 0 0 4 ，( 1 ) p 6 6 1 4 府在征地行为中从农民手中拿走的资金约为2 万亿元。各地政府所获得的高额土地 增值收益是以失地农民的利益损失为代价的。 土地权属的模糊也导致了有限的土地补偿费用的不合理分配。根据中华人民 共和国土地法实旋条例，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青 苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有。征用土地的安置补偿费必须专款专 用，不得挪作他用。 这就意味着，从法律的角度来讲，失地农民只能获得地上附 着物和青苗的补偿费，其余的土地补偿费由农村集体经济组织获得。理论上说这笔 资金是由集体经济组织用于发展生产、促进就业、提高农民福利，但现实情况如何 却很难说。我们在西安市部分村所做的调查表明，许多村都将土地补偿费全部留下， 宣称将把这些款项用于集体经济建设，以后再以红利的形式给村民发放。情况比较 好的村可能会在若干年后向村民返还数百元的“红利”，其他的就可能再也没有消 息。我们在西安市曲江新区调查时，从新区管理委员会获得的信息是，截止2 0 0 5 年5 月，新区共征用集体土地5 9 9 0 亩，平均每亩支付征地补偿费8 2 0 0 0 元，并已 及时、足额支付给村集体和农民。但是从某村村民处获得的信息则是仅仅见过村集 体打出的费用清单，并没有得到过现金补偿。 可见，土地所有权和使用权在土地补